Informacijski pooblaščenec Republika Slovenija
    SLO | ENG
dekorativna slika

Iskalnik po odločbah IP o dostopu do informacij javnega značaja

+ -
Datum: 12.02.2021
Naslov: prosilec - Osnovna šola Vide Pregarc
Številka: 090-33/2021
Kategorija: Ali gre za zlorabo pravice?
Status: Vrnjeno v ponovno odločanje


POVZETEK:

Prosilec je zahteval kalkulacije cen šolskih kosil in račune po posameznih šolskih letih. Organ je zahtevo zavrnil zaradi zlorabe pravice. Čeprav je organ v izpodbijani odločbi v enaindvajsetih alinejah naštel in datumsko navedel vrsto različnih dopisov, je IP v pritožbenem postopku ugotovil, da obravnavana zahteva ne izpolnjuje kriterijev za zlorabo, ki so se razvili v teoriji in praksi in se lahko uporabijo tudi v zvezi s pravico dostopa do informacij javnega značaja. IP je pritožbi ugodil in zadevo vrnil organu v ponovni postopek. Pri izdaji nove odločbe bo moral organ jasno obrazložiti, s katerimi dokumenti, ki jih je zahteval prosilec, razpolaga in ugotoviti dejstva, ki so glede na predhodno obrazložitev pomembna za presojo obstoja zlorabe pravice dostopa. Sicer pa prosilcu omogočiti dostop do zahtevanih dokumentov.

 

ODLOČBA:

 

Številka: 090-33/2021/2

Datum: 12. 2. 2021

 

Informacijski pooblaščenec po informacijski pooblaščenki Mojci Prelesnik (v nadaljnjem besedilu IP), izdaja na podlagi 2. člena Zakona o Informacijskem pooblaščencu (Uradni list RS, št. 113/05, 51/07 – ZUstS-A, v nadaljnjem besedilu ZInfP), tretjega odstavka 27. člena Zakona o dostopu do informacij javnega značaja (Uradni list RS, št. 51/06 – UPB, 117/06 – ZDavP-2, 23/14, 50/14, 19/15 – odločba US, 102/15 in 7/18; v nadaljnjem besedilu ZDIJZ) ter tretjega odstavka 251. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (Uradni list RS, št. 24/06 – UPB, 105/06 – ZUS-1, 126/07, 65/08, 8/10 in 82/13; v nadaljnjem besedilu ZUP), o pritožbi … (v nadaljnjem besedilu prosilec) z dne 26. 1. 2021, zoper odločbo Osnovne šole Vide Pregarc, Bazoviška ulica 1, 1000 Ljubljana (v nadaljnjem besedilu organ), št. 090-29/2021 z dne 14. 1. 2021, v zadevi dostopa do informacij javnega značaja, naslednjo

 

 

O D L O Č B O:

 

  1. Pritožbi prosilca z dne 26. 1. 2021 se ugodi in se odločba Osnovne šole Vide Pregarc Ljubljana, št. 090-29/2021 z dne 14. 1. 2021, odpravi ter se zadeva vrne organu prve stopnje v ponovni postopek. Organ mora o zadevi odločiti najpozneje v 30 (tridesetih) dneh od prejema te odločbe.
  1. V postopku reševanja te pritožbe posebni stroški niso nastali.

 

 

O b r a z l o ž i t e v:

 

Prosilec je 16. 12. 2020 na podlagi ZDIJZ od organa zahteval kopije dokumentov, in sicer kalkulacije cen šolskih kosil za šolsko leto 2019/2020 ter račune po posameznih šolskih letih 2015/16, 2016/17, 2017/18, 2018/19 in 2019/20, za posamezne postavke kalkulacij za Biotera d.o.o., čistila, strošek posode in drugih potrebščin za kuhinjo.

 

