Informacijski pooblaščenec Republika Slovenija
    SLO | ENG

Iskalnik po odločbah IP o dostopu do informacij javnega značaja

+ -
Datum: 06.02.2008
Naslov: prosilec - OŠ Brezno Podvelka
Številka: 021-98/2007
Kategorija: Ali gre za inf. javnega značaja?
Status: Vrnjeno v ponovno odločanje


Številka: 021-98/2007/                                              
Datum: 6. 2. 2008


Informacijski pooblaščenec po pooblaščenki Nataši Pirc Musar (v nadaljevanju Pooblaščenec) izdaja na podlagi tretjega odstavka 27. člena Zakona o dostopu do informacij javnega značaja (Uradni list RS, št. 51/2006 – uradno prečiščeno besedilo in 117/2006 – ZDavP-2; v nadaljevanju ZDIJZ), 2. člena Zakona o Informacijskem pooblaščencu (Uradni list RS, št. 113/2005 in 51/07 – ZUstS-A, v nadaljevanju ZInfP) in tretjega odstavka 251. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (Uradni list RS, št. 24/2006 – uradno prečiščeno besedilo in 105/06 – ZUS-1; v nadaljevanju ZUP), o pritožbi ………. (v nadaljevanju prosilec), z dne 16. 11. 2007, zoper odločbo Osnovne šole Brezno Podvelka, Brezno 78, 2363 Podvelka (v nadaljevanju organ), številka 1322/07 z dne 14. 11. 2007, v zadevi odobritve dostopa do informacije javnega značaja naslednjo


                                                               O D L O Č B O:


1. Pritožbi prosilca se ugodi in se izpodbijana odločba odpravi ter se zadeva vrne organu v ponovno odločanje.

2. Organ mora o zahtevi prosilca odločiti brez odlašanja, najpozneje pa v 30 (tridesetih) dneh.


O b r a z l o ž i t e v:

Prosilec je dne 12. 10. 2007 na organ naslovil zahtevo za dostop do informacij javnega značaja, v kateri je prosil za fotokopije naslednjih dokumentov:
1.    zapisniki vseh sej sveta organa od 1. 1. 2005 do vključno 12. 10. 2007 (tudi korespondenčnih); skupaj s sklepi in zapisniki sveta osnovne šole oziroma zavoda z dne 29. 8. in 31. 8. 2007;
2.    liste prisotnosti s podpisi prisotnosti vseh članov sveta šole za seje sveta šole za obdobje, navedeno v točki 1.;
3.    negativno mnenje ministra Milana Zvera k predlogu za imenovanje ravnatelja .... z obvezno obrazložitvijo negativnega mnenja, ki jo je podal minister;
4.    vsa soglasja, ki jih je ob vseh preteklih dosedanjih imenovanjih za ravnatelja prejel .... od MŠŠ;
5.    vsi dokumenti Ministrstva za šolstvo, ki so v kakršnikoli povezavi z negativnim mnenjem k imenovanju .... za ravnatelja organa, in sicer v obdobju od 1. januarja 2004 do 12. 10. 2007;
6.    zapisniki učiteljskih oziroma pedagoških konferenc organa za obdobje od 1. 9. 2006 do 12. 10. 2007;
7.    dokumenti Upravnega sodišča, ki so prispeli na naslov organa in so v povezavi z upravnim sporom, ki ga je sprožilo državno pravobranilstvo zoper svet zavoda organa zaradi imenovanja ravnatelja ....;
8.    dokumenti državnega pravobranilstva, ki so prispeli na naslov organa, na naslov kateregakoli organa osnovne šole.  

Organ je prosilcu odgovoril z dopisom št. 1323/07 z dne 14. 11. 2007, s katerim mu je posredoval fotokopije dela zahtevanih dokumentov, glede preostalega dela zahteve prosilca pa je organ odločil z odločbo št. 1322/07 z dne 14. 11. 2007, ki jo je tudi priložil dopisu. Z navedeno odločbo je organ zavrnil dostop do dokumentov iz sledečih razlogov:
1.    Zahteva pod točko 2. se zavrne, ker organ ne poseduje list prisotnosti na sejah članov Sveta šole, pač pa je mogoče iz zapisnikov tega organa razbrati, kateri člani so bili na določeni seji odsotni.
2.    Zahteva pod točko 5. se zavrne, ker organ ne poseduje dokumentov, ki bi bili v kakršnikoli zvezi z negativnim mnenjem k imenovanju .... za ravnatelja organa. Negativno mnenje je samostojen dokument.
3.    Zahteva pod točko 6. se zavrne v skladu s 3. in 9. alinejo 1. odstavka 6. člena ZDIJZ.
4.    Zahteva pod točko 7. se zavrne v skladu s 6. in 8. alinejo ZDIJZ.
5.    Zahteva pod točko 8. se zavrne v skladu s 6. in 8. alinejo ZDIJZ.

Pooblaščenec je dne 19. 11. 2007 prejel pritožbo prosilca zoper odločbo organa, ki jo je z dopisom št. 021-98/2007/2 z dne 20. 11. 2007 skladno z drugim odstavkom 239. člena ZUP odstopil organu.

Dne 8. 1. 2008 je Pooblaščenec prejel dopis, s katerim prosilec sporoča, da na pritožbo zoper izpodbijano odločbo še ni prejel nobenega odgovora. Prosilec v navedenem dopisu prosi Pooblaščenca, da mu pomaga pridobiti informacije, za katere je zaprosil dne 12. 10. 2007 in jih še ni prejel. Pooblaščenec je zato dne 10. 1. 2008 organ v telefonskem pogovoru ponovno pozval, da ravna v skladu z 245. členom ZUP.

