Informacijski pooblaščenec Republika Slovenija
    SLO | ENG

Iskalnik po odločbah IP o dostopu do informacij javnega značaja

+ -
Datum: 27.05.2020
Naslov: prosilec - Slovenska obveščevalno varnostna agencija
Številka: 090-53/2020
Kategorija: Ali gre za zlorabo pravice?, Kršitev postopka
Status: Vrnjeno v ponovno odločanje


POVZETEK:

Organ je, sklicujoč na 5. odst. 5. čl. ZDIJZ, zavrnil zahtevo, s katero je prosilec prosil za kopije pisnih ocen o možnih škodljivih posledicah po ZTP, na podlagi katerih je določena tajnost odredb predstojnika organa o spremljanju mednarodnih sistemov zvez po 2. odst. 21. čl. ZSOVA, izdanih v določenem obdobju. IP je v pritožbenem postopku ugotovil, da je organ napačno uporabil materialno pravo in posledično nepopolno ugotovil tudi dejansko stanje. Iz izpodbijane odločbe namreč ni mogoče ugotoviti, da je prosilec v primeru vložitve obravnavane zahteve prekoračil pravne meje pravice dostopa do informacij javnega značaja ter da je ravnal v nasprotju s socialno funkcijo pravice dostopa do informacij javnega značaja. Upoštevaje navedeno je IP pritožbi prosilca ugodil in vrnil zadevo organu v ponovno odločanje z navodili glede česa je treba postopek dopolniti.

 

ODLOČBA:

 

Številka: 090-53/2020/2

Datum: 28. 5. 2020

 

Informacijski pooblaščenec po informacijski pooblaščenki Mojci Prelesnik (v nadaljevanju IP) izdaja na podlagi tretjega odstavka 27. člena Zakona o dostopu do informacij javnega značaja (Uradni list RS, št. 51/2006 – uradno prečiščeno besedilo, s spremembami in dopolnitvami; v nadaljevanju ZDIJZ), 2. člena Zakona o Informacijskem pooblaščencu (Uradni list RS, številka 113/2005 in 51/2007 – ZUstS-A, v nadaljevanju ZInfP), prvega in tretjega odstavka 251. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (Uradni list RS, številka 24/2006 – uradno prečiščeno besedilo, s spremembami in dopolnitvami; v nadaljevanju ZUP), o pritožbi (v nadaljevanju prosilec), z dne 19. 2. 2020, zoper odločbo Slovenske obveščevalno-varnostne agencije, Stegne 23c, 1000 Ljubljana (v nadaljevanju organ), št. 090-1/2020/6, z dne 12. 2. 2020, v zadevi dostopa do informacij javnega značaja, naslednjo

 

 

O D L O Č B O:

 

1. Pritožbi prosilca z dne 19. 2. 2020 se ugodi in se odločba Slovenske obveščevalno-varnostne agencije št. 090-1/2020/6, z dne 12. 2. 2020 odpravi ter se zadeva vrne organu prve stopnje v ponovni postopek. Organ mora o zadevi odločiti najpozneje v 30 (tridesetih) dneh od prejema te odločbe.

 

2. V postopku reševanja te pritožbe niso nastali posebni stroški.

 

 

O b r a z l o ž i t e v :

 

Prosilec je 9. 1. 2020 na organ naslovil zahtevo na podlagi zakona, ki ureja informacije javnega značaja, v kateri prosi za kopije pisnih ocen po ZTP o možnih škodljivih posledicah za varnost države ali za njene politične ali gospodarske koristi, če bi bil podatek razkrit nepoklicani osebi, na podlagi katerih je določena tajnost odredb predstojnika organa o spremljanju mednarodnih sistemov zvez po drugem odstavku 21. člena ZSOVA, izdanih v obdobju od vključno leta 2012 do sedaj. Kopije zaprošenih dokumentov želi prosilec prejeti v elektronski obliki.

 

Organ je z odločbo št. 090-1/2020/6, z dne 12. 2. 2020 zahtevo prosilca zavrnil in v obrazložitvi povzel 4. člen ZDIJZ ter navedel, da ZDIJZ v 5. členu določa, da so informacije javnega značaja prosto dostopne pravnim ali fizičnim osebam, organ pa lahko prosilcem izjemoma zavrne dostop do zahtevane informacije, če prosilec z eno ali več funkcionalno povezanimi zahtevami očitno zlorabi pravico dostopa do informacij javnega značaja oziroma je očitno, da so zahteva ali zahteve šikanoznega značaja. V zadevah dostopa do informacij javnega značaja se subsidiarno uporabljajo tudi določbe ZUP. Iz 7. člena ZUP tako izhaja, da je organ dolžan svoje delo organizirati na način, ki omogoča vsem strankam, da čim lažje zavarujejo in uveljavijo svoje pravice, pri čemer lahko izvaja ukrepe in sprejema odločitve, s katerimi zagotovi, da stranke ne uveljavljajo svojih pravic v škodo pravic drugih, ne v nasprotju z javno koristjo, določeno z zakonom ali z drugim predpisom. Načelo varstva pravic strank in javnih koristi iz 7. člena torej služi interesu družbe, da se zagotovi nemoten potek upravnih postopkov in nasploh dela organov. Da bi se ta cilj dosegel, so tudi pravice strank omejene. Tako 11. člen ZUP določa, da morajo stranke pred organom govoriti resnico in pošteno uporabljati pravice (procesne pravice), ki so jim priznane s tem in drugimi zakoni, ki urejajo upravni postopek. Iz sodne prakse tako izhaja, da je prepoved zlorabe pravic oziroma načelo poštene uporabe pravic temeljno načelo tako procesnega kot materialnega prava in tudi temeljno moralno načelo. Prosilec se je v aneksu k pogodbi o zaposlitvi št. 1002-58/2007/5 z dne 12. 11. 2007 v 8. členu zavezal, da bo varoval tajne podatke, za katere je izvedel v času dela v organu tudi po prenehanju delovnega razmerja v organu. Poklicna zaveza po varovanju podatkov vključuje tudi druge podatke, za katere uslužbenec izve med zaposlitvijo. Organ posebej poudarja, da varovanje tajnosti podatkov vključuje tudi podatke, ki se nanašajo na odrejanje ali izvajanje posebnih oblik pridobivanja podatkov. S postavitvijo zahtevkov po ZDIJZ tako prosilec krši kogentne zaveze, saj izkorišča podatke, ki jih je pridobil v času službovanja v organu. Predmetna zahteva predstavlja kršitev ZDIJZ že iz tega razloga. Prosilec s predmetnim zahtevkom očitno zlorablja pravico dostopa do informacij javnega značaja, saj zahteva dokument(e), ki jih je pripravljal sam v času opravljanja svoje funkcije višjega državnega uslužbenca v organu, torej zahteva informacijo javnega značaja, ki mu je že poznana in je z njeno vsebino seznanjen (tj. navidezno uveljavljanje pravice dostopa do informacij javnega značaja). Prosilec pravice dostopa do informacij javnega značaja ne uporablja dobronamerno in v skladu z 11. členom ZUP. Organ upravičeno ocenjuje, da prosilec, kot nekdanji uslužbenec agencije, nedovoljeno izrablja svoje poznavanje notranjih postopkov in dela organa na način, da zahteva določene informacije javnega značaja. Dodatni element, ki utemeljuje zlorabo pravice dostopa do informacij javnega značaja, je tudi kontinuirano vlaganje različnih vlog prosilca, ki pa so funkcionalno povezane, saj se nanašajo na enako oziroma povezano vsebino. Prosilec je v zadnjem letu na organ naslovil veliko število vlog, s katerimi na različnih pravnih podlagah, predvsem pa z vsemi razpoložljivimi pravnimi sredstvi, zahteva pridobitev informacij javnega značaja oziroma seznanitev z lastnimi osebnimi podatki. V eni izmed zadnjih vlog, ki se sicer ne nanaša na predmetni zahtevek dostopa do informacij javnega značaja, je prosilec na žaljiv način in z namenom zaničevanja več organov javne uprave, v prvi vrsti pa organa in njegovih zaposlenih, izpostavljal domnevno permanentno in kontinuirano zlorabo veljavnih predpisov v povezavi z 21. členom ZSOVA, na katerega se nanaša tudi predmetni zahtevek. Omenjena pisanja pa jasno izkazujejo elemente šikanoznosti, s katerimi želi prosilec škodovati organu. Vsaka zahteva šikanoznega značaja pa pomeni hkrati tudi zlorabo pravice. Zahteva prosilca za pridobitev kopij ocen možnih škodljivih posledic v skladu z ZTP o spremljanju mednarodnih sistemov zvez po drugem odstavku 21. člena ZSOVA, izdanih v obdobju od vključno leta 2012 do dneva vložitve zahteve, je tako zavrnjena zaradi zlorabe pravice dostopa do informacij javnega značaja.