Organ je zahtevo prosilca z odločbo, št. 090-29/2021 z dne 14. 1. 2021, v celoti zavrnil s sklicevanjem na peti odstavek 5. člena ZDIJZ (zloraba pravice). Organ je pojasnil, da je organ od leta 2017 pa vse do predmetne zahteve prejel že 18 drugih prosilčevih zahtev za posredovanje informacij javnega značaja. Ponavljajoči se zahtevki so se nanašali na isto zadevo oz. istovrstno vsebino: dokumente v zvezi s kalkulacijo oz. zaračunavanjem šolskih kosil in ugovarjanju cen šolskih kosil. Tako je prosilec na organ naslovil vsebinsko istovrstne in ponavljajoče se zahteve, občasno tudi po dve na dan, na različne načine, ki so se vedno nanašale na sorodne dokumente. Poleg ponavljajočih se zahtev za posredovanje informacij javnega značaja, povezanih s ceno šolskih kosil, je prosilec pogosto pošiljal ravnatelju, Svetu šole, Svetu staršev, Mestni občini Ljubljana in Ministrstvu za izobraževanje, znanje in šport tudi druge vsebinsko sorodne vloge oz. dopise, ki so bili povezani s ceno šolskih kosil, čeprav je pri tem največkrat šlo za ugovore na obračunane stroške šolskih kosil, in le navidezno uveljavljanje pravic. Organ je navedel, da je prosilec v zvezi s kalkulacijo cen šolskih kosil vložil zahteve za dostop do informacij 24. 5. 2017 (1), 1. 12. 2017 (1), 12. 1. 2018 (1), 11. 1. 2019 (2 + 1 sorodno vlogo), 4. 2. 2019 (1 sorodno vlogo), 11. 2. 2019 (1), 14. 3. 2019 (1 + 1 sorodno vlogo), 28. 3. 2019 (1 sorodno vlogo), 18. 4. 2019 (1 + 1 sorodno vlogo), 21. 5. 2019 (2 + 1 sorodno vlogo), 17. 6. 2019 (1), 1. 10. 2019 (2 + 1 sorodno vlogo), 17. 10. 2019 (1 sorodno vlogo), 8. 1 2020 (1 + 1 sorodno vlogo), 3. 2. 2020 (1 + 1 sorodno vlogo), 21. 2. 2020 (1 sorodno vlogo), 24. 2. 2020 (1 + 1 sorodno vlogo) 1. 6. 2020 (1 sorodno vlogo), 29. 7. 2020 (1 + 1 sorodno vlogo), 24. 8. 2020 (1 sorodno vlogo) in 9. 11. 2020 (1). Pojasnil je, da v teh sorodnih vlogah oz. dopisih prosilec zaposlenim pri organu občasno grozi, poslovanje organa in zaposlenih pa opisuje na žaljiv način. Tako je npr. zahtevi za dostop do informacij javnega značaja z dne 24. 5. 2017 priložen tudi dopis, v katerem navaja »neverjetno je, da OŠ Vide Pregarc v okviru predmeta TIT ni sposobna razreza materiala«. V vlogi z dne 29. 7. 2020 je navedel »po podpisu na vašem dopisu vidim, da ste na šoli nova Metla«, »oškodovanje staršev z oderuškimi pribitki na kosilo vgrajeno za vse večne čase«, »gorje staršem, ki imajo na OŠ Vide Pregarc več otrok«, »pohlep ravnateljice izgubi vsako mero«, »skratka šolski dokument, ki nosi naslov določitev cene za kosilo, ne prenese matematične presoje, je skropucalo in žalitev zdravega razuma«, »šola je iz naslova kosila svoje uporabnike, verjetno pa tudi vrtec, goljufala in še goljufa na tri načine«, »prepričan sem, da na vseh slovenskih šolah, ki imajo dražja kosila od treh evrov, vlada pohlep in nesposobnost«, »ravnatelji teh šol bi morali biti nemudoma razrešeni in kaznovani z dosmrtno prepovedjo ravnateljevanja«, »svet šole je največkrat društvo kimavcev, priročen ščit ravnateljem, da z njim branijo sporne odločitve«. Takšen žaljiv način opisovanja poslovanja organa in zaposlenih, prosilec uporablja tudi v vlogah, ki jih pošilja drugim institucijam. Tako je v vlogah z dne 11. 1. 2019 in 31. 1. 2019 prosilec zapisal »dragi starši, iz naslova kosil nam šola na leto ukrade po otroku 0,77 EUR x 188«, »lupijo nas kot banane«, »vprašanje je, kam je poniknil denar, kdo je imel od njega koristi, mislim, da je to delo za kriminaliste«, »šola Vide Pregarc nam je pri zaračunavanju šole v naravi kradla iz desna žepa, pri navideznem vračilu denarja v desni žep, pa nam krade iz levega žepa«, »edini pravični naslov za vračilo denarja so denarnice vodstva šole in še koga, ki je sodeloval pri pripravi poletne šole«, »ključno vprašanje je, če oz. kdo iz šolskega kolektiva, uživa brezplačne počitnice v termah Čatež«, »gospa ravnateljica in gospa pomočnica sta za uporabnike OŠ Vide Pregarc velika napaka in dokazana finančna nesreča«, »odslovite gospo ravnateljico in gospo pomočnico, ki sta dve veliki napaki OŠ Vide Pregarc«, »pokojni Cankar bi dejal: Storite že vendar to, za narod, za narodov blagor gre«, »skratka, pribitek na kosilo OŠ Vide Pregarc je nezakonit in nemoralen«, »ni važno, ali ga ravnateljica uporablja za izboljšavo gmotnega stanja učiteljev, prikrivanja drugih finančnih zablod ali pa je gospa morda našla način, kako ta znesek usmeriti v svoj privatni žep«. Organ je ocenil, da je z vidika celostnega obravnavanja predhodno navedenih, ponavljajočih se in vsebinsko istovrstnih zahtev in vlog prosilca, ki se nanašajo tudi na sorodne dokumente, razvidno, da dejanski cilj oz. namen prosilca ni preizkušanje pravilnosti in zakonitosti delovanja organa. Gre za navidezno uveljavljanje pravic in poseg v delo organa in uradne osebe zaradi nestrinjanja z višino cene šolskih kosil. Prosilec prekomerno ovira celotno delo organa in uradne osebe, organ žali in s tem posega v njihovo dostojanstvo. Prosilec namreč ne skriva nesimpatij do organa in s svojim načinom vlaganja zahtev in drugih sorodnih vlog želi otežiti delo organa, vse z namenom, da dokaže nestrokovnost in goljufije, ki jih očita organu v zvezi s ceno šolskih kosil. Organ je zapisal, da je do sedaj prosilcu vedno ugodil in obravnaval vsebinsko istovrstne in ponavljajoče zahteve, četudi ni poravnal stroškov za posredovanje dokumentov. Pojasnil je, da je zlorabo pravice zatrjeval šele v tem postopku, ker je ocenil, da zahteva prosilca presega tisto, kar je razumljivo in sprejemljivo pri njegovem poslovanju oz. delovanju v času, ko je na območju Republike Slovenije razglašena epidemija nalezljive bolezni COVID-19. Zaradi epidemiološke situacije organ šolskih kosil ne organizira, razen toplih obrokov za socialno ogrožene, ceno katerih pa je itak določilo pristojno ministrstvo. Organ je pojasnil, da je v preteklosti prosilcu omogočil vse pravne postopke, v katerih bi lahko uveljavil in dokazal neupravičenost oz. goljufijo pri cenah šolskih kosil in da prosilec že razpolaga z zadostnimi informacijami, da bi takšne morebitne postopke lahko sedaj ali v preteklosti tudi sprožil pri drugih institucijah. Organ je zapisal, da vzgojno-izobraževalni proces trenutno poteka v zelo zahtevnih okoliščinah, da so zaposleni preobremenjeni in opravljajo nadure le z namenom, da se zagotovi ustrezno izvrševanje dolžnosti in pravic otrok do izobraževanja, z obravnavo ponavljajočih, istovrstnih zahtev in vlog prosilca, pa bi se delo zaposlenih še dodatno obremenilo na račun okrnitve pravic otrok v vzgojno izobraževalnem procesu. Organ je poudaril, da lahko prosilec še vedno uveljavlja svoje pravice, če skrči število in obseg zahtev in jih vloži na takšen način, da pri organu ne posega v njegovo dostojanstvo in da zahteva le tiste dokumente, ki jih nujno potrebuje za dosego cilja, tj. za ugovarjanje ceni šolskih kosil. Organ je zaključil, da prosilec svojih pravic do dostopa do informacij javnega značaja ni uporabil dobronamerno in pošteno, zato je zahtevo zavrnil.

