Informacijski pooblaščenec Republika Slovenija
    SLO | ENG
dekorativna slika

Iskalnik po odločbah IP o dostopu do informacij javnega značaja

+ -
Datum: 19.11.2020
Naslov: prosilec - Slovenska akreditacija
Številka: 090-243/2020
Kategorija: Notranje delovanje organa, Kršitev postopka, Poslovna skrivnost
Status: Vrnjeno v ponovno odločanje


POVZETEK:

V obravnavani zadevi je organ zavrnil dostop do dokumentov , ki se nanašajo na konkretno poročilo akreditiranega organa ZVD v  določenem času, zaradi izjeme poslovne skrivnosti in notranjega delovanja organa. IP je v pritožbenem postopku ugotovil,da izpodbijana odločba ni ustrezno obrazložena, da bi se jo dalo preizkusiti, saj ni jasno razvidno, o katerih dokumentih je organ sploh odločil ter na katere dokumente se nanašajo razlogi za zavrnitev. Prosilka je v pritožbi izrecno opozorila, da organ ni odločal o dokumentih, ki jih je zahtevala, zato je ponovila, da se je zahteva nanašala na vsebino obravnav njenih pritožb, podanih na organ v določenem času. IP je ugotovil, da so v konkretnem primeru podane bistvene kršitve pravil postopka po 7. točki drugega odstavka 237. člena ZUP, ker je obrazložitev izpodbijane odločbe pomanjkljiva, zaradi česar se izpodbijane odločbe ne da preizkusiti in jo je treba odpraviti.  IP je odločil, da mora organ v ponovljenem postopku primarno razjasniti kateri dokumenti so predmet zahteve, ter se nadalje opredeliti do vsakega dokumenta,tako z vidika morebitnih izjem kakor tudi možnosti izvedbe delnega dostopa. IP je opozoril, da o  izjemi notranjega delovanja organa ni mogoče govoriti pri dokumentih, ki niso nastali pri organu ali v primeru, ko je predmet presoje zaključen dokument organa, ki izraža, bodisi stališče oz. odločitev organa samega ali drugega organa nasproti tretjemu, saj so izgubili naravo internosti. Glede poslovne skrivnost pa je IP opozoril, da je organ javni zavod, zato ne more zatrjevati poslovne skrivnosti za dokumente, ki izkazujejo njegovo javnopravno delovanje in morajo biti podvrženi transparentnosti.

 

ODLOČBA:

 

Številka: 090-243/2020/3

Datum: 19. 11. 2020

 

Informacijski pooblaščenec po informacijski pooblaščenki Mojci Prelesnik (v nadaljevanju IP), izdaja na podlagi 2. člena Zakona o Informacijskem pooblaščencu (Ur. l. RS, št. 113/05 in 51/07-ZUstS-A, v nadaljevanju ZInfP), 3. in 4. odst. 27. člena Zakona o dostopu do informacij javnega značaja (Ur. l. RS, št. 51/06- uradno prečiščeno besedilo, s spremembami in dopolnitvami, v nadaljevanju ZDIJZ) in 3. odstavka 251. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (Ur. l. RS, št. 24/06 - uradno prečiščeno besedilo, s spremembami in dopolnitvami, v nadaljevanju ZUP), o pritožbi z dne 14. 10. 2020, (v nadaljevanju prosilka), zoper odločbo z dne 5. 10. 2020, št. 092-0008/19-0042, Slovenske akreditacije, Šmartinska cesta 152, 1000 Ljubljana (v nadaljevanju organ), v zadevi dostopa do informacij javnega značaja, naslednjo

 

 

O D L O Č B O:

 

  1. Pritožbi prosilke z dne 14. 10. 2020 se ugodi in se odločba Slovenske akreditacije, z dne 5. 10. 2020, št. 092-0008/19-0042, odpravi ter se zadeva vrne organu prve stopnje v ponovno odločanje. Organ prve stopnje mora o zahtevi odločiti najpozneje v 30 - tih dneh od prejema te odločbe.
  1. V postopku reševanja te pritožbe niso nastali posebni stroški.

 

 

O b r a z l o ž i t e v:

 

Prosilka je dne 9. 9. 2020 po elektronski pošti na organ naslovila zahtevo po ZDIJZ, in sicer je navedla, da je organ zapisal, da je vse pripombe in komentarje na poročilo akreditiranega organa ZVD št. LOM-20180181 -FD/M z dne 22. 3. 2018, ki so v pristojnosti Slovenske akreditacije, že upošteval v nadzoru nad tem akreditiranim organom, čeprav pa konkretnih informacij o ugotovitvah zaradi varovanja zaupnih podatkov prosilki ne more podati. Glede na navedeno je prosilka po ZDIJZ zahtevala posredovanje v elektronski obliki ali v obliki fotokopije, vseh dokumentov s prikritimi osebnimi podatki, ki se nanašajo na obravnavo omenjene zadeve s strani Slovenske akreditacije, v času od 7. 8. 2019 do vložitve zahteve.

 

O zahtevi prosilke je organ odločil z odločbo z dne 5. 10. 2020, št. 092-0008/19-0042, s katero je zahtevo prosilke za posredovanje fotokopij vseh dokumentov, ki se nanašajo na poročilo akreditiranega organa ZVD št. LOM-20180181-FD/M, z dne 22. 3. 2018, v času od 7. 8. 2019 do dne 9. 9. 2020, v celoti zavrnil. Prosilka sama nosi svoje stroške postopka.