 

Dne 19. 2. 2020 je prosilec vložil pritožbo zoper odločbo št. 090-1/2020/6, z dne 12. 2. 2020, v kateri je navedel, da vlaga pritožbo zaradi napačne uporabe materialnega predpisa, napačne ugotovitve dejanskega stanja in bistvene kršitve pravil upravnega postopka. Državni organi morajo delovati v interesu vseh državljanov, zato morajo imeti vsi državljani pravico, da so seznanjeni z delom teh organov neposredno, razen seveda v primerih, ko gre za informacije in podatke, ki so tajni. Ocene možnih škodljivih posledic niso tajne in ne morejo biti nedostopne javnostim vključno s civilno, saj so po svoji naravi in funkciji, v izogib zlorabam kot to določa tudi sam ZTP v 6. členu, namenjene prav nadzoru nad ustavno in zakonsko skladnostjo delovanja državnih organov in institucij, ki za svoje delo in naloge uporabljajo tudi institut tajnosti. Ustava Republike Slovenije v poglavju o človekovih pravicah in temeljnih svoboščinah v 39. členu (svoboda izražanja) zagotavlja in določa svobodo tiska in drugih oblik javnega obveščanja ter pravico vsakogar, da dobi informacijo javnega značaja v skladu z zakonom: »Zagotovljena je svoboda izražanja misli, govora in javnega nastopanja, tiska in drugih oblik javnega obveščanja in izražanja. Vsakdo lahko svobodno zbira, sprejema in širi vesti in mnenja.« Tudi bivši uslužbenci organa. Iz te ustavne določbe med drugim torej izhaja tudi obveza državnih organov, da v okviru določenih in z zakonom opredeljenih pogojev in omejitev vsakomur zagotovijo dostop do podatkov in informacij. Razlogi zavrnitve posredovanja zaprošenih pisnih ocen možnih škodljivih posledic, na podlagi katerih je bila odredbam iz 21. člena ZSOVA za spremljanje mednarodnih sistemov zvez določena tajnost, nimajo podlage v dejanskosti, so neresnični ali pa so določena dejstva v obrazložitvi prerekane odločbe prikazana na neresničen in zavajajoč način, in sicer iz zavrnjenega zaprosila z dne 9. 1. 2020 jasno izhaja, da se nanaša na ocene škodljivih posledic izdane/izdelane v letu 2012 in kasneje, torej na obdobje, v katerem prosilec ni bil zaposlen v organu in jih zato ne more poznati oziroma jih ni mogel »pripravljati sam«, kot to zavajajoče v odločbi navaja organ. Prosilec je bil namreč v organu zaposlen od leta 2007 do oktobra 2010. Poleg tega pa ZTP predpisuje obveznost obdobnega pregleda in ponovne ocene, ali še obstajajo pogoji za obstoj tajnosti, pri čemer se lahko oziroma se mora v skladu z ocenjenimi/ugotovljenimi pogoji spremeniti bodisi način prenehanja, trajanje ali stopnjo tajnosti. Če organ spoštuje te kogentne določbe ZTP, so morale biti ocene možnih škodljivih posledic po ZTP, ki so nastale v obdobju pred oktobrom leta 2010, že najmanj 3x pregledane oziroma pogoji tajnosti ponovno ocenjeni tako, da ta zavrnitveni, predvsem pa neresničen, argument organa tudi strokovno ne zdrži. Poleg tega gre za pravico vsakega posameznika, ki učinkuje erga omnes in se zahtevano informacijo tako tudi presoja. Zaposlitev in morebitno prosilčevo poznavanje bodisi vsebine ali obstoja dokumenta je zato irelevantno. Nikakor pa ne more biti zakoniti »izjemni« zavrnitveni razlog oziroma razlog za utemeljevanje zlorabe pravice do informacije javnega značaja, kot je to opredeljeno v petem odstavku 5. člena ZDIJZ. Po mnenju prosilca sklicevanje in uporaba te določbe zgolj kaže na to, da se organ na vse možne načine, predvsem pa nezakonito v škodo pravice prosilca, izogiba in onemogoča državljanski/civilni nadzor nad svojim delovanjem s pomočjo instituta informacije javnega značaja. S tem pa hkrati nezakonito onemogoča v 39. členu Ustave vsakemu posamezniku zagotovljeno pravico pridobiti informacije javnega značaja. To vztrajno izmikanje in odrekanje ustavne pravice pridobiti informacijo javnega značaja prosilca zgolj utrjuje v prepričanju, da se institut tajnosti v tem primeru zlorablja na način kot ga izrecno opredeljuje in hkrati prepoveduje ZTP v svojem 6. členu. Neresničen je tudi zavrnitveni argument organa oziroma navedba v obrazložitvi prerekane odločbe, da gre za »veliko število« prosilčevih vlog, ki naj bi bile funkcionalno povezane in se nanašajo na enako oziroma povezano vsebino. Dejstvo je, da je to prva in edina zahteva prosilca, ki se nanaša na ocene škodljivih posledic, na podlagi katerih so bile v obdobju torej od 1. 1. 2012 do zaprosila, izdane odredbe na podlagi 21. člena SOVE in je povezana z le enim zaprosilom po ZDIJZ, in sicer zaprosilom z dne 9. 1. 2020, s katerim so bile na podlagi ZDIJZ zahtevane določene odredbe za spremljanje mednarodnih sistemov zvez, izdane po 21. členu ZSOVA. Gre torej samo za dve zaprosili, obe z dne 9. 1. 2020. Omejevanje pravice do informacij javnega značaja s sklicevanjem na druge upravne postopke, ki se vodijo zaradi uveljavljanja pravice posameznika, da se seznani z lastnimi osebnimi podatki, pa je nekorektno in pravno nevzdržno, kot takšno pa tudi ne more biti utemeljen razlog za zavrnitev zahteve oziroma utemeljevanje v prerekani odločbi zatrjevane zlorabe pravice dostopa do informacij javnega značaja. Uporaba in samovoljna interpretacija vsebine pravnega sredstva kot šikanoznega iz popolnoma drugega upravnega postopka v zvezi z varstvom osebnih podatkov, ki ni v ničemer povezan s pričujočim postopkom, za utemeljevanje nedovoljene uporabe pravice do informacij javnega značaja, je po prepričanju prosilca ne samo napačna uporaba ampak tudi zloraba določbe petega odstavka 5. člena ZDIJZ. Odsotnost konkretnih šikanoznih in zaničevalnih trditev v prerekani odločbi, ki naj bi bile podlaga za zavrnitev zaprosila za informacije javnega značaja, tudi onemogoča preizkus odločbe, kar je samo po sebi absolutna bistvena kršitev pravil upravnega postopka. Iz vloge in načina vložitve zahteve nikakor ni mogoče zaključiti, da namen prosilca ni (le) dostopati do informacij javnega značaja zaradi izvrševanja pravno zavarovanega upravičenja, to je zaradi izvrševanja demokratične in nadzorne funkcije pravice dostopa do informacij javnega značaja. Nenazadnje pravica dobiti informacijo javnega značaja predstavlja z Ustavo zagotovljeno pravico vsakogar, ki ima v zakonu utemeljen pravni interes (drugi odstavek 39. člena Ustave RS) in je tudi zato potrebno to izjemo od izjem iz petega odstavka 5. člena ZDIJZ, razlagati restriktivno, predvsem pa substancirano z resničnimi dejstvi in okoliščinami, ki objektivno lahko predstavljajo podlago za uporabo te določbe oziroma izjeme dostopa do informacij javnega značaja. Iz vsebine obeh zaprosil po ZDIJZ z dne 9. 1. 2020, še zlasti iz vsebine povezanega zaprosila za dostop do odredb za izvajanje nadzora mednarodnih sistemov zvez, je objektivno nemogoče utemeljeno zaključiti, da ne gre za posameznikovo, ustavno zagotovljeno, izvrševanja demokratične in nadzorne funkcije, ampak za zlorabo pravice do informacije javnega značaja. V odločbi tudi ni navedena in podpisana uradna oseba organa, ki je vodila predmetni upravni postopek in pripravila prerekano odločbo, kar ravno tako pomeni kršitev določbe prvega. odstavka 216. člena ZUP. Ker direktor, izdajatelj te prerekane odločbe, nima strokovnega izpita iz ZUP in zato zaradi strokovne neusposobljenosti ne more voditi upravnega postopka, odsotnost obvezne navedbe uradne osebe in njenega podpisa pritožniku vzbuja tudi resen dvom o nepristranskosti te nezakonito nenavedene uradne osebe. Z ozirom na to, da direktor organa ni strokovno usposobljen in kvalificiran za zakonito in pravilno vodenje upravnega postopa, ter dejstvo, da mora organ v skladu z določbo 9. člena ZDIJZ imeti določeno vsaj eno uradno osebo za posredovanje informacij javnega značaja, ni razloga, zakaj ta oseba ni navedena in podpisana na odločbi kot uradna oseba, ki je vodila postopek. Nenazadnje tudi iz odločbe IP št. 090-278/2019/11 z dne 13. 2. 2020 izhaja, da ima organ dve osebi pooblaščeni za posredovanje informacij javnega značaja. Tudi ZUP in 9. člen Uredbe o upravnem poslovanju ne predvidevata izjeme za organ kot organ državne uprave, da mu na svojih spletnih straneh ni potrebno javno objaviti pooblastil in imen uradnih oseb, ki so pooblaščene za vodenje ali odločanje v upravnih postopkih. Ni zanemarljivo dejstvo, da je bil prosilec v organu zaposlen na vodilnem delovnem mestu in je bilo v tistem času zoper nekaj zaposlenih vodenih več postopkov izredne odpovedi in izrečenih opozoril pred odpovedjo zaradi nezakonitega opravljanja nalog in zlorabe pooblastil oziroma tajnih podatkov. Sproženi pa so bili tudi spori zaradi določenih letnih ocen o delu določenih uslužbencev tako, da so dvomi o možni nepristranskosti zaposlenih, zoper katere so se ti postopki vodili, po mnenju prosilca, če so sodelovali pri vodenju predmetnega upravnega postopka, utemeljeni. Če pri odločanju ali vodenju postopka sodeluje oseba, ki bi morala biti izločena iz razloga pristranskosti, pa seveda to pomeni absolutno bistveno kršitev pravil postopka in s tem tudi nepravilno in nezakonito odločbo. Ker uradna oseba, ki je vodila postopek in pripravila osnutek odločbe, na prerekani odločbi ni navedena in lastnoročno podpisana, s pravnim sredstvom v tem oziru nepristranskosti tudi ni mogoče učinkovito preizkusiti. Iz vseh zgoraj navedenih razlogov je prerekana odločba nepravilna in nezakonita, zato prosilec predlaga, da se odpravi in da se mu v čim krajšem možnem času posreduje zaprošene kopije ocen možnih škodljivih posledic.