Organ po prejemu pritožbe prosilca odločbe ni nadomestil z novo odločbo, zato jo je na podlagi 245. člena ZUP odstopil Pooblaščencu v reševanje kot dovoljeno, pravočasno in vloženo s strani upravičene osebe z dopisom št. 1410a/07 z dne 5. 12. 2007, ki ga je Pooblaščenec prejel dne 17. 1. 2008 kot prilogo dopisa št. 21/08 z dne 14. 1. 2008. V slednjem dopisu organ navaja, da je prišlo do nejasnosti, saj je pritožbo odstopil v reševanje Pooblaščencu že z dopisom z dne 5. 12. 2007 pod številko 1410a/07. V navedenem dopisu organ pojasnjuje, da se je za izjeme odločil po posvetu z odvetnikom, ki zastopa šolo. Nadalje organ navaja, da so vse izjeme, za katere se je odločil v odločbi, predmet pravdnega postopka, ki ga je v tožbi proti šoli zahteval šolski inšpektorat.

Prosilec v pritožbi navaja, da mu je bil dostop do informacij nezakonito onemogočen, zato vlaga pritožbo. Prosilec vlaga pritožbo zoper odločitve organa glede zahtev, ki so bile v prosilčevi zahtevi označene kot točke 3., 6., 7. in 8. Glede odločitve organa glede prosilčeve zahteve pod točko 3. prosilec navaja, da negativnega mnenja ministra Milana Zvera k predlogu za imenovanje ravnatelja .... ni prejel. Negativno mnenje je samostojen dokument, ki ga podpiše minister za šolstvo. Prosilec navaja, da je zahteval tudi fotokopijo dokumenta, ki razlaga odločitev negativnega mnenja bodisi vsebovanega v negativnem mnenju, kot dodatek ali kot samostojni dokument, ki podaja razloge za negativno mnenje. Glede odločitve organa v zvezi s prosilčevo zahtevo pod točko 6. prosilec navaja, da fotokopij zapisnikov učiteljskih oziroma pedagoških konferenc organa za obdobje od 1. 9. 2006 do 12. 10. 2007 ni prejel. Prosilec meni, da ti dokumenti ne spadajo v obravnavo po 6. členu ZDIJZ. Prosilec nadalje navaja, da se zapisniki lahko anonimizirajo, ko gre za osebne podatke dijakov, staršev ali tretjih oseb. Pri tem prosilec meni, da določenih podatkov o javnih uslužbencih ni potrebno anonimizirati. V nadaljevanju pritožbe prosilec navaja, da tudi fotokopij dokumentov, ki jih je v zahtevi navedel pod točko 7., ni prejel. Tudi ta del zahteve po mnenju prosilca ne sodi med izjeme, ki jih navaja organ v odločbi, zato prosilec vztraja pri svoji zahtevi. Poleg tega prosilec meni, da anonimizacija teh dokumentov ni potrebna. V zvezi z odločitvijo organa glede prosilčeve zahteve pod točko 8. prosilec navaja, da zahtevanih dokumentov ni prejel, organ pa je glede tega dela njegove zahteve zmotno navedel izjeme po ZDIJZ.

Pritožba je utemeljena.

1. Organ kot zavezanec po ZDIJZ

Pooblaščenec najprej ugotavlja, da organ spada med organe, ki jih kot zavezance za dostop do informacij javnega značaja določa 1. člen ZDIJZ. ZDIJZ ureja postopek, ki vsakomur omogoča prost dostop in ponovno uporabo informacij javnega značaja, s katerimi razpolagajo državni organi, organi lokalnih skupnosti, javne agencije, javni skladi in druge osebe javnega prava, nosilci javnih pooblastil in izvajalci javnih služb. Skladno z namenom pravne ureditve dostopa do informacij javnega značaja (zagotoviti javnost in odprtost delovanja javnih organov ter omogočiti uresničevanje pravice posameznikov in pravnih oseb, da pridobijo informacije javnega značaja) je ZDIJZ omejen na subjekte, ki so del javnega sektorja v širšem smislu. Zajema torej vse subjekte, ki kakorkoli izvršujejo javnopravne naloge, bodisi da gre za javni sektor v ožjem pomenu (državni organi, organi lokalnih skupnosti, javne agencije, javni skladi) ali pa gre za nosilce javnih pooblastil, izvajalce javnih služb in druge osebe javnega prava.

V skladu z določbo drugega odstavka 7. člena Zakona o organizaciji in financiranju vzgoje in izobraževanja (Uradni list RS, št. 16/2007 - uradno prečiščeno besedilo 5 - s spremembami in dopolnitvami; ZOVFI) se lahko osnovna šola in gimnazija ustanovita kot vzgojno-izobraževalni zavod ali kot organizacijska enota vzgojno-izobraževalnega ali drugega zavoda. Zakon o zavodih (Uradni list RS, št. 12/92 s spremembami in dopolnitvami; v nadaljevanju ZZ) v drugem odstavku 1. člena podrobneje določa, da so zavodi organizacije, ki se med drugim ustanovijo za opravljanja dejavnosti vzgoje in izobraževanja. V 3. členu pa ZZ določa, da se za opravljanje javnih služb ustanovijo javni zavodi. Javni zavodi so najštevilčnejša kategorija oseb javnega prava v Republiki Sloveniji in se organizirajo na področju kulture (gledališča, muzeji, knjižnice, arhivi), zdravstva in socialnega varstva (bolnišnice, lekarne), šolstva (osnovne, srednje in visoke šole oziroma univerze) in drugih podobnih t. i. negospodarskih področjih, kot tudi na številnih gospodarskih področjih. Javni zavodi so zavezanci za posredovanje informacij javnega značaja po ZDIJZ tudi, če nimajo pravne subjektivitete, saj so praviloma izvajalci javnih služb in zato zavezanci kot takšni (podrobneje glej doktorsko disertacijo Urške Prepeluh - Pravica dostopa do informacij javnega značaja, Ljubljana 2004, str. 131).

Iz navedenih določb torej izhaja, da je organ zavezanec po ZDIJZ, tudi v skladu z novejšo terminologijo slovenske zakonodaje na področju upravnega prava, t. i. zavezanec javnega sektorja. Obenem velja poudariti še, da gre pri osnovnih šolah za izvajanje javne službe, in sicer vzgoje in izobraževanja, zato je vsaka osnovna šola zavezanec v skladu s 1. členom ZDIJZ ne le zato, ker je javni zavod, temveč tudi zato, ker izvaja javno službo.

2. Pojem informacije javnega značaja

ZDIJZ predstavlja konkretizacijo ustavne pravice dostopa do informacij javnega značaja, opredeljene v drugem odstavku 39. člena Ustave RS (Uradni list RS, št. 33/1991, 42/1997, 66/2000, 24/2003, 69/2004, 68/2006; v nadaljevanju Ustava RS) in ureja postopek, ki vsakomur omogoča prost dostop in ponovno uporabo informacij javnega značaja, s katerimi razpolagajo državni organi, organi lokalnih skupnosti, javne agencije, javni skladi in druge osebe javnega prava, nosilci javnih pooblastil in izvajalci javnih služb. Posega v širok spekter delovanja javnega sektorja, ne samo v delu, ko med zavezance zajema širok krog organov javnega sektorja, ki morajo na prvi stopnji slediti določilom zakona, temveč tudi v segmentu same definicije informacije javnega značaja. Namen ZDIJZ, ki izhaja iz 2. člena, je zagotoviti javnost in odprtost delovanja organov ter omogočiti uresničevanje pravice posameznikov in pravnih oseb, da pridobijo informacije, pri čemer si morajo organi za uresničitev tega namena prizadevati, da dosežejo čim večjo obveščenost javnosti o svojem delu. V prvem in drugem odstavku 5. člena ZDIJZ vsakomur omogoča prost dostop do informacij, ne glede na pravni interes. Načelo prostega dostopa pomeni tudi, da so vse informacije vseh zavezancev dostopne vsakomur. Organ torej nosi dokazno breme za dokazovanje, da so določene informacije izvzete iz prostega dostopa, in sicer zato, ker sploh ne gre za informacijo javnega značaja, ali pa sicer so izpolnjeni kriteriji za informacijo javnega značaja, vendar se lahko zavrne dostop do nje zaradi ene od zakonsko opredeljenih izjem po prvem odstavku 6. člena ZDIJZ.

Po definiciji iz prvega odstavka 4. člena ZDIJZ je informacija javnega značaja tista informacija, ki izvira iz delovnega področja organa, nahaja pa se v obliki dokumenta, zadeve, dosjeja, registra, evidence ali dokumentarnega gradiva, ki ga je organ izdelal sam, v sodelovanju z drugim organom, ali pridobil od drugih oseb. Iz navedene definicije so razvidni trije osnovni pogoji, ki morajo biti kumulativno izpolnjeni, da lahko govorimo o obstoju informacije javnega značaja, in sicer:
1.    informacija mora izvirati iz delovnega področja organa;
2.    organ mora z njo razpolagati;
3.    nahajati se mora v neki materializirani obliki.

Pri tem ni nujno, da je organ informacijo izdelal sam, lahko jo je pridobil tudi od drugih oseb, tudi od zasebnopravnih subjektov, ki niso organi v smislu 1. člena ZDIJZ. Pomembno je le, da je organ informacijo pridobil v okviru svojih pristojnosti (podrobneje glej doktorsko disertacijo Urške Prepeluh, Pravica dostopa do informacij javnega značaja, Ljubljana 2004, str. 148).

3. Načelo odprtosti delovanja javnih organov

Za uresničevanje namena ZDIJZ, torej zagotavljanja javnosti in odprtosti delovanja državnih organov ter omogočanja uresničevanja pravic posameznikov in pravnih oseb, da pridobijo informacije javnega značaja, si morajo organi prizadevati, da dosežejo čim večjo obveščenost javnosti o svojem delu (2. člen ZDIJZ). Delovanje in odločanje javnih oblasti je tako oprto tudi na posameznike (državljane), ki lahko pridobivajo vse javne informacije o delu javnih oblasti in sodelujejo pri sprejemanju njenih odločitev. Načelo odprtosti predstavlja javnost delovanja javnih oblasti, zagotavljanje informacij o delu javnih oblasti in pravico do dostopa do dokumentov ali v tem drugem delu tudi transparentnost delovanja javnih oblasti. Načelo odprtosti je v pravni red Evropske unije uvedla Amsterdamska pogodba (97/C 340/01), ki v 1. členu določa, da se odločitve organov EU sprejemajo ''čimbolj odprto in kar v najtesnejši povezavi z državljani''. Transparentnost dela javnih oblasti pa lahko zagotovi le takšna implementacija zakona, ki to pravico tolmači čimbolj široko in ne v škodo državljanov. Za obravnavani primer je izhajajoč iz načela odprtosti in transparentnosti pomembno omeniti predvsem dve funkciji pravice do informacij javnega značaja – demokratično in nadzorno funkcijo. Demokratična funkcija služi večji udeležbi državljanov v politiki in izhaja iz teorij participativne in deliberativne demokracije, ki poudarjajo, da odprtost delovanja javne oblasti ne more biti omejena le na različne oblike parlamentarnega odločanja, temveč mora vključevati tudi različne oblike neposrednega sodelovanja državljanov pri sprejemanju predpisov in političnih odločitev (več v Komentarju Zakona o dostopu do informacij javnega značaja, Senko Pličanič et al., Inštitut za javno upravo pri Pravni fakulteti, Ljubljana, 2005, str. 72). Funkcija nadzora pa omogoča državljanom nadzor nad delom javne uprave, nadzor nad pravilnostjo dela javnih oblasti ter nadzor nad porabo proračunskega denarja, kar preprečuje slabo upravljanje, zlorabo oblasti in korupcijo. Ta pravica omogoča splošni nadzor javnosti nad delom javne uprave, kamor sodi tudi organ, in s tem pospešuje zavedanje odgovornosti vseh, ki upravljajo z javnim denarjem in izvajajo pooblastila, ki jim jih je podelila država. Javnost lahko le s pomočjo načel, ki jih pozna pravo dostopa do javnih informacij, preverja pravilnost odločitev organov ter spoštovanje pravnih in drugih pravil. Zato je delo oblastnih organov oz. državne uprave bolj učinkovito (razlog nadzora in učinkovitejšega delovanja), obenem pa se zaradi komunikacije in tesnejšega razmerja med javnim sektorjem in posameznikom krepi tudi zaupanje vanje.

4. Obveznosti prosilca po ZDIJZ

Pri uveljavljanju pravice do dostopa do informacij javnega značaja ZDIJZ prosilcu nalaga izpolnjevanje nekaterih formalnih zahtev, ki se nanašajo na obvezne sestavine pisne zahteve (vloge), s katero se prosilec obrne na organ. Po določbi prvega odstavka 17. člena ZDIJZ mora zahteva vsebovati podatke o organu (navedbo organa, kateremu se pošilja), podatke o vložniku (osebno ime ali naziv pravne osebe ter naslov) in podatke o morebitnem zastopniku ali pooblaščencu. ZDIJZ v drugem odstavku 17. člena poleg zahteve po opredelitvi načina seznanitve z vsebino informacije javnega značaja, prosilcu nalaga opredelitev informacije, s katero se želi seznaniti oziroma. Osrednji in najpomembnejši del zahteve je opis informacije javnega značaja, s katero se upravičenec želi seznaniti, kar predstavlja zahtevek stranke v smislu prvega odstavka 66. člena ZUP. Želene informacije morajo biti opisane tako natančno, da organ zahtevek lahko obravnava, ni pa potrebno, da so opredeljene do potankosti. Organ od prosilca ne sme zahtevati podrobnosti, ki za identifikacijo iskanega dokumenta niso neizogibno potrebne, če ima na razpolago dovolj drugih podatkov, po katerih lahko dokument oziroma dokumente najde, pa čeprav ima zaradi tega več dela. Organ ne sme zahtevati podatkov, kot so npr. opravilne številke spisov, saj je to njegova interna šifra, ki zunanjim subjektom ni nujno znana. Tudi natančni datumi ali zaporedne številke seje niso nujno potrebni podatki, če prosilec okvirno navede dovolj omejeno časovno obdobje ali druge podatke za iskanje. Upoštevati moramo tudi dejstvo, da uporabnik pogosto ne ve, koliko dokumentov določene vrste organ poseduje. V tem primeru mu mora organ dati na razpolago vse dokumente, ki se na določeno vprašanje nanašajo oziroma prosilca seznaniti, da ni možno posredovati vseh dokumentov, če gre za izredno veliko količino teh ali za izredno obsežne dokumente. V takšnem primeru bi bilo smotrno tudi v Sloveniji razmisliti o možnosti, ki je uveljavljena v praksi nekaterih tujih držav, da organ prosilca lahko povabi k sebi in mu predoči problem, nato pa skupaj ugotovita, kaj je dejansko prosilec želel, in morebiti izločita nerelevantne dokumente.
 
5. Obveznosti organa po ZDIJZ

ZDIJZ v prvem odstavku 18. člena določa, da mora organ v primeru, ko je zahteva prosilca nepopolna in je zaradi tega ne more obravnavati, prosilca pozvati, da jo v roku, ki ne sme biti krajši od treh delovnih dni, dopolni. Skladno z 19. členom v povezavi s tretjim odstavkom 18. člena ZDIJZ organ zahtevo prosilca zavrže, če ta zahteve ne dopolni v roku ali če zahteva tudi po dopolnitvi ne izpolnjuje pogojev iz 17. člena ZDIJZ in je zato organ ne more obravnavati.

Pooblaščenec poudarja, da drugi odstavek 18. člena ZDIJZ zavezuje uradno osebo, ki je pri organu imenovana za posredovanje informacij javnega značaja, da prosilcu pri dopolnitvi zahteve nudi ustrezno pomoč. Navedena določba je specifičen izraz načela varstva pravic strank, ki ga določa 7. člen ZUP in v skladu s katerim morajo organi pri postopanju in odločanju strankam med drugim omogočiti, da čim lažje zavarujejo in uveljavijo svoje pravice. Podobno zahtevo po zagotovitvi pomoči prosilcu pri razjasnitvi prošnje določa tudi Uredba v 6. členu. Organ mora nuditi ustrezno pomoč ne samo v primeru, ko kot prosilci nastopajo prava neuke stranke, pač pa tudi v primeru, ko zahtevo poda pooblaščenec, ki je odvetnik. Ob generalni zahtevi po »ustrezni pomoči«, ZDIJZ ali ZUP ne določata konkretno, na kakšen način, v kakšni obliki ter v kakšnem obsegu mora organ prosilcu nuditi pomoč. Kljub temu ni nobenega dvoma, da je organ v primeru, ko meni, da zahteva ni dovolj opredeljena, da bi jo bilo mogoče obravnavati, zavezan na formalen (npr. pisno ali z vabilom) ali manj formalen (npr. po telefonu) način, vzpostaviti stik s prosilcem in mu pojasniti vse okoliščine, povezane z zahtevanimi informacijami in dokumentarnim gradivom, s katerim organ razpolaga, ki bi lahko pripomogle k določnejši opredelitvi prosilčeve zahteve.

Če organ zahtevi za dostop ugodi, ne izda posebne odločbe, temveč o tem napravi uradni zaznamek, kot to določa prvi odstavek 22. člena ZDIJZ. Naslednji odstavek navedenega člena pa določa, da če organ zahtevo za dostop delno ali v celoti zavrne, mora o tem izdati pisno odločbo. V skladu z drugim odstavkom 15. člena ZDIJZ se za vprašanja postopka, ki niso urejena z ZDIJZ, uporabljajo določbe zakona, ki ureja splošni upravni postopek (ZUP), zato gre v postopku dostopa do informacij javnega značaja za odločanja o upravni zadevi na prvi stopnji. Oblika, način izdaje in sestavni deli odločbe so urejeni v drugem delu XIII. poglavja ZUP. Tretji odstavek 210. člena ZUP določa, da pisna odločba obsega: uvod, naziv, izrek (dispozitiv), obrazložitev, pouk o pravnem sredstvu ter, če se izda v fizični obliki, podpis uradne osebe in žig organa, oziroma če se izda v elektronski obliki, varna elektronska podpisa uradne osebe in organa, overjena s kvalificiranim potrdilom; če je varen elektronski podpis uradne osebe overjen s kvalificiranim potrdilom, ki vsebuje tudi navedbo organa, varen elektronski podpis organa ni potreben.

Prvi odstavek 212. člena določa, da uvod odločbe obsega: ime organa, ki odločbo izdaja, predpis o njegovi pristojnosti, način uvedbe postopka, osebno ime stranke in njenega morebitnega zakonitega zastopnika ali pooblaščenca ter na kratko označeno zadevo, za katero gre v postopku.

Vsebino izreka odločbe ureja 213. člen ZUP, ki med drugim določa, da se v izreku odloči o predmetu postopka in o vseh zahtevkih strank, ter da mora biti izrek kratek in določen; če je potrebno, se lahko razdeli tudi na več točk.

214. člen ZUP določa, da mora obrazložitev odločbe obsegati:
1.    razložitev zahtevkov strank in njihove navedbe o dejstvih - to pomeni, da morajo biti v obrazložitvi odločbe povzete zahteva prosilca in njegove morebitne druge navedbe;
2.    ugotovljeno dejansko stanje in dokaze, na katere je le-to oprto – organ čimbolj določno pojasni, za katero informacijo javnega značaja gre in morebitna dejstva, pomembna za presojo dostopa do informacij javnega značaja (na primer zakaj z določeno informacijo ne razpolaga ali navedba opravilne številke spisa sodnega postopka, zaradi katerega je bil zahtevani podatek pridobljen ali sestavljen);
3.    razloge, odločilne za presojo posameznih dokazov – organ navede vse razloge, ki jih je upošteval pri izdaji odločbe;
4.    navedbo določb predpisov, na katere se opira odločba - organ navede posamezne določbe, ki jih je uporabil pri svoji odločitvi, čimbolj natančno in določno;
5.    razloge, ki glede na ugotovljeno dejansko stanje narekujejo takšno odločbo, in
6.    razloge, zaradi katerih ni bilo ugodeno kakšnemu zahtevku strank.
Zadnji dve točki se v postopku dostopa do informacij javnega značaja združita in na organ, ki je zavezanec, naslavljata dolžnost, da izčrpno obrazloži, zakaj je v konkretni zadevi podana izjema od prosto dostopnih informacij. V ta namen mora organ pojasniti vse miselne preudarke, na katerih temelji za prosilca neugodna rešitev.

Če organ v obrazložitvi ne pojasni, kako je izpolnjena konkretna zakonska podlaga, ki naj bi opravičevala izjemo, odločbe ni mogoče preizkusiti, saj obrazložitev, ki vsebuje zgolj navedbo predpisa, ki opravičuje izjemo, ne vsebuje pa vseh elementov dejanskega stanja, ki jih zahteva zakonski dejanski stan, ni popolna. Namen obrazložene odločbe je med drugim v tem, da se omogoči njen preizkus v pritožbenem postopku. Preizkus pa omogoča le obrazložitev, ki ni tipizirana, standardna ali formalna.

Izjeme od prosto dostopnih informacij je treba razlagati čimbolj ozko oziroma restriktivno. Pri tem je pomembno, da se organ pri obrazložitvi ne sklicuje zgolj na določbo, v kateri je izjema zapisana. To pomeni, da mora organ v primeru izjeme določno in konkretizirano obrazložiti, kakšna škoda bi z razkritjem informacije nastala pravni dobrini. Pri testu javnega interesa (drugi odstavek 6. člena ZDIJZ) mora organ upoštevati vse dejavnike, ki lahko prevesijo tehtnico v korist razkritja oziroma v korist zavarovanja informacije. Razlogi zavrnilne odločbe morajo biti namreč določno, konkretno in jasno obrazloženi, da se odločba lahko ustrezno preizkusi (več Vse o dostopu do informacij javnega značaja, Nataša Pirc Musar et al., Založba Forum Media, Maribor, 2006,  str. 76 in naslednje).

215. člen ZUP vsebuje določbe o pouku o pravnem sredstvu, ki kot poseben sestavni del odločbe sledi za obrazložitvijo. S poukom o pravnem sredstvu se stranki sporoči, ali lahko vloži zoper odločbo pritožbo ali pa začne upravni spor ali kakšen drug postopek pred sodiščem. Skladno z določbami ZDIJZ in ZUP je pritožbo zoper odločbo, s katero je organ zahtevo za dostop do informacij javnega značaja zavrnil, potrebno vložiti v 15 dneh od dneva vročitve odločbe pri organu, ki je izdal odločbo na prvi stopnji, o pritožbi pa odloča Informacijski pooblaščenec. Pri tem mora biti organ, pri katerem je potrebno vložiti pritožbo, naveden s polnim osebnim imenom in naslovom.

6. Ugotovljene kršitve v postopku na prvi stopnji

Pooblaščenec pojasnjuje, da je kot organ druge stopnje v skladu z 247. členom ZUP dolžan preizkusiti odločbo v delu, v katerem jo pritožnik oz. prosilec izpodbija. Odločbo preizkusi v mejah pritožbenih navedb, po uradni dolžnosti pa preizkusi, ali ni prišlo v postopku na prvi stopnji do bistvenih kršitev postopka in ali ni prekršen materialni zakon.

V zvezi z izpodbijano odločbo Pooblaščenec ugotavlja, da je organ delno zavrnil zahtevo prosilca z obrazložitvijo, kot izhaja iz povzetka izpodbijane odločbe. Pri tem ni natančno opredelil, zakaj ne more posredovati podatkov, pri čemer je potrebno upoštevati, da lahko organ zavrne dostop le iz razlogov, določenih kot izjema od prosto dostopnih informacij.

Iz vsebine odločbe, zoper katero vlaga prosilec pritožbo, je razvidno, da organ razpolaga z informacijami, ki jih je zahteval prosilec, saj v odločbi tega ni zanikal, temveč je le navedel zakonske določbe, na podlagi katerih je zavrnil dostop do nekaterih zahtevanih dokumentov.

6.1 Razlogi za vrnitev zadeve v ponovno odločanje in obveznosti organa v postopku ponovnega odločanja o zahtevi prosilca

Kot izhaja iz obrazložitve te odločbe, je organ na prvi stopnji storil bistveno kršitev pravil upravnega postopka po 7. točki drugega odstavek 237. člena ZUP, na podlagi katere se za bistveno kršitev pravil upravnega postopka v vsakem primeru šteje, če se odločbe ne da preizkusiti. Organ v odločbi ni navedel razlogov, ki jih za zavrnitev zahteve za dostop do informacij javnega značaja dopušča ZDIJZ, zaradi česar se izpodbijane odločbe ne da preizkusiti. Iz skope obrazložitve izpodbijane odločbe namreč niso razvidni razlogi, zakaj je organ zahtevo prosilca zavrnil ter na katera dejstva, dokaze in pravno podlago je oprl svojo odločitev. Ker izdana odločba nima obrazložitve oziroma bistvenih delov obrazložitve, pa bi jo po zakonu morala imeti, gre za bistveno kršitev pravil postopka, ker ni mogoče presoditi utemeljenosti izreka odločbe.

Organ mora obstoj vsake izmed morebitnih izjem iz prvega odstavka 6. čl. ZDIJZ  utemeljiti ter in concreto izkazati, saj je potrebno izjeme prav zaradi njihove izrecne opredelitve tolmačiti ozko in restriktivno. Zato nikakor ne zadostuje, da organ obstoj določene izjeme, zaradi katere je prosilcu dostop do informacij zavrnil, zgolj zatrjuje. Takšna praksa bi pomenila preširoko tolmačenje izjem ter posledično poseganje v temeljno načelo ZDIJZ, načelo javnosti in transparentnosti.

Če pa organ ugotovi obstoj katerekoli izjeme, mora v nadaljevanju presojati, ali je mogoče uporabiti institut delnega dostopa, in če je le mogoče, prosilcu omogočiti delni dostop do zahtevanega dokumenta. Institut delnega dostopa je urejen v 7. členu ZDIJZ, ki določa, če dokument ali njegov del le delno vsebuje informacije iz 6. člena (npr. varovane osebne podatke) in jih je mogoče izločiti iz dokumenta, ne da bi to ogrozilo njegovo zaupnost, pooblaščena oseba organa izloči te informacije iz dokumenta ter seznani prosilca z vsebino preostalega dela dokumenta. To v povezavi z načelom odprtosti delovanja javnih organov, ki je opredeljen v 2. členu ZDIJZ, pomeni, da je dolžnost organa, da mora institut delnega dostopa uporabiti vedno, razen če to po kriterijih 21. člena Uredbe o posredovanju in ponovni uporabi informacij javnega značaja (Uradni list RS, št. 76/2005 in št. 119/2007; v nadaljevanju UPIJZ) ne bi bilo izvedljivo oziroma, ko (in če) delno razkritje ne bi ogrozilo zaupnosti varovanih informacij. 21. člen UPIJZ določa, če dokument ali njegov del le delno vsebuje informacije iz 6. člena ZDIJZ, se šteje, da jih je mogoče izločiti iz dokumenta, ne da bi to ogrozilo njegovo zaupnost, če jih je mogoče fizično odstraniti, prečrtati, trajno prekriti ali drugače napraviti nedostopne, če gre za dokument v fizični obliki; zbrisati, kodirati, blokirati, omejiti oziroma drugače napraviti nedostopne, če gre za dokument v elektronski obliki (prvi odstavek). Ne glede na zapisano se šteje, da informacije iz dokumenta ni mogoče izločiti, če je bilo tako izločeno informacijo mogoče razbrati iz drugih informacij v dokumentu (drugi odstavek).

Organ se v svoji odločbi pavšalno sklicuje na 3., 6., 8. in 9. točko prvega odstavka 6. člena ZDIJZ, pri čemer navedene določbe zgolj zatrjuje, jih ne utemeljuje ter jih ne izkaže in concreto«, kar Pooblaščencu onemogoča, da bi presodil utemeljenost razlogov za delno zavrnitev zahteve prosilca. Poleg tega iz izpodbijane odločbe ni razvidno, ali je organ v postopku odločanja o zahtevi prosilca presojal, ali je mogoče prosilcu omogočiti dostop do zahtevanih dokumentov s pomočjo uporabe instituta delnega dostopa.

Pooblaščenec v pomoč organu prve stopnje pri ponovnem odločanju opisuje pomen izjem, ki so nezadovoljivo obrazložene v izpodbijani odločbi.

Izjema po 3. točki prvega odstavka 6. člena ZDIJZ kot izjemo od prosto dostopnih informacij določa osebni podatek, katerega razkritje bi pomenilo kršitev varstva osebnih podatkov v skladu z zakonom, ki ureja varstvo osebnih podatkov in tako napoti na uporabo Zakona o varstvu osebnih podatkov (Uradni list RS, št. 86/04, 113/05, 51/07-ZUstS in 67/07; v nadaljevanju ZVOP-1). Namen ZVOP-1 je preprečevanje neustavnih, nezakonitih in neupravičenih posegov v zasebnost in dostojanstvo posameznikov (1. člen ZVOP-1). Po določilu 1. točke prvega odstavka 6. člena ZVOP-1 je osebni podatek katerikoli podatek, ki se nanaša na posameznika, ne glede na obliko, v kateri je izražen. Posameznik pa mora biti določena ali določljiva fizična oseba, na katero se nanaša osebni podatek, pri čemer je oseba določljiva, če se jo lahko neposredno ali posredno identificira, predvsem s sklicevanjem na identifikacijsko številko, enega ali več dejavnikov, ki so značilni za njeno fizično, fiziološko, duševno, ekonomsko, kulturno ali družbeno identiteto, pri čemer način identifikacije ne povzroča velikih stroškov, nesorazmerno velikega napora ali ne zahteva veliko časa. Pri izjemi po 3. točki prvega odstavka 6. člena ZDIJZ je potrebno upoštevati tudi določbo tretjega odstavka 6. člena ZDIJZ, na podlagi katere na primer osebni podatki javnih uslužbencev (v smislu 1. člena Zakona o javnih uslužbencih, Uradni list RS, št. 63/2007; ZJU), ki so morda v zahtevanih dokumentih navedeni v zvezi z opravljanjem delovnega razmerja, sklenjenega v javnem sektorju, niso varovani osebni podatki. Zato mora organ pri sklicevanju na navedeno izjemo pregledati vse zahtevane dokumente, presoditi, kateri osebni podatki skladno z določbami ZVOP-1 in ZDIJZ sodijo med varovane osebne podatke ter prosilcu omogočiti ustrezen delni dostop.

Nadalje se izjema, ki je določena v 6. točki prvega odstavka 6. člena ZDIJZ, nanaša na podatek, ki je bil pridobljen ali sestavljen zaradi kazenskega pregona ali v zvezi z njim, ali postopka s prekrški in bi njegovo razkritje škodovalo njegovi izvedbi. Pojem kazenski pregon v slovenskem pravnem redu ni jasno definiran. Posredno iz Zakona o kazenskem postopku (Uradni list RS, št. 8/2006 - uradno prečiščeno besedilo; v nadaljevanju ZKP) in Zakona o državnem tožilstvu (Uradni list RS, št. 64/94 s spremembami in dopolnitvami; ZDT) lahko razberemo, da gre za pregon storilcev kaznivih dejanj in drugih kaznivih ravnanj v najširšem smislu. Obsega vse ukrepe za odkrivanje kaznivih dejanj in njihovih storilcev (predkazenski postopek), vlaganje in zastopanje kazenske obtožbe, ter vsa druga procesna dejanja upravičenega tožilca po ZKP. Na podlagi navedenega Pooblaščenec ocenjuje, da je zakonodajalec pri sprejemu ZDIJZ, s tem ko je uporabil izraz kazenski pregon, dopustil možnost, da se po 6. točki prvega odstavka 6. člena ZDIJZ varujejo vsi podatki iz vseh faz postopka kazenskega pregona. Navedena izjema se lahko deloma pokriva z 8. točko prvega odstavka 6. člena ZDIJZ, s katero ZDIJZ varuje podatke, ki so bili pridobljeni ali sestavljeni zaradi pravdnega, nepravdnega ali drugega sodnega postopka, torej tudi kazenskega (opomba Pooblaščenca). Tako je uporaba ene ali druge izjeme odvisna od organa, od katerega se informacija zahteva, ter od faze, v kateri je postopek kazenskega pregona. 6. točka prvega odstavka 6. člena ZDIJZ tako določa kumulativno dva pogoja, ki omogočata uporabo te izjeme:
1.    da je postopek še v teku;
2.    da bi razkritje podatka škodovalo izvedbi postopka.
Za obstoj te izjeme morata biti nujno podana skupaj oba pogoja. V drugem delu te izjeme, v katerem se zahteva škoda na izvedbi postopka, je vsebovan test, v teoriji imenovan škodni test. Škodni test je eden izmed testov t. i. tehtanja. Dostop do informacije je zato mogoče zavrniti le, če se tehtnica med škodo na izvedbi postopka in razkritjem informacije nagne proti škodi oziroma, če bi bila škoda, storjena izvedbi postopka, večja od pravice javnosti, da se seznani z informacijo.

Za uveljavitev izjeme iz 8. točke prvega odstavka 6. člena ZDIJZ sta kumulativno ravno tako določena dva pogoja, ki omogočata njeno uporabo, in sicer:
1.    da je postopek še v teku;
2.    da bi razkritje podatka škodovalo izvedbi postopka.
Tudi v tem primeru je organ zavezan uporabiti t. i. škodni test, po katerem mora biti izkazano, da bi bila s samim razkritjem prizadeta varovana pravna dobrina, oziroma, da bi nastala določena škoda, konkretno izvedbi sodnega pravdnega postopka. Ogrozitev mora vsakokrat biti dejanska in konkretna, ne le hipotetična in abstraktna. Dostop se torej v takšnem primeru lahko zavrne le, če bi razkritje podatka ogrozilo izvedbo določenih dejanj v postopku do takšne mere, da se ne bi mogla izvesti, ali bi bila njihova izvedba zaradi razkritja težja oziroma povezana z nesorazmernimi stroški ali težavami (prim. tudi Komentar Zakona o dostopu do informacij javnega značaja, Inštitut za javno upravo pri Pravni fakulteti, Ljubljana, 2005, stran 128).

Izjema iz 9. točke prvega odstavka 6. člena ZDIJZ omogoča organu zavrnitev zahteve za dostop do informacije javnega značaja, če se zahteva nanaša na podatek iz dokumenta, ki je v postopku izdelave in je še predmet posvetovanja v organu, njegovo razkritje pa bi povzročilo napačno razumevanje njegove vsebine. Takšna opredelitev ima tri elemente, ki morajo biti podani kumulativno:
1.    dokument mora biti še v postopku izdelave pri organu;
2.    dokument mora biti še predmet posvetovanja v organu;
3.    specifični škodni test (razkritje dokumenta bi povzročilo napačno razumevanje njegove vsebine).
Podrobnejši kriterij za določitev dokumentov, ki so še v postopku izdelave, vsebuje  UPIJZ, ki v 1. odstavku 7. člena določa, da se za podatke iz dokumenta, ki je v postopku izdelave in ga vodi organ, štejejo podatki, ki se nahajajo v dokumentu, ki ga še ni podpisala in odposlala ali kako drugače zaključila uradna oseba organa, ki je z veljavnimi predpisi pooblaščena za odločanje.

T. i. škodni test mora izvesti organ v vsakem posameznem primeru, s čimer mora konkretno dokazati nastanek škode. V obravnavanem primeru organ le navaja zakonske določbe, zahtevanega škodnega testa pa za nobeno izmed izjem, na katere se v izpodbijani odločbi sklicuje, ni opravil, oziroma to iz izpodbijane odločbe ne izhaja.

6.2 Molk organa

Pooblaščenec je ob preizkusu izpodbijane odločbe ugotovil tudi, da se organ v izpodbijani odločbi ni opredelil glede 3. točke zahteve prosilca z dne 12. 10. 2007. Poleg tega pa iz pritožbe prosilca zoper odločbo organa izhaja, da fotokopije negativnega mnenja ministra Milana Zvera k predlogu za imenovanje ravnatelja .... z obvezno obrazložitvijo navedenega negativnega mnenja, ki je predmet 3. točke zahteve prosilca z dne 12. 10. 2007, organ prosilcu ni posredoval. Iz tega izhaja, da organ v roku dvajsetih delovnih dni, kot to zahteva 23. člen ZDIJZ, o delu zahteve prosilca ni niti odločil z odločbo niti mu ni omogočil dostopa do zahtevanih informacij.

Iz navedenega izhaja, da mora organ v postopku ponovnega odločanja o zahtevi prosilca obravnavati tudi 3. točko zahteve prosilca z dne 12. 10. 2007 in prosilcu omogočiti dostop do zahtevanih dokumentov, ali pa tudi o tem delu zahteve prosilca odločiti z odločbo. 

6.3 Vrnitev zadeve v ponovno odločanje

Ker je Pooblaščenec kot drugostopenjski organ, enako kot organ prve stopnje, dolžan spoštovati temeljna načela upravnega postopka, je dolžan upoštevati tudi načelo ekonomičnosti postopka, kot ga določa 14. člen ZUP, zato zaključuje, da bo storjeno pomanjkljivost hitreje in bolj ekonomično odpravil prvostopenjski organ. Postopek je torej treba voditi hitro, kar pomeni tudi s čim manjšo zamudo za stranke in druge udeležence v postopku, vendar tako, da se priskrbi vse, kar je potrebno, da se lahko ugotovi dejansko stanje, zavarujejo pravice in pravne koristi stranke ter izda zakonita in pravilna odločba. To pa bo najlažje dosegel prav prvostopenjski organ, saj razpolaga s celotnim dokumentarnim gradivom, ki je potrebno za pravilno odločitev o zadevi. Ker se izpodbijane odločbe ne da preizkusiti, je Pooblaščenec ocenil, da bo pomanjkljivosti postopka na prvi stopnji hitreje in bolj ekonomično odpravil sam organ prve stopnje, ker razpolaga z vsemi dokumenti, ki so predmet zahteve prosilca.

Organ mora upoštevaje napotke iz te odločbe v skladu z določili ZDIJZ meritorno odločiti o zahtevi prosilca z dne 12. 10. 2007.

Prav tako organ v ponovnem postopku nosi dokazno breme pri dokazovanju, da so določene informacije izvzete iz prostega dostopa, in sicer zato, ker sploh ne gre za informacijo javnega značaja, ali pa sicer so izpolnjeni kriteriji za informacijo javnega značaja, vendar je podana kakšna izmed izjem iz prvega odstavka 6. člena ZDIJZ, ki taksativno določa enajst izjem, ko lahko organ prosilcu dostop do zahtevane informacije zavrne. Organ mora zato obstoj vsake izmed morebitnih izjem utemeljiti ter ga in concreto izkazati, saj je potrebno izjeme prav zaradi njihove izrecne opredelitve tolmačiti ozko in restriktivno. Tako nikakor ne zadostuje, da organ obstoj določene izjeme, zaradi katere je prosilcu dostop do informacij zavrnil, zgolj zatrjuje.

7. Zaključek

Na podlagi navedenega Pooblaščenec zaključuje, da je pritožba utemeljena in da je organ na prvi stopnji storil bistveno kršitev pravil postopka, zato je Pooblaščenec pritožbi prosilca ugodil in na podlagi tretjega odstavka 251. člena ZUP odločbo organa odpravil ter zadevo vrnil organu prve stopnje v ponovno odločanje. Organ mora o zahtevi prosilca odločiti  brez odlašanja, najpozneje pa v 30 (tridesetih) dneh.


Pouk o pravnem sredstvu:
Zoper to odločbo ni dovoljena pritožba, niti upravni spor.



Informacijski pooblaščenec:
Nataša Pirc Musar, univ. dipl. prav.,
pooblaščenka