 

V obrazložitvi odločbe je organ navedel, da se zahteva prosilke nanaša na dokumente, ki jih je organ izdelal v postopku obravnavanja informacij o delu akreditiranega organa, posredovanih na organ s strani prosilke dne 7.8.2019, in v postopku obravnavanja pritožbe prosilke nad delom akreditiranega organa in delom Slovenske akreditacije, ki jo je prosilka vložila pri organu dne 10. 8. 2020. Organ je informacije o delu akreditiranega organa in pritožbo prosilke obravnaval skladno z dokumentom D06-01 - Postopek obravnavanja pritožb, drugih izrazov nezadovoljstva in informacij o neupravičenem sklicevanju na akreditacijo oziroma o uporabi logotipa SA, ki določajo, da se pritožnika v postopku obravnavanja njegove pritožbe lahko obvesti le o spremembah tistih podatkov o akreditaciji posamezne stranke, ki so javno dostopni (status akreditacije in obsega akreditirane dejavnosti), ne pa tudi o drugih podatkih iz postopka akreditiranja posameznega organa, razen če se stranka, v konkretnem primeru gre za ZVD, Ljubljana, z razkritjem drugih informacij strinja. Pritožniku se v odgovoru razkrije le tiste informacije, za katere organ od stranke pisno pridobi dovoljenje za razkritje zaupnih informacij. Zlasti v primeru pritožb na delo akreditiranih organov je potrebna pri pripravi odgovora posebna pazljivost, da se zagotovi varovanje zaupnosti podatkov strank. Gre namreč za podatke, ki se nanašajo na tretje osebe, ki v večinskem deležu niso zavezanci po ZDIJZ. Nadalje je organ navedel, da dokumenti, ki jih zahteva prosilka, so nedvomno dokumenti, ki jih je izdelal organ na svojem delovnem področju. Uredba št. 765/2008 Evropskega parlamenta in Sveta z dne 9. julija 2008 o določitvi zahtev za akreditacijo in nadzor trga v zvezi s trženjem proizvodov ter razveljavitvi Uredbe (EGS) št. 339/93 (v nadaljevanju: Uredba št. 765/2008) v 8. členu, točka 4, določa, da mora nacionalni akreditacijski organ, v primeru Republike Slovenije je to Slovenska akreditacija, torej organ, z ustreznimi dogovori zagotoviti zaupnost pridobljenih podatkov v postopkih akreditiranja. Zakon o akreditaciji (dalje ZAkr) v 5. členu določa, da se organizacija in delovanje organa ter postopki akreditiranja, ki jih vodi organ, opredeli v njenem aktu o ustanovitvi, statutu in drugih splošnih aktih, ki morajo temeljiti na ustreznih nacionalnih, evropskih in mednarodnih standardih ter dokumentih evropskih in mednarodnih organizacij za akreditacijo. Na podlagi določbe točke 8.1.1 standarda SIST EN ISO/IEC 17011:2018 je organ zavezan vse informacije, pridobljene v akreditacijskem postopku, obravnavati kot zaupne. Področje zaupnega obravnavanja informacij je urejeno v Statutu organa (Uradni list RS št. 74/16), ki ga je sprejel Svet organa s soglasjem ustanovitelja (sklep Vlade RS štev. 01403-38/2016/3 z dne 4.10.2016) in v dokumentu S03 - Pravila akreditiranja (točka 2.2), ki ga je na osnovi mednarodnih zahtev za akreditacijo v skladu z določbo 17. člena Statuta organa sprejel Svet organa. Statut organa v 40. členu izrecno določa, da so javnosti dostopne vse informacije o delu organa, z izjemo tistih podatkov oz. dokumentov, ki so skladno z akreditacijskimi pravili opredeljeni kot podatki zaupne narave in imajo naravo poslovne skrivnosti. Vrhovno sodišče RS je v zadevi sodba opr. št. X Ips 4/2020 z dne 27.05.2020 zavzelo stališče, da se ZDIJZ lahko kot splošnejši predpis uporabi le v tistih primerih in v zvezi z dostopom do tistih informacij, do katerih dostop ni urejen s specialnimi predpisi. Glede na dejstvo, da zaupnost podatkov, ki jih organ pridobi od stranke v postopkih akreditacije, določata Uredba št. 765/2008 in ZAkr kot specialna predpisa, je uporaba ZDIJZ v konkretnem primeru izključena. Na podlagi navedenih določb Uredbe št. 765/2008, ZAkr, standarda SIST EN ISO/IEC 17011:2018 in Statuta organa, je organ sprejel Pravila akreditiranja, ki v 2.2. točki natančno obravnavajo področje zagotavljanja zaupnosti v postopkih akreditiranja. Zaupnost informacij o akreditiranih organih je namreč temelj delovanja organa (o tem več v nadaljevanju te obrazložitve). V skladu s Pravili akreditiranja je organ dolžan zagotavljati v postopku akreditiranja zaupnost podatkov, ki jih dobi o stranki v zvezi z ugotavljanjem izpolnjevanja pogojev za podelitev akreditacije, razen če zakon za posamezen primer drugače določa oz. če stranka za to poda pisno soglasje. Vsi podatki, ki jih v postopku akreditiranja pridobi organ, razen akreditacijske listine in obsega akreditacije, veljajo kot poslovna skrivnost v skladu z Zakonom o poslovni skrivnosti (Uradni list RS, št. 22/19), ki v 12. členu spreminja določbo 39. člena ZGD-1 tako, da se za poslovno skrivnost štejejo informacije, ki izpolnjujejo zahteve za poslovno skrivnost z zakonom, ki ureja poslovne skrivnosti in v 2. odstavku istega člena določa, da se 40. člen ZGD-1 črta. Slednje pomeni, da se za opredelitev