Informacijski pooblaščenec Republika Slovenija
    SLO | ENG

Iskalnik po odločbah IP o dostopu do informacij javnega značaja

+ -
Datum: 02.12.2016
Naslov: Prosilec - Ribiška družina Idrija
Številka: 090-244/2016
Kategorija: Ali gre za delovno področje organa?, Kršitev postopka
Status: Vrnjeno v ponovno odločanje


POVZETEK:

Prosilec je od organa zahteval dostop do knjigovodske dokumentacije in dokumentov v zvezi s smotrnostjo in upravičenostjo trošenja društvenega denarja. Organ je zahtevo prosilca zavrnil v delu, ki se ne nanaša na izvajanje javne službe. Prosilec se je zoper zavrnilni del pritožil, saj je menil, da so javni vsi zahtevani dokumenti. IP je v zvezi s tržno dejavnostjo organa ugotovil, da je organ glede tega vprašanja zavzel zelo splošno in nedoločno stališče in s tem storil bistveno kršitev pravil postopka po 7. točki drugega odstavka 237. člena ZUP. Ker je IP menil, da je organ presplošno in nedoločno ugotovil, kateri dokumenti se nanašajo na izvajanje javne službe in kateri ne, bo te pomanjkljivosti moral odpraviti v ponovljenem postopku.

 

ODLOČBA:

 

Številka: 090-244/2016/4

Datum: 2. 12. 2016

 

 

Informacijski pooblaščenec (v nadaljnjem besedilu IP) po informacijski pooblaščenki Mojci Prelesnik izdaja na podlagi 2. člena Zakona o Informacijskem pooblaščencu (Uradni list RS, št. 113/05 in 51/07 – ZUstS-A), tretjega in četrtega odstavka 27. člena Zakona o dostopu do informacij javnega značaja (Ur. l. RS, št. 51/06 - uradno prečiščeno besedilo, 117/06 – ZDavP2, 23/14, 50/14, 19/15 – odl. US in 102/15; v nadaljnjem besedilu ZDIJZ) ter prvega in tretjega odstavka 251. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (Uradni list RS, št. 24/06 – uradno prečiščeno besedilo, 105/06 – ZUS-1, 126/07, 65/08, 8/10 in 82/13; v nadaljnjem besedilu ZUP) o pritožbi … (v nadaljnjem besedilu prosilka) z dne 11. 10. 2016, zoper odločbo Ribiške družine Idrija, Srednja Kanomlja 34a, 5281 Spodnja Idrija (v nadaljnjem besedilu organ), št. 348/2016 z dne 19. 9. 2016, v zadevi dostopa do informacij javnega značaja naslednjo

 

 

ODLOČBO:

 

1.     Pritožbi prosilca z dne 11. 10. 2016 se ugodi. Odločba Ribiške družine Idrija, št. 348/2016 z dne 19. 9. 2016, se v zavrnilnem delu odpravi in se vrne zadeva organu v ponovni postopek. Organ mora o zadevi odločiti brez odlašanja, najpozneje pa v 30 (tridesetih) dneh od prejema te odločbe.

 

2.     Posebni stroški v tem postopku niso nastali.

 

 

O b r a z l o ž i t e v:

 

Prosilec je 13. 7. 2016 na organ naslovil zahtevo za dostop do knjigovodske dokumentacije organa ter vpogled v finančno poslovanje organa za vse obdobje pod vodstvom predsednika Zorana Babiča oziroma najmanj za obdobje med 2006 in 2016 ter vpogled v vse tekoče posle. Prosilec je zahteval dostop do dokumentov v zvezi z:

1.     -     materialom (naročilnice, pogodbe, prejete račune),

-       storitvami (naročilnice, pogodbe, napotnice študentskih servisov, vsa druga izplačila, potni nalogi za člane UO in NO RD Idrija, prejete račune),

-       plačami (pogodbe o zaposlitvi, plačilne liste),

-       sejninami (izkaz finančnih tokov in analizo ekonomskih učinkov izvedenih transakcij),

-       pogodbami (seznam vseh podjemnih pogodb, vpogled v vse podjemne pogodbe, izkaz finančnih tokov in predvsem namen vseh transakcij ter predvsem analizo ekonomskih učinkov izvedenih pogodb in transakcij),