 

Prosilec se je 26. 1. 2021 zoper odločbo organa, št. 090-29/2021 z dne 14. 1. 2021, (v nadaljnjem besedilu izpodbijana odločba) pritožil in za lažje razumevanje pritožbi priložil kalkulacije cen šolskega kosila v letih 2018/19 in 2020/21. Prosilec je prerekal ugotovitve organa o vlaganju več zahtev in pojasnil, da je organ v obrazložitvi zavajal, ko je v enaindvajsetih alinejah datumsko navedel njegove dopise, med drugim tudi Mestni občini Ljubljana in Ministrstvu za šolstvo. Organu je očital, da je namerno pomešal jabolka in hruške ter pridal še nekaj sadja iz tujih košaric in da skuša narisati fikcijo enormne količine dela, ki mu ga povzroča prosilec. Opise organa, da zaposlenim pri organu občasno grozi, je prosilec označil kot čisto laž. Dokazovanje s posameznimi stavki, ki so iztrgani iz celote, pa pači in megli sporočila njegovih dopisov. Prosilec je priznal, da je podatke, pridobljene kot informacije javnega značaja, večkrat uporabil in so imele negativne finančne posledice za organ. Opozoril je, da tudi trditev organa, da je do sedaj vsem zahtevam prosilca v celoti ugodil, ne drži. Pri neizpolnitvi zahteve pa se sklicuje na pandemijo, ki je že eno leto nova realnost v svetovnem prostoru. Zavrgel je trditev organa, da ovira njegovo delo do te mere, da ne more zagotavljati pravic drugim udeležencem v šolskem sistemu, saj izpolnitev prosilčeve prošnje v urejenem sistemu računovodskega knjigovodstva zahteva pet minut dela. V nadaljevanju je prosilec podal še pojasnilo, zakaj so zahtevani podatki pomembni za preizkus pravilnosti in zakonitosti delovanja organa.

Organ po prejemu pritožbe odločbe ni nadomestil z novo, zato jo je z dopisom, št. 090-63-2021 z dne 29. 1. 2021, odstopil v reševanje IP kot dovoljeno, pravočasno in vloženo s strani upravičene osebe.

 

Pritožba je utemeljena.

 

IP je pritožbo prosilca kot pravočasno, dovoljeno in vloženo po upravičeni osebi vzel v obravnavo. Kot organ druge stopnje je skladno z 247. členom ZUP izpodbijano odločbo organa preizkusil v delu, v katerem jo je prosilec izpodbijal, in v mejah njegovih pritožbenih navedb. Po uradni dolžnosti je preizkusil, ali ni v postopku na prvi stopnji prišlo do bistvenih kršitev postopka in ali ni bil prekršen materialni zakon.

 

Organ je dostop do zahtevanih dokumentov zavrnil, sklicujoč se na peti odstavek 5. člena ZDIJZ, ki določa, da lahko organ prosilcu izjemoma zavrne dostop do zahtevane informacije, če prosilec z eno ali več funkcionalno povezanimi zahtevami očitno zlorabi pravico dostopa do informacij javnega značaja po tem zakonu, oziroma je očitno, da so zahteva ali zahteve šikanoznega značaja. Predmet tega pritožbenega postopka je vprašanje, ali je prosilec zlorabil pravico dostopa do informacij javnega značaja.

 

  1. Odločitev IP in razlogi za vrnitev zadeve v ponovno odločanje

 

Po proučitvi vsebine izpodbijane odločbe in pritožbenih navedb prosilca je IP ugotovil, da je organ zahtevo prosilca zavrnil, ne da bi popolno ugotovil relevantno dejansko stanje.

 

ZDIJZ ne določa kriterijev, na podlagi katerih lahko organ zahtevo prosilca ocenjuje kot ravnanje, ki predstavlja zlorabo pravice, niti ne omejuje števila vlog, ki jih lahko vloži posamezen prosilec, ali dokumentov, ki jih lahko zahteva prosilec, so se pa za opredelitev zlorabe pravice v pravni teoriji in praksi razvili kriteriji, ki se lahko uporabijo tudi v zvezi s pravico dostopa do informacij javnega značaja. Ti določajo, da se mora zloraba pravice nanašati na način izvrševanja pravice, ki v nasprotju s predvidenimi legitimnimi nameni, povzroča učinke, ki posegajo v pravice tretjih oz. v javni interes. IP se je o zlorabi pravice dostopa do informacije javnega značaja že večkrat izrekel[1] in obširno obrazložil institut zlorabe pravice, pojem pravice in njene vsebinske opredelitve, navedel kriterije za opredelitev zlorabe pravice v pravni teoriji in praksi, ki se lahko uporabijo tudi v zvezi s pravico dostopa do informacij javnega značaja ter se opredelil, kdaj se zahteva prosilca šteje za šikanozno.

 

O zlorabi pravice dostopa do informacij javnega značaja se je izreklo tudi že Upravno sodišče RS. Tako je sodišče v sodbi I U 1128/2017-29 zapisalo, da je »glede na upravno sodno prakso v zvezi z uporabo petega odstavka 5. člena ZDIJZ mogoče govoriti o zlorabi pravice ali pa o zahtevi šikanoznega značaja predvsem v odnosu prosilca do zavezanca, in sicer če bi šlo na primer za zahteve, s katerimi bi želel prosilec organu škodovati na primer z žalitvami, z vlaganjem velikega števila zahtev in z zahtevami za dostop do velikega obsega informacij ali če bi šlo za prekomerno zasipavanje zavezanca z delom in s tem oviranjem pri opravljanju nalog in podobno, kar pa ne izključuje tudi zlorabe pravice s strani prosilca v razmerju do drugih prizadetih strank v postopku«. Svoje stališče je ponovilo tudi v sodbi I U 1136/2017-52.

 

Torej glede na upravno sodno prakso v zvezi z uporabo petega odstavka 5. člena ZDIJZ (npr. sodbi II U 214/2016-12 in I U 1816/2016) je prosilcu mogoče odreči dostop do zahtevanih podatkov v primerih, ko prosilec prekorači namene pravice dostopa do informacij javnega značaja z izvršitvijo ravnanja, ki predstavlja zlorabo pravice. Sodišče je v navedenih sodbah izpostavilo tudi, da je treba predmetno določbo kot izjemo od splošnega dostopa razlagati ozko, v skladu z namenom, ki ga je zasledoval zakonodajalec, ter upoštevati okoliščine vsakega konkretnega primera posebej.

 

Upravno sodišče je v sodbi opr. št. III 240/2012 z dne 7. 11. 2013 zavzelo stališče, da gre za zlorabo pravice do dostopa do informacij javnega značaja v primeru, ko subjekt prestopi mejo pravno zavarovanega upravičenja, tako da ogroža oziroma posega v pravice drugega. Gre za primere, ko subjekt pravico, ki mu jo daje pravo, izvršuje v nasprotju z njenim ciljem oziroma namenom, tako da prekomerno ovira in na nedopusten način posega v delo in dostojanstvo organa in mu s tem onemogoča, da bi opravljal delo samostojno in v skladu z ustavo in zakoni, to pa ima lahko vpliv tudi na pravice tretjih, ki so udeleženi v (drugih) postopkih, ki jih vodi organ.

 

Iz obrazložitve predloga novele ZDIJZ-C, ki je uzakonil tovrstno možnost zavrnitve dostopa do informacij javnega značaja, so s tem mišljeni primeri, ko iz načina vlaganja zahtev izhaja, da namen prosilca ni (le) dostopati do informacij javnega značaja zaradi izvrševanja pravno zavarovanega upravičenja, torej zaradi izvrševanja demokratične in nadzorne funkcije pravice dostopa, temveč prekomerno zasipati organ z delom in ga s tem ovirati pri opravljanju nalog.

 

Institut zlorabe pravice je dejansko kompleksen institut, pri katerem mora biti izpolnjenih več različnih elementov, ki skupaj predstavljajo zlorabo pravice v posameznem primeru. Tako je za opredelitev zlorabe pravice dostopa do informacij javnega značaja treba presoditi ali zahteva izpolnjuje kriterije, ki so se razvili v pravni teoriji in praksi, kot npr.:

  • ponavljajoče se ali zaporedne zahteve,
  • očitno nedovoljena ali neutemeljena (vložitev vloge vsak razumen posameznik šteje kot vložitev brez vseh možnosti za uspeh in se z njo ovira izpolnjevanje temeljnih nalog organa),
  • šikanoznost (izražanje številnih negativnih vrednostnih sodb in žalitev, provokacij in s tem navidezno uveljavljanje pravic),
  • prekomerno vpliva na delo organa in s tem na pravice tretjih (dokazni standard je »onkraj dvoma«, kar pomeni, da mora organ natančno opredeliti količino zahtevane dokumentacije, upoštevati da je količina dela odvisna od narave dokumenta, navesti povprečen čas za pripravo 1 strani zahtevane dokumentacije, število zaposlenih ipd.),
  • milejše možnosti ne zadostujejo (npr. nudenje pomoči pri oblikovanju zahteve, možnost podaljšanja roka za odločitev ipd.).

 

Čeprav je organ v izpodbijani odločbi v enaindvajsetih alinejah naštel in datumsko navedel vrsto različnih dopisov, IP poudarja, da je v obravnavanem primeru predmet presoje zgolj in samo zahteva prosilca za dostop do informacij javnega značaja z dne 16. 12. 2020. Dopisov, ki jih je prosilec naslovil na druge organe (npr. občino in ministrstvo), dopisov, ki jih je organ poimenoval sorodne vloge (kaj bi ti dopisi naj bili, organ ni pojasnil), ter dopisov, ki po svoji vsebini niso bili zahteve za dostop do informacij javnega značaja (npr. ugovori in pritožbe naslovljene na konkretno osebo), ni mogoče šteti kot zahtev za dostop do informacij javnega značaja, kar je poudaril tudi prosilec v pritožbi. V postopku po ZDIJZ namreč ni mogoče upoštevati raznih dopisovanj, ki so posredovana organu, sploh če so posredovana osebno posamezniku in se prosilec ne sklicuje na dostop do informacij javnega značaja, če pri teh vlogah ne gre za zahteve po ZDIJZ (ker prosilec uveljavlja kakšno drugo pravico), ali če so vloge naslovljene na druge organe, če so organi za odločanja v postopkih po ZDIJZ samostojni, prav tako ne, če so naslovljene na svet staršev ali svet zavoda kot apel o pereči tematiki, na katero želi opozoriti posameznik. Ker je predmet odločanja v obravnavani zadevi ena zahteva, ki jo je prosilec posredoval organu 16. 12. 2020 in o kateri je organ odločil z izpodbijano odločbo, v predmetni zadevi ni moč govoriti o ponavljajočih se ali zaporednih zahtevah. Navedbe organa, da gre za ponavljajoče se zahtevke, ki se nanašajo na isto zadevo, v obravnavani zadevi niso izkazane, zato jim IP ni mogel slediti. Če bi bile, bi organ moral ravnati po 4. točki 129. člen ZUP in takšno zahtevo zavreči. Navedena določba ZUP namreč zahteva, da organ s sklepom zavrže zahtevo, če se o isti upravni zadevi že vodi upravni ali sodni postopek, ali je bilo o njej že pravnomočno odločeno, pa je stranka z odločbo pridobila kakšne pravice, ali so ji bile naložene kakšne obveznosti. Enako ravna tudi, če je bila izdana zavrnilna odločba in se dejansko stanje ali pravna podlaga, na katero se opira zahtevek, ni spremenilo. V obravnavani zadevi ne gre niti za zaporedne zahteve, saj je organ v obrazložitvi zajel zahteve iz daljšega obdobja (od maja 2017 do novembra 2020), ki jih je že rešil oz. obravnaval, v času od prejema obravnavane zahteve (16. 12. 2020) pa do izdaje izpodbijane odločbe (14. 1. 2021) pa niti ene. ZDIJZ ne določa števila zahtev, ki jih lahko največ vloži posamezen prosilec v posameznem letu. Tudi sicer samo število vloženih vlog samo po sebi ne pomeni zlorabe pravice dostopa, kar je razvidno iz upravno sodne prakse (npr. sodba I U 214/2016), ko je prosilec v obdobju trinajstih dni poslal dvanajst zahtev oz. samo v obdobju treh dni devet zahtev, pa je sodišče pritrdilo stališču IP, da ni mogoče govoriti o prekomernem številu vlog.

 

IP je ugotovil, da zahteva prosilca ni očitno nedovoljena in neutemeljena. Ne gre za zahtevo, vložitev katere bi vsak razumen posameznik štel kot brez vseh možnosti za uspeh, in bi ovirala izpolnjevanje temeljnih nalog organa. Pri zahtevanih dokumentih so nedvomno izpolnjeni pogoji za informacijo javnega značaja, ugotoviti pa je mogoče tudi, da se zahtevani dokumenti nanašajo na podatke, ki so javno dostopni oz. absolutno javno dostopni (npr. kalkulacije cen šolske prehrane, plačilo računov za posamezne storitve in blago ipd.). Takšna zahteva ima povsem razumno osnovo, saj imajo takšne informacije dejansko vrednost, in to ne samo za prosilca, ampak tudi za širšo javnost. Glede na namen ZDIJZ ima torej takšna zahteva praviloma vse možnosti za uspeh. Tudi iz novejše upravno sodne prakse (npr. sodba I U 1816/2016-34, tč. 19 obrazložitve) izhaja, da »se mora pri podatkih o porabi javnih sredstev in podatkih, povezanih z opravljanjem javne funkcije ali delovnega razmerja javnega uslužbenca, ki so javno dostopni, dostop do teh podatkov omogočiti vsakemu prosilcu, ne glede na njegov namen«. Organ prav tako ni izkazal, da bi prosilec podatke že zahteval oz. pridobil in tako neutemeljeno ponavljal zahtevo. Čeprav prosilec zahteva istovrstne dokumente (npr. dokumente v zvezi s kalkulacijo oz. zaračunavanjem šolskih kosil), teh zahtev ni mogoče podvreči ponavljajočim zahtevkom, če se pridobitev dokumentov nanaša na različna obdobja (npr. za šolsko leto 2017/18, 2018/2019 itd).

 

Po mnenju IP zahteva prosilca z dne 16. 12. 2020 tudi ni šikanozna. O šikanoznih vlogah je IP obširno zavzel stališče v odločbi, št. 090-19/2016/26 z dne 12. 5. 2016, kjer je navedel, da je tisti dopis šikanoznega značaja, s katerim se namerno povzroča neprijetnosti, nevšečnosti ali uporabljajo šikanozna sredstva, tj. s katerim se žali človekovo dostojanstvo oz. poslanstvo upravnega organa. Tudi po upravno sodni praksi (npr. sodba II U 214/2016, tč. 21 obrazložitve) so »šikanozne tiste zahteve, s katerimi želi prosilec organu na različne načine škodovati, npr. z žalitvami, z vlaganjem velikega števila zahtev in z zahtevami za dostop do velikega obsega informacij ipd. Tovrstna ravnanja prosilca, ki organ prekomerno ovirajo pri delu, so v nasprotju z namenom, za katerega je prosilcu priznana pravica dostopa do informacij javnega značaja. Zato vsaka zahteva, ki je očitno šikanozna, že v osnovi pomeni tudi očitno zlorabo pravice, ki jo je treba presojati tako, kot izhaja to iz sodne prakse«. Predmetna zahteva je popolnoma korektna, določna in je ni moč oceniti kot provokativne in nagajive. Iz vsebine zahteve z dne 16. 12. 2020 tudi ni razviden namen obremenjevanja organa z dodatnim delom, ampak pridobiti podatke, ki jih prosilec še nima. V pritožbi je prosilec sicer navedel obširne razloge, zakaj te podatke potrebuje, vendar v zvezi s tem želi IP še poudariti, da prosilcu v postopku za dostop do informacij javnega značaja ni treba izkazovati namena, zakaj določeno informacijo potrebuje. To je večkrat izpostavilo tudi Upravno sodišče (npr. sodba I U 1128/2017-29, tč. 11 obrazložitve). Predmetna zahteva tudi ni žaljiva in iz nje ni mogoče ugotoviti, da bi šlo za navidezno uveljavljanje pravice dostopa do informacij javnega značaja z namenom obremenjevanja organa z dodatnim delom.

 

Organ, na katerem je dokazno breme, v obravnavanem primeru ni izkazal dejstev, na podlagi katerih bi bilo mogoče ugotoviti, da bi zahteva z dne 16. 12. 2020 prekomerno obremenila njegovo delo in s tem vplivala na pravice tretjih. Organ se ni konkretno opredelil do obsega zahtevanih informacij oz. dokumentov ter nadaljnjega dela s temi dokumenti zaradi morebitnega obstoja izjem po ZDIJZ. Iz izpodbijane odločbe ni razvidno, kako bi predmetna zahteva, z vidika obsega in upoštevaje druge naloge organa, konkretno vplivala na delo organa, koliko dela organu bi povzročila in kako bi to delo vplivalo na ostale delovne naloge pri organu. Objektivno torej ni bilo mogoče ugotoviti, da bi obravnava predmetne zahteve do te mere ovirala delo organa, da ta svojih preostalih nalog ne bi mogel izvajati in zato pravic strank v drugih postopkih ne bi mogel ustrezno zavarovati. Organ bi se moral natančneje opredeliti glede količine zahtevane dokumentacije in preučiti, kakšno delo bi bilo dejansko potrebno za zagotovitev dostopa do zahtevanih dokumentov. Brez teh podatkov namreč ni mogoče presojati nadaljnjih kriterijev, ki se nanašajo na dejansko obremenitev organa, ki bi bila posledica vsebinske obravnave zahteve. Glede samega obsega zahtevanih dokumentov in s tem povezanega dodatnega dela za organ je treba poudariti, da sama po sebi še ne pomenita zlorabe pravice in da iz upravno sodne prakse (npr. sodba U 92/2006-8) izhaja, da »enormno število zahtevanih dokumentov ni razlog za zavrnitev zahteve za dostop do informacij javnega značaja«. Tudi po stališču novejše upravno sodne prakse (npr. sodba II U 214/2016-12, tč. 23 obrazložitve) izhaja, da večje število zahtevanih dokumentov, »ki utegne organu povzročiti določene neprijetnosti, samo po sebi (ob odsotnosti drugih okoliščin, ki kažejo na zlorabo) ne more predstavljati razloga za zavrnitev zahtevanega dostopa«. Za utemeljitev obstoja zlorabe pravice je torej treba zadostiti dokaznemu standardu »onkraj dvoma«, ne pa zgolj dokaznemu standardu »verjetnosti«, in ni dovolj, da gre zgolj za neprijetnosti, ampak mora biti delo organa resno ohromljeno zaradi upravnega bremena, ki bi bilo posledica obravnave zahteve po ZDIJZ. To v praksi pomeni, da mora biti izkazana stvarna, resnična grožnja za celotno delo organa. Upoštevati je namreč treba, da je tudi posredovanje informacij javnega značaja ena izmed zakonsko določenih nalog organa, zato je organ dolžan zagotoviti tudi ustrezna sredstva in kader, ki takšne zahteve rešuje. Organ torej ni uspel izkazati prekomernega upravnega bremena zaradi konkretnega in posamičnega preizkusa zahtevanih dokumentov, da bi bilo to breme posebno veliko in bi tako prekoračilo meje tega, kar se lahko razumno zahteva.

 

Organ se pri obravnavi predmetne zahteve ni poslužil niti milejših ukrepov in v skladu s 24. členom ZDIJZ podaljšal rok za odločitev še za dodatnih 30 delovnih dni, če je ocenil, da bi zaradi obsežnosti zahteve potreboval več časa za posredovanje zahtevanih informacij. Prav tako zavrnitev zahteve ne more biti utemeljena z argumenti organa, da naj prosilec zahteva le tiste dokumente, ki jih nujno potrebuje za dosego cilja, tj. za ugovarjanje ceni šolskih kosil. Kot je IP že pojasnil, se dostop do informacij javnega značaja ne presoja po tem, ali bo s tem prosilec lahko uveljavljal kakšno drugo pravico, saj za vložitev zahteve ne rabi izkazovati pravnega interesa.