poslovne skrivnosti in za njeno varovanje ne uporabljajo več določbe ZGD-1, ker je te določbe v celoti nadomestil Zakon o poslovni skrivnosti. Pravila akreditiranja nadalje določajo, da je organ vse podatke, ki jih pridobi v postopkih akreditiranja, dolžan obravnavati kot zaupne skladno z Uredbo št. 765/2008 in jih sme uporabljati samo znotraj sistema akreditiranja, kar velja ves čas trajanja pogodbe o vzpostavitvi in vzdrževanju akreditacije in tudi po njenem prenehanju. Kadar za razkritje zaupnih podatkov obstaja zakonska podlaga ali je organ za to pooblaščen s pogodbenim dogovorom z akreditiranim organom, je organ upravičen te zaupne podatke razkriti, pri čemer mora stranko nemudoma obvestiti, katere zaupne podatke je razkril in komu jih je posredoval, razen če tako obvestilo zakon prepoveduje. Zahteva prosilke se tako nanaša na podatke, ki se v skladu s pozitivno zakonodajo, standardom
SIST EN ISO/IEC 17011:2018, Statutom organa in Pravili akreditiranja, štejejo za zaupne in so skladno z Zakonom o poslovni skrivnosti opredeljeni kot poslovna skrivnost. Opredelitev teh podatkov in dokumentov kot podatkov zaupne narave oz. kot poslovna skrivnost skladno z določili zakonov, ki urejajo poslovne skrivnosti, ne temelji na notranji odločitvi organa, da gre za zaupne podatke, temveč jih kot take določajo Uredba št. 765/2008, standard SIST EN ISO/IEC 17011:2018 in ZAkr. Prosilka namreč zahteva podatke, ki jih je organ o akreditiranem organu, v konkretnem primeru ZVD  Ljubljana, pridobil v postopkih akreditiranja oziroma nadzora nad tem akreditiranim organom. Listine, ki jih zahteva prosilka, se nanašajo na postopek nadzora nad tem akreditiranim organom, ki je bil opravljen pri akreditiranem organu, v času med 7. 8. 2019 do dne 9. 9. 2020, pri čemer ZVD  Ljubljana, ni zavezanec po ZDIJZ, temveč gre za pravno osebo zasebnega prava, ki nastopa na trgu. Listine, ki jih zahteva prosilka, izpolnjujejo vse zahteve ZDIJZ, na podlagi katerih je mogoče informacije oz. podatke, ki so vsebovani v zahtevanih listinah, opredeliti kot poslovno skrivnost. Po določbi 2. točke 1. odstavka 6. člena ZDIJZ organ zavrne zahtevo prosilca za dostop do zahtevane informacije, če se zahteva nanaša na podatek, ki je pri zavezancu opredeljen kot poslovna skrivnost. Navedena določba ZDIJZ omogoča varstvo konkurenčne prednosti, kar je hkrati tudi osnovni namen vseh predpisov, standarda in notranjih aktov organa, ki določajo, da se kot zaupne in s tem kot poslovna skrivnost štejejo vsi podatki o akreditiranem organu, ki jih organ pridobi v postopkih akreditiranja, razen akreditacijske listine. V skladu z ustaljeno sodno prakso je organ o prosilkini zahtevi obvestil tudi akreditirani organ, na delovanje katerega se prosilkina zahteva nanaša. Akreditirani organ je podal izrecno nestrinjanje, da se širši javnosti razkrijejo podatki, ki jih prosilka zahteva. ZVD  Ljubljana, je podal stališče, da dokumenti, ki jih prosilka zahteva, niso informacije javnega značaja, saj zajemajo njihovo strokovno znanje, izkušnje in poslovne informacije, ki bi ob razkritju povzročile ZVD  Ljubljana, poslovno škodo. V dokumentih, ki jih zahteva prosilka, so zbrani podatki, ki so poslovna skrivnost ZVD  Ljubljana, zato slednji ne dovoli, da se jih posreduje v javnost oz. katerikoli osebi izven področja, za katerega so bili ti podatki zbrani. V skladu z Uredbo št. 765/2008 morajo nacionalni akreditacijski organi izpolnjevati vse zahteve, podane v 8. členu Uredbe. Organ je v evalvacijskem postopku, izvedenem s strani EA, uspešno dokazal izpolnjevanje teh zahtev in ima z Evropskim združenjem za akreditacijo (EA) podpisane sporazume MLA za vsa področja akreditiranja, ki jih izvaja. Zaupnost vseh informacij, do katerih organ pride v postopkih ocenjevanja, je bistvena za uspešno izvajanje akreditacije. V postopku akreditiranja se namreč ključni del postopka izvaja pri stranki, kjer ocenjevanje izvaja akreditacijska komisija, ki preverja izpolnjevanje vseh zahtev, ki izhajajo iz harmoniziranega standarda. V primeru preskuševalnega laboratorija, med katere sodi stranka, na katero se prosilkina zahteva nanaša, je to standard SIST EN ISO/IEC 17025:2017. Prav tako se preverja vse druge zahteve, določene v dokumentih organa z označbo S03, S05 in S14 z dodatki. Pri ocenjevanju mora organ upoštevati tudi vse dodatne zahteve, ki so jih opredelila mednarodna združenja za akreditacijo (EA, ILAC, IAF). Poenostavljeno povedano gre v primeru preskuševalnega laboratorija za naslednje zahteve, ki jih je potrebno preveriti: - strukturne zahteve; - zahteve glede virov (osebje; prostori in okoljske razmere; oprema; meroslovna sledljivost; izdelki in storitve zunanjih ponudnikov); - zahteve glede procesov (pregled naročil, ponudb in pogodb; izbira, preverjanje in validacija metod; vzorčenje; ravnanje s primerki za preskus ali kalibracijo; tehnični zapisi; ovrednotenje merilne