-       odlovom in mladimi ribiči (podrobno razlago, zakaj že nekaj let postavka ne zasluži niti 0,01€),

-       čuvajsko službo (pogodbe, potni nalogi, vsi povezani računi z dejavnostjo čuvajske službe, nalogi za izplačila, oceno smotrnosti delovanja čuvajske službe),

-       članarinami (seznam članarin, ki jih plačuje organ),

-       tekmovanji (seznam tekmovanj, na katerih participira organ),

-       opremo (seznam nabavljene opreme in namen opreme, naročilnice ter prejete račune),

-       ribami (naročilnice, pogodbe, prejete račune),

-       materialom za ribe (naročilnice, pogodbe, prejete račune),

-       provizijo ribolovnice (pogodbe s prodajnimi mesti, prejete račune in izkaz finančnih tokov),

-       promocijo ribolova (pogodbe, naročilnice, prejete račune, analizo ekonomskih učinkov),

-       bilanca stanja organa, skupaj z letnimi poročili, oddanimi na AJPES;

2.     vpogled v dokumentacijo, predloge, poslovne načrte, sklepe in ostalo, ki zadeva marketinške aktivnosti, vezane na udeležbe na sejmih v tujini;

3.     podrobno poročilo o prodanih turističnih ribolovnicah.

 

Organ je izdal odločbo, št. 348/2016 z dne 19. 9. 2016, s katero je prosilcu delno ugodil in mu omogočil dostop do informacij javnega značaja v zvezi z opravljanjem javne službe ribiškega upravljanja v Idrijskem ribiškem okolišu, skladno z določbo 4. člena Zakona o sladkovodnem ribištvu, ki določa obseg ribiškega upravljanja in mu omogočil vpogled v dokumentacijo za obdobje od 2006 do 2016 brez varovanih osebnih podatkov, ki se nanaša na izvajanje javne službe:

-       dokumente, povezane z odlovi (letna poročila inšpektorice, ribogojniške dnevnike, naročilnice za intervencijske odlove),

-       listine v zvezi s čuvajsko službo (potne naloge),

-       opremo (seznam nabavljene opreme, naročilnice ter prejete račune v povezavi z opravljanjem javne službe),

-       dokumente, povezane z nakupom rib ter materiala za ribe (naročilnice ter prejete račune).

V preostalem delu je organ zahtevo zavrnil, saj je ugotovil, da se zahtevane informacije ne nanašajo na področje izvajanja javne službe.

 

Prosilec se je zoper odločbo, št. 348/2016 z dne 19. 9. 2016, pritožil in navedel, da je odločba organa v delu, ki se zavrne, napačna. Zahtevan je bil namreč vpogled v knjigovodsko dokumentacijo ter kontrola smotrnosti ter upravičenosti trošenja društvenega denarja. Prosilec je vztrajal pri vpogledu v celotno finančno dokumentacijo oziroma v vse zadeve, ki so javne skladno z ZDIJZ. Prosilec je menil, da so med drugim javni vsi finančni odhodki, še posebej, če izhajamo iz Zakona o društvih, ki v 24. členu določa, da če društvo pri opravljanju svoje dejavnosti ustvari presežek prihodkov nad odhodki, ga mora porabiti za uresničevanje svojega namena ter ciljev oziroma za opravljanje nepridobitne dejavnosti, določene v temeljnem aktu.

 

Organ odločbe po prejemu pritožbe ni nadomestil z novo, zato jo je, na podlagi 245. člena ZUP z dopisom, št. 401/2016 z dne 27. 10. 2016, odstopil v reševanje IP kot dovoljeno, pravočasno in vloženo s strani upravičene osebe.

