Informacijski pooblaščenec Republika Slovenija
    SLO | ENG
dekorativna slika

Iskalnik po odločbah IP o dostopu do informacij javnega značaja

+ -
Datum: 31.08.2020
Naslov: prosilec - Okrožno sodišče v Kopru
Številka: 090-148/2020
Kategorija: Ali gre za zlorabo pravice?, Kršitev postopka
Status: Vrnjeno v ponovno odločanje


POVZETEK:

Organ je prosilcema zavrnil dostop do zahtevanih podatkov na podlagi petega odstavka 5. člena ZDIJZ. IP je po preučitvi celotne zadeve v pritožbenem postopku zaključil, da ni mogoče ugotoviti, da sta prosilec in prosilka v primeru vložitve obravnavanih zahtev prekoračila pravne meje pravice dostopa do informacij javnega značaja ter da sta ravnala v nasprotju s socialno funkcijo pravice dostopa do informacij javnega značaja. Ker je organ zaradi napačne uporabe materialnega prava nepopolno ugotovil tudi dejansko stanje, saj posledično v ugotovitvenem postopku ni presojal zahtevanih dokumentov z vidika informacij javnega značaja in možnosti (delnega) dostopa do teh dokumentov, je IP pritožbama prosilca in prosilke ugodil ter vrnil zadevo organu v ponovni postopek

 

ODLOČBA:

 

Številka: 090-148/2020/3

Datum:  31. 8. 2020

 

 

Informacijski pooblaščenec po informacijski pooblaščenki Mojci Prelesnik (v nadaljevanju: IP), izdaja na podlagi 2. člena Zakona o Informacijskem pooblaščencu (Uradni list RS, št. 113/05 in 51/07 - ZUstS-A; v nadaljevanju ZInfP), tretjega in četrtega odstavka 27. člena Zakona o dostopu do informac javnega značaja (Uradni list RS, št. 51/06 – uradno prečiščeno besedilo, 117/06 – ZDavP2, 23/14, 50/14, 19/15 – Odl. US, 102/15, 32/16 in 7/18; v nadaljevanju: ZDIJZ), prvega in tretjega odstavka 251. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (Uradni list RS, št. 24/06 – uradno prečiščeno besedilo, 105/06 – ZUS-1, 126/07, 65/08, 8/10 in 82/13; v nadaljevanju: ZUP), o pritožbah … (v nadaljevanju: prosilec), z dne 20. 7. 2020, in (v nadaljevanju: prosilka), z dne 21. 7. 2020, zoper odločbo Okrožnega sodišča v Kopru, Ferrarska ulica 9, 6000 Koper (v nadaljevanju: organ), št. Su 112/2020-21 z dne 13. 7. 2020, v zadevi dostopa do informacije javnega značaja, naslednjo

 

ODLOČBO:

 

  1. Pritožbi prosilca z dne 20. 7. 2020 in prosilke z dne 21. 7. 2020 se ugodi. Odločba Okrožnega sodišča v Kopru, št. Su 112/2020-21 z dne 13. 7. 2020, se odpravi in se zadeva vrne organu v ponovni postopek, ki mora o zadevi odločiti najpozneje v 30 (tridesetih) dneh od vročitve te odločbe.
  1. V postopku reševanja te pritožbe niso nastali posebni stroški.

 

 

Obrazložitev:

 

Prosilec je z zahtevo z dne 13. 6. 2020 zahteval informacije, ki se nanašajo na sodnika …, na naveden e-naslov, in sicer je zahteval:

  • informacije o višini vseh letošnjih plačah in letošnjih izplačilih po mesecih (potni stroški, dodatki,…);
  • dokumentacijo v zvezi z zaposlitvijo oziroma imenovanjem na položaj, ki ga zaseda, in iz katere naj bi bilo razvidno izpolnjevanje pogojev in meril za takšno imenovanje oziroma zaposlitev.

Istega dne je zahteval še podatke glede pravdnih zadev, ki jih je obravnaval imenovani sodnik, in sicer:

  • koliko pravdnih zadev je sodnik dobil v obravnavo in koliko od teh je bilo zaključenih (specifikacija po letih, če je mogoče);
  • koliko je sodnik potreboval povprečno od vložitve pravde do razpisa glavne obravnave;
  • število dejansko izvedenih obravnav v letošnjem letu;
  • podatek naslednjih obravnav sodnika v letošnjem letu (ker podatek ni dostopen iz javno dostopnih informacij).

 

Prosilka je z zahtevo z dne 15. 6. 2020 zahtevala, da ji organ na naveden e-naslov posreduje podatke, prav tako za sodnika …:

  • koliko obravnav je imel razpisanih sodnik v novembru in decembru 2019 ter v januarju 2020;
  • koliko obravnav ima razpisanih v juniju, juliji, avgustu in septembru 2020.

Z zahtevo z dne 9. 7. 2020 pa je prosilka zahtevala še:

  • kolikšna je povprečna doba od vložitve civilne tožbe do izdaje sodbe v zadevah, ki jih obravnava imenovani sodnik, tako na Okrožnem sodišču v Kopru kot na Okrajnem sodišču v Ilirski Bistrici;
  • koliko pravnih zadev je bilo dodeljeno sodniku po posameznih letih na obeh sodiščih.

 

