Informacijski pooblaščenec Republika Slovenija
    SLO | ENG
dekorativna slika

Iskalnik po odločbah IP o dostopu do informacij javnega značaja

+ -
Datum: 13.08.2020
Naslov: prosilec - Okrajno sodišče v Kopru
Številka: 090-152/2020
Kategorija: Ali gre za zlorabo pravice?, Kršitev postopka
Status: Vrnjeno v ponovno odločanje


POVZETEK:

Organ je z odločbo zavrnil prosilcu dostop do zahtevane dokumentacije na podlagi petega odstavka 5. člena ZDIJZ. Prosilec je zoper odločbo vložil pritožbo. IP je v pritožbenem postopku ugotovil, da v obravnavanem primeru ni mogoče ugotoviti, da je prosilec z vložitvijo predmetne zahteve prekoračil pravne meje pravice dostopa do informacij javnega značaja ter da je ravnal v nasprotju s socialno funkcijo pravice dostopa do informacij javnega značaja, zato ni imel razloga slediti navedbam organa, da je prosilec vložil funkcionalno povezane zahteve, ki so šikanozne narave ter da je s svojim ravnanjem očitno prestopil meje pravice dostopa do informacije javnega značaja. IP je tako pritožbi prosilca ugodil in vrnil zadevo organu v ponovno odločanje.

 

ODLOČBA:

 

Številka: 090-152/2020/3

Datum: 14. 8. 2020

 

Informacijski pooblaščenec po Informacijski pooblaščenki Mojci Prelesnik (v nadaljevanju IP), izdaja na podlagi tretjega odstavka 27. člena Zakona o dostopu do informacij javnega značaja (Uradni list RS, št. 51/2006 – uradno prečiščeno besedilo, s spremembami in dopolnitvami; v nadaljevanju ZDIJZ), 2. člena Zakona o Informacijskem pooblaščencu (Uradni list RS, številka 113/2005 in 51/2007 – ZUstS-A, v nadaljevanju ZInfP), prvega in tretjega odstavka 251. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (Uradni list RS, številka 24/2006 – uradno prečiščeno besedilo, s spremembami in dopolnitvami; v nadaljevanju: ZUP), o pritožbi … (v nadaljevanju prosilec) z dne 21. 7. 2020, zoper odločbo Okrajnega sodišča v Kopru, Ferrarska ulica 9, 6000 Koper (v nadaljevanju organ), št. Su 365/2020-5, z dne 15. 7. 2020, v zadevi dostopa do informacij javnega značaja, naslednjo

 

 

O D L O Č B O:

 

 

1.         Pritožbi prosilca z dne 21. 7. 2020 se ugodi in se odločba Okrajnega sodišča v Kopru, št. Su 365/2020-5, z dne 15. 7. 2020 odpravi in se zadeva vrne organu v ponovni postopek. Organ mora o zadevi odločiti najpozneje v 30 (tridesetih) dneh od prejema te odločbe.

 

2.         V postopku reševanja te pritožbe niso nastali posebni stroški.

 

 

O b r a z l o ž i t e v :

 

Prosilec je dne 21. 6. 2020 na organ naslovil zahtevo za dostop do informacij javnega značaja, in sicer za informacijo o višini vseh letošnjih izplačil sodnici … po mesecih.

 