 

Organ je z dopisom št. 090-1/2020/12 z dne 6. 3. 2020 pritožbo prosilca z dne 19. 2. 2020, kot dovoljeno, pravočasno in vloženo po upravičeni osebi, odstopil IP, skladno z določbo prvega in drugega odstavka 245. člena ZUP. Organ je še navedel, da je pritožba v celoti neutemeljena in je za IP že pripravil pisna pojasnila v zvezi s tem. Ker so pojasnila v skladu z določili ZTP označena s stopnjo tajnosti ZAUPNO, organ vabi IP v svoje upravno območje, da se seznani z že pripravljenimi pojasnili.

 

Pritožba je utemeljena.

 

IP je kot organ druge stopnje v skladu z 247. členom ZUP dolžan izpodbijano odločbo preizkusiti v delu, v katerem jo prosilec izpodbija. Odločbo preizkusi v mejah pritožbenih navedb, po uradni dolžnosti pa preizkusi, ali ni prišlo v postopku na prvi stopnji do bistvenih kršitev postopka in ali ni prekršen materialni zakon.

 

Najprej IP pojasnjuje, da obrazložitev izven odločbe ne more biti stvar presoje IP v pritožbenem postopku, zato se IP ni odzval na vabilo organa, ki je v dopisu št. 090-1/2020/12 z dne 6. 3. 2020 predlagal, da IP v prostorih organa vpogleda v pisna pojasnila glede ugotovitve organa, da je pritožba v celoti neutemeljena. Izhajati je treba iz načela materialne resnice, ki v 8. členu ZUP zavezuje organ, da v postopku ugotovi resnično dejansko stanje in v ta namen ugotovi vsa dejstva, ki so pomembna za zakonito in pravilno odločbo. V povezavi z ostalimi določbami ZUP, ki se nanašajo na postopek do izdaje odločbe, dokazovanje in vsebino odločbe, ter določbami ZDIJZ, to pomeni, da mora organ v postopku po ZDIJZ ugotoviti vsa dejstva, ki so pomembna za zakonito in pravilno odločbo o zahtevi za dostop do informacij javnega značaja. Če bi zavzeli nasprotno stališče (tj. da sme organ še v pritožbenem postopku navajati nova dejstva, ki jih ni upošteval v postopku izdaje izpodbijane odločbe), bi to v praksi pomenilo poseg v ustavni pravici, in sicer do učinkovitega pravnega sredstva (25. člen Ustave Republike Slovenije (Uradni list RS, št. 33/91-I, s spremembami in dopolnitvami; v nadaljevanju Ustava)) in sodnega varstva (23. člen Ustave) v zvezi z določbo drugega odstavka 39. člena Ustave. Prosilec namreč lahko navedene pravice izvršuje učinkovito le takrat, kadar je seznanjen z vsemi razlogi, na katerih temelji zavrnitev njegove vloge. Da je v upravnem postopku določena prekluzija navajanja dejstev in dokazov, če je upravni postopek dvostopenjski, izhaja tudi iz sodb Upravnega sodišča št. I U 1778/2011 z dne 7. 11. 2011 in št. I U 1128/2017-29 z dne 30. 10. 2018.

 

V obravnavanem primeru je primarno sporno vprašanje, ali je prosilec zlorabil pravico dostopa do informacij javnega značaja, zato se IP najprej opredeljuje do tega vprašanja.

 

  1. Zloraba pravice dostopa do informacij javnega značaja
  1. Splošno o zlorabi pravice

 

Organ lahko v skladu s petim odstavkom 5. člena ZDIJZ prosilcu izjemoma zavrne dostop do zahtevane informacije, če prosilec z eno ali več funkcionalno povezanimi zahtevami očitno zlorabi pravico dostopa do informacij javnega značaja po tem zakonu oziroma je očitno, da so zahteva ali zahteve šikanoznega značaja.

 

IP se je do instituta zlorabe pravice dostopa do informacij javnega značaja po petem odstavku 5. člena ZDIJZ v svojih odločbah obširneje opredeljeval že v preteklosti, zato se v izogib ponavljanju o splošnih navedbah v zvezi s tem institutom sklicuje na svoje predhodne odločbe.[1]

 

IP poudarja, da se institut zlorabe pravice dostopa do informacij javnega značaja po petem odstavku 5. člena ZDIJZ presoja v vsakem posameznem primeru posebej, izhajajoč iz splošnega načela ZDIJZ, da so informacije javnega značaja dostopne vsakomur in da si morajo organi za uresničitev tega namena prizadevati doseči čim večjo obveščenost javnosti o svojem delovanju. Poleg tega poudarja, da je presoja obstoja zlorabe pravice institut, ki ga je treba uporabljati z veliko mero previdnosti in le tam, kjer je to nujno potrebno. Kriterije, ki opredeljujejo zlorabo pravice, je treba razlagati ozko in v vsakem primeru posebej. Utemeljitev obstoja zlorabe pravice mora vselej ostati skrajno sredstvo v postopkih odločanja o zahtevah za posredovanje informacij javnega značaja in se sme uporabiti le v primeru, če od organa objektivno ni mogoče pričakovati, da bo o dostopu do vseh zahtevanih informacij javnega značaja odločal po postopku, ki ga določa ZDIJZ.

 

  1. Zloraba pravice dostopa do informacij javnega značaja v obravnavanem primeru

 

Zavezanec po ZDIJZ lahko zahtevo ali funkcionalno povezane zahteve prosilca zavrne po petem odstavku 5. člena ZDIJZ le v primeru, ko so izpolnjeni elementi instituta zlorabe pravice dostopa do informacij javnega značaja. ZDIJZ ne določa konkretnih kriterijev oziroma elementov, ki kažejo na zlorabo pravice dostopa do informacij javnega značaja, niti ni z ZDIJZ omejeno število vlog, ki jih lahko vloži posamezen prosilec, zato IP pri presoji zlorabe pravice dostopa do informacij javnega značaja upošteva kriterije, ki so se razvili za opredelitev zlorabe pravice v pravni teoriji in praksi, npr.:

  • ponavljajoče se vloge za isto zadevo (izločitev vseh sodnikov Ustavnega sodišča) s pavšalnimi navedbami;[2]
  • pritožba je očitno nedovoljena in neutemeljena, vsak razumen posameznik pa šteje njeno vložitev kot brez vseh možnosti za uspeh; z očitno nedovoljenimi in neutemeljenimi vlogami se tako ovira izpolnjevanje temeljnih nalog Ustavnega sodišča kot najvišjega organa sodne oblasti za varstvo ustavnosti in zakonitosti ter človekovih pravic in temeljnih svoboščin;[3]
  • vlaganje vlog, katerih vsebina je izražanje številnih negativnih vrednostnih sodb in žalitev, provokacija in s tem navidezno uveljavljanje pravic;[4]
  • zaporedno vlaganje nedovoljenih pravnih sredstev - vlog brez postulacijske sposobnosti, ki vodijo k obravnavanju in pojasnjevanju istih procesnih vprašanj;[5]
  • vztrajanje pri izterjavi bagatelnega zneska, brez navedbe razumnih razlogov za vztrajanje;[6]
  • z načinom vlaganja zahtev se organ prekomerno zasipa z delom, kar predstavlja oviro za njegovo učinkovito delo ne samo na področju dostopa do informacij javnega značaja, temveč na vseh njegovih delovnih področjih, z več deset vloženimi zahtevami za dostop do izrazito obsežne količine dokumentov in več kot 300 elektronskimi sporočili, poslanimi odgovorni osebi za dostop do informacij javnega značaja, v obdobju enega leta, kar predstavlja izjemno število vlog, večinoma z žaljivo vsebino, posredovanje tudi drugim državnim organom, …;[7]
  • zahteve niso žaljive in tudi ne pretirano obsežne, organ pa glede na zahtevano količino dokumentov tudi ni izkazal, da prosilcu v zakonskem roku ne bi mogel zagotoviti dostopa do podatkov brez škode za delo; organ je dolžan organizirati svoje delo tako, da se prosilcu, ki ne zlorablja pravic, omogoči dostop; večje število vloženih zahtev, ki utegne organu povzročiti določene neprijetnosti, samo po sebi (ob odsotnosti drugih okoliščin, ki kažejo zlorabo) ne more predstavljati razloga za zavrnitev;[8]
  • za presojo zakonitosti izpodbijanega akta je potrebno presoditi, ali iz načina vlaganja zahtev prosilca izhaja njegov namen prekomerno zasipati organ z delom in ga s tem ovirati pri opravljanju nalog ter poseči v njeno dostojanstvo oziroma ali vloženi zahtevi prosilca namerno povzročata kakšne neprijetnosti ali druge nevšečnosti.[9]

 

IP poudarja, da je v tem pritožbenem postopku predmet presoje IP samo zahteva prosilca z dne 9. 1. 2020, o kateri je organ odločil z izpodbijano odločbo. Nanaša se na pridobitev kopij pisnih ocen po Zakonu o tajnih podatkih (Uradni list RS, št. 50/06 – uradno prečiščeno besedilo, 9/10, 60/11 in 8/20; v nadaljevanju ZTP) o možnih škodljivih posledicah za varnost države ali za njene politične ali gospodarske koristi, če bi bil podatek razkrit nepoklicani osebi, na podlagi katerih je določena tajnost odredb predstojnika organa o spremljanju mednarodnih sistemov zvez po drugem odstavku 21. člena Zakona o Slovenski obveščevalno-varnostni agenciji (Uradni list RS, št. 81/06 – uradno prečiščeno besedilo; v nadaljevanju ZSOVA), izdanih v obdobju od vključno leta 2012 do sedaj. Torej, to so dokumenti, ki jih zahteva prosilec v obravnavanem primeru. Mogoče je ugotoviti tudi, da zahteva obsega dovolj konkretno navedene informacije oziroma dokumente in način seznanitve, kar pomeni, da obsega obvezni sestavini zahteve, ki ju določa ZDIJZ v drugem odstavku 17. člena.

 

IP se v nadaljevanju opredeljuje do posameznih kriterijev oziroma elementov, ki lahko predstavljajo zlorabo pravice dostopa do informacij javnega značaja, upoštevaje dejstva obravnavanega primera.

 

Ugotoviti je mogoče, da zahteva prosilca ni očitno nedovoljena in neutemeljena, torej ne gre za zahtevo, vložitev katere bi vsak razumen posameznik štel kot brez vseh možnosti za uspeh, in bi ovirala izpolnjevanje temeljnih nalog organa. Nesporno je namreč, da je prosilec dovolj konkretno navedel zahtevane dokumente, in da se zahteva nanaša na dokumente, ki izvirajo iz delovnega področja organa (naloge organa po drugem odstavku 21. člena ZSOVA), organ pa z njimi razpolaga v materializirani obliki (organ v izpodbijani odločbi ni zatrjeval nasprotnega). Prosilec torej zahteva informacije javnega značaja, kot so opredeljene v 4. členu ZDIJZ, poleg tega pa iz njegovih pritožbenih navedb izhaja, da z zahtevo zasleduje povsem stvarno utemeljen cilj nadzora nad delom organa. Zahteva prosilca ima povsem razumno osnovo, saj imajo zahtevane informacije dejansko vrednost, in to ne samo za prosilca, ampak tudi za širšo javnost. Glede na namen ZDIJZ ima takšna zahteva praviloma vse možnosti za uspeh. Pisna ocena možnih škodljivih posledic namreč ne more imeti stopnje tajnosti, kar izhaja tako iz pretekle prakse IP[10] kot tudi iz odgovorov na pogosta vprašanja, ki jih je pripravil Urad vlade za tajne podatke.[11] Na ta način je omogočen nadzor nad delom javne uprave in se preprečuje zloraba instituta tajnosti podatkov za prikrivanje različnih nepravilnosti in nezakonitosti v organih. Kot izhaja iz 11. člena ZTP, je ocena možnih škodljivih posledic obrazložitev možnih škodljivih posledic v primeru razkritja podatka nepoklicani osebi. Takšna ocena je pisna in je po zakonu obvezna priloga za vsak dokument, ki vsebuje tajni podatek. Namen ocene možnih škodljivih posledic je v tem, da se lahko naknadno preizkusi razloge in okoliščine, ki so narekovali odločitev, da se podatek določi za tajnega, in tudi, ali je bila določena ustrezna stopnja tajnosti, saj ZTP v 13. členu natančno predpisuje intenzivnost škodljivih posledic za posamezno stopnjo tajnosti, zato morajo biti le-te razvidne iz pisne ocene škodljivih posledic. Preko nadzorne funkcije pravice dostopa do informacij javnega značaja je prosilcem praviloma omogočen dostop do ocene možnih škodljivih posledic, ker se na ta način omogoča splošni nadzor javnosti nad delom javne uprave in s tem pospešuje zavedanje njene odgovornosti. Javnost namreč lahko preveri pravilnost njenih odločitev ter spoštovanje pravnih in drugih pravil. Slednje omogoča nadzor in preprečuje zlorabe, zato po mnenju IP v tej zvezi ne moremo govoriti o koliziji dveh pravic, ki se med seboj izključujeta, oziroma o zlorabi pravice dostopa do informacij javnega značaja. Ni namreč mogoče oceniti, da se pravica dostopa do zahtevanih informacij javnega značaja v obravnavanem primeru izvršuje v nasprotju z njenim ciljem oziroma namenom, saj je namen ZDIJZ ravno zagotoviti javnost in odprtost delovanja organov.

 

Po mnenju IP na podlagi navedb v izpodbijani odločbi tudi ni mogoče ugotoviti, da prosilec pravice dostopa do informacij javnega značaja v obravnavanem primeru ne uporablja dobronamerno in v skladu z 11. členom ZUP. Kot že navedeno, je namen ZDIJZ transparentnost in s tem tudi nadzor javnosti nad delom organov, zato v obravnavanem primeru ni mogoče reči, da takšen namen ne izhaja iz ravnanja prosilca. IP je na tem mestu upošteval tudi sodno prakso, iz katere izhaja, da se predmetna določba ZUP presoja z vidika morebitnih »špekulativnih« ravnanj posameznikov,[12] takšnega ravnanja prosilca pa po oceni IP, kot je podrobneje pojasnjeno v nadaljevanju te odločbe, na podlagi navedb v izpodbijani odločbi ni mogoče ugotoviti. Tudi iz pritožbenih navedb prosilca izhaja, da želi izvajati le državljanski oziroma civilni nadzor nad delovanjem organa, torej nadzor, ki je skladen z namenom ZDIJZ.

 

Objektivno je tudi težko reči, da bi izpolnitev predmetne zahteve ovirala izpolnjevanje temeljnih nalog organa, organ pa se do tega v izpodbijani odločbi ni konkretno opredelil. Organ se namreč ni konkretno opredelil do tega, da bi priprava zahtevanih podatkov dejansko ovirala delo organa, to pomeni, da bi vplivala na dolžnost in pravico organa, da opravlja svoje delo samostojno v okviru in na podlagi Ustave in zakonov ter posledično na pravice tretjih oseb, ki so udeležene v drugih postopkih, ki jih vodi organ. Organ, na katerem je dokazno breme, v obravnavanem primeru po oceni IP ni zadostno izkazal dejstev, na podlagi katerih bi bilo mogoče ugotoviti, da bi obravnava predmetne zahteve prosilca prekomerno obremenila delo organa in zaradi tega organ ne bi mogel ustrezno zavarovati pravic strank v drugih postopkih. Organ namreč ni z ničemer pojasnil, kateri drugi postopki naj bi to bili, na podlagi česa jih vodi, in kako bi obravnava zahtev prosilca lahko neposredno vplivala na (ne)izvedbo teh postopkov ter s čim bi zaradi tega tretjim osebam nastala škoda. Na podlagi navedb v izpodbijani odločbi tako ni mogoče objektivno predvideti, da bi obravnava zahteve prosilca do te mere ovirala delo organa, da svojih preostalih nalog ne bi mogel več izvajati in da posledično pravic strank v drugih postopkih ne bi mogel ustrezno zavarovati.

 

Organ vezano na 11. člen ZUP sicer navaja, da prosilec z zahtevo krši kogentne zaveze iz aneksa k pogodbi o zaposlitvi, saj izkorišča podatke, ki jih je pridobil v času službovanja v organu. Takšna navedba ni utemeljena, saj bi zahtevo z vsebino, kot jo je postavil prosilec v konkretnem primeru, lahko postavil kdorkoli, ker vsebuje le navedbo nalog organa na podlagi 21. člena ZSOVA, glede katerih že iz narave stvari izhaja, da imajo dokumenti, ki nastanejo pri izvajanju teh nalog, oznako tajnosti, torej najverjetneje v tej zvezi obstajajo tudi ocene možnih škodljivih posledic. Prosilec v zahtevi ni navajal podatkov iz konkretnih postopkov spremljanj mednarodnih sistemov zvez, s katerimi je morebiti res seznanjen zaradi svoje nekdanje zaposlitve, zato ni mogoče zaključiti, da izkorišča podatke, ki jih je pridobil v času službovanja v organu.