 

Po oceni IP se je organ neutemeljeno skliceval tudi na razglašeno epidemijo nalezljive bolezni COVID-19, saj upravno poslovanje organa v času vložitve zahteve in do izdaje izpodbijane odločbe ni bilo ustavljeno ali prekinjeno. Vlada RS je v tem času sicer (vsakih sedem dni) odločala o začasni prepovedi zbiranja ljudi v zavodih s področja vzgoje in izobraževanja[2], ki je med drugim veljala tudi za osnovne šole, vendar pa prepoved zbiranja ljudi ni veljala za zaposlene v zavodih in posameznike, ki v teh zavodih opravljajo delo na drugi pravni podlagi (npr. podjemne ali avtorske pogodbe). Kot (je) zahteva(l) vsakokratni odlok, morajo zavodi pri izvajanju dejavnosti upoštevati priporočene smernice ministrstva, pristojnega za zdravje, in Nacionalnega inštituta za javno zdravje za preprečevanje okužbe z virusom SARS-CoV-2, kar pa po mnenju IP ni zadosten razlog, da se prosilcu odvzeme pravice iz 39. člena Ustave. Vsak odvzem ustavne pravice mora biti v skladu z načelom sorazmernosti, čemur pritrjuje tako pretekla praksa IP kot upravno sodna praksa (npr. sodba III U 240/2012). Odlok Vlade RS, s katerim se je prepovedalo zbiranje ljudi (otrok, ne pa tudi zaposlenih!) v šolah s samim upravnim poslovanjem organa nima povezave, zato so navedbe organa, da vzgojno-izobraževalni proces trenutno poteka v zelo zahtevnih okoliščinah in da so zaposleni preobremenjeni in opravljajo nadure le z namenom, da se zagotovi ustrezno izvrševanje dolžnosti in pravic otrok do izobraževanja, irelevantne.

 

Kot je razvidno iz upravno sodne prakse, je treba kriterije, ki opredeljujejo zlorabo pravice, razlagati ozko in v vsakem primeru posebej. Utemeljitev obstoja zlorabe pravice mora vselej ostati skrajno sredstvo v postopkih odločanja o zahtevah za posredovanje informacij javnega značaja in se sme uporabiti le v primeru, če od organa objektivno ni mogoče pričakovati, da bo zahteve prosilca obravnaval skladno z določbami ZDIJZ. Po oceni IP v obravnavanem primeru ni podan nobeden od elementov oz. kriterijev za zlorabo pravice.

 

Ker morajo biti za omejitev ustavne pravice dostopa do informacij javnega značaja izpolnjeni določeni pogoji, ki v obravnavani zadevi niso podani, je IP pritožbi prosilca ugodil. Organ je zaradi napačne uporabe materialnega prava nepopolno ugotovil dejansko stanje, saj v ugotovitvenem postopku ni presojal zahtevanih dokumentov z vidika informacij javnega značaja in možnosti (delnega) dostopa do teh dokumentov, zato je IP izpodbijano odločbo, na podlagi tretjega odstavka 251. člena ZUP, odpravil in zadevo vrnil prvostopenjskemu organu v ponovni postopek. IP je dolžan spoštovati temeljna načela upravnega postopka, zato mora upoštevati tudi načelo ekonomičnosti postopka iz 14. člena ZUP in postopek voditi hitro, kar pomeni s čim manjšo zamudo za stranke in druge udeležence v postopku, vendar tako, da se preskrbi vse, kar je potrebno, da se lahko ugotovi dejansko stanje, zavarujejo pravice in pravne koristi stranke ter izda zakonita in pravilna odločba. IP je ocenil, da bo pomanjkljivosti postopka na prvi stopnji hitreje in bolj ekonomično odpravil organ prve stopnje, ki razpolaga z vsemi zahtevanimi dokumenti in podrobno pozna vsa relevantna dejstva v zvezi s temi dokumenti.

 

  1. Napotki organu prve stopnje, glede česa je treba dopolniti postopek

 

Skladno s tretjim odstavkom 251. člena ZUP mora organ druge stopnje, kadar odpravi izpodbijano odločbo in zadevo vrne organu prve stopnje v ponovni postopek, s svojo odločbo opozoriti organ prve stopnje, glede česa je treba dopolniti postopek.

 

Pri izdaji nove odločbe bo moral organ jasno obrazložiti, s katerimi dokumenti, ki jih je zahteval prosilec, organ razpolaga in ugotoviti dejstva, ki so glede na predhodno obrazložitev pomembna za presojo obstoja zlorabe pravice dostopa in nato na podlagi ugotovljenih dejstev tehtati med interesi, ki upravičujejo posredovanje zahtevanih dokumentov javnosti, in tistimi, ki temu nasprotujejo. Ob ugotovitvi, da predhodno navedeni kriteriji niso izpolnjeni, mora organ presoditi, ali zahtevani dokumenti izpolnjujejo pogoje za obstoj informacije javnega značaja. Za obstoj informacije javnega značaja morajo biti hkrati izpolnjeni trije pogoji, in sicer (1) informacija mora izvirati iz delovnega področja organa, (2) organ mora z njo razpolagati, (3) nahajati se mora v materializirani obliki. Če ni izpolnjen eden izmed treh elementov, potem zahtevi v tem delu ni mogoče ugoditi. Takšno stališče izhaja tudi iz prakse IP (npr. odločba, št. 090-104/2015/4 z dne 14. 7. 2015).