Organ je z odločbo št. Su 112/2020-21 z dne 13. 7. 2020 (v nadaljevanju: izpodbijana odločba) zahteve prosilca in prosilke v celoti zavrnil. Navedel je, da so bila njuna elektronska pisanja sicer poslana na različne elektronske naslove, ki jih uporablja organ pri svojem poslovanju (elektronska naslova Urada Okrožnega sodišča v Kopru in Okrajnega sodišča v Ilirski Bistrici ter elektronski naslov pravdnega oddelka Okrožnega sodišča v Kopru), vendar jih je organ obravnaval skupno, saj so po njegovem mnenju med seboj vsebinsko in funkcionalno povezana. Poleg vsebinske navezanosti (nanašajo se na istega sodnika) so bile namreč zahteve poslane z istega elektronskega naslova, prosilca sta partnerja v zasebnem življenju (kar je organu znano iz drugih prejetih zahtev in sodnih postopkov) ter hkrati tudi …, ki jo vodi okrožni sodnik … (opr. št….). Vse navedene okoliščine kažejo na povezanost prejetih zahtev za posredovanje informacij javnega značaja, zato je organ vse zahteve obravnaval skupno kot funkcionalno celoto in sprejel enotno odločitev. Glede na opredelitev informacije javnega značaja po prvem odstavku 4. člena ZDIJZ je ugotovil, da določene informacije, katerih posredovanje zahtevata prosilca, navedene kriterije sicer izpolnjujejo (podatki o plačah, večina podatkov iz sodne statistike, ne pa tudi podatki o imenovanju sodnika na sodniško funkcijo, o poznanstvih sodnika, vodenju naroka idr.), saj sodnik … sodniško službo opravlja pri Okrožnem sodišču v Kopru iz okrožne pristojnosti. Po veljavnem Letnem razporedu dela sodnikov so mu v delo dodeljene zadeve civilne (pravdne in nepravdne) zadeve iz okrožne pristojnosti, ne sodi pa v zadevah iz pristojnosti …, pač pa na tem sodišču opravlja funkcijo predsednika sodišča. Za dostop do informacij javnega značaja velja načelo prostega dostopa (5. člen ZDIJZ). Organ, ki odloča o zahtevi za dostop do informacij javnega značaja, lahko delno ali v celoti zavrne dostop v primerih izjem, ki jih ZDIJZ določa v prvem odstavku 6. člena. Izjemo od prostega dostopa do informacij javnega značaja pa predstavlja tudi primer, ko prosilec z eno ali več funkcionalno povezanimi zahtevami očitno zlorabi pravico dostopa do informacij javnega značaja, oziroma je očitno, da so zahteve šikanoznega značaja  (peti odstavek 5. člena ZDIJZ). Organ je tako uvodoma ugotovil, da sta prosilca v preteklih letih na organ oziroma posamezne organizacijske enote organa naslovila že več vsebinsko podobnih zahtev za posredovanje informacij javnega značaja. V letu 2019 je tako … od Okrajnega sodišča v Kopru, ki je organizacijska enota Okrožnega sodišča v Kopru, zahtevala posredovanje informacij o številu zadev, ki so bile dodeljene sodnici … v času njenega mandata predsednice sodišča ter podatek o povprečni dobi od vložitve tožbe do razpisa prvega naroka za glavno obravnavo. Tej zahtevi je Okrajno sodišče v Kopru delno ugodilo. V letu 2020 je prosilka pozornost usmerila v okrajno sodnico …, pri čemer je zahtevala informacije o opravljanju njenega pripravništva, predhodnih zaposlitvah in področjih dela v funkciji okrajne sodnice. Tudi tej zahtevi je bilo delno ugodeno. V naslednji zahtevi je … zanimalo, kakšen je bil dekliški priimek sodnice …, trenutno pa ima Okrajno sodišče v obravnavi še zahtevo iste prosilke za posredovanje podatka o plačah sodnice …, o kateri še ni bilo odločeno. Skupno vsem navedenim prejetim zahtevam … je dejstvo, da se prosilca osredotočata na podatke o konkretnih sodnikih, ki odločajo o zadevah oziroma v postopkih, v katerih sta prosilca udeležena kot pravdni stranki. Podatke o predsednici … sta namreč zahtevala v času, ko je imela slednja v delu konkretno pravdno zadevo, kar je sovpadlo z začetkom vlaganja zahtev, ki se nanašajo nanjo. Tudi okrožnemu sodniku … je v tem trenutku dodeljena pravdna zadeva (…), v kateri prosilca nastopata kot toženi stranki. Po oceni organa navedene okoliščine kažejo na zlorabo pravice dostopa do informacij javnega značaja, so pa tudi šikanoznega značaja. V skladu s stališčem Upravnega sodišča pravice ni dopustno izvrševati v nasprotju z njenim ciljem oziroma namenom (11. člen ZUP). Pri tem Upravno sodišče pri presoji, ali gre za zlorabo pravic po ZDIJZ, upošteva predvsem dve funkciji pravice do informacije javnega značaja, to sta demokratična in nadzorna funkcija.[1] Demokratična funkcija služi večji udeležbi državljanov v politiki v smislu vključevanja slednjih v različne oblike neposrednega sodelovanja pri sprejemanju predpisov in političnih odločitev, funkcija nadzora pa omogoča državljanom nadzor nad delom javne uprave, nadzor nad pravilnostjo dela javnih oblasti ter nadzor nad porabo proračunskega denarja.[2] V konkretnem primeru prosilca s svojimi zahtevami po oceni organa nikakor ne zasledujeta nobenega od teh namenov, pač pa z zahtevami vršita nedovoljen pritisk na organ oziroma na posamezne sodnike, s čimer posegata v njihov neodvisen položaj, ki je določen že z samo Ustavo. Ta pritisk izhaja iz naslednjih dejstev, in sicer da sta prosilca vložila večje število zahtev, da jih hkrati vlagata na različne elektronske naslove organa in njegovih organizacijskih enot, da so posamezne zahteve vložene v izjemno kratkih časovnih intervalih in si večinoma sledijo brez nekega logičnega zaporedja, v določenih točkah pa se med sabo tudi ponavljajo oziroma celo stopnjujejo. Glavni razlog za oceno, da prosilca pravice dostopa do informacij javnega značaja v konkretnem primeru ne uporabljata dobronamerno in v skladu z 11. členom ZUP pa predstavlja dejstvo, da so njune zahteve očitno povezane s konkretnim sodnikom, ki odloča v sodnem sporu, v katerem prosilca nastopata kot pravdni stranki. V primeru prvotno prejetih zahtev o posredovanju informacij o delu sodnice … je sodišče kot organ, ki je zavezan za posredovanje informacij javnega značaja, te zahteve vsebinsko obravnavalo in zahtevane informacije tudi (deloma) posredovalo, s stopnjevanjem teh zahtev oziroma čedalje bolj očitno povezavo med vlaganjem zahtev in sodnimi postopki, ki so v teku, pa je organ ocenil, da sta prosilca presegla mejo, kjer je še mogoče govoriti o upravičenem nadzoru nad delom organa oziroma zagotavljanju transparentnosti delovanja sodišča. Organ je zato zaključil, da je očiten namen prosilcev prav nadzor in pritisk nad delom konkretnih sodnikov, čemur pa so v našem pravnem sistemu namenjena druga pravna sredstva (npr. možnost predloga za prednostno obravnavo zadeve, nadzorstvena pritožba, redna in izredna pravna sredstva zoper prvostopenjsko sodno odločbo). Ta zaključek je še dodatno mogoče podkrepiti z dejstvom, da vrši prosilka … dodaten pritisk nad konkretnimi sodniki tudi s pogostimi protesti …. - tudi preko instituta dostopa do informacij javnega značaja - pridobiti čim več podatkov o konkretnem sodniku ter na tak način posredno in subtilno vplivati na potek konkretnega sodnega postopka. Taka ravnanja je po oceni organa, poleg tega, da gre za zlorabo instituta dostopa do informacij javnega značaja, nedvomno mogoče označiti kot šikanozna oziroma v določenem obsegu tudi provokativna (npr. zahteve po odgovorih glede osebnih poznanstev sodnika) in s tega vidika povsem nedopustna. Glede na vse opisane okoliščine je organ tako zaključil, da sta prosilca z vložitvijo uvodoma navedenih zahtev za posredovanje informacij javnega značaja prekoračila pravne meje pravice dostopa do teh informacij in sta ravnala v nasprotju s socialno funkcijo pravice dostopa do informacij javnega značaja. Zaradi tega je organ zahteve obeh prosilcev zavrnil na podlagi določbe petega odstavka 5. člena ZDIJZ.

 

Prosilec je zoper odločbo organa vložil pritožbo z dne 20. 7. 2020, ker je organ po njegovem mnenju povsem neutemeljeno zavrnil njegovi dve prošnji po informaciji javnega značaja. Najprej je izpostavil dejstvo, da je 13. 6. 2020 zaprosil za podatke glede zaposlitve in prejemkov sodnika …, nato pa še glede statistike imenovanega. Tretje vprašanje je bilo namenjeno osebno sodniku in nima nobene zveze z informacijami javnega značaja. Razloge za slednje vprašanje je tudi podrobneje pojasnil. Glede siceršnje odločitve organa o združitvi zadev na podlagi tega, da so zahteve poslane iz istega e-naslova, da sta s prosilko partnerja v zasebnem življenju ter toženca v pravdni zadevi, torej da so funkcionalno povezane, pa meni, da so povsem brez podlage. Ker je organ po mnenju prosilca sprevidel tako plehko obrazložitev, se je v 7. in 8. točki ponovno izgovarjal, da sta s prosilko v preteklih letih že povpraševala po informacijah javnega značaja, v bistvu pa potem jasno zapisal, da je bilo to lani oziroma letos in ne v preteklih letih. Ravno tako je jasno, da je za vse informacije zaprosila prosilka. In ker je prosilka preveč spraševala, je organ odločil, da je to šikaniranje in zahtevo zavrnil. Praktično je njegovi dve zahtevi zavrnil zaradi »absurdnega poenotenja« prosilca in prosilke. Kot zanimivo je izpostavil, da je organ samo dve njegovi zahtevi ocenil kot zlorabo pravice, pri ravnanjih navedenih tožnikov v pravdnih postopkih zoper prosilko in njega pa ne zazna ničesar. Da nekdo torej v nedogled vlaga vsake tri mesece tožbe proti nekomu (nedolžnemu), pa ni nič spornega. Izpostavil je še dejstvo, da je očitno organ obravnaval njegovi zahtevi prepozno, in sicer 13. 7. 2020. Dokaz temu je tudi poziv IP. Očitno je organ čakal in ugibal, katero stvar »abstraktno« poenotiti ter dati v »isti koš« s prosilko. Upoštevaje vse navedeno je prepričan, da je upravičen do odgovorov na njegovi dve zahtevi in IP predlaga, da izpodbijano odločbo odpravi, ker ni utemeljena.

 