 

Nadalje IP ugotavlja, da organ tudi z ničemer ni zatrjeval, da prosilec zahteva npr. obsežno dokumentacijo. Organ je le pavšalno navedel, da je prosilec v zadnjem letu na organ naslovil veliko število vlog, s katerimi na različnih pravnih podlagah, predvsem pa z vsemi razpoložljivimi pravnimi sredstvi, zahteva pridobitev informacij javnega značaja oziroma seznanitev z lastnimi osebnimi podatki. Takšna obrazložitev ni zadostna. Organ bi se moral do tega kriterija zelo konkretno opredeliti v sami odločbi. Nasprotno pa je prosilec pojasnil, da je obravnavana zahteva prva in edina zahteva, s katero je zahteval to vrsto dokumentov, z njo pa je povezana le še ena zahteva za dostop do informacij javnega značaja. Kot je bilo navedeno že uvodoma, je treba upoštevati, da mora biti utemeljitev obstoja zlorabe pravice vselej skrajno sredstvo v postopkih odločanja o zahtevah za posredovanje informacij javnega značaja in se sme uporabiti le v primeru, če od organa objektivno ni mogoče pričakovati, da bo o dostopu do vseh zahtevanih informacij javnega značaja odločal po postopku, ki ga določa ZDIJZ.

 

IP na tem mestu pripominja, da zgolj velik obseg zahtevanih dokumentov in s tem povezano dodatno delo za organ, sama po sebi še ne pomenita zlorabe pravice dostopa do informacij javnega značaja.[13] Iz upravno sodne prakse izhaja, da razlog za zavrnitev dostopa do informacije javnega značaja ne more biti »enormno število dokumentov, ki bi jih bilo potrebno prosilcu izročiti oziroma mu omogočiti vpogled, kar bi lahko pripeljalo do resne motnje v poslovanju organa…«.[14] Navedeno izrecno izhaja iz zadeve, ki se je nanašala na 18.587 dokumentov. Tudi iz novejše upravno sodne prakse izhaja, da večje število zahtevanih dokumentov, »ki utegne organu povzročiti določene neprijetnosti, samo po sebi (ob odsotnosti drugih okoliščin, ki kažejo na zlorabo) ne more predstavljati razloga za zavrnitev zahtevanega dostopa.«[15] Za utemeljitev obstoja zlorabe pravice je torej treba zadostiti dokaznemu standardu »onkraj dvoma«, ne pa zgolj dokaznemu standardu »verjetnosti«, in ni dovolj, da gre zgolj za neprijetnosti, ampak mora biti delo organa resno ohromljeno zaradi upravnega bremena, ki bi bilo posledica obravnave zahteve po ZDIJZ. To v praksi pomeni, da mora biti izkazana stvarna, resnična grožnja za celotno delo organa.

 

IP navaja še sodbo Sodišča Evropskih skupnosti v zadevi Verein fűr Konsumenteninformation proti Evropski komisiji, št. T-2/03, iz katere izhaja, da lahko organ v posebnih primerih, v katerih bi konkreten in posamičen preizkus dokumentov povzročil nesorazmerno količino upravnega delo, izjemoma tehta ne eni strani interes dostopa javnosti do dokumentov in na drugi nastalo delovno obremenitev, da bi v teh posebnih primerih ohranil interes dobrega upravljanja. Iz te sodbe pa izhaja tudi, da količina dela, potrebna za preučitev prošnje, ni odvisna samo od števila dokumentov, navedenih v prošnji, ali njihovega obsega, ampak tudi od njihove narave, zato potreba, da se opravi konkreten in posamičen preizkus zelo velikega števila dokumentov, ne pove ničesar o količini dela, potrebni za obravnavo prošnje za dostop, ker je navedena količina dela odvisna tudi od zahtevane temeljitosti tega preizkusa. Odstopanje od te obveznosti preizkusa se lahko dovoli le izjemoma ter samo, če bi se upravno breme zaradi konkretnega in posamičnega preizkusa dokumentov izkazalo za posebno veliko ter bi tako prekoračilo meje tega, kar se lahko razumno zahteva. Upoštevaje navedeno sodbo organ v izpodbijani odločbi ni z ničemer izkazal, da je upravno breme zaradi konkretnega in posamičnega preizkusa zahtevanih dokumentov posebno veliko in bi tako prekoračilo meje tega, kar se lahko razumno zahteva. Breme dokaza o nerazumnosti naloge, upoštevaje sodbo, namreč nosi tisti, ki se nanj sklicuje, v obravnavanem primeru torej organ.

 

Upoštevati je treba, da je tudi posredovanje informacij javnega značaja ena izmed zakonsko določenih nalog organa.[16] Pravica dostopa do informacij javnega značaja je ustavna kategorija, omogoča vpogled v delovanje državnih organov in s tem nadzor nad njihovim delovanjem, odraža tudi samo bistvo demokracije, zato je po mnenju IP v skladu s tem tudi izrecna določba ZDIJZ o podaljšanju roka (24. člen ZDIJZ). Povedano drugače, tudi iz te določbe izhaja namen zakona, torej da se primarno zagotovi javnost in odprtost delovanja organov ter pravica prosilcev, da pridobijo informacije javnega značaja. Pri tem IP še poudarja, da je eden temeljnih ciljev splošnega upravnega postopka zavarovati šibkejšo stranko, to je tistega, ki v tem postopku uveljavlja svojo pravico ali varuje svojo pravno korist oziroma se mu nalaga določena obveznost. Iz 7. člena ZUP tako izhaja, da je organ dolžan svoje delo organizirati na način, ki omogoča vsem strankam, da čim lažje zavarujejo in uveljavijo svoje pravice, pri čemer lahko izvaja ukrepe in sprejema odločitve, s katerimi zagotovi, da stranke ne uveljavljajo svojih pravic v škodo pravic drugih in ne v nasprotju z javno koristjo, določeno z zakonom ali z drugim predpisom.

 

Pri presoji zlorabe pravice dostopa imajo torej zelo pomembno težo kriteriji, ki kažejo na obseg zahtevane dokumentacije ter s tem povezane naloge organa, torej konkreten vpliv zahteve na konkretno delo organa v povezavi z drugimi nalogami, predvsem vpliv na pravice drugih v posameznih postopkih, ki jih vodi organ, pri čemer je za samo zlorabo relevantno, da ima prosilec s takim načinom vlaganja zahtev namen organu škodovati. Kot že navedeno, tega na podlagi informacij iz izpodbijane odločbe po mnenju IP ni mogoče ugotoviti.

 

Po mnenju IP zahteva tudi ni ne žaljiva in ne nespoštljiva, prav tako ne vsebuje negativnih vrednostnih sodb, provokacij niti ni šikanozna. IP je namreč vpogledal v zahtevo in ugotovil, da je kratka in jedrnata ter se nanaša zgolj na zahtevane informacije, zato po presoji IP ni takšne narave, da bi jo lahko opredelili kot šikaniranje. Šikanoznega značaja so namreč tiste zahteve, s katerimi želi prosilec organu ali tretji osebi namerno povzročati neprijetnosti, nevšečnosti.[17] Besedilo konkretne zahteve v ničemer ne kaže na to, da ima prosilec šikanozen namen. Organ je v izpodbijani odločbi sicer omenil, da obstajajo tudi druge vloge prosilca, v katerih naj bi izpostavljal domnevno permanentno in kontinuirano zlorabo veljavnih predpisov v povezavi z 21. členom ZSOVA. Pri tem je organ navedel, da ta pisanja jasno izkazujejo elemente šikanoznosti, s katerimi želi prosilec škodovati organu. IP pripominja, da če druge vloge prosilca, ki niso predmet tega postopka, morebiti res vsebujejo elemente šikanoznosti, morda lahko organ to upošteva v tistih postopkih, nikakor pa ne v tem postopku. IP ob tem poudarja, da zgolj dejstvo, da prosilec izpostavlja domnevno zlorabo predpisov s stani organa (ne da bi to storil na žaljiv, nespoštljiv ali provokativen način), samo po sebi ne izkazuje šikanoznosti. Nezadovoljstvo državljanov nad delom organov javnega sektorja ali nadzor nad delom organov javnega sektorja namreč predstavlja enega temeljnih nagibov za uveljavljanje pravice dostopa do informacij javnega značaja. Bistvo nadzorne funkcije je pogosto ravno v preverjanju sumov nepravilnosti delovanja ali v podrobnejšem ugotavljanju dejanskega stanja. Sicer pa ZDIJZ ne določa, da mora prosilec za pridobitev dokumentov izkazati pravni interes, zato se razlogov ali nagibov za pridobitev dokumentov po ZDIJZ v postopku sploh ne ugotavlja.