 

IP je zaradi razjasnitve dejanskega stanja in ugotavljanja, v katerem delu svoje dejavnosti je organ zavezanec za posredovanje informacij javnega značaja, pri organu 16. 11. 2016, na podlagi 11. člena ZInfP, opravil ogled brez prisotnosti strank, t.i. ogled in camera, in o tem sestavil zapisnik o ogledu in camera, št. 090-244/2016/3 z dne 16. 11. 2016. IP je organu pojasnil namen ogleda in camera ter v zvezi z zahtevo od organa pridobil naslednje informacije:

-       glede čuvajske službe organ razpolaga s sporazumi, v katerih so določene naloge čuvajske službe; na podlagi sporazumov pa lahko organ s posameznim čuvajem sklene tudi podjemno pogodbo; organ ribiškim čuvajem izplačuje dnevnice (če nastanejo) in potne stroške;

-       glede pogodb s prodajnimi mesti ribolovnih dovolilnic organ razpolaga s pogodbami o trgovskem zastopanju, kjer je dogovorjena tudi provizija. Organ je vztrajal, da prodaja turistične ribolovnice na prodajnih mestih ni izvajanje javne službe, ampak gre za tržno dejavnost organa. Ob tem se je skliceval na odločbo IP, št. 021-109/2007;

-       glede podrobnega poročila o prodanih turističnih ribolovnicah organ razpolaga s tabelo v Excelovem dokumentu z naslovom Register prodanih ribolovnih dovolilnic po prodajnih mestih od leta 2012 do leta 2016. Za leto 2016 organ razpolaga s podatki v računalniškem programu za prodajo ribolovnih dovolilnic.

 

Pritožba je utemeljena.

 

IP je pritožbo prosilca kot pravočasno, dovoljeno in vloženo po upravičeni osebi vzel v obravnavo. Kot organ druge stopnje je skladno z 247. členom ZUP izpodbijano odločbo organa preizkusil v delu, v katerem jo je prosilec izpodbijal, in v mejah njegovih pritožbenih navedb. Po uradni dolžnosti je preizkusil, ali ni v postopku na prvi stopnji prišlo do bistvenih kršitev postopka in ali ni bil prekršen materialni zakon.

 

V obravnavanem primeru ni sporno, da je organ zavezanec po ZDIJZ, saj je organ izvajalec javne službe. Je pa v obravnavanem primeru sporno, ali oziroma kateri zahtevani dokumenti spadajo v področje izvajanja javne službe in s tem povezano vprašanje, glede katerih zahtevanih dokumentov je organ sploh zavezanec za posredovanje informacij javnega značaja.

 

IP je ugotovil, da je organ pravna oseba zasebnega prava, saj gre za društvo, ki je ustanovljeno na podlagi Zakona o društvih (Uradni list RS, št. 64/11; v nadaljnjem besedilu ZDru-1). To jasno izhaja tudi iz prvega odstavka 55. člena Zakona o sladkovodnem ribištvu (Uradni list RS, št. 61/06; v nadaljnjem besedilu ZSRib), 1. člena Statuta Ribiške družine Idrija[1] ter razvida članic Ribiške zveze Slovenije[2]. Ker med zavezance v smislu 1. člena ZDIJZ spadajo tudi izvajalci javnih služb in nosilci javnih pooblastil, je tudi ribiška družina kot pravna oseba zasebnega prava zavezanec za dostop do informacij javnega značaja, in sicer v delu, ki se nanaša na izvajanje javne službe in/ali javnega pooblastila. Navedeno izhaja tudi iz Registra zavezancev za informacije javnega značaja[3], kjer je razvidno, da je Ribiška družina Idrija vpisana med zavezance za informacije javnega značaja na podlagi prve alineje prvega odstavka 3.b člena ZDIJZ kot izvajalec javne službe, ki ni javno podjetje ali oseba javnega prava, na podlagi pogodbe (konkretno Koncesijske pogodbe, št. 3420-190/2008/1, za izvajanje koncesije v Idrijskem ribiškem okolišu; v nadaljnjem besedilu koncesijska pogodba) ter kot nosilec javnega pooblastila, ki ni javno podjetje ali oseba javnega prava, na podlagi zakona (konkretno ZSRib). V konkretnem primeru organ sicer ne nasprotuje dejstvu, da je izvajalec javne službe, saj izvaja ribiško upravljanje v Idrijskem ribiškem okolišu, je pa sporno, kaj vse zajema njegovo delovno področje kot izvajalca javne službe.