 

Organ mora v postopku po ZDIJZ presojati vsak posamezen dokument, ki ga identificira kot informacijo javnega značaja, ki jo je zahteval prosilec, in za vsak posamezen dokument ugotoviti, ali lahko dostop do njega zavrne zaradi obstoja izjem po 5.a in 6. členu ZDIJZ. Ob sklicevanju na obstoj izjem po ZDIJZ IP opozarja, da mora organ pri tem v celoti upoštevati pogoje, ki morajo biti za posamezno izjemo izpolnjeni ter zatrjevano izjemo in concreto izkazati.

 

Če bo organ ugotovil, da zahtevani dokumenti vsebujejo katero od izjem po določbah 5.a in 6. člena ZDIJZ, bo moral nadalje oceniti, ali je mogoče uporabiti institut delnega dostopa po 7. členu ZDIJZ in prosilcu, če je to mogoče, omogočiti delni dostop do zahtevanih dokumentov. Določba 7. člena ZDIJZ določa, da če dokument ali njegov del le delno vsebuje varovane informacije in jih je mogoče izločiti iz dokumenta, ne da bi to ogrozilo njegovo zaupnost, pooblaščena oseba organa izloči te informacije iz dokumenta ter seznani prosilca z vsebino oziroma mu omogoči ponovno uporabo preostalega dela dokumenta. To v povezavi z načelom odprtosti delovanja javnih organov, ki je opredeljen v 2. členu ZDIJZ, pomeni, da je dolžnost organa, da institut delnega dostopa uporabi vedno, razen če to po kriterijih iz 19. člena Uredbe o posredovanju in ponovni uporabi informacij javnega značaja (Uradni list RS, št. 24/16; v nadaljnjem besedilu Uredba) ne bi bilo izvedljivo, oziroma ko (in če), delno razkritje ne bi ogrozilo zaupnosti varovanih informacij. Določba 19. člena Uredbe namreč določa, da če dokument ali njegov del le delno vsebuje informacije iz 5.a in 6. člena ZDIJZ, se šteje, da jih je mogoče izločiti iz dokumenta, ne da bi to ogrozilo njegovo zaupnost, če jih je mogoče fizično odstraniti, prečrtati, trajno prekriti ali drugače napraviti nedostopne, če gre za dokument v fizični obliki; zbrisati kodirati, blokirati, omejiti oziroma drugače napraviti nedostopne, če gre za dokument v elektronski obliki (prvi odstavek). Ne glede na zapisano se šteje, da informacije iz dokumenta ni mogoče izločiti, če bi bilo tako izločeno informacijo mogoče razbrati iz drugih informacij v dokumentu (drugi odstavek).

 

V primeru izvedbe delnega dostopa mora organ, tako v izreku kot tudi v obrazložitvi odločbe, natančno in določno opredeliti, v katerem delu se posamezni dokumenti prekrijejo in na podlagi katere izjeme, torej katero vrsto podatkov je prekril (npr. poslovno skrivnost, ime fizične osebe, elektronski naslov, ipd.), kje točno se ti podatki nahajajo (npr. na prvi strani, v prvem odstavku, ali od prve do tretje vrstice ipd.) in katero izjemo predstavljajo (npr. varstvo osebnih podatkov). V izreku odločbe morajo biti namreč jasno navedeni dokumenti, ki so predmet presoje, in navedba, v katerem delu se dostop zavrne oz. prekrijejo informacije, ki predstavljajo izjemo od prostega dostopa po ZDIJZ. Takšen izrek omogoča določljivost in izvršljivost, ki zadosti zakonskim normam in pravni varnosti, do katere je prosilec upravičen (213. člen ZUP).

 

IP je zaključil, da je pritožba utemeljena, zato je na podlagi tretjega odstavka 251. člena ZUP izpodbijano odločbo odpravil ter zadevo vrnil organu prve stopnje v ponovni postopek, kot izhaja iz 1. točke izreka te odločbe. Organ mora o zadevi odločiti najpozneje v tridesetih (30) dneh od prejema te odločbe, pri čemer mora upoštevati napotke IP, ki so podani v tej odločbi.

 

Posebni stroški v tem postopku niso nastali (2. točka izreka te odločbe). Ta odločba je skladno s 30. točko 28. člena Zakona o upravnih taksah (Uradni list RS, št. 106/10 – UPB, 14/15 – ZUUJFO, 84/15 – ZZelP-J, 32/16 in 30/18 – ZKZaš) oproščena plačila upravne takse.

 

 

Pouk o pravnem sredstvu:

Zoper to odločbo ni dovoljena pritožba, niti upravni spor.

 

 

 

Postopek vodila:

Karolina Kušević, univ. dipl. prav.,

svetovalka IP

 

 

 

Mojca Prelesnik, univ. dipl. prav.,

informacijska pooblaščenka

 

 

 

 


[1] Npr. odločbe IP, št. 090-148/2020/3 z dne 31. 8. 2020, št. 090-211/2016/9 z dne 18. 11. 2016, št. 090-254/2015/2 z dne 26. 11. 2015, št. 090-19/2016 z dne 12. 5. 2016, št. 090-117/2012/3 z dne 20. 6. 2012, vse dostopne na spletni strani https://www.ip-rs.si/ijz/.

[2] Npr. Odlok o začasni prepovedi zbiranja ljudi v zavodih s področja vzgoje in izobraževanja ter univerzah in samostojnih visokošolskih zavodih (Uradni list RS, št. 204/2020).