 

Na podlagi podatkov iz izpodbijane odločbe in upoštevaje pojasnila prosilca v pritožbi ni mogoče ugotoviti, da bi lahko v obravnavanem primeru govorili o ponavljajočih se vlogah za isto zadevo, o provokaciji in nagajivosti ter posledično navideznemu uveljavljanju pravic. V obravnavanem primeru ni mogoče ugotoviti, da je prosilec že pridobil zahtevane dokumente v postopku po ZDIJZ, kot že rečeno, pa iz njegovih navedb tudi ni razvidna nobena provokacija in nagajivost. Prav tako glede na njegove pritožbene navedbe in postavljeno zahtevo ni mogoče ugotoviti, da bi šlo za navidezno uveljavljanje pravice dostopa do informacij javnega značaja. Navedbe, s katerim organ v izpodbijani odločbi zatrjuje, da prosilec zahteva dokument(e), ki jih je pripravljal sam v času opravljanja svoje funkcije višjega državnega uslužbenca v organu, torej zahteva informacijo javnega značaja, ki mu je že poznana in je z njeno vsebino seznanjen, ne zdrži resne presoje. Prosilec namreč od leta 2010 ni več zaposlen pri organu, dokumente pa zahteva za kasnejše obdobje, in sicer od leta 2012 naprej. Povsem nemogoče je torej, da bi zahtevane dokumente pripravljal sam v času opravljanja svoje funkcije višjega državnega uslužbenca v organu, kot to zmotno zatrjuje organ. Morda je prosilec v času, ko je bil zaposlen pri organu, dejansko res pripravljal istovrstne (in ne iste!) dokumente, vendar na podlagi tega nikakor ni mogoče zaključiti, da je zato seznanjen z vsebino dokumentov, ki so predmet zahteve, o kateri je organ odločil z izpodbijano odločbo. Četudi so dokumenti o spremljanju mednarodnih sistemov zvez po drugem odstavku 21. člena ZSOVA, ki so nastali po letu 2012, povezani z ocenami možnih škodljivih posledic, ki so nastale že pred tem letom, bi morale biti slednje, kot je pravilno opozoril prosilec v pritožbi, že večkrat pregledane oziroma pogoji tajnosti ponovno ocenjeni skladno z 18. členom ZTP. Torej je nemogoče, da bi bil prosilec z njimi že seznanjen.

 

Ker načelo varstva pravic strank in javnih koristi iz 7. člena, kot že navedeno, služi interesu družbe, da se zagotovi nemoten potek upravnih postopkov in nasploh dela organov, so za dosego tega cilja omejene tudi pravice strank. Tako 11. člen ZUP določa, da morajo stranke pred organom govoriti resnico in pošteno uporabljati pravice (procesne pravice), ki so jim priznane s tem in drugimi zakoni, ki urejajo upravni postopek. V zvezi s tem IP ocenjuje, da zahteve za posredovanje informacij javnega značaja v obravnavanem primeru, upoštevaje predhodne navedbe in ugotovitve, ni mogoče opisati kot ravnanje, ki ne predstavlja poštene uporabe pravic. Ob tem IP še poudarja, da osebni interesi prosilca pri presoji upravičenosti do dostopa niso pravno relevantni, saj se v postopkih po ZDIJZ odloča z učinkom erga omnes (t.j. enako nasproti kateremu koli prosilcu), kar pri posredovanju dokumentov pomeni, da mora biti posredovani dokument oz. informacija enaka, ne glede na to, kdo jo je zahteval. Posledično so za odločitev v predmetni zadevi pravno povsem nerelevantne vse trditve organa, ki se nanašajo na zaposlitev konkretnega prosilca pri organu oziroma na osebne okoliščine prosilca ter njegova povezava s presojanimi dokumenti. Pomembno je torej le dejstvo, da je prosilec podal zahtevo za dostop do informacij javnega značaja v skladu z določili ZDIJZ in jo kot tako tudi vsebinsko opredelil ter poimenoval. Ob doslednem upoštevanju kriterija univerzalnega prosilca je lahko odločitev samo univerzalna. IP na tem mestu le pripominja, da če prosilec s postavitvijo zahtevkov po ZDIJZ krši kogentne zaveze iz aneksa k pogodbi o zaposlitvi, kot zatrjuje organ v izpodbijani odločbi, lahko organ neodvisno od postopka po ZDIJZ zoper prosilca uvede druge postopke, ki so namenjeni sankcioniranju takšnih zavez (npr. delovnopravne postopke ali postopke na podlagi ZTP).

 

V zvezi s pojmom »funkcionalno povezane zahteve« IP še dodaja, da zakonsko sicer ni posebej opredeljen, iz namena predmetne določbe ZDIJZ pa po mnenju IP izhaja, da je zakonodajalec uzakonil zahteve, ki so vsebinsko povezane, torej zahteve, ki se nanašajo na enako oziroma povezano vsebino. Tudi iz Mnenja Zakonodajno-pravne službe Državnega zbora o Predlogu zakona[18] izhaja, da bi bilo smiselno pojem »funkcionalno povezane zahteve« nadomestiti s pojmom »vsebinsko«.[19] Glede na vsebino zahteve, izpodbijane odločbe in pritožbe po mnenju IP v obravnavanem primeru ni mogoče ugotoviti, da je npr. prosilec v preteklosti že vložil zahteve z identično ali podobno vsebino in v postopku po ZDIJZ že pridobil podatke, ki so predmet presojane zahteve. Funkcionalne povezanosti zahtev v obravnavanem primeru ni mogoče ugotoviti iz navedb organa, ki le na splošno (ne da bi govoril o konkretnih številkah in vsebini vlog) zatrjuje, da prosilec kontinuirano vlaga različne vloge, ki pa so funkcionalno povezane, saj se nanašajo na enako oziroma povezano vsebino. To organ dodatno utemeljuje z navedbo, da je prosilec v zadnjem letu na organ naslovil veliko število vlog, s katerimi na različnih pravnih podlagah, predvsem pa z vsemi razpoložljivimi pravnimi sredstvi, zahteva pridobitev informacij javnega značaja oziroma seznanitev z lastnimi osebnimi podatki. Kot že rečeno, je dokazno breme za utemeljitev elementov zlorabe pravice na organu, na podlagi takšnih splošnih navedb pa organu ni moč pritrditi, da gre v konkretnem primeru za »funkcionalno povezane zahteve«. Da bi IP pri svoji presoji upošteval morebitne funkcionalno povezane zahteve, bi morale biti te zahteve konkretizirane v izpodbijani odločbi, sploh z vidika funkcionalne povezanosti po določbi petega odstavka 5. člena ZDIJZ. Ni dovolj, da jih organ samo omeni v odločbi. Ob tem IP pripominja, da tudi samo število vlog a priori ne pomeni zlorabe pravice dostopa, kar izhaja tudi iz sodne prakse.[20]

 

IP po preučitvi celotne zadeve zaključuje, da iz izpodbijane odločbe ni mogoče ugotoviti, da je prosilec v primeru vložitve obravnavane zahteve prekoračil pravne meje pravice dostopa do informacij javnega značaja ter da je ravnal v nasprotju s socialno funkcijo pravice dostopa do informacij javnega značaja. Povedano drugače, glede na presojano obrazložitev ni mogoče ugotoviti, da je organ utemeljeno zavrnil zahtevo prosilca na podlagi petega odstavka 5. člena ZDIJZ.

 

  1. Nepopolno ugotovljeno dejansko stanje

 

Organ je zaradi napačne uporabe materialnega prava nepopolno ugotovil dejansko stanje glede zlorabe pravice dostopa do informacij javnega značaja in posledično v ugotovitvenem postopku tudi ni presojal zahtevanih dokumentov z vidika informacij javnega značaja in možnosti (delnega) dostopa do teh dokumentov. Povedano drugače, s tem, ko je organ zahtevo prosilca za posredovanje dokumentov zavrnil na podlagi petega odstavka 5. člena ZDIJZ, se ni spustil v vsebinsko obravnavo in se ni konkretno opredelil do posameznih zahtevanih dokumentov, kot bi se sicer moral.

 

Kadar organ druge stopnje ugotovi, da je organ zmotno oz. nepopolno ugotovil dejstva, na podlagi prvega odstavka 251. člena ZUP dopolni postopek in odpravi omenjene pomanjkljivosti bodisi sam bodisi po organu prve stopnje ali pa po zaprošenem organu. Če organ druge stopnje spozna, da bo pomanjkljivosti postopka na prvi stopnji hitreje in bolj ekonomično odpravil organ prve stopnje, na podlagi tretjega odstavka 251. člena ZUP odpravi odločbo prve stopnje s svojo odločbo in vrne zadevo organu prve stopnje v ponovni postopek. V takem primeru je organ druge stopnje dolžan s svojo odločbo opozoriti organ prve stopnje, glede česa je treba dopolniti postopek, organ prve stopnje pa mora ravnati po tej odločbi.

 

Glede na to, da organ najverjetneje razpolaga z dokumenti, ki so predmet pritožbe ter da je organ tisti, ki najbolje pozna zadevno področje ter razpolaga s potrebnimi podatki (npr. kakšne posledice bi povzročila javna dostopnost do zahtevanih dokumentov oziroma morebiti že potrditev obstoja zahtevanih dokumentov, …), je organ tisti, ki lahko ustrezno in popolno obrazloži vse razloge o odločilnih dejstvih za izdajo zakonite in pravilne odločbe v tej zadevi. Poleg tega IP na svojem sedežu ne razpolaga z ustreznim varnostnim območjem, da bi za namen rešitve te zadeve prevzel in hranil zahtevane dokumente, zato bi moral ugotovitveni postopek izvajati v prostorih organa. Zato IP v konkretnem primeru ocenjuje, da bo nedvomno hitreje in bolj ekonomično, če bo pomanjkljivosti postopka odpravil organ prve stopnje. IP je zato pritožbi prosilca ugodil in na podlagi tretjega odstavka 251. člena ZUP izpodbijano odločbo v izpodbijanem delu odpravil ter zadevo vrnil organu prve stopnje v ponovno odločanje.

 

V skladu s tretjim odstavkom 251. členom ZUP mora organ druge stopnje, kadar odpravi izpodbijano odločbo in zadevo vrne organu prve stopnje v ponovno odločanje, s svojo odločbo opozoriti organ prve stopnje, glede česa je treba dopolniti postopek, organ prve stopnje pa mora vseskozi ravnati po tej odločbi in brez odlašanja, najpozneje pa v 30 dneh od prejema zadeve, izdati novo odločbo, zoper katero ima stranka pravico pritožbe.

 

Organ bo moral v ponovljenem postopku najprej popolno ugotoviti dejstva, ki so glede na zgornjo obrazložitev pomembna za presojo obstoja zlorabe pravice dostopa in nato na podlagi ugotovljenih dejstev tehtati med interesi, ki upravičujejo posredovanje zahtevanega dokumenta javnosti, in tistimi, ki temu nasprotujejo. Če ga bo takšen postopek pripeljal do ugotovitve, da v obravnavanem primeru ne more zavrniti zahteve na podlagi petega odstavka 5. člena ZDIJZ, upoštevaje predhodne navedbe IP, bo moral v nadaljevanju ponovljenega postopka upoštevati tudi naslednja navodila, v čem je treba dopolniti postopek:

 

    1. Konkretna opredelitev zahtevane informacije javnega značaja

 

Da bi bilo odločbo mogoče preizkusiti, mora vsebovati vse sestavine, ki jih določa 214. člen ZUP.[21] Organ se mora zato opredeliti do vprašanja, kaj točno prosilec zahteva in kateri konkretni dokumenti so bili predmet odločanja, in posledično ugotavljati s temi dokumenti povezano dejansko stanje in dokaze. To pomeni, da mora primarno ugotoviti in v odločbi navesti (s številkami in/ali datumi), katere konkretne dokumente bo presojal in nato za vsakega posebej ugotavljati, ali predstavlja informacijo javnega značaja. Definicija informacije javnega značaja je navedena v prvem odstavku 4. člena ZDIJZ, po katerem je informacija javnega značaja informacija, ki izvira iz delovnega področja organa, nahaja pa se v obliki dokumenta, zadeve, dosjeja, registra, evidence ali drugega dokumentarnega gradiva, ki ga je organ izdelal sam, v sodelovanju z drugim organom, ali pridobil od drugih oseb.

 

    1. Glede obrazložitve izjem od prostega dostopa in izvedbe delnega dostopa

 

V ponovljenem postopku mora organ popolno ugotoviti dejansko stanje, kot je pojasnjeno že zgoraj, nato pa se glede zahtevane dokumentacije, za posamezne podatke v tej dokumentaciji in ne kar pavšalno glede celotnih dokumentov,[22] opredeliti do naslednjih vprašanj:

  1.  ali so izpolnjeni pogoji za obstoj posameznih izjem od prostega dostopa po 5.a in 6. členu ZDIJZ in
  2.  če so izpolnjeni pogoji za obstoj izjeme od prostega dostopa, ali je mogoče uporabiti institut delnega dostopa.

 

Pri utemeljitvi izjem od prostega dostopa mora organ v ponovljenem postopku upoštevati 6. točko prvega odstavka 214. člena ZUP, iz katere izhaja, da je treba posebej natančno navesti razloge za zavrnilno odločbo oz. za zavrnitev posameznega zahtevka, da bi dosegli namen obrazložitve. Obrazložitev mora biti izčrpna, v njej morajo biti povzete zahteve strank in celotni ugotovitveni in dokazni postopek. Med razlogi za pomembnost jasnosti obrazložitve so dejstvo, da je vsak upravni akt najprej in pred ostalim namenjen stranki, ki ima pravico seznaniti se z odločitvijo in njenimi razlogi, hkrati obrazložitev daje podlago, iz katere je razvidna nepristranskost odločanja in objektivnost odločitve, prav tako pa obveznost obrazložitve zavezuje organ, da se poglobi v ugotavljanje in dokazovanje dejanskega stanja ter pogoje materialnega zakona. Šele obrazložitev odgovori, zakaj je organ odločil, kot sledi iz izreka.

 

V izpodbijani odločbi je organ zatrjeval obstoj tajnih podatkov, ki so kot izjema od prostega dostopa določeni v 1. točki prvega odstavka 6. člena ZDIJZ. IP zato opozarja, da ocena možnih škodljivih posledic (kar je vrsta dokumenta, ki ga zahteva prosilec v konkretnem primeru) ne more imeti stopnje tajnosti in posledično ne izpolnjuje pogojev za obstoj tajnih podatkov, na kar je pravilno opozoril tudi prosilec v pritožbi. Več o tem je IP pojasnil že v točki 1.2. te obrazložitve. IP še pripominja, da je neutemeljeno sklicevanje na izjemo varstva tajnih podatkov kar »povprek« glede celotne zahtevane dokumentacije, saj je po ZTP tajen le tisti podatek, ki kumulativno izpolnjuje tako materialni kot formalni kriterij. Materialni kriterij vključuje dva vidika. Prvi je v tem, da bi z razkritjem podatka očitno lahko nastala določena škoda, drugi pa je v povezavi škode s taksativno naštetimi interesnimi področji države. Oba materialna elementa se zrcalita v formalnem kriteriju tajnega podatka. Podatek je upravičeno lahko označen kot tajen le, če so izpolnjeni trije elementi. Prvi element je, da lahko podatek za tajnega določi le za to pooblaščena oseba. Načeloma je to v skladu z ZTP predstojnik organa oz. osebe na najvišjih delovnih mestih oz. položajih (prim. 10. člen ZTP). Z ZTP je predpisan tudi način in postopek določanja tajnosti, katerega bistvo je v izdelavi vnaprejšnje pisne ocene možnih škodljivih posledic, ki bi nastale z razkritjem podatka (prim. 11. člen ZTP). Ta pisna ocena predstavlja drugi formalni kriterij. Takšna ocena mora vsebovati določitev objekta varstva. Objekt varstva je interes, ki bi bil z razkritjem ogrožen. Poleg opisanega mora pisna ocena vsebovati tudi oceno teže in intenzivnosti možnih škodljivih posledic. Pisna ocena se hrani kot priloga dokumenta pri organu, ki je podatku določil stopnjo tajnosti. Prav ta ocena možnih škodljivih posledic omogoča z vidika ZDIJZ naknadno preverjanje oz. ugotavljanje razlogov in okoliščin, ki so narekovali odločitev, da se podatek določi za tajnega. Tretji formalni kriterij pa temelji na pravilni oznaki, saj je lahko tajen samo tisti podatek, ki je ustrezno označen kot tajen (prim. 17. člen ZTP).

 

V povezavi s tajnimi podatki IP opozarja še na 19. člen ZTP, ki določa, da v primeru, če bi imela potrditev obstoja tajnega podatka škodljive posledice za interese ali varnost države, organ ob zahtevi za posredovanje tajnih podatkov ni dolžan niti potrditi niti zanikati obstoja zahtevanega podatka. Navedena določba organu daje materialno podlago, da se mu ni treba izjasniti o obstoju informacije, če ta razkriva tajni podatek po ZTP in bi že sama potrditev obstoja tega tajnega podatka imela škodljive posledice za interese ali varnost države. Navedeni člen torej predstavlja pravno podlago, da organu v obrazložitvi odločbe ni treba niti potrditi niti zanikati obstoja zahtevanega podatka, če je izpolnjen pogoj, da bi že sama potrditev obstoja tajnega podatka imela škodljive posledice za interese ali varnost države. Če se bo organ skliceval na omenjeno določbo ZTP, mora, kolikor je glede na naravo te določbe mogoče, navesti relevantne ugotovitve dejanskega stanja in dokaze, na katere je le – to oprto ter razloge, ki bodo odločilni za presojo posameznih dokazov. Če namreč organ ne želi niti potrditi niti zanikati obstoja tajnega podatka (za kar ima zakonsko podlago v ZTP), po naravi stvari ni možno, da bi se podrobneje opredelil do dokazov, na katere je oprl svojo odločitev (ker bi s tem bodisi potrdil bodisi zanikal obstoj podatka, to pa je informacija, ki jo organ varuje kot tajno). Organ se mora tako opredeliti do dejstva, ali zahtevana informacija spada v njegovo delovno področje in točno v kateri del, okvirno mora navesti, kako se sicer to delovno področje izvaja v praksi in ali je to vrsto informacij praviloma mogoče varovati po ZTP.[23]

 

Če bo organ ugotovil, da obravnavana dokumentacija vsebuje informacije, ki pomenijo katero izmed izjem od prostega dostopa, mora nadalje presojati, ali je mogoče prosilcu omogočiti delni dostop. IP poudarja, da morajo biti izjeme od prostega dostopa utemeljene in uporabljene le v tistem delu dokumenta, ki posamično izjemo tudi dejansko vsebuje, saj se organ na obstoj izjeme ne more sklicevati kar s splošno trditvijo, da zahtevani dokument vsebuje izjemo in na tej podlagi prosilcu dostop do zahtevanega dokumenta zavrniti v celoti. V skladu s 7. členom ZDIJZ mora organ v ponovljenem postopku, če je to mogoče, prosilcu omogočiti vsaj delni dostop do obravnavanih dokumentov, razen če to po kriterijih 19. člena Uredbe o posredovanju in ponovni uporabi informacij javnega značaja (Uradni list RS, št. 24/2016) sploh ne bi bilo izvedljivo.

 

Če organ v obrazložitvi odločbe ne pojasni, kateri konkretni dokumenti so bili predmet njegove presoje, in nadalje, ali so glede vsakega izmed teh dokumentov posebej izpolnjeni vsi elementi zatrjevane izjeme, ter posledično, katere podatke na vsakem posameznem dokumentu je treba prekriti, se odločbe ne da preizkusiti, saj zgolj s povzemanjem zahteve prosilca in zakonske podlage za zavrnitev zahteve, obrazložitev ni popolna. Namen določbe 214. člena ZUP, ki določa, kaj mora obsegati obrazložitev odločbe, je med drugim omogočiti preizkus odločbe v pritožbenem postopku, obrazložitev pa mora biti za ta namen konkretizirana. V ponovljenem postopku je zato organ dolžan jasno opredeliti, kateri dokumenti, ki jih prosilec zahteva in izpolnjujejo kriterije za obstoj informacije javnega značaja, so predmet njegove presoje ter jih določno navesti (torej vsaj s številko in datumom dokumenta) in se konkretno opredeliti do vsakega posameznega dokumenta (torej pojasniti, iz katerega dokumenta izhaja posamezna informacija, ki jo zahteva prosilec ter katera izjema je podana pri posameznem dokumentu in konkretno obrazložiti, ali so izpolnjeni vsi elementi za obstoj te izjeme.

 

    1. Uradna oseba, ki vodi in odloča v upravnem postopku

 

IP pritrjuje navedbam prosilca, iz katerih izhaja, da mora organ ves čas postopka skrbeti, da postopek vodi in v njem odloča nepristranska uradna oseba, ki izpolnjuje vse predpisane pogoje. Ker je IP ugotovil, da je že na podlagi drugih razlogov treba zadevo vrniti organu v ponovni postopek, v konkretnem primeru ni preverjal, ali je ta del pritožbenih navedb prosilca utemeljen. Opozarja pa, da mora organ v ponovljenem postopku ves čas upoštevati določbe glede izločitve uradne osebe, ki jih vsebuje ZUP v 35. členu in naslednjih, ter določbe glede pogojev, ki jih ZUP v 28. in naslednjih členih določa za uradno osebo, ki je pooblaščena za postopek in za odločanje.

 

Upoštevaje pritožbene navedbe prosilca IP opozarja še na prvi odstavek 216. člena ZUP, na podlagi katerega morata odločbo podpisati tako uradna oseba, ki jo izda, kot tudi uradna oseba, ki je vodila postopek oziroma je pripravila osnutek odločbe.

 

    1. Vsebina izreka odločbe

 

Na podlagi tako izvedenega ugotovitvenega postopka bo organ v ponovljenem postopku lahko določno opredelil izrek odločbe (213. člen ZUP). V skladu s prvim odstavkom 213. člena ZUP se v izreku odločbe odloči o predmetu postopka in o vseh zahtevkih strank. Izrek je najpomembnejši del odločbe, ker med vsemi sestavnimi deli edini pridobi status dokončnosti, pravnomočnosti in izvršljivosti. Po sodbi Vrhovnega sodišča RS št. U 1549/93-5 postane pravnomočen le izrek odločbe in le-ta ima pravne učinke vse dotlej, dokler ni na zakonit način odločba odpravljena ali razveljavljena. V skladu s šestim odstavkom 213. člena ZUP mora biti izrek kratek in določen (jasen oz. nedvoumen). V postopku po ZDIJZ to pomeni, da mora biti v izreku odločbe odločeno o vseh zahtevkih stranke, poleg tega pa morajo biti posamično navedeni konkretni dokumenti, ki so bili predmet presoje in niso dostopni, ker predstavljajo izjemo po ZDIJZ, oziroma v katerem delu se prekrijejo informacije, ki predstavljajo izjemo (npr. v dokumentu A se prekrijeta ime in priimek posameznika in podobno). Takšen izrek omogoča določljivost in izvršljivost, ki zadosti zakonskim normam in pravni varnosti, do katere je prosilec upravičen. Ker postane pravnomočen oziroma dokončen in izvršljiv le izrek, mora biti ta jasen, razumljiv in določen. V izreku je treba navesti tudi obliko, v kateri bo prosilcu posredovana zahtevana informacija javnega značaja. Če bo organ prosilcu omogočil dostop do zahtevanih podatkov v celoti, o tem ne bo izdal odločbe, ampak bo napravil le uradni zaznamek (22. člen ZDIJZ).

 

  1. Sklepno

 

IP je na podlagi navedenih argumentov in pravnih podlag ugodil pritožbi prosilca ter izpodbijano odločbo organa, na podlagi prvega in tretjega odstavka 251. člena ZDIJZ, odpravil in zadevo vrnil organu v ponovni postopek, kot izhaja iz 1. točke izreka te odločbe.

 

Posebni stroški v tem postopku niso nastali, zato je IP odločil, kot izhaja iz 2. točke izreka te odločbe.

 

Ta odločba je v skladu s 30. točko 28. člena Zakona o upravnih taksah (Uradni list RS, št. 106/2010 – UPB5, s spremembami in dopolnitvami) oproščena plačila upravne takse.

 

 

 

Pouk o pravnem sredstvu:

Zoper to odločbo ni dovoljena pritožba, niti upravni spor.

 

 

 

 

 

Postopek vodila:

Jasna Duralija, univ. dipl. prav.,

svetovalka IP

 

 

 

Informacijski pooblaščenec:

Mojca Prelesnik, univ. dipl. prav.,

informacijska pooblaščenka

 

 

 


[1] Npr. odločbe IP št. 090-21/2015/, št. 090-157/2015/, št. 090-254/2015, št. 090-19/2016/, št. 090-211/2016/, št. 090-55/2017/, št. 090-175/2017.

[2] Sklep Ustavnega sodišča št. Up-3427/07-34 in U-I-287/07 z dne 6. 11. 2008.

[3] Sklep Ustavnega sodišča št. Up-448/12-11 z dne 21. 6. 2012.

[4] Sklep Ustavnega sodišča št. Up-3093/08-5 in U-I-315/08-4 z dne 12. 2. 2009.

[5] Sklep Vrhovnega sodišča št. I Up 76/2014 z dne 24. 2. 2014.

[6] Sklep Višjega sodišča v Ljubljani, Izvršilni oddelek, št. II Ip 1002/2009 z dne 13. 5. 2009.

[7] Sodba Upravnega sodišča št. III U 240/2012 z dne 7. 11. 2013.

[8] Sodba Upravnega sodišča št. II U 214/2016 z dne 7. 2. 2017.

[9] Sodba Upravnega sodišča št. I U 1816/2016-34 z dne 4. 10. 2017.

[10] npr. odločba IP št. 090-126/2011/6 z dne 5. 9. 2011

[11] Str. 6 v dokumentu z naslovom »Pogosta vprašanja«, ki je objavljen na spletni strani: https://www.gov.si/assets/vladne-sluzbe/UVTP/DOKUMENTI/Koristni-nasveti-s-podrocja-TP.pdf

[12] Npr. sklep Vrhovnega sodišča št. VIII R 7/2001, sodba in sklep Upravnega sodišča I U 819/2009, sodba Upravnega sodišča št. I U 220/2011, sodba Upravnega sodišča št. I U 954/2011, sodba Vrhovnega sodišča št. G 1/2014.

[13] Sodba Upravnega sodišča št. U 92/2006-8 z dne 4. 10. 2007.

[14] Sodba Upravnega sodišča št. U 92/2006 z dne 4. 10. 2007.

[15] Sodba Upravnega sodišča RS št. II U 214/2016-12 z dne 7. 2. 2017.

[16] Tako tudi sodna praksa, npr. sodba Upravnega sodišča št. U 92/2006-8 z dne 4. 10. 2007.

[17] Slovar slovenskega knjižnega jezika, iskalni pojem »šikanozen« (https://fran.si/iskanje?FilteredDictionaryIds=130&View=1&Query=%C5%A1ikanozen)

[18] Mnenje Zakonodajno-pravne službe Državnega zbora o Predlogu zakona o spremembah in dopolnitvah Zakona o dostopu do informacij javnega značaja, ZDIJZ-C, druga obravnava, EPA 1500-VI, št. 010-01/13-24 z dne 30. 12. 2013.

[19] www.dz-rs.si/wps/portal/Home/deloDZ/zakonodaja/izbranZakonAkt.

[20] Npr. sodba Upravnega sodišča št. I U 1816/2016-34.

[21] Iz sodbe Vrhovnega sodišča RS, št. I Up 494/2003, VS15303, izhaja, da odločbe ni mogoče preizkusiti, če nima obrazložitve ali bistvenih delov obrazložitve, ki bi jih po zakonu morala imeti, saj ni mogoče presoditi utemeljenosti izreka odločbe.

[22] Da je zakonodajalec postavil izjeme le za »podatke iz dokumenta«, ne pa za celoten dokument, izhaja smiselno tudi iz sodbe Upravnega sodišča RS št. I U 1176/2010-13, z dne 30. 11. 2011.

[23] Smiselno enako izhaja tudi iz odločbe IP št. 090-61/2012/3 z dne 25. 4. 2012.