 

Ko gre za izvajalce javnih služb ali nosilce javnih pooblastil (pa ti hkrati niso osebe javnega prava), je njihovo delovno področje v smislu 4. člena ZDIJZ opredeljeno z javno službo, ki jo opravljajo, informacije javnega značaja pa so vse tiste informacije, ki se nanašajo na opravljanje te javne službe. Pri opredelitvi določene informacije za informacijo javnega značaja je odločilno to, ali informacija kaže na dejstvo oziroma okoliščino, ki vpliva ali bi lahko vplivala na izvrševanje javnopravnih nalog. V delu, v katerem organ opravlja tržno dejavnost, ne more biti zavezanec za dostop do informacij javnega značaja. IP je v zvezi s slednjim ugotovil, da je organ v izpodbijani odločbi glede tega vprašanja zavzel zelo splošno in nedoločno stališče in s tem storil bistveno kršitev pravil postopka po 7. točki drugega odstavka 237. člena ZUP. Odločbe se v tem delu ne da preizkusiti. Splošna in nedoločna navedba organa, da se preostala zahtevana dokumentacija ne nanaša na izvajanje javne službe organa iz 4. člena ZSRib, ne more zadostiti pogoju iz prvega odstavka 214. člena ZUP, ki določa obseg obrazložitve odločbe. Organ je v izpodbijani odločbi namreč navedel zgolj, da Ribiška družina Idrija, kot izvajalec javne službe, opravlja še zasebnopravne, tržne dejavnosti, v okviru katerih ni zavezana za posredovanje informacij javnega značaja in na podlagi tega zavrnil dostop do preostale dokumentacije. Organ je sicer navedel, katere dejavnosti pokriva kot izvajalec javne službe na področju sladkovodnega ribištva (skladno s koncesijsko pogodbo in ZSRib), vendar pa je dostop do preostale dokumentacije zavrnil s pavšalno navedbo, da gre za tržno dejavnost, ne da bi pojasnil, katere dejavnosti spadajo med slednje. IP kot pritožbeni organ splošne navedbe organa o tržni dejavnosti tako ni mogel preizkusiti.

 

Ker je IP ugotovil, da je v postopku na prvi stopnji prišlo do bistvenih kršitev pravil postopka, je na podlagi tretjega odstavka 251. člena ZUP izpodbijano odločbo odpravil in zadevo vrnil prvostopenjskemu organu v ponovni postopek. IP je dolžan spoštovati temeljna načela upravnega postopka, med njimi tudi načelo ekonomičnosti postopka, kot ga določa 14. člen ZUP. Postopek je torej treba voditi hitro, kar pomeni tudi s čim manjšo zamudo za stranke in druge udeležence v postopku, vendar tako, da se preskrbi vse, kar je potrebno, da se lahko ugotovi dejansko stanje, zavarujejo pravice in pravne koristi stranke ter izda zakonita in pravilna odločba. IP je ocenil, da bo pomanjkljivosti postopka na prvi stopnji hitreje in bolj ekonomično odpravil sam organ, ker se zahteva prosilca nanaša na dokumente, ki so del dokumentacije organa, s katero organ razpolaga in je povezana z zahtevanimi dokumenti.

 

Skladno s tretjim odstavkom 251. člena ZUP mora organ druge stopnje, kadar odpravi izpodbijano odločbo in zadevo vrne organu prve stopnje v ponovni postopek, s svojo odločbo opozoriti organ prve stopnje, glede česa je treba dopolniti postopek.

 

V obravnavani zadevi mora organ najprej določno razjasniti vprašanje, v katerem delu je organ zavezanec za dostop do informacij javnega značaja. Delovno področje organa namreč zajema vse javnopravne naloge, ki jih opravlja organ, in tudi vse dejavnosti, ki se opravljajo v zvezi s temi dejavnostmi. Organ se mora v ponovljenem postopku konkretno opredeliti do vprašanja »delovnega področja organa«. Organ mora opravljanje dejavnosti, ki ne sodi v režim javne službe, določno in jasno izkazati. IP je v številnih primerih že odločal o vprašanju tolmačenja pojma "delovno področje organa". Pri tem je zavzel splošno stališče, da delovno področje po ZDIJZ zajema vse javnopravne naloge, ki jih opravlja organ, in tudi vse dejavnosti, ki jih opravlja v zvezi s temi nalogami. Tudi po stališču Vrhovnega sodišča RS[4] je mogoče govoriti o delovnem področju organov v smislu ZDIJZ tedaj, ko je izvajanje določenih nalog ali dejavnosti urejeno s predpisi javnega prava, ki določajo obveznost organov glede izvajanja teh nalog v okviru upravne ali druge javnopravne funkcije ter morebitne pravice, obveznosti ali pravne koristi posameznikov, ki iz tega posebnega javnopravnega režima izhajajo. Tako npr. 4. člen ZSRib organu nalaga vodenje predpisanih evidenc in poročanje, način vodenja predpisanih evidenc in poročanja pa je tudi vsebina koncesijske pogodbe, ki jo zahteva Uredba. Organ pa se v izpodbijani odločbi ni opredelil do dokumenta, s katerim razpolaga in vsebuje tudi evidence prodanih ribolovnih dovolilnic. Prav tako se organ ni opredelil do pogodb o trgovskem zastopanju, s katerimi je svojo obveznost prodaje turističnih ribolovnic prenesel na zastopnika. Izdaja ribolovnih dovolilnic je po drugem odstavku 22. člena ZSRib dovoljena zgolj izvajalcem ribiškega upravljanja, po koncesijski pogodbi pa mora organ zagotoviti prodajo le-teh na najmanj enem javnem mestu znotraj ribiškega okoliša. Ker je pri javnopravnem delovanju pomembno, da se javne naloge ali dejavnosti skladno z načelom zakonitosti izvršujejo na podlagi norm javnega prava, v okviru, ki ga te norme za to dejavnost določajo, ter skladno z namenom varstva javnega interesa, mora organ toliko bolj opravljanje dejavnosti, ki ne sodi v režim javne službe, določno in jasno izkazati. Iz ZSRib izhaja tudi, da se ribiškočuvajsko služba izvaja na podlagi javnega pooblastila, ki se podeli izvajalcem ribiškega upravljanja, zato so tudi vsi dokumenti v zvezi z opravljanjem te dejavnosti informacije javnega značaja oz. če bi organ menil, da kateri od teh dokumentov ne sodijo v režim javne službe, bo moral to, kot že rečeno, določno in jasno izkazati. Skladno z vsem zapisanim, je IP menil, da je organ presplošno in nedoločno ugotovil, kateri dokumenti se nanašajo na izvajanje javne službe in kateri ne, in bo te pomanjkljivosti moral odpraviti v ponovljenem postopku.

 

Poleg konkretne izjasnitve organa glede vprašanja, pri katerih dejavnostih gre za t.i. tržne dejavnosti ter katere dejavnosti spadajo med slednje, mora organ ugotoviti tudi, ali so dokumenti, ki jih je prepoznal kot informacije javnega značaja, prosto dostopni. IP poudarja, da se v postopku dostopa do informacij javnega značaja na podlagi pisne zahteve subsidiarno uporabljajo določbe ZUP (drugi odstavek 15. člena ZDIJZ). To pomeni, da je v postopek treba pritegniti vse tiste subjekte, katerih pravice ali pravne koristi bi pri odločanju o zahtevi za dostop do informacij javnega značaja utegnile biti prizadete in jim omogočiti udeležbo v postopku. Če bo organ ugotovil, da zahtevani dokumenti vsebujejo informacije, ki pomenijo katero od izjem od prostega dostopa po 6. členu ZDIJZ, mora nadalje presojati, ali je mogoče uporabiti institut delnega dostopa po 7. členu ZDIJZ in prosilcu, če je to mogoče, omogočiti delni dostop do zahtevanih dokumentov. Skladno s petim odstavkom 6. člena ZDIJZ pa organ lahko prosilcu ne posreduje zahtevane informacije, ki je dostopna v prosto dostopnih javnih evidencah ali na drug način že enostavno javno dostopna (objava v uradnem glasilu, publikacijah organa, medijih, strokovni literaturi, svetovnem spletu in podobno), in mu posreduje samo napotilo, kje se informacija nahaja.

 

Ker je organ na ogledu in camera izpostavil, da prosilec lahko informacije pridobi kot član Ribiške družine Idrija, IP pojasnjuje, da status prosilca ne more biti razlog za zavrnitev dostopa do prosto dostopnih informacij javnega značaja, saj gre za temeljno človekovo pravico, na katero se lahko sklicuje vsakdo, ne glede na njegov položaj ali status[5].