Prosilka je zoper izpodbijano odločbo vložila pritožbo z dne 21. 7. 2020, ker je organ neutemeljeno zavrnil samo dve njeni zahtevi za dostop do informacij javnega značaja. Prva se nanaša na število razpisanih obravnav sodnika … v novembru in decembru 2019 ter januarju 2020, pa tudi na število obravnav, razpisanih v juniju, juliju, avgustu in septembru 2020. Število obravnav, ki jih je imel sodnik razpisane v novembru in decembru 2019 ter januarju 2020, jo zanimajo, ker je 25. 10. 2019 preložil obravnavo za 3 mesece. Sama je namreč toženka v eni pravdni zadevi, ki jo vodi imenovani sodnik že od januarja 2018, torej bo kmalu že 3 leta. V prvi polovici 2019 je vložila dve urgenci, katerima pa sodnik ni ugodil, je pa ugodil prošnji tožnika in čez 2 dni razpisal glavno obravnavo za 25. 10. 2019. Nadalje je navedla, da je v pridruženi zadevi že takoj ugodil tožnikovi začasni odredbi, in to samo na podlagi tožnikove izjave. To pomeni, da je danes mogoče že ne bi bilo več, saj je sodnik razpisal obravnavo komaj čez leto in ¾ po prejemu tožbe. Ni pa začasne odredbe predlagal tožnik 4 mesece prej, ko je vložil odškodninsko tožbo, in to je sodnik prezrl. Meni, da gre za finančno in psihično izčrpavanje nje same in prosilca, ki ga vrši sosed, saj je v 27 mesecih zoper njo in prosilca vložil 9 tožb (vsake tri mesece eno), od katerih jih je na prvi stopnji rešenih že 7 v njuno dobro, tri so pravnomočne. Navedla je še druge okoliščine, na podlagi katerih meni, da gre za montirane sodne procese, s prosilcem pa sta pri tem »na tnalu«. Glede števila razpisanih obravnav sodnika v juniju, juliju, avgustu in septembru 2020 pa jo zanima, ker je obravnavo razpisal komaj za oktober 2020 in je na urgenco z dne 15. 6. 2020 odgovoril, da je 8. 10. 2020 prvi datum, na katerega lahko v zadevi opravi narok, saj zaradi izrednih razmer ob pandemiji prej obravnava vrsto nujnih in prednostnih zadev, hkrati pa ima na razpolago manj razpravnih dni oziroma razpravnih dvoran kot prej. Tem navedbam prosilka težko verjame, saj je za zaključek zadeve potrebno zaslišati le še eno pričo. Mnenja je, da ni zahtevala nič neupravičenega, je pa očitno vprašala nekaj, kar ne bi smela, in kar bi na koncu izkazalo, da bi sodnik morda le našel dve urici pred razpisano obravnavo oktobra, saj opravlja na … le funkcijo predsednika sodišča, torej nima obravnav. … Prošnja, ki se nanaša na šolanja in poznanstva imenovanega sodnika, je bila osebno za sodnika. V zvezi z zahtevo z dne 9. 7. 2020 pa je navedla, da je z njo ponovila zahtevo prosilca z dne 13. 6. 2020, in da bi lahko bilo to opozorilo organu, ne pa da se potem »krade čas« IP. To sta torej dve zahtevi za dostop do informacij javnega značaja, za kateri je celo sam organ ugotovil (5. točka obrazložitve), da sta res informaciji javnega značaja in za kateri upravičeno meni, da bi jih moral organ posredovati. Sprašuje se, kje je meja števila postavljenih vprašanj oziroma koliko informacij javnega značaja lahko ena oseba dobi od sodišča. Ne strinja se z odločitvijo organa, da je obravnaval in odločil o njenih zahtevah in zahtevah prosilca z eno odločbo, ne glede na to, da imata s prosilcem isti e-naslov. Namesto, da bi se zadeve na sodišču reševale po zakonski poti, ju organ s prosilcem zaradi nekaj vprašanj neupravičeno obtožuje »zlorabe pravice dostopa do informacij javnega značaja in da naj bi bile zahteve šikanoznega značaja«. Neresnična je navedba v 7. točki obrazložitve, da sta s prosilcem v preteklih letih na organ oziroma njegove enote naslovila več vsebinsko podobnih zahtev. Resnica je, da je sama v preteklih letih poslala nekaj prošenj, prosilec pa le eno in nič več. Glede zahteve z dne 7. 3. 2019, ki se je nanašala na povprečno dobo reševanja sodnice …, od dneva vložitve tožbe do razpisa obravnave, je navedla, da je zahtevo podala, ker je sodnica spis prejela julija 2017, sama je vložila 5 urgenc in odpovedala humanitarno delo, vendar jo je sodnica ignorirala. Več kot leto in pol je minilo, ko je organ zaprosila za podatke, pa ji organ očita pritisk na sodnico. Pri tem organi prosi za pojasnilo, kakšen pritisk je imel v mislih. V zvezi z zahtevo za posredovanje podatkov o plačah sodnice … pa je navedla, da to ni njena zahteva (zadnji stavek 7. točke obrazložitve izpodbijane odločbe). Neresnične so tudi navedbe organa, da so njene prošnje in prošnje prosilca sovpadale s časom, ko naj bi določene sodnice vodile zadevo (8. točka obrazložitve izpodbijane odločbe), kar konkretneje obrazloži, tudi glede sodnika …. Organ navaja neresnične navedbe, da informacije s prosilcem ne uporabljata dobronamerno, da se stopnjujejo pritiski,…, ne napiše pa, kdaj in kje sta uporabljala kakšno informacijo in kdaj je bilo zlonamerno. … Dodala je tudi, da ni nikomur grozila ali ga žalila. Prosilka je na koncu izpostavila še, da sta bili njeni zahtevi obravnavani prepozno in je vesela, da so ju zavrnili, ker se bo IP s tem seznanil z dogajanjem na obali. Prepričana je, da je upravičena do odgovorov na zahtevi in IP predlaga, da izpodbijano odločbo zavrne kot neutemeljeno, ker je polna neresničnih navedb samo zato, da se zahtevama ne bi ugodilo.

 

Organ po prejemu pritožb izpodbijane odločbe ni nadomestil z novo ter je pritožbi prosilca in prosilke, na podlagi 245. člena ZUP, kot dovoljeni, pravočasni in vloženi s strani upravičenih oseb, z dopisom št. Su 112/2020-31 z dne 28. 7. 2020, poslal v odločanje IP. Odstopljenima pritožbama je organ priložil zahteve in e-dopise ter izpodbijano odločbo s kopijami vročilnic. V odstopu je organ znova poudaril, da je ključni razlog za zavrnitev zahtev zaključek organa, da sta prosilec in prosilka z vložitvijo obravnavanih zahtev prekoračila pravne meje pravice dostopa do teh informacij in sta ravnala v nasprotju s socialno funkcijo pravice dostopa do informacij javnega značaja, kar se kaže v tem, da je očiten namen obeh prosilcev stopnjevanje pritiska na sodnike, ki sodijo v postopkih, v katerih sta udeležena kot pravdni stranki. Ta namen in očitno nezadovoljstvo prosilcev nad delom sodnikov, se očitno kaže tudi v samih pritožbah, ki v pretežnem delu vsebujeta trditve o domnevno napačnih oziroma spornih sodniških odločitvah v teh postopkih ter posledicah teh odločitev za njiju. V izpodbijano odločbi pa so pojasnjeni tudi razlogi za odločitev o skupni obravnavi vloženih zahtev obeh prosilcev, pri katerih organ vztraja. Glede očitka, da je odločil po preteku roka, pa je pojasnil, da je izpodbijano odločbo izdal 20. delovni dan po prejemu prve od zahtev, kar je v skladu s 23. členom ZDIJZ.

 

Pritožbi sta utemeljeni.

 

  1. Meje preizkusa pritožbe s strani pritožbenega organa

 

IP je kot organ druge stopnje v skladu z 247. člena ZUP dolžan preizkusiti odločbo v delu, v katerem jo prosilec izpodbija. Odločbo preizkusi v mejah pritožbenih navedb, po uradni dolžnosti pa preizkusi, ali ni prišlo v postopku na prvi stopnji do bistvenih kršitev postopka in ali ni prekršen materialni zakon. IP ugotavlja, da prosilec in prosilka izpodbijata odločbo organa v celoti.

 

Ker je primarno sporno vprašanje, ali sta prosilec in prosilka zlorabila pravico dostopa do informacij javnega značaja, se IP najprej opredeljuje do tega vprašanja.

 

  1. Zloraba pravice dostopa do informacij javnega značaja

 

Splošno o zlorabi pravice

 

Organ lahko v skladu s petim odstavkom 5. člena ZDIJZ prosilcu izjemoma zavrne dostop do zahtevane informacije, če prosilec z eno ali več funkcionalno povezanimi zahtevami očitno zlorabi pravico dostopa do informacij javnega značaja po tem zakonu oziroma je očitno, da so zahteva ali zahteve šikanoznega značaja.

 

Iz uvodne obrazložitve Predloga zakona o spremembah in dopolnitvah Zakona o dostopu do informacij javnega značaja – ZDIJZ-C (v nadaljevanju: Predlog zakona)[3], izhaja, da je predlagatelj utemeljil določbo petega odstavka 5. člena ZDIJZ s primeri iz prakse, in sicer da se v praksi pojavljajo tudi primeri, ko prosilec prekorači namene pravice dostopa do informacij javnega značaja z izvršitvijo ravnanja, ki predstavlja zlorabo pravice, kot primer pa je navedel odločbo IP št. 090-117/2012/3 z dne 29. 6. 2012. IP je v navedeni odločbi ugotovil, da namen prosilca ni bil le dostopati do informacij zaradi izvrševanja demokratične in nadzorne funkcije pravice dostopa do informacij javnega značaja, temveč nasprotno – prosilec je s svojim načinom vlaganja zahtev organ prekomerno zasipal z delom in hkrati posegel v njegovo dostojanstvo. Iz Predloga zakona tudi jasno izhaja, da je treba kriterije, ki opredeljujejo zlorabo pravice, razlagati ozko in v vsakem primeru posebej.

 

Kot izhaja iz pravne teorije[4], nastane zloraba pravice tedaj, ko subjekt prestopi meje pravno zavarovanega upravičenja tako, da s tem ogroža oziroma posega v pravico drugega. Če hočemo določiti meje pravice tistemu, ki jo je prekoračil, moramo izhajati iz pojma pravice in njene vsebinske opredelitve. Pravna norma pogosto ne more dati določnega in jasnega odgovora na vprašanje, kakšen naj bo obseg pravice v konkretnem primeru. Odgovor nam da šele ustvarjalna interpretacija prava. Razlagalec mora upoštevati vse pravno pomembne okoliščine, ki so zvezane s konkretnim primerom v procesu uporabe prava.

 

Po pravni teoriji[5] so za dejanski stan zlorabe pravice značilne tri prvine, in sicer:

  • temeljna predpostavka je, da nosilec pravice izhaja iz pravno dopustnega abstraktnega upravičenja, ki ga konkretizira in materializira tako, da njegovo ravnanje presega meje upravičenja;
  • druga predpostavka je, da je nastal konflikt dveh pravic, ki se med seboj ne izključujeta; do konflikta pride zato, ker si stojita nasproti dve pravici in je ena izmed njiju izvrševana tako, da bodisi delno bodisi v celoti onemogoča aktivirati in uresničevati drugo.
  • v konfliktu dveh ali več pravic pa je najbolj težavno opredeliti tretjo prvino, kdaj in zakaj je bila določena pravica zlorabljena (prepoved – merilo zlorabe pravice).