negotovosti; zagotavljanje veljavnosti rezultatov; poročanje o rezultatih;  pritožbe; neskladno delo; obvladovanje podatkov in upravljanje informacij); - zahteve za sistem vodenja (dokumentacija sistema vodenja; obvladovanje dokumentov sistema vodenja; obvladovanje zapisov; ukrepi za obravnavanje tveganj in priložnosti; izboljševanje; korektivni ukrepi; notranje presoje; vodstveni pregledi). Preskuševalni laboratorij mora v postopku akreditiranja dokazati izpolnjevanje teh in mnogih drugih zahtev, podanih v navedenem standardu. V akreditacijskem postopku se pri ocenjevanju uporabljajo različne ocenjevalne tehnike, kot je pregled dokumentacije, pregled zapisov, intervju, pogovor s ključnim osebjem v laboratoriju, opazovanje izvajanja preskuševalnih metod, izvedba vertikalnih pregledov in druge tehnike ocenjevanja. O vsem tem se vodijo zapisi, ki služijo kot podlaga za končno poročilo o ocenjevanju. Ključno pri tem je, da se med akreditacijskim organom (SA) in akreditiranim organom (stranko) vzpostavi odnos, ki temelji na zaupanju (partnerski odnos). Organ se je v skladu z mednarodnimi pravili tudi s pogodbo zavezal, da bo vse informacije, pridobljene o akreditiranem organu v postopku akreditiranja, obravnaval kot zaupne in jih ne bo posredoval tretji strani, razen statusa akreditiranega organa in obsega akreditacije. Samo na temelju zaupnosti podatkov lahko ocenjevanje v postopku akreditiranja poteka odprto, saj stranka ni v strahu, da bi katera od informacij v postopku akreditiranja prišla v javnost. Tako lahko SA pride do ključnih informacij, ki jih potrebuje pri svoji odločitvi o pridobitvi ali vzdrževanju akreditacije. Vsak akreditirani organ si namreč po svoje organizira dejavnost in organ pri ocenjevanjih ugotavlja, ali izbrani način deluje tudi v praksi, na način, da so izpolnjene zahteve za akreditacijo. Organ dejansko vstopi v življenje in delovanje akreditiranega organa in na ta način pride ne le do podatkov, ki so varovani kot poslovna skrivnost, ali kot osebni podatek, temveč tudi do podatkov, ki so t. i. »intimne informacije« na področju poslovnega delovanja. Zato pri doslednem upoštevanju načela zaupnosti ne gre samo za preprečevanje, da ne bi ti postali javno dostopni, temveč tudi in predvsem za omogočanje izvajanja postopkov akreditacije. V kolikor bi postale vse informacije iz postopka akreditiranja javne, bodo akreditirani organi postali bistveno bolj zaprti in načina izvajanja akreditacijskih postopkov, kot jih opredeljujejo mednarodna pravila, v praksi ne bo možno uveljaviti. Glede na navedeno bi razkritje podatkov, ki jih organ pridobi v postopkih akreditiranja, povzročilo resno škodo cilju, ki ga zasleduje akreditacija, ta škoda pa je večja od interesa javnosti po razkritju teh podatkov. Pri tem prosilka s svojo zahtevo v resnici ne varuje javnega interesa za razkritje teh podatkov, temveč varuje svoj zasebni interes, v konkretnem postopku meritev hrupa. Glede na navedeno je organ sprejel odločitev, da se skladno z določbo 2. točke 1. odstavka 6. člena ZDIJZ zahteva prosilke za dostop do informacije javnega značaja zavrne. Organ v skladu z 11. točko 6. člena ZDIJZ prosilcu zavrne dostop do zahtevanih dokumentov tudi v primeru, če se zahteva prosilca nanaša na podatek iz dokumenta, ki je bil sestavljen v zvezi z notranjim delovanjem oz. dejavnostjo organa, če bi njegovo razkritje povzročilo motnje pri delovanju oz. dejavnosti organa. Posredovanje zahtevanih dokumentov prosilki bi pomenilo kršenje evropske zakonodaje in posledično motnjo v delovanju nacionalnega akreditacijskega organa, ki je pod nadzorom Evropskega združenja za akreditacijo (EA), ki v sistemu medsebojnega preverjanja preverja izpolnjevanje vseh zahtev za delovanje nacionalnih akreditacijskih organov. Kršenje zahtev zaupnega obravnavanja vseh informacij v postopkih akreditiranja bi lahko pomenilo izgubo sporazuma o medsebojnem priznavanju akreditacij (MLA) in posledično nepriznavanje akreditacijskih listin, izdanih s strani organa, kar pa bi povzročilo tudi motnje v delovanju enotnega evropskega trga. Republika Slovenija se je v Evropskem sporazumu o pridružitvi med Republiko Slovenijo in evropskimi skupnostmi in njihovimi državami članicami v 76. členu izrecno zavezala k polni skladnosti postopkov za presojo skladnosti. Razkritje podatkov, ki jih zahteva prosilka, bi tako hkrati pomenilo tudi kršitev pridružitvenega sporazuma. Razkritje informacij, ki jih prosilka zahteva, pa bi povzročilo motnje v sami dejavnosti organa, saj v primeru, da bi informacije, ki jih organ pridobi v postopku akreditiranja o akreditiranem organu, postale javne, postopka akreditacije ne bi bilo več mogoče izvajati v skladu z mednarodnimi pravili akreditiranja. Glede na navedeno je organ sprejel odločitev, da se skladno z določbo 11. točke 1. odstavka 6. člena ZDIJZ, zahteva prosilke za dostop do informacije javnega značaja, zavrne