Organ je zahtevo prosilca zavrnil z odločbo št. Su 365/2020-5 z dne 15. 7. 2020, in sicer na podlagi petega odstavka 5. člena ZDIJZ. Organ je ugotovil, da sta prosilec in njegova partnerica v zasebnem življenju (kar je organu znano iz drugih prejetih zahtev in sodnih postopkov) v preteklih letih na organ in na druge enote, naslovila že več vsebinsko podobnih zahtev za posredovanje informacij javnega značaja, in sicer iz istega elektronskega naslova. V letu 2019 je partnerica prosilca od organa zahtevala podatke o številu zadev, ki so bile dodeljene sodnici … v času … ter podatek o povprečni dobi od vložitve tožbe do razpisa prvega naroka za glavno obravnavo. Tej zahtevi je organ delno ugodil. V letu 2020 je prosilka pozornost usmerila v okrajno sodnico …, pri čemer je zahtevala informacije o opravljanju njenega pripravništva, predhodnih zaposlitvah in področjih dela v funkciji okrajne sodnice. Tudi tej zahtevi je bilo delno ugodeno. V naslednji zahtevi je partnerico zanimalo, kakšen je bil dekliški priimek sodnice in tudi teh zahtevi je organ ugodil. Skupno vsem navedenim zahtevam prosilca in njegove partnerice je dejstvo, da se osredotočata na podatke o konkretnih sodnikih, ki odločajo o zadevah oz. postopkih, v katerih sta prosilca udeležena kot pravdni stranki. Po oceni organa navedene okoliščine kažejo na zlorabo pravice dostopa do informacij javnega značaja. Organ je mnenja, da so vloge šikanoznega značaja. Organ ocenjuje, da prosilca ne zasledujeta demokratične in nadzorne funkcije ZDIJZ, ampak vršita nedovoljen pritisk na organ oz. posamezne sodnike, s čimer posegata v njihov neodvisen položaj, ki je odločen že s samo Ustavo RS. Glavni razlog za oceno, da prosilca pravice ne uporabljata dobronamerno in v skladu z 11. členom ZUP, je dejstvo, da so njune zahteve očitno povezane s konkretnim sodnikom, ki odloča v sodnem sporu, v katerem prosilca nastopata kot pravdni stranki. Organ je prvotnim zahtevam prosilcev ugodil, s stopnjevanjem teh zahtev oz. čedalje bolj očitno povezavo med vlaganjem zahtev in sodnimi postopki, ki so v teku, pa organ ocenjuje, da sta prosilca presegla mejo, kjer je mogoče govoriti o upravičenem nadzoru nad delom organa oz. zagotavljanju transparentnosti delovanja sodišča. Kot dodaten argument organ dodaja še, da partnerica prosilca pritisk izvaja tudi s pogostimi protesti pred sodno stavbo, posamezne primere pa so sodišča obravnavala tudi kot varnostni dogodek.

 

Prosilec je zoper odločbo organa dne 21. 7. 2020 vložil pritožbo, v kateri je navedel, da se sodišče  v obrazložitvi opira na zahteve iz preteklih let in na zahteve njegove partnerice in s tem enači njegova dejanja in dejanja njegove partnerice. Prosilec je navedel, da je izgovor o enem skupnem elektronskem naslovu neutemeljen, saj imata s partnerico tudi skupen domač naslov, avto in bančni račun, torej bi ju morali vsi organi obravnavati skupno. Ne razume, kaj ima njegova zahteva opraviti s tem, da ima partnerico. Prav tako dodaja, da sodnica … ne odloča in niti ni odločala v nobeni zadevi, v kateri sta s partnerico pravdni stranki. Prosilec torej ne poskuša vplivati na odločanje sodnice, saj ta sploh ne odloča v nobeni zadevi, v kateri je pravdna stranka.

 

Po prejemu pritožbe jo je organ z dopisom št. Su 365/2020-7 z dne 30. 7. 2020, na podlagi 245. člena ZUP,  posredoval v pristojno reševanje IP.

 

Pritožba je utemeljena.

 

  1. Meje preizkusa pritožbe s strani pritožbenega organa

 

IP kot organ druge stopnje je v skladu z 247. člena ZUP dolžan preizkusiti odločbo v delu, v katerem jo prosilec izpodbija. Odločbo preizkusi v mejah pritožbenih navedb, po uradni dolžnosti pa preizkusi, ali ni prišlo v postopku na prvi stopnji do bistvenih kršitev postopka in ali ni prekršen materialni zakon. IP ugotavlja, da prosilec izpodbija odločbo organa v celoti.