 

Dr. Andrej Berden v članku Zloraba pravice[6] v zvezi z zlorabo pravice navaja, da gre za uporabo oziroma izvrševanje pravice, če dejanje presojamo samo formalno, z vidika samo tistih pravnih norm, ki pravico neposredno določajo – in za zlorabo te formalne pravice oziroma dejansko za protipravno ravnanje, če ga presojamo v luči načela morale in javnega interesa, ki jih je pravo sprejelo kot svoje vrhovno vodilo, oziroma v luči samega načela zlorabe pravic. Pod tem pojmom torej ne moremo razumeti samo zavestne, namerne zlorabe, ampak ga moramo jemati objektivno. Zlorabo pravice je potrebno označiti kot nedopustno ravnanje, ki nima značaja klasičnega deliktnega dejanskega stanu. Avtor članka ugotavlja, da je konflikt pravic treba razlagati široko, ni pa vsak poseg v pravico drugega tudi zloraba pravice. Pravi in resnični obseg pravice lahko odkrijemo le, če ugotavljamo njen ekonomski in socialni cilj in primerjamo njen značaj z vrednostnim značajem interesa, ki ga z njenim izvrševanjem prizadenemo. Kot navaja je zloraba izvrševanje pravice v nasprotju z njenim ekonomskim in socialnim namenom. Vsaka pravica je z njenega socialnega vidika relativna. Prizna se torej spremenljivost vsebine in s tem relativnost pravic. Sodnik določi konkretno vsebino, upoštevajoč generalna načela pravnega reda in zakonsko vsebino pravice v enem od pravnih postopkov. Glede na konkretne okoliščine določi meje in obseg njihovega izvrševanja. Avtor navedenega članka nadaljuje, da ni nujno, da predstavlja zlorabo pravice vedno le posamezno upravičenje, ki iz nje izvira in ki je v nasprotju s kakšnimi »močnejšimi« interesi, temveč lahko predstavlja zlorabo tudi način njenega izvrševanja. Ni dovolj, da je izvrševalec pravice (njen upravičenec) sposoben in da ima pravica pravno veljaven temelj, temveč mora biti njeno izvrševanje v skladu s temeljnimi pravili pravnega reda in pravne politike, ki izhajajo večinoma iz same narave stvari in interesne pogojenosti prava. Način izvrševanja pomeni zlorabo pravice takrat, ko za izvrševanje obstaja več možnosti, upravičenec pa pravico izvršuje na način, ki škoduje drugemu ali pa mu »otežuje njegov položaj«.

 

Institut zlorabe pravice dostopa do informacij javnega značaja po petem odstavku 5. člena ZDIJZ se tako presoja v vsakem posameznem primeru posebej, izhajajoč iz splošnega načela ZDIJZ, da so informacije javnega značaja dostopne vsakomur in da si morajo organi za uresničitev tega namena prizadevati doseči čim večjo obveščenost javnosti o svojem delovanju. Ob tem IP poudarja, da je presoja obstoja zlorabe pravice institut, ki ga je treba uporabljati z veliko mero previdnosti in le tam, kjer je to nujno potrebno. Kriterije, ki opredeljujejo zlorabo pravice, je treba razlagati ozko in v vsakem primeru posebej. Utemeljitev obstoja zlorabe pravice mora vselej ostati skrajno sredstvo v postopkih odločanja o zahtevah za posredovanje informacij javnega značaja in se sme uporabiti le v primeru, če od organa objektivno ni mogoče pričakovati, da bo o dostopu do vseh zahtevanih informacij javnega značaja odločal po postopku, ki ga določa ZDIJZ.

 

Zloraba pravice dostopa do informacij javnega značaja v obravnavanem primeru

 

IP najprej poudarja, da lahko zavezanec po ZDIJZ zahtevo ali funkcionalno povezane zahteve prosilca zavrne po petem odstavku 5. člena ZDIJZ le v primeru, ko so izpolnjeni elementi instituta zlorabe pravice dostopa do informacij javnega značaja. Kot eden od elementov je lahko podano tudi »šikaniranje«. Določba petega odstavka 5. člena ZDIJZ namreč ne predvideva dveh situacij, kot to izhaja iz obrazložitve organa. Iz obrazložitve Predloga zakona (14. stran) namreč izhaja, da Predlog zakona pod točko »2.4 Druge zadeve« in alinejo »Nova določba glede zlorabe pravice dostopa do informacij javnega značaja«, vsebuje »novo določbo, ki se nanaša na zlorabo pravice dostopa do informacij javnega značaja s strani prosilca«. Predlagatelj zakona tako že v uvodnih določbah ne nakazuje na ureditev dveh situacij, ampak opredeljuje »samo« institut zlorabe pravice. Navedeno nadalje izhaja tudi iz same obrazložitve predloga določbe, na 50. in 51. strani besedila, ko predlagatelj zakona še navaja »elemente, ki lahko (skupaj) kažejo na zlorabo pravice kot npr. pogostost vlaganja zahtev, obsežnost zahtev, nesorazmerna obremenitev organa, prosilec ne sledi lastnim upravičenem interesom, nagajivost, šikaniranje ipd.«. Predlagatelj zakona je v tem delu med drugim poudaril, da je treba kriterije, ki opredeljujejo zlorabo pravice, razlagati ozko in v vsakem primeru posebej, dodal pa je tudi, da določba utemeljena tudi z vidika določb tretjega odstavka 15. člena Ustave ter ustavnosodne presoje Ustavnega sodišča (npr. Sklep št. U-I413/98 z dne 25. 5. 2000) in sodne prakse Vrhovnega sodišča (npr. Sodba št. II Ips 247/94 z dne 14. 4. 1994). V obeh primerih, ki ju izpostavlja predlagatelj zakona, Ustavno sodišče in Vrhovno sodišče govorita o zlorabi pravice. Predlagatelj zakona torej v ničemer ne opredeljuje dveh situacij, ki razlikujeta zlorabo pravice dostopa in šikanoznost zahteve, ampak je šikanoznost eden od kriterijev, ki se presoja pri morebitni zlorabi pravice dostopa. Nedvomno to izhaja tudi iz naštetih kriterijev predlagatelja zakona, po katerih se presojajo posamezni primeri z vidika zlorabe pravice prosilca, in kot eden od kriterijev je navedeno »šikaniranje«. Institut zlorabe pravice je dejansko kompleksen institut, kar pomeni, da mora biti izpolnjenih več različnih elementov, ki skupaj predstavljajo zlorabo pravice v posameznem primeru, in kot že navedeno, je šikaniranje eden od elementov pri presoji tega instituta, ne gre pa za samostojen institut. Glede same šikanoznosti pa iz sodne prakse izhaja, da so šikanozne tiste zahteve, s katerimi želi prosilec škodovati organu, npr. z žalitvami, vlaganjem velikega števila zahtev, obsežnimi zahtevami ipd., vsaka zahteva »šikanoznega« značaja pa pomeni hkrati tudi zlorabo pravice.[7]

 

IP nadalje poudarja, da so bile v obravnavanem primeru predmet presoje IP samo naslednje zahteve:

  • elektronski zahtevi prosilca z dne 13. 6. 2020, ob 14.25 in 14. 32;
  • elektronski zahtevi prosilke z dne 15. 6. 2020, ob 14.23, in z dne 9. 7. 2020, ob 14.10.

Elektronskih pisanj, ki sta jih prosilec in prosilka naslovila osebno na sodnika …, po mnenju IP ni mogoče šteti kot zahtev za dostop do informacij javnega značaja, kar sta v pritožbi poudarila tudi prosilca sama. Pri teh gre namreč za pisanja, iz katerih izrecno izhaja, da so naslovljena na sodnika osebno in ne na zavezanca po ZDIJZ, torej na organ. Ugotoviti pa je mogoče tudi, da pri teh pisanjih sodniku uvodoma pri »Zadeva« ni izrecno napisano »Prošnja za informacije javnega značaja«, kot je to navedeno pri e-dopisih z dne 13. 6. 2020, 15. 6. 2020 in 9. 7. 2020. Predmet presoje po ZDIJZ ter s tem tudi organa prve stopnje in IP so lahko samo zahteve, ki jih je mogoče opredeliti kot zahteve za dostop do informacije javnega značaja. Ob tem IP poudarja, da v postopku po ZDIJZ ni mogoče upoštevati raznih dopisovanj, ki so posredovana organu, sploh če so posredovana osebno posamezniku (kar jasno izhaja tudi iz jezikovne razlage določbe petega odstavka 5. člena ZDIJZ), če pri teh vlogah ne gre za zahteve po ZDIJZ.

 

Predmet presoje IP v tem pritožbenem postopku so torej le zahteve prosilca in prosilke z dne 13. 6. 2020, 15. 6. 2020 in 9. 7. 2020, ki so označene kot zahteve za dostop do informacij javnega značaja, in za katere je mogoče ugotoviti, da obsegajo konkretno navedene informacije oziroma dokumente, ki so predmet zahteve, in tudi način seznanitve. Obsegajo torej vse obvezne sestavine zahteve, ki ju določa ZDIJZ v drugem odstavku 17. člena.

 

IP nadalje ugotavlja, da organ ni imel pravne podlage, da združi zahteve prosilca in prosilke kot funkcionalno povezane, na kar sta v pritožbah opozorila tudi prosilec in prosilka. Določba petega odstavka 5. člena ZDIJZ namreč ne daje takšne pravne podlage, ampak se določba nanaša na zahtevo oziroma funkcionalne povezane zahteve posameznega prosilca. Slovenska zakonodaja tako ne predvideva situacij »povezanih prosilcev« kot jih predvideva npr. hrvaški Zakon o pravu na pristup informacijama, ki v 5. točki petega odstavka 23. člena določa, citirano: »Tijelo javne vlasti rješenjem odbiti zahtjev ako jedan ili više međusobno povezanih podnositelja putem jednog ili više funkcionalno povezanih zahtjeva očito zloupotrebljava pravo na pristup informacijama, a osobito kada zbog učestalih zahtjeva za dostavu istih ili istovrsnih informacija ili zahtjeva kojima se traži velik broj informacija dolazi do opterećivanja rada i redovitog funkcioniranja tijela javne vlasti.«. Prav tako določba petega odstavka 5. člena ZDIJZ ne daje pravne podlage za združevanje zahtev, ki so poslane na posamezne organe, če so organi za odločanja v postopkih po ZDIJZ samostojni.

 

Nadalje je mogoče ugotoviti, da ZDIJZ ne določa konkretnih kriterijev oziroma elementov, ki kažejo na zlorabo pravice dostopa do informacij javnega značaja, niti ni z ZDIJZ omejeno število vlog, ki jih lahko vloži posamezen prosilec na organ v določenem časovnem obdobju. IP zato pri presoji zlorabe pravice dostopa do informacij javnega značaja upošteva kriterije, ki so se razvili v pravni teoriji in praksi, npr.:

  • ponavljajoče se vloge za isto zadevo (izločitev vseh sodnikov Ustavnega sodišča) s pavšalnimi navedbami[8];
  • pritožba je očitno nedovoljena in neutemeljena, vsak razumen posameznik pa šteje njeno vložitev kot brez vseh možnosti za uspeh; z očitno nedovoljenimi in neutemeljenimi vlogami se tako ovira izpolnjevanje temeljnih nalog Ustavnega sodišča kot najvišjega organa sodne oblasti za varstvo ustavnosti in zakonitosti ter človekovih pravic in temeljnih svoboščin[9];
  • vlaganje vlog, katerih vsebina je izražanje številnih negativnih vrednostnih sodb in žalitev, provokacija in s tem navidezno uveljavljanje pravic[10];
  • zaporedno vlaganje nedovoljenih pravnih sredstev - vlog brez postulacijske sposobnosti, ki vodijo k obravnavanju in pojasnjevanju istih procesnih vprašanj[11];
  • vztrajanje pri izterjavi bagatelnega zneska, brez navedbe razumnih razlogov za vztrajanje[12];
  • z načinom vlaganja zahtev se organ prekomerno zasipa z delom, kar predstavlja oviro za njegovo učinkovito delo ne samo na področju dostopa do informacij javnega značaja, temveč na vseh njegovih delovnih področjih, z več deset vloženimi zahtevami za dostop do izrazito obsežne količine dokumentov in več kot 300 elektronskimi sporočili, poslanimi odgovorni osebi za dostop do informacij javnega značaja, v obdobju enega leta, kar predstavlja izjemno število vlog, večinoma z žaljivo vsebino, posredovanje tudi drugim državnim organom, …[13];
  • šikanozne zahteve so zahteve, s katerimi želi prosilec organu škodovati na različne načine, npr. z žalitvami, z vlaganjem velikega števila zahtev in z zahtevami za dostop do velike  obsega informacij ipd., zato vsaka zahteva, ki je očitno šikanozna, že v osnovi pomeni, očitno zlorabo pravice; organ pa glede na zahtevano količino dokumentov tudi ni izkazal, da prosilcu v zakonskem roku ne bi mogel zagotoviti dostopa do podatkov brez škode za delo; organ je dolžan organizirati svoje delo tako, da se prosilcu, ki ne zlorablja pravic, omogoči dostop; večje število vloženih zahtev, ki utegne organu povzročiti določene neprijetnosti, samo po sebi (ob odsotnosti drugih okoliščin, ki kažejo zlorabo) ne more predstavljati razloga za zavrnitev[14];
  • za presojo zakonitosti izpodbijanega akta je potrebno presoditi, ali iz načina vlaganja zahtev prosilca izhaja njegov namen prekomerno zasipati organ z delom in ga s tem ovirati pri opravljanju nalog ter poseči v njeno dostojanstvo oziroma ali vloženi zahtevi prosilca namerno povzročata kakšne neprijetnosti ali druge nevšečnosti[15].

 

IP se tako v nadaljevanju opredeljuje do posameznih kriterijev oziroma elementov, ki lahko predstavljajo zlorabo pravice dostopa do informacij javnega značaja, upoštevaje dejstva obravnavanega primera.

 

IP ugotavlja, da zahteve prosilca in prosilke niso očitno nedovoljene n neutemeljene, torej ne gre za zahteve, vložitev katerih bi vsak razumen posameznik štel kot brez vseh možnosti za uspeh, in bi ovirale izpolnjevanje temeljnih nalog organa. Pri delu zahtevanih dokumentov so nedvomno izpolnjeni pogoji za informacijo javnega značaja, ugotoviti pa je mogoče tudi, da se zahtevani dokumenti nanašajo na podatke, ki so javno dostopni oziroma absolutno javno dostopni. Zahtevani so namreč podatki o plačah in izplačilih (potni stroški, dodatki,…), dokumentacija v zvezi z imenovanjem oziroma izpolnjevanjem pogojev za imenovanje na sodniško mesto ter podatki v zvezi z reševanjem sodnih zadev. Takšna zahteva ima torej povsem razumno osnovo, saj imajo takšne informacije dejansko vrednost, in to ne samo za prosilca, ampak tudi za širšo javnost. Glede na namen ZDIJZ ima torej takšna zahteva praviloma vse možnosti za uspeh. Tudi iz novejše upravno sodne prakse izhaja, da »se mora pri podatkih o porabi javnih sredstev in podatkih, povezanih z opravljanjem javne funkcije ali delovnega razmerja javnega uslužbenca, ki so javno dostopni, dostop do teh podatkov omogočiti vsakemu prosilcu, ne glede na njegov namen«.[16]

 

Kot je IP poudaril v svojih odločbah že večkrat, niso varovani osebni podatki, ki so povezani z opravljanjem funkcije oziroma delovnega razmerja javnega funkcionarja oziroma javnega uslužbenca. Slovenska pravna ureditev se je s tem približala razvitim pravnim sistemom, ki že dlje časa razlikujejo med dvema elementoma, in sicer pričakovanjem zasebnosti in upravičenostjo pričakovanja. Takšni podatki torej, po odločitvi zakonodajalca, v celoti sodijo med prosto dostopne informacije javnega značaja, in se ni mogoče sklicevati na varstvo osebnih podatkov. Na ta način funkcija nadzora omogoča državljanom nadzor nad delom javne uprave, nadzor nad pravilnostjo dela javnih oblasti, nadzor nad porabo proračunskega denarja, kar preprečuje slabo upravljanje, zlorabo oblasti in korupcijo. Ta pravica omogoča splošni nadzor javnosti nad delom uprave in s tem pospešuje zavedanje njene odgovornosti. Javnost namreč lahko preveri pravilnost njenih odločitev ter spoštovanje pravnih in drugih pravil. Slednje omogoča nadzor in preprečuje zlorabe. Zaradi tega je delo javnega sektorja bolj učinkovito (razlog nadzora in učinkovitejšega delovanja).

 

Tudi iz prakse Upravnega sodišča glede podatkov, ki izkazujejo izpolnjevanje zakonskih pogojev za opravljanje javne funkcije ali delovnega razmerja javnega uslužbenca, izhaja jasno stališče, da gre za absolutno javne podatke. Upravno sodišče je tako v sodbi št. IU 1410/2010 z dne 25. 5. 2011, med drugim navedlo: »V določilu 2. odstavka 6. člena ZDIJZ je zakonodajalec uporabil pojmovno zvezo »ne glede na določbe prejšnjega odstavka«, kar pa ne pomeni, da ima določilo 2. odstavka 6. člena ZDIJZ popolnoma samostojno mesto v ZDIJZ, ampak se veže na določilo 1. odstavka 6. člena ZDIJZ, saj je bil z določbo 2. odstavka 6. člena ZDIJZ v zakon le vpeljan test sorazmernosti v zvezi z izjemami iz 1. odstavka 6. člena ZDIJZ. To pa pomeni, da pojmovna zveza »ne glede na določbe prvega odstavka« iz 3. odstavka 6. člena ZDIJZ, vključuje zvezo med prvim odstavkom, ki ureja izjeme, in drugim odstavkom, ki ureja uporabo testa sorazmernosti. Omenjeno presojo z vidika sorazmernosti je torej na splošni ravni opravil že zakonodajalec v šestem odstavku 38. člena ZSPJS in 1. alineji tretjega odstavka 6. člena ZDIJZ.«

 

Določeni podatki o javnih funkcionarjih in javnih uslužbencih so torej vedno javni, zato po mnenju IP že iz tega vidika ne moremo govoriti o koliziji dveh pravic, ki se med seboj izključujeta, oziroma o zlorabi pravice dostopa do informacij javnega značaja. Ni namreč mogoče oceniti, da se pravica dostopa do zahtevanih informacij javnega značaja v obravnavanem primeru izvršuje v nasprotju z njenim ciljem oziroma namenom, saj je namen ZDIJZ ravno zagotoviti javnost in odprtost delovanja organov, še posebej pri porabi javnih sredstev in podatkih, povezanih z opravljanjem javne funkcije ali delovnega razmerja javnega uslužbenca, in zahteve prosilca in prosilke se dejansko nanašajo na takšne podatke.

 

Nadalje IP ugotavlja, da ne more slediti utemeljitvi organa, da je treba v obravnavanem primeru upoštevati, da je predmetna zahteva povezana s postopanjem in odločanjem sodnikov, ki so v obravnavanem primeru izpostavljeni. Po mnenju IP je povsem legitimno, da se posameznik seznani s podatki o izpolnjevanju pogojev za imenovanje na sodniško mesto posameznega sodnika, njegovo plačo, pa tudi statistiko reševanja zadev. Glede na zahtevane podatke v obravnavanem primeru je mogoče ugotoviti, da gre v delu za podobno zahtevo kot v pritožbeni zadevi, v kateri je IP odločil z odločbo št. 090-211/2016/9 z dne 18. 11. 2016, Upravno sodišče pa s sodbo št. I U 1816/2016-34 z dne 4. 10. 2017. V tej zadevi je organ prav tako zatrjeval, da prosilec vlaga zahteve za posredovanje podatkov, ki se nanašajo na določene osebe, in sicer po nastopu konkretnega, za prosilca neugodnega dogodka. Sodišče je sledilo utemeljitvi IP, ki je pri svoji odločitvi izhajal iz izključno iz dveh zahtev, o katerih je organ prve stopnje odločil z izpodbijanima odločbama, upoštevaje naravo zahtevanih podatkov (absolutno javni podatki). Kot izhaja iz navedene sodbe je namreč sodišče sledilo stališču, da se mora »Pri podatkih o porabi javnih sredstev in podatkih, povezanih z opravljanjem funkcije ali delovnega razmerja, ki so javno dostopni, dostop omogočiti vsakemu prosilcu, ne glede na njegov namen« (točka 19 obrazložitve). V zvezi z navedbami organa o šikaniranju posameznih javnih uslužbencev, pa sta tako IP kot sodišče ugotovila, da gre za okoliščine, ki lahko predstavljajo morebitne kršitve, vendar to ni stvar postopka po ZDIJZ, ampak drugih postopkov (točka 19 obrazložitve).

 

Prav tako se IP ne more strinjati z mnenjem organa, da prosilec in prosilka pravice dostopa do informacij javnega značaja ne uporabljata dobronamerno in v skladu z 11. členom ZUP. V zvezi s tem IP ocenjuje, da zahtev za posredovanje informacij javnega značaja v obravnavanem primeru ni mogoče opisati kot ravnanj, ki niso v skladu z 11. členom ZUP. Namen ZDIJZ je namreč transparentnost in tako tudi nadzor javnosti nad delom javnih funkcionarjev, in v obravnavanem primeru ni mogoče reči, da takšen namen ne izhaja iz ravnanj prosilca in prosilke. In kot že navedeno, po mnenju IP je pravica prosilcev, da se seznanijo z izpolnjevanjem pogojev za imenovanje na sodniško mesto ter z določenimi podatki o dohodkih iz javnih sredstev in delom, povsem legitimna. IP je na tem mestu upošteval tudi sodno prakso, iz katere izhaja, da se predmetna določba ZUP presoja z vidika morebitnih »špekulativnih« ravnanj posameznikov,[17] takšnih ravnanj prosilca in prosilke pa po oceni IP v obravnavanem primeru ni mogoče ugotoviti. IP ne dvomi, da se sodniki ves čas srečujejo z različnimi dopisovanji strank iz postopkov, ki jih vodijo, ampak sodniki so tisti, ki izvršujejo svojo funkcijo neodvisno, v skladu z Ustavo in zakoni, in to ne glede na morebitne javne proteste posameznikov.

 

Po oceni IP v obravnavanem primeru tudi niso podani drugi elementi oziroma kriteriji za zlorabo pravice. V obravnavani zadevi namreč ni mogoče govoriti, da sta prosilec in prosilka z načinom vlaganja zahtev prekomerno zasipala organ z delom, kar bi posledično predstavljalo oviro za njegovo učinkovito delo, ne samo na področju dostopa do informacij javnega značaja, temveč na vseh njegovih delovnih področjih, organ pa se do tega tudi ni v ničemer konkretno opredelil. Navedbe organa, da sta prosilec in prosilka naslovila na organ v preteklih letih »več« zahtev, so povsem pavšalne. Ob tem IP pripominja, da ZDIJZ ne določa števila zahtev, ki jih lahko največ vloži posamezen prosilec v posameznem letu. Določba petega odstavka 5. člena ZDIJZ, se nanaša samo na funkcionalno povezane zahteve in ne katerekoli zahteve posameznega prosilca. Povedano drugače, za omejitev ustavne pravice dostopa do informacij javnega značaja morajo biti izpolnjeni določeni pogoji, ki pa v konkretnem primeru niso podani.

 

Organ, na katerem je dokazno breme, v obravnavanem primeru po oceni IP ni izkazal dejstev, na podlagi katerih bi bilo mogoče ugotoviti, da bi obravnava zahtev prosilca in prosilke prekomerno obremenila njegovo delo in zaradi tega ne bi mogel ustrezno zavarovati pravic strank v drugih postopkih. Organ bi namreč moral konkretno pojasniti, kateri drugi postopki naj bi to bili, na podlagi česa jih vodi, in kako bi obravnava zahtev po ZDIJZ lahko neposredno vplivala na (ne)izvedbo teh postopkov ter s čim bi zaradi tega tretjim osebam nastala škoda. Ni namreč mogoče objektivno predvideti, da bi obravnava zahtev prosilca in prosilke do te mere ovirala delo organa, da svojih preostalih nalog ne bi mogel več izvajati in zato pravic strank v drugih postopkih ne bi mogel ustrezno zavarovati, sploh glede na dejstvo, da so predmet zahtev absolutno javni podatki in da so določeni podatki omejeni na določene mesece. Organ se tudi ni konkretno opredelil do obsega zahtevanih informacij oziroma dokumentov ter nadaljnjega dela s temi dokumenti zaradi morebitnega obstoja izjem po ZDIJZ. Iz izpodbijane odločbe namreč ni določno razvidno, kako bi predmetne zahteve, z vidika obsega in upoštevaje druge naloge organa, konkretno vplivale na delo organa, koliko dela organu bi povzročila in kako bi to delo vplivalo na ostale delovne naloge pri organu.

 

Ob tem pa IP še posebej poudarja, da zgolj velik obseg zahtevanih dokumentov in s tem povezano dodatno delo za organ sama po sebi še ne pomenita zlorabe pravice dostopa do informacij javnega značaja.[18] Iz upravno sodne prakse, izhaja, da razlog za zavrnitev dostopa do informacije javnega značaja ne more biti »enormno število dokumentov, ki bi jih bilo potrebno prosilcu izročiti oziroma mu omogočiti vpogled, kar bi lahko pripeljalo do resne motnje v poslovanju organa…«.[19] Tudi iz novejše upravno sodne prakse izhaja, da večje število zahtevanih dokumentov, »ki utegne organu povzročiti določene neprijetnosti, samo po sebi (ob odsotnosti drugih okoliščin, ki kažejo na zlorabo) ne more predstavljati razloga za zavrnitev zahtevanega dostopa.«[20] Za utemeljitev obstoja zlorabe pravice je torej treba zadostiti dokaznemu standardu »onkraj dvoma«, ne pa zgolj dokaznemu standardu »verjetnosti«, in ni dovolj, da gre zgolj za neprijetnosti, ampak mora biti delo organa resno ohromljeno zaradi upravnega bremena, ki bi bilo posledica obravnave zahteve po ZDIJZ. To v praksi pomeni, da mora biti izkazana stvarna, resnična grožnja za celotno delo organa. Upoštevati je namreč treba, da je tudi posredovanje informacij javnega značaja ena izmed zakonsko določenih nalog organa, zato je organ dolžan zagotoviti tudi ustrezna sredstva in kader, ki takšne zahteve rešuje.

 

V zvezi s predhodno navedenim je po mnenju IP potrebno upoštevati tudi določbe ZUP, ki se subsidiarno uporabljajo v zadevah dostopa do informacij javnega značaja. Eden temeljnih ciljev splošnega upravnega postopka je zavarovati šibkejšo stranko, to je tistega, ki v tem postopku uveljavlja svojo pravico ali varuje svojo pravno korist, oziroma se mu nalaga določena obveznost. Iz 7. člena ZUP (varstvo pravic strank in varstvo javnih koristi) tako izhaja, da je organ dolžan svoje delo organizirati na način, ki omogoča vsem strankam, da čim lažje zavarujejo in uveljavijo svoje pravice, pri čemer lahko izvaja ukrepe in sprejema odločitve, s katerimi zagotovi, da stranke ne uveljavljajo svojih pravic v škodo pravic drugih in ne v nasprotju z javno koristjo, določeno z zakonom ali z drugim predpisom.

 

Ob tem IP navaja še sodbo Sodišča Evropskih skupnosti v zadevi Verein fűr Konsumenteninformation proti Evropski komisiji, št. T-2/03, iz katere izhaja, da lahko organ v posebnih primerih, v katerih bi konkreten in posamičen preizkus dokumentov povzročil nesorazmerno količino upravnega delo, izjemoma tehta ne eni strani interes dostopa javnosti do dokumentov in na drugi nastalo delovno obremenitev, da bi v teh posebnih primerih ohranil interes dobrega upravljanja. Iz te sodbe pa izhaja tudi, da količina dela, potrebna za preučitev prošnje, ni odvisna samo od števila dokumentov, navedenih v prošnji, ali njihovega obsega, ampak tudi od njihove narave, zato potreba, da se opravi konkreten in posamičen preizkus zelo velikega števila dokumentov, ne pove ničesar o količini dela, potrebni za obravnavo prošnje za dostop, ker je navedena količina dela odvisna tudi od zahtevane temeljitosti tega preizkusa. Odstopanje od te obveznosti preizkusa se lahko dovoli le izjemoma ter samo, če bi se upravno breme zaradi konkretnega in posamičnega preizkusa dokumentov izkazalo za posebno veliko ter bi tako prekoračilo meje tega, kar se lahko razumno zahteva. Upoštevaje navedeno sodbo organ v obravnavanem primeru ni izkazal, da je upravno breme zaradi konkretnega in posamičnega preizkusa zahtevanih dokumentov posebno veliko in bi tako prekoračilo meje tega, kar se lahko razumno zahteva. Breme dokaza o nerazumnosti naloge, upoštevaje sodbo, namreč nosi tisti, ki se nanj sklicuje, v obravnavanem primeru torej organ.