 

Zoper navedeno odločbo je prosilka pri organu vložila pritožbo z dne 14. 10. 2020, v kateri je navedla, da se pritožuje zoper odločitev št. 092-0008/19-0042 z dne 6. 10. 2020. Ob tem je navedla, da trditev organa v izreku izpodbijane odločbe, ne drži in navaja, citat: »Moja zahteva se je nanašala na vsebino vaših obravnav mojih pritožb, podanih na vašo institucijo v času od 7. 8. 2019 do 9. 9. 2020«, konec citata. Prosilka nadaljuje, da je podatke o nepravilnostih pri izvedbi omenjenih meritev hrupa pridobila iz Poročila o izvedbi meritev hrupa ZVD Ljubljana št. LOM20180181-FD/M, in sicer po ZDIJZ, s strani Inšpektorata RS za okolje in prostor – torej nikakor ne gre za zaupni dokument oz. poslovno skrivnost. Prosilka ponovi zahtevo z dne 9. 9. 2020. Nadalje navaja, da je organ v izpodbijani odločbi zapisal, da je zaupnost informacij o akreditiranih organih temelj delovanja Slovenske akreditacije. Glede na to se prosilka sprašuje, čemu se potem organ opredeljuje kot javni zavod? Prosilka meni, da s tem, ko organ večino podatkov o akreditiranih organih in o nadzoru organa nad akreditiranimi organi opredeljuje kot zaupne, je nadzor javnosti nad delovanjem organa onemogočen. Zato lahko sklepa, da namesto delovanja v prid javnega dobra, organ deluje v prid kapitala, saj na ta način ščiti interes določenih podjetij oz. akreditiranih organov. Navaja, da jo organ v izpodbijani odločbi obvešča, da je »v skladu z ustaljeno sodno prakso« o njeni zahtevi obvestili tudi akreditiran organ, ki je omenjene meritve hrupa izvedel, ta pa je podal »izrecno nestrinjanje«, da se širši javnosti oz. katerikoli osebi izven področja, iz katerega so bili podatki zbrani, razkrijejo podatki, ki jih prosilka zahteva. Razkritje podatkov, ki jih Slovenska akreditacija pridobi v postopkih akreditiranja, naj bi, kot je organ zapisal, povzročilo resno škodo cilju, ki ga zasleduje akreditacija, ta škoda pa je večja od interesa javnosti po razkritju podatkov in bi to lahko celo ogrozilo evropski pravni red. Prosilka meni, da v resnici z onemogočanjem dostopa do okoljskih informacij organ krši Aarhuško direktivo - ta pa določa, da okoljski oz. javni interes prevlada nad interesom posameznikov. Dostop do okoljskih informacij ima prednost, a se je organ kljub temu odločil za ščitenje interesov posameznika - to je ZVD - pravno osebo zasebnega prava, ki nastopa na trgu. Navaja še, da jo organ obtožuje, da s svojo zahtevo po dostopu do informacij javnega značaja v resnici ne varuje javnega interesa, temveč zasebnega, v konkretnem postopku meritev hrupa. Sprašuje, od kdaj je (za)varovanje človekovih pravic zasebni interes? Že več kot tri leta se njej in njeni družini krši pravica do življenja v zdravem življenjskem okolju in pravica do nočnega miru - tudi zaradi nepravilno opravljenih meritev hrupa s strani ZVD Ljubljana, na osnovi katerih je okoljski inšpektor zaključil inšpekcijski postopek, še prej pa odredil, da se meritve hrupa izvedejo na nelegalno zgrajenih objektih soseda.

Meni, da gre za neustrezen in zavajajoč odgovor, hkrati pa za zlorabo ZDIJZ. Prosilka je v nadaljevanju pritožbe še navedla, da je bil standard SIST ISO 1996-2:2007 razveljavljen dne 1.9.2017, kar je razvidno iz spletne strani www.sist.si. Po pravilih akreditacije je sklicevanje na akreditacijo dovoljeno zgolj in samo na način, da slednje ni zavajajoče. Če bi obrazložitev organa držala, bi to pomenilo, da Slovenska akreditacija podpira zavajanje strank. Neizpodbitno dejstvo namreč je, da standard SIST ISO 1996-2:2007 v času ocenjevanja oz. izvajanja omenjenih prvih meritev hrupa ni bil več veljaven, Ministrstvo za okolje in prostor pa nikoli ni izdalo javnega naznanila o prehodnem roku, v katerem bi lahko ZVD izvajal meritev tako pod SIST ISO 1996-2;2007 ali po SIST ISO 1996-2:2017. Prosilka zaključuje z navajanjem razlogov, zakaj je poročilo ZVD s številko LOM-20180181-FD/M, z dne 22.03.2018 neveljavno in prosi, da se omenjene meritve hrupa razveljavijo, izvajalca meritev hrupa pa ustrezno sankcionira.

 

Organ je z dopisom št. 092-0008/19-0048 z dne 21. 10. 2020 ugotovil, da je pritožba prosilke pravočasna, dovoljena in vložena po upravičeni osebi in jo je odstopil v reševanje IP.

 

Pritožba je utemeljena.

 

IP pojasnjuje, da je kot organ druge stopnje v skladu z 247. členom ZUP dolžan preizkusiti odločbo v delu, v katerem jo prosilka izpodbija. Odločbo preizkusi v mejah pritožbenih navedb, po uradni dolžnosti pa preizkusi, ali ni prišlo v postopku na prvi stopnji do bistvenih kršitev postopka in ali ni prekršen materialni zakon.

 

V obravnavanem primeru ni sporno, da je organ podvržen določbam ZDIJZ in da zahtevane informacije sodijo v delovno področje organa, saj se nanašajo na vprašanje uporabe SIST ISO standarda glede meritve hrupa oz. v zvezi z izvedbo meritve hrupa s strani akreditiranega organa. Sporno pa je vprašanje, kateri dokumenti so sploh predmet zahteve in nadalje, o konkretno katerih dokumentih je organ sploh odločal ter ali sta podani izjemi iz 2. in 11. točke prvega odstavka 6. člena ZDIJZ, na kateri se je skliceval organ.

 

Prvi in bistveni korak organa, ki odloča o zahtevku za dostop do informacij javnega značaja, je ugotovitev, kateri dokumenti so zahtevani in ali organ z njimi razpolaga. Postopek po ZDIJZ se namreč vselej začne na zahtevo stranke, zato je tudi organ dolžan odločiti v okviru zahteve. V obravnavanem primeru je organ sicer navedel, da se zahteva nanaša na »dokumente, ki jih je organ izdelal v postopku obravnavanja informacij o delu akreditiranega organa, posredovanih na organ s strani prosilke dne 7. 8. 2019, in v postopku obravnavanja pritožbe prosilke nad delom akreditiranega organa in delom Slovenske akreditacije, ki jo je prosilka vložila pri organu dne 10. 8. 2020«, vendar pa ni jasno, konkretno kateri zgoraj opisani dokumenti so bili predmet zahteve, oziroma na katere dokumente je organ apliciral zatrjevani izjemi. Prosilka je namreč v pritožbi izrecno opozorila, da organ ni odločal o dokumentih, ki jih je zahtevala, zato je ponovila, da se je zahteva nanašala na vsebino obravnav njenih pritožb, podanih na organ v času od 7. 8. 2019 do 9. 9. 2020.

 

ZUP v 213. členu med drugim določa, da se v izreku odloči o predmetu postopka in o vseh zahtevkih stranke. Izrek mora biti kratek in določen, če je potrebno, se lahko razdeli tudi na več točk. 214. člen ZUP pa opredeljuje kaj obsega obrazložitev odločbe, in sicer ta obsega razložitev zahtevkov strank in njihove navedbe o dejstvih, ugotovljeno dejansko stanje in dokaze, na katere je le-to oprto, razloge, odločilne za presojo posameznih dokazov, navedbo določb predpisov, na katere se opira odločba, razloge, ki glede na ugotovljeno dejansko stanje narekujejo takšno odločbo in razloge, zaradi katerih ni bilo ugodeno kakšnemu zahtevku strank.

 

IP je ugotovil, da izpodbijana odločba ni ustrezno obrazložena, da bi se jo dalo preizkusiti, saj ni jasno razvidno, o katerih dokumentih je organ sploh odločil ter na katere dokumente se nanašajo razlogi za zavrnitev. Organ je namreč zgolj na splošno opisal postopek svojega dela v povezavi z akreditiranim organom in v tej zvezi navajal obstoj izjem, brez da bi bilo jasno, o katerih dokumentih je odločal. Zaradi skoposti obrazložitve, ki bi se nanašala na konkretne dokumente, bi bilo po presoji IP opredeljevanje IP do materialnopravnega stališča organa o obstoju zatrjevanih izjem preuranjeno.

 

Upoštevaje vse navedeno je IP ugotovil, da so v konkretnem primeru podane bistvene kršitve pravil postopka po 7. točki drugega odstavka 237. člena ZUP, ker je obrazložitev izpodbijane odločbe pomanjkljiva, zaradi česar se izpodbijane odločbe ne da preizkusiti in jo je treba odpraviti.

 

IP je dolžan spoštovati temeljna načela upravnega postopka, zato mora upoštevati tudi načelo ekonomičnosti postopka iz 14. člena ZUP in zato postopek voditi hitro, kar pomeni s čim manjšo zamudo za stranke in druge udeležence v postopku, vendar tako, da se preskrbi vse, kar je potrebno, da se lahko ugotovi dejansko stanje, zavarujejo pravice in pravne koristi stranke ter izda zakonita in pravilna odločba. Ker se izpodbijana odločba ne da preizkusiti, je IP ocenil, da bo pomanjkljivosti postopka na prvi stopnji hitreje in bolj ekonomično odpravil sam organ prve stopnje, ki podrobno pozna vsa relevantna dejstva v zvezi z zahtevano dokumentacijo.

 

V ponovljenem postopku je organ dolžan izvesti celovit ugotovitveni postopek in primarno nesporno ugotoviti, kateri dokumenti so predmet zahteve po ZDIJZ torej, katere dokumente je prosilka zahtevala. V primeru nejasnosti mora organ po potrebi pozvati prosilko, da zahtevo dopolni, pri čemer pa od prosilke ni mogoče pričakovati, niti zahtevati, da dokumente opredeli na način, da bi npr. navedla št. dokumenta in podobno. Bistveno je, da je po vsebini opredelitev dovolj določna, da lahko organ ugotovi, kaj je predmet zahteve. Nadalje se bo moral organ opredeliti do vsakega posameznega dokumenta in v izrek in obrazložitev odločbe natančno navesti, o katerih konkretnih dokumentih je odločal (npr. št. dokumenta, naziv, datum ipd.) ter v primeru obstoja izjem iz prvega dostavka 6. člena in 5. a člena ZDIJZ, navesti, v katerem delu zahtevanih dokumentov podatki predstavljajo izjemo in ali je možen delni dostop.

 

Glede sklicevanje organa na sodbo Vrhovnega sodišča RS z opr. št. X Ips 4/2020 z dne 27. 5. 2020, da se ZDIJZ lahko kot splošnejši predpis uporabi le v tistih primerih in v zvezi z dostopom do tistih informacij, do katerih dostop ni urejen s specialnimi predpisi, zaradi česar je organ zaključil, da je uporaba ZDIJZ v konkretnem primeru izključena, IP pojasnjuje, da ni sporno, da je bila navedena sodba Vrhovnega sodišča sprejeta v pravnem kontekstu in dejanskem stanju, ki se bistveno razlikuje od obravnavane zadeve, zato je sklicevanje na navedeno sodbo pravno zmotno. Poleg tega pa lahko organ v postopku po ZDIJZ (in v konkretnem primeru ni sporno, da je organ izpodbijano odločbo izdal v postopku, ki ga je vodil na podlagi ZDIJZ) zavrne dostop do zahtevanih informacij izključno zaradi obstoja katere izmed izjem iz 5a. in 6. člena ZDIJZ ali na podlagi določbe v drugem specialnem zakonu, ki ureja vprašanje dostopa do informacij javnega značaja (kot npr. četrti odstavek 13.b člena ZPOmK-1ali 4. odstavek 35. čl. ZJN-3). Ker ZAkr ne vsebuje določbe, ki bi izrecno izključevala ali dopolnjevala uporabo določb ZDIJZ, ni nobene pravne podlage za razlago, kot jo zatrjuje organ, saj bi to pomenilo nedopustno omejevanje človekove pravice dostopa do informacij javnega značaja, ki jo izrecno zagotavlja drugi odstavek 39. člena Ustave RS. Izjeme od prostega dostopa do informacij javnega značaja je namreč treba razlagati ozko, restriktivno, saj bi tolmačenje področnih zakonov, na način, da kot »dodatne izjeme« (brez, da bi se zakon posebej skliceval na ZDIJZ) posegajo v določbe ZDIJZ, to praktično razvrednotilo ZDIJZ, oziroma ustavno pravico dostopa do informacij javnega značaja. Pri tem je treba, kot je zapisano tudi v sodbi Vrhovnega sodišča (20. tč. obrazložitve), upoštevati, da je bilo z navedeno sodbo ustaljeno stališče, ki ga je Vrhovno sodišče zavzelo v sodbi, št. I Up 731/2005, nadgrajeno in dopolnjeno. Tako je v obeh sodbah poudarjeno, da je treba v vsakem primeru zahtevane informacije ugotoviti tudi, ali iz določb posameznega zakona, ki ureja določeno področje izvrševanja javnih nalog, ne izhaja prepoved posredovanja določenih podatkov. Dostop do informacij javnega značaja torej ni moč odtegniti s sklicevanjem na Uredbo št. 765/2008, Statut organa in pravila akreditiranja, saj niso zakoni, zakon (konkretno ZAkr), pa izrecne prepovedi posredovanja ne vsebuje. Torej je pri dostopu do informacij javnega značaja treba upoštevati ZDIJZ (in njegove izjeme), saj področna zakonodaja izrecno ne odreka tega dostopa. Tudi drugi odstavek 39. člena Ustave RS določa, da ima vsakdo pravico dobiti informacijo javnega značaja, za katero ima v zakonu utemeljen pravni interes, razen v primerih, ki jih določa zakon. Ker ZAkr nima teh omejitev, IP ni mogel sprejeti stališča organa, da gre v primeru uporabe ZAkr v razmerju do ZDIJZ za odnos specialnega zakona do splošnega in mu je zato treba dati prednost.

 

Glede zatrjevanja izjem iz 2. in 11. točke prvega odstavka 6. čl. ZDIJZ, IP opozarja na pravilno razlago, in sicer:

- izjema notranjega delovanja organa iz 11. točke prvega odstavka 6. člena ZDIJZ

Organ je pri zatrjevanju navedene izjeme zgolj na splošno navedel: »da bi razkritje informacij, ki jih prosilka zahteva, povzročilo motnje v sami dejavnosti organa, saj v primeru, da bi informacije, ki jih organ pridobi v postopku akreditiranja o akreditiranem organu, postale javne, postopka akreditacije ne bi bilo več mogoče izvajati v skladu z mednarodnimi pravili akreditiranja«. Ob dejstvu, da niti ni jasno, katere dokumente je imel organ v mislih, pa je po oceni IP ključno opozoriti, da se je mogoče na navedeno izjemo sklicevati le takrat, ko gre za dokumente, kot so npr. interna usmeritvena navodila, smernice, stališča, vprašanja, ipd., ki so bila sestavljena z namenom, da lahko organ čim bolje zavaruje svoje interese. Nikakor pa ni mogoče govoriti o notranjem delovanju organa pri dokumentih, ki niso nastali pri organu ali v primeru, ko je predmet presoje zaključen dokument organa, ki izraža, bodisi stališče oz. odločitev organa samega ali drugega organa nasproti tretjemu. V primeru, ko se vsebina komunikacije že realizira v dejanju organa nasproti tretjemu, pa delovanje izgubi naravo internosti ter tako samo po sebi ne more več izpolnjevati pogoja notranjega delovanja, kar mora organ upoštevati pri odločanju v ponovljenem postopku. In če prvi pogoj ni izpolnjen, potem se pod vprašaj postavlja tudi izpolnjevanje drugega od pogojev, torej nastanka škode, saj gre za pogoja, ki morata biti podana kumulativno.

 

- izjema poslovne skrivnosti iz 2. točke prvega odstavka 6. člena ZDIJZ

Organ je pri zatrjevanju navedene izjeme kot ključno izpostavil, da v okviru postopka akreditiranja od akreditiranega organa pridobi informacije, ki so njegova poslovna skrivnost, čemur IP ne oporeka, vendar pa poudarja, da organ kot javni zavod, ki opravlja naloge nacionalne akreditacijske službe na reguliranem in nereguliranem področju in je odgovoren za vzpostavitev, razvoj in vzdrževanje strokovnega, neodvisnega in nepristranskega sistema akreditiranja v Sloveniji, ne more zatrjevati poslovne skrivnosti za dokumente, ki izkazujejo njegovo javnopravno delovanje in morajo biti podvrženi transparentnosti. S tem se zagotavlja učinkovit nadzor nad delovanjem organa, kar zmanjšuje korupcijska tveganja, veča vestnost, poštenost, skrbnost in zaupanje, kar prispeva k temu, da ima tak organ večjo legitimnost, da se poveča zaupanje v razmerju do navedenega organa in da se poveča odgovornost organa do vseh državljanov v demokratični družbi. Organ pri svojem delovanju nedvomno zasleduje javni interes, kar pomeni, da so pomembni vsi temeljni podatki, na katerih temelji odločitev organa, ki jih ima javnost pravico izvedeti, zato je že pojmovno nemogoče, da bi tovrstni podatki, če bo organ ugotovil, da so predmet zahteve, v celoti predstavljali poslovno skrivnost.

 

Ob tem IP še dodaja, da je razlog za vložitev zahteve po ZDIJZ vselej irelevanten, prosilka ga ni dolžna navajati, organ pa ga ne sme zahtevati. Dostop do informacij javnega značaja se vselej presoja z vidika »erga omnes«, ki pomeni, če je informacija dostopna za enega prosilca, je dostopno za vse.

 

Ker prosilka svojo pritožbo zaključuje s prošnjo, da se dokument, izdan s strani ZVD Ljubljana razveljavi, IP pojasnjuje, da slednje ni v pristojnosti IP, saj je vezan zgolj na presojo dostopa do dokumentov kot informacij javnega značaja in se v vsebino oz. veljavnost zahtevanih dokumentov ni pristojen spuščati.

 

Na podlagi vsega navedenega IP zaključuje, da je pritožba utemeljena, saj se zaradi pomanjkljive obrazložitve in nepopolno ugotovljenih dejstev, izpodbijane odločbe ne da preizkusiti, s čimer je bila storjena bistvena kršitev pravil postopka (7. točka drugega odstavka 237. člena ZUP). IP je zato pritožbi prosilke ugodil in na podlagi tretjega odstavka 251. člena ZUP izpodbijano odločbo odpravil ter zadevo vrnil organu prve stopnje v ponovno odločanje. Organ mora o zahtevi prosilke odločiti najpozneje v roku 30 (tridesetih) dneh od prejema te odločbe.

 

Posebni stroški v tem postopku niso nastali.

 

Ta odločba je v skladu s 30. točko 28. člena Zakona o upravnih taksah (Ur.l. RS, št. 42/2007 - uradno prečiščeno besedilo s spremembami in dopolnitvami - ZUT-UPB3) oproščena plačila upravne takse.

 

 

Pouk o pravnem sredstvu:.

Zoper to odločbo ni dovoljena pritožba niti upravni spor.

 

 

 

Postopek vodila:

Alenka Žaucer, univ. dipl. prav.

samostojna svetovalka Pooblaščenca

 

 

 

Informacijski pooblaščenec:

Mojca Prelesnik, univ. dipl. prav.,

informacijska pooblaščenka