 

Zmotno je tudi stališče prosilca, da so javni vsi finančni odhodki, ker to izhaja iz ZDru-1, ki v 24. členu določa, da če društvo pri opravljanju svoje dejavnosti ustvari presežek prihodkov nad odhodki, ga mora porabiti za uresničevanje svojega namena ter ciljev oziroma za opravljanje nepridobitne dejavnosti, določene v temeljnem aktu. IP pojasnjuje, da se načelo javnosti delovanja društev iz četrtega odstavka 1. člena ZDru-1 nanaša na njihova notranja razmerja (npr. redno in točno obveščanje članov o delovanju društva in njegovem finančnem poslovanju), nikakor pa ne na celotno javnost. Glede delovanja društva kot dela civilne družbe se javnost delovanja zagotavlja namreč tako, da so javni tisti podatki, ki so vpisani v register društev. Vpogled v register pa je omogočen vsakomur, ki to želi[6].

 

Glede na vse navedeno iz obrazložitve izhaja, da je organ storil bistveno kršitev pravil postopka, zato se odločbe ne da preizkusiti (7. točka drugega odstavka 237. člena ZUP). IP je zato pritožbi prosilca ugodil in na podlagi tretjega odstavka 251. člena ZUP izpodbijano odločbo v delu, v katerem je organ dostop do dokumentov zavrnil, odpravil ter zadevo vrnil organu prve stopnje v ponovno odločanje. Kot izhaja iz 1. točke izreka te odločbe, mora organ o zadevi odločiti najpozneje v 30 (tridesetih) dneh od prejema te odločbe.

 

Posebni stroški v tem postopku niso nastali.

 

Ta odločba je skladno s 30. točko 28. člena Zakona o upravnih taksah (Uradni list RS, št. 106/10 – uradno prečiščeno besedilo, 14/15 – ZUUJFO, 84/15 – ZZelP-J in 32/16) oproščena plačila upravne takse.

 

 

 

Pouk o pravnem sredstvu:

Zoper to odločbo ni dovoljena pritožba, niti upravni spor.

 

 

 

 

 

 

 

Postopek vodila:

Karolina Kušević, univ. dipl. prav.,

asistentka svetovalca pri IP

 

 

 

Mojca Prelesnik, univ. dipl. prav.,

Informacijska pooblaščenka


[1] Dostopen na spletni povezavi http://rd-idrija.si/wordpress/sl/homepage/pravilniki/statut-rd-idrija-2/.

[2] Dostopen na spletni povezavi http://ribiska-zveza.si/ribiske-druzine/organiziranost.

[3] Dostopen na spletni povezavi https://www.ajpes.si/RZIJZ/.

[4] Glej sodbo Vrhovnega sodišča RS, št. I Up 122/2006-3 z dne 25. 4. 2007.

[5] Glej 5. člen ZDIJZ (načelo prostega dostopa).

[6] 50. člen ZDru-1 (namen zbiranja in javnost podatkov):

(1) Register društev, register podružnic tujih društev ter evidenca društev v javnem interesu so namenjeni vpisu in javni objavi podatkov o pravno pomembnih dejstvih o društvih.

(2) Vsi podatki, vpisani v register društev in podružnic tujih društev ter evidenco društev v javnem interesu, so javni in jih sme vsakdo pregledovati, prepisovati ali zahtevati njihov izpis.

(3) Ne glede na določbo prejšnjega odstavka veljajo določbe predpisov, ki urejajo varstvo osebnih podatkov, za:

-       podatek o EMŠO zastopnika društva oziroma podružnice tujega društva, vpisan v centralni register društev, centralni register podružnic tujih društev oziroma evidenco društev v javnem interesu;

-       druge osebne podatke zastopnika, vpisane v evidenco društev v javnem interesu, razen podatka o osebnem imenu;

-       podatke zbirk listin.

(4) Kdor v pravnem prometu vestno ravna in se pri tem zanese na podatke, vpisane v registra iz prvega odstavka tega člena, ga ne prizadenejo škodljive pravne posledice. Nihče se ne more sklicevati na to, da ni poznal vpisanih podatkov, razen če zakon določa drugače.