 

Pri presoji zlorabe pravice dostopa imajo nedvomno zelo pomembno težo kriteriji, ki kažejo na obseg zahtevane dokumentacije ter s tem povezane naloge organa, torej konkreten vpliv zahteve na konkretno delo organa v povezavi z drugimi nalogami, predvsem vpliv na pravice drugih v posameznih postopkih, ki jih vodi organ, pri čemer je za samo zlorabo relevantno, da ima prosilec s taki načinom vlaganja zahtev namen organu škodovati. Kot že navedeno, tega pri zahtevah prosilca in prosilke po mnenju IP ni mogoče ugotoviti.

 

V obravnavanem primeru prav tako ni mogoče ugotoviti, da gre za ponavljajoče se vloge za isto zadevo, oziroma provokacije in nagajivost ter posledično navidezno uveljavljanje pravic. Ni namreč mogoče ugotoviti, da sta prosilec in prosilka že pridobila predmetne podatke v postopku po ZDIJZ, prav tako iz njunih navedb ni razvidna nobena provokacija in nagajivost. Glede na postavljene zahteve (zahteve po posredovanju javnih in absolutno javnih podatkov) tudi ni mogoče ugotoviti, da bi šlo za navidezno uveljavljanje pravice dostopa do informacij javnega značaja z namenom obremenjevanja organa z dodatnim delom. Prav tako zahteve niso žaljive, ampak korektne in konkretne.

 

IP pa se opredeljuje še do funkcionalne povezanosti zahtev. V zvezi s pojmom »funkcionalno povezane zahteve« je mogoče ugotoviti, da zakonsko sicer ni posebej opredeljen, iz namena predmetne določbe ZDIJZ pa po mnenju IP izhaja, da je zakonodajalec uzakonil zahteve, ki so vsebinsko povezane, torej zahteve, ki se nanašajo na enako oziroma povezano vsebino. Tudi iz Mnenja Zakonodajno-pravne službe Državnega zbora o Predlogu zakona[21] izhaja, da bi bilo smiselno pojem »funkcionalno povezane zahteve« nadomestiti s pojmom »vsebinsko«.[22] Povedano drugače, glede na posredovano dokumentacijo in obrazložitev organa po mnenju IP v obravnavanem primeru ni mogoče ugotoviti, da sta prosilec in prosilka v preteklosti npr. že vložila zahteve z identično ali podobno vsebino in v postopku po ZDIJZ že pridobila podatke, ki so predmet presojanih zahtev. Pri tem pa IP ponovno poudarja, da ni mogoče ugotavljati funkcionalne povezanosti dveh zahtev prosilca in dveh zahtev prosilke, ki so predmet presoje IP, ker tega predmetna določba ZDIJZ ne dopušča, kot utemeljeno že predhodno. Navedbe organa, da sta prosilec in prosilka vložila večje število zahtev, da jih hkrati vlagata na različne elektronske naslove organa in njegovih organizacijskih enot, da so posamezne zahteve vložene v izjemno kratkih časovnih intervalih in si večinoma sledijo brez nekega logičnega zaporedja, v določenih točkah pa se med sabo tudi ponavljajo oziroma celo stopnjujejo, so tako v obravnavanem primeru irrelavantne in pavšalne, zato jih IP ne more upoštevati. Kot že navedeno, določba petega odstavka 5. člena ZDIJZ zajema funkcionalno povezane zahteve posameznega prosilca, ne pa katerihkoli vlog. Tudi samo število vlog a priori ne pomeni zlorabe pravice dostopa, kar izhaja tudi iz sodne prakse.[23] Prav tako a priori ne gre za zlorabo pravice dostopa, če posamezen prosilec vlaga zahteve na različne elektronske naslove organa in njegovih organizacijskih enot, da so posamezne zahteve vložene v izjemno kratkih časovnih intervalih in si večinoma sledijo brez nekega logičnega zaporedja. Pavšalne navedbe ne morejo biti predmet presoje IP, saj je pravica dostopa do informacij javnega značaja ustavna pravica, ki sodi med temeljne človekove pravice, uresničuje pa se v skladu z ZDIJZ. Funkcionalno oziroma vsebinsko povezanost zahtev pa po mnenju IP tudi ni mogoče utemeljevati s tem, da so bile zahteve poslane z istega elektronskega naslova in z dejstvom, da sta prosilca partnerja v zasebnem življenju.

 

Po oceni IP v obravnavanem primeru odvzem pravice iz 39. člena Ustave ne bi bil v skladu z načelom sorazmernosti.[24] Glede na prakso Ustavnega sodišča je mogoče ugotoviti, da to dopušča omejitev ustavnih pravi le izjemoma, če je podan ustavno dopusten cilj (varstvo pravic drugih ali javne koristi), vendar po oceni IP takšen ukrep v obravnavanem primeru ni nujen, primeren in ni sorazmeren za dosego ustavno varovanih ciljev, ki naj bi jih zasledoval organ. V obravnavanem primeru namreč ni mogoče ugotoviti, da bi npr. koristi, ki jih prinaša nemoten potek drugih (sodnih in upravnih) postopkov, ki tečejo pri organu in s katerimi se zagotavlja varstvo pravic strank v teh postopkih, odtehtale težo posega v pravico prosilca in prosilke glede do dostopa do informacij javnega značaja.

 

IP je po preučitvi celotne zadeve tako zaključil, da ni mogoče ugotoviti, da sta prosilec in prosilka v primeru vložitve obravnavanih zahtev prekoračila pravne meje pravice dostopa do informacij javnega značaja ter da sta ravnala v nasprotju s socialno funkcijo pravice dostopa do informacij javnega značaja.

 

  1. Napotila organu prve stopnje

 

Organ je zaradi napačne uporabe materialnega prava nepopolno ugotovil tudi dejansko stanje, saj posledično v ugotovitvenem postopku ni presojal zahtevanih dokumentov z vidika informacij javnega značaja in možnosti (delnega) dostopa do teh dokumentov. Povedano drugače, organ je zahteve prosilca in prosilke za posredovanje dokumentov zavrnil na podlagi petega odstavka 5. člena ZDIJZ, zato se ni spustil v vsebinsko obravnavo in se ni konkretno opredelil do posameznih zahtevanih dokumentov.

 

Ker je IP kot drugostopenjski organ, enako kot organ prve stopnje, dolžan spoštovati temeljna načela upravnega postopka, je dolžan upoštevati tudi načelo ekonomičnosti postopka iz 14. člena ZUP. Postopek je torej treba voditi hitro, kar pomeni tudi s čim manjšo zamudo za stranke in druge udeležence v postopku, vendar tako, da se preskrbi vse, kar je potrebno, da se lahko ugotovi dejansko stanje, zavarujejo pravice in pravne koristi stranke ter izda zakonita in pravilna odločba. IP je ocenil, da bo pomanjkljivosti postopka na prvi stopnji hitreje in bolj ekonomično odpravil organ prve stopnje, ki razpolaga z vsemi zahtevanimi dokumenti in podrobno pozna vsa relevantna dejstva v zvezi s temi dokumenti.

 

V skladu s tretjim odstavkom 251. čl. ZUP mora organ druge stopnje, kadar odpravi izpodbijano odločbo in zadevo vrne organu prve stopnje v ponovno odločanje, s svojo odločbo opozoriti organ prve stopnje, glede česa je treba dopolniti postopek, organ prve stopnje pa mora vseskozi ravnati po tej odločbi in brez odlašanja, najpozneje pa v 30 dneh od prejema zadeve, izdati novo odločbo, zoper katero ima stranka pravico pritožbe.

 

Organ bo moral v ponovljenem postopku najprej popolno ugotoviti dejstva, ki so glede na zgornjo obrazložitev pomembna za presojo obstoja zlorabe pravice dostopa in nato na podlagi ugotovljenih dejstev tehtati med interesi, ki upravičujejo posredovanje zahtevanih dokumentov javnosti, in tistimi, ki temu nasprotujejo. Če ga bo takšen postopek pripeljal do ugotovitve, da v obravnavanem primeru ne more zavrniti zahteve na podlagi petega odstavka 5. člena ZDIJZ, upoštevaje predhodne navedbe IP, bo moral v nadaljevanju presojati, ali zahtevani dokumenti predstavljajo informacije javnega značaja, oziroma natančno ugotoviti in konkretno obrazložiti, v katerem delu zahtevanih informacij ne gre za informacije javnega značaja po 4. členu ZDIJZ, in iz česa to izhaja (torej, katera od predpostavk za obstoj informacije javnega značaja po ZDIJZ ni izpolnjena). Za obstoj informacije javnega značaja morajo kumulativno (hkrati) izpolnjeni trije pogoji:

1. informacija mora izvirati iz delovnega področja organa,

2. organ mora z njo razpolagati,

3. nahajati se mora v materializirani obliki.

Iz določbe prvega odstavka 4. člena v zvezi s prvim odstavkom 1. člena ZDIJZ tako izhaja, da informacijo javnega značaja lahko predstavlja le dokument, ki ga je organ v okviru svojega delovnega področja že izdelal oziroma pridobil in ga še ni posredoval naprej oziroma uničil. Gre za pogoj, ki je v teoriji poznan kot »kriterij materializirane oblike« in ga navaja že organ v izpodbijani odločbi. Zavezanci po ZDIJZ so torej dolžni omogočiti dostop le do že obstoječih informacij in niso dolžni ustvariti novega dokumenta ali ga (ponovno) pridobiti, če z njim v času zahteve ne razpolagajo (več). Zavezanci tako niso dolžni zbirati informacij, opravljati raziskav ali analizirati podatkov, da bi zadostili zahtevi prosilca, torej niso dolžni izdelati, predelati ali spremeniti (dograditi) informacij, s katerimi razpolagajo.

 

V primeru obstoja katere od izjem po določbah 5.a in 6. člena ZDIJZ mora organ presoditi tudi, ali je mogoče uporabiti institut delnega dostopa v skladu z določbami 7. člena ZDIJZ in 19. člena Uredbe o posredovanju in ponovni uporabi informacij javnega značaja (v nadaljevanju: Uredba)[25] ter natančno in določno opredeliti, v katerem delu se dokumenti prekrijejo in na podlagi katere konkretne izjeme od prostega dostopa. Na podlagi tako izvedenega ugotovitvenega postopka, bo organ lahko določno opredelil izrek odločbe (213. člen ZUP). V izreku odločbe morajo biti namreč jasno navedeni dokumenti, ki so predmet presoje, in navedba, v katerem delu se prekrijejo informacije, ki predstavljajo izjemo od prostega dostopa po ZDIJZ (npr. v dokumentu št. … se prekrije naslov bivališča, ipd.). Takšen izrek omogoča določljivost in izvršljivost, ki zadosti zakonskim normam in pravni varnosti, do katere je prosilec upravičen. Ker postane pravnomočen oziroma dokončen in izvršljiv le izrek, mora biti ta jasen, razumljiv in določen. V izreku mora organ opredeliti tudi način posredovanja zahtevanih informacij.

 

Ob navedenem IP navaja še, da je treba v primeru obstoja izjeme po 3. točki prvega odstavka 6. člena ZDIJZ upoštevati, da se je 25. 5. 2018 začela uporabljati Splošna uredba o varstvu osebnih podatkov[26], ki ureja varstvo osebnih podatkov in v določenih delih zamenjuje Zakon o varstvu osebnih podatkov - ZVOP-1[27] (v določenih delih se torej ZVOP-1 ne uporablja več). Ob tem je mogoče ugotoviti, da predmetna uredba bistveno ne spreminja definicije upravljavca in obdelovalca osebnih podatkov in ne definicije osebnega podatka ter ne spreminja definicije javnega in zasebnega sektorja. IP na tem mestu ponovno poudarja, da osebni podatki javnih funkcionarjev in javnih uslužbencev, ki se nanašajo na porabo javnih sredstev ter opravljanje funkcije, niso varovani na podlagi 1. alineje tretji odstavek 6. člena ZDIJZ. Ta določba namreč predstavlja pravno podlago za dostop do osebnih podatkov, na katere se določba ZDIJZ nanaša, v skladu s točko c) prvega odstavka 6. člena Splošne uredbe o varstvu osebnih podatkov.

 

V zvezi s posredovanjem zahtevanih dokumentov na e-naslov pa IP dodaja, da ima prosilec, na podlagi 17. člena ZDIJZ, sam pravico določiti, na kakšen način se želi seznaniti z zahtevano informacijo, zaradi česar organ praviloma nima nikakršne pravice prosilcu odreči pravice do oblike, v kateri želi prejeti zahtevano informacijo. Edino omejitev, ki vpliva na obliko informacije, predstavlja določba drugega odstavka 25. člena ZDIJZ, po kateri lahko prosilec dobi samo vpogled v informacijo, ki je zavarovana skladno z zakonom, ki ureja avtorsko pravico. Prosilec in prosilka sta zahtevala predmetne informacije v elektronski obliki, zato je organ dolžan to upoštevati. Tudi če se zahtevane informacije na nahajajo v elektronski obliki, jih je organ dolžan v takšno obliko pretvoriti, če ima za to tehnične možnosti, in organ jih v obravnavanem primeru nedvomno ima.

 

Sklepno

 

IP je na podlagi navedenih argumentov in pravnih podlag ugodil pritožbama prosilca in prosilke ter izpodbijano odločbo organa, na podlagi prvega in tretjega odstavka 251. člena ZDIJZ, odpravil in zadevo vrnil organu v ponovni postopek (točka 1 izreka odločbe). Organ bo moral pri ponovnem odločanju pravilno ugotoviti dejansko stanje, pri tem pa upoštevati določbe ZDIJZ in ZUP.

 

Na podlagi petega odstavka 213. člena ZUP, ki se smiselno uporablja tudi za odločbo o pritožbi (prvi odstavek 254. člena ZUP), se v izreku odloči tudi o tem, ali so nastali stroški postopka. IP je ugotovil, da v tem postopku posebni stroški niso nastali, zato je odločil kot izhaja iz 2. točke izreka te odločbe.

 

Ta odločba je v skladu s trideseto točko 28. člena Zakona o upravnih taksah[28] oproščena plačila upravne takse.

 

Pouk o pravnem sredstvu:

Zoper to odločbo ni dovoljena pritožba, niti upravni spor. 

 

 

 

 

Postopek vodila:

Nataša Siter, univ. dipl. prav.

svetovalka IP

 

 

 

Informacijski pooblaščenec:

Mojca Prelesnik, univ. dipl. prav.

informacijska pooblaščenka

 

 


[1] Zakon o dostopu do informacij javnega značaja s komentarjem, Uradni list RS, Ljubljana 2017, str. 103.

[2] Ibid.

[3] Besedilo predloga zakona je določila Vlada na 27. redni seji 3. 10. 2013.

[4] Marijan Pavčnik, Zloraba pravice, Časopisni zavod Uradni list SR Slovenije, Ljubljana 1986.

[5] Marijan Pavčnik, Zloraba pravice, Časopisni zavod Uradni list SR Slovenije, Ljubljana 1986, in  Teorija prava – Prispevek k razumevanja prava, 4. pregledana in dopolnjena izdaja, GV Založba, Ljubljana 2013.

[6] Pravna praksa, št. 26/00.

[7] Npr. sodba Upravnega sodišča št. II U 214/2016-12.

[8] Sklep Ustavnega sodišča št. Up-3427/07-34 in U-I-287/07 z dne 6. 11. 2008.

[9] Sklep Ustavnega sodišča št. Up-448/12-11 z dne 21. 6. 2012.

[10] Sklep Ustavnega sodišča št. Up-3093/08-5 in U-I-315/08-4 z dne 12. 2. 2009.

[11] Sklep Vrhovnega sodišča št. I Up 76/2014 z dne 24. 2. 2014.

[12] Sklep Višjega sodišča v Ljubljani, Izvršilni oddelek, št. II Ip 1002/2009 z dne 13. 5. 2009.

[13] Sodba Upravnega sodišča št. III U 240/2012 z dne 7. 11. 2013.

[14] Sodba Upravnega sodišča št. II U 214/2016 z dne 7. 2. 2017.

[15] Sodba Upravnega sodišča št. I U 1816/2016-34 z dne 4. 10. 2017.

[16] Sodba Upravnega sodišča št. I U 1816/2016-34 z dne 4. 10. 2017.

[17] Npr. sklep Vrhovnega sodišča št. VIII R 7/2001, sodba in sklep Upravnega sodišča I U 819/2009, sodba Upravnega sodišča št. I U 220/2011, sodba Upravnega sodišča št. I U 954/2011, sodba Vrhovnega sodišča št. G 1/2014.

[18] Sodba Upravnega sodišča št. U 92/2006-8 z dne 4. 10. 2007.

[19] Sodba Upravnega sodišča št. U 92/2006 z dne 4. 10. 2007.

[20] Sodba Upravnega sodišča RS št. II U 214/2016-12 z dne 7. 2. 2017.

[21] Mnenje Zakonodajno-pravne službe Državnega zbora o Predlogu zakona o spremembah in dopolnitvah Zakona o dostopu do informacij javnega značaja, ZDIJZ-C, druga obravnava, EPA 1500-VI, št. 010-01/13-24 z dne 30. 12. 2013.

[22]

www.dz-rs.si/wps/portal/Home/deloDZ/zakonodaja/izbranZakonAkt.

[23] Npr. sodba Upravnega sodišča št. I U 1816/2016-34.

[24] Nujnost izvedbe te presoje izhaja iz pretekle prakse IP in Upravnega sodišča (npr. sodba Upravnega sodišča št. III U 240/2012 z dne 7. 11. 2013).

[25] Uradni list RS, št. 24/16.

[26] Splošna uredba (EU) 2016/679 Evropskega parlamenta in Sveta z dne 27. aprila 2016 o varstvu posameznikov pri obdelavi osebnih podatkov in o prostem pretoku takih podatkov ter o razveljavitvi Direktive 95/46/ES.

[27] Uradni list RS, št. 94/07 - uradno prečiščeno besedilo.

[28] Uradni list RS, št. 106/10 – uradno prečiščeno besedilo, 14/15 – ZUUJFO, 84/15 – ZZelP-J, 32/16 in 30/18 – ZKZaš.