 

Ker je organ dostop do zahtevane dokumentacije prosilcu zavrnil na podlagi petega odstavka 5. člena ZDIJZ, se IP v nadaljevanju najprej opredeljuje do instituta zlorabe pravice dostopa do informacij javnega značaja na splošno in v obravnavanem primeru.

 

  1. Zloraba pravice dostopa do informacij javnega značaja

 

Splošno o zlorabi pravice

 

Organ lahko v skladu s petim odstavkom 5. člena ZDIJZ prosilcu izjemoma zavrne dostop do zahtevane informacije, če prosilec z eno ali več funkcionalno povezanimi zahtevami očitno zlorabi pravico dostopa do informacij javnega značaja po tem zakonu oziroma je očitno, da so zahteva ali zahteve šikanoznega značaja.

 

IP se je do instituta zlorabe pravice dostopa do informacij javnega značaja (v nadaljevanju: zloraba pravice dostopa) po petem odstavku 5. člena ZDIJZ v svojih odločbah obširneje opredeljeval že v preteklosti. IP se tako v izogib ponavljanju o splošnih navedbah v zvezi s tem institutom sklicuje na svoje predhodne odločbe.[1]

 

IP poudarja še, da se institut zlorabe pravice dostopa do informacij javnega značaja po petem odstavku 5. člena ZDIJZ presoja v vsakem posameznem primeru posebej, izhajajoč iz splošnega načela ZDIJZ, da so informacije javnega značaja dostopne vsakomur in da si morajo organi za uresničitev tega namena prizadevati doseči čim večjo obveščenost javnosti o svojem delovanju. Prav tako poudarja, da je presoja obstoja zlorabe pravice institut, ki ga je treba uporabljati z veliko mero previdnosti in le tam, kjer je to nujno potrebno. Kriterije, ki opredeljujejo zlorabo pravice, je treba razlagati ozko in v vsakem primeru posebej. Utemeljitev obstoja zlorabe pravice mora vselej ostati skrajno sredstvo v postopkih odločanja o zahtevah za posredovanje informacij javnega značaja in se sme uporabiti le v primeru, če od organa objektivno ni mogoče pričakovati, da bo o dostopu do vseh zahtevanih informacij javnega značaja odločal po postopku, ki ga določa ZDIJZ.

 

Zloraba pravice dostopa do informacij javnega značaja v obravnavanem primeru

 

Zavezanec lahko po petem odstavku 5. člena ZDIJZ zavrne zahtevo ali funkcionalno povezane zahteve prosilca le v primeru, ko so izpolnjeni elementi instituta zlorabe pravice dostopa do informacij javnega značaja. ZDIJZ ne določa konkretnih kriterijev oziroma elementov, ki kažejo na zlorabo pravice dostopa do informacij javnega značaja, niti ni z ZDIJZ omejeno število vlog, ki jih lahko vloži posamezen prosilec, zato IP pri presoji zlorabe pravice dostopa do informacij javnega značaja upošteva kriterije, ki so se razvili za opredelitev zlorabe pravice v pravni teoriji in praksi, npr.:

  • ponavljajoče se vloge za isto zadevo (npr. izločitev vseh sodnikov Ustavnega sodišča) s pavšalnimi navedbami[2];
  • pritožba je očitno nedovoljena in neutemeljena, vsak razumen posameznik pa šteje njeno vložitev kot brez vseh možnosti za uspeh; z očitno nedovoljenimi in neutemeljenimi vlogami se tako ovira izpolnjevanje temeljnih nalog Ustavnega sodišča kot najvišjega organa sodne oblasti za varstvo ustavnosti in zakonitosti ter človekovih pravic in temeljnih svoboščin[3];
  • vlaganje vlog, katerih vsebina je izražanje številnih negativnih vrednostnih sodb in žalitev, provokacija in s tem navidezno uveljavljanje pravic[4];
  • zaporedno vlaganje nedovoljenih pravnih sredstev - vlog brez postulacijske sposobnosti, ki vodijo k obravnavanju in pojasnjevanju istih procesnih vprašanj[5];
  • vztrajanje pri izterjavi bagatelnega zneska, brez navedbe razumnih razlogov za vztrajanje[6];
  • z načinom vlaganja zahtev se organ prekomerno zasipa z delom, kar predstavlja oviro za njegovo učinkovito delo ne samo na področju dostopa do informacij javnega značaja, temveč na vseh njegovih delovnih področjih, z več deset vloženimi zahtevami za dostop do izrazito obsežne količine dokumentov in več kot 300 elektronskimi sporočili, poslanimi odgovorni osebi za dostop do informacij javnega značaja, v obdobju enega leta, kar predstavlja izjemno število vlog, večinoma z žaljivo vsebino, posredovanje tudi drugim državnim organom, …[7];
  • zahteve niso žaljive in tudi ne pretirano obsežne, organ pa glede na zahtevano količino dokumentov tudi ni izkazal, da prosilcu v zakonskem roku ne bi mogel zagotoviti dostopa do podatkov brez škode za delo; organ je dolžan organizirati svoje delo tako, da se prosilcu, ki ne zlorablja pravic, omogoči dostop; večje število vloženih zahtev, ki utegne organu povzročiti določene neprijetnosti, samo po sebi (ob odsotnosti drugih okoliščin, ki kažejo zlorabo) ne more predstavljati razloga za zavrnitev[8];
  • za presojo zakonitosti izpodbijanega akta je potrebno presoditi, ali iz načina vlaganja zahtev prosilca izhaja njegov namen prekomerno zasipati organ z delom in ga s tem ovirati pri opravljanju nalog ter poseči v njeno dostojanstvo oziroma ali vloženi zahtevi prosilca namerno povzročata kakšne neprijetnosti ali druge nevšečnosti[9].

 

IP poudarja, da je v obravnavanem primeru predmet presoje samo zahteva prosilca z dne 21. 6. 2020, o kateri je organ odločil v izreku izpodbijane odločbo. Organ je navedel, da prosilec skupaj s partnerico vlaga več zahtev (pri čemer je organ opisal zgolj tri zahteve, ki jih je vložila partnerica in  katerim je bilo ugodeno ali delno ugodeno), s katerimi naj bi vršil pritisk na sodnike. Takšna utemeljitev zlorabe pravice dostopa po ZDIJZ ni ustrezna, saj organ ni pojasnil, kako naj bi bile zahteve funkcionalno povezane, prav tako pa se zahteve, ki jih navaja organ, ne nanašajo na konkretnega prosilca. Zgolj dejstvo, da sta prosilca partnerja in uporabljata skupen elektronski naslov ne pomeni, da so vloge funkcionalno povezane ter da prosilca sistematično in izmenično nastopata z namenom zlorabe instituta dostopa do informacije javnega značaja. Pojem »funkcionalno povezane zahteve« zakonsko sicer ni posebej opredeljen, iz namena predmetne določbe ZDIJZ pa po mnenju IP izhaja, da je zakonodajalec uzakonil zahteve, ki so vsebinsko povezane, torej zahteve, ki se nanašajo na enako oziroma povezano vsebino in na istega prosilca. Tudi iz Mnenja Zakonodajno-pravne službe Državnega zbora o Predlogu zakona[10] izhaja, da bi bilo smiselno pojem »funkcionalno povezane zahteve« nadomestiti s pojmom »vsebinsko«.[11] Povedano drugače, po mnenju IP v obravnavanem primeru ni mogoče ugotoviti, da je prosilec že vložil zahteve z identično ali podobno vsebino oziroma v postopku po ZDIJZ in že pridobil zahtevane podatke. Zgolj dejstvo, da je prosilčeva partnerica vložila podobno zahtevo glede druge sodnice pa še ne predstavlja okoliščine, ki bi pomenila, da gre pri vložitvi konkretne zahteve s strani prosilca za funkcionalno povezano zahtevo. IP tudi ne more spregledati dejstva, da sta bili zahtevi vloženi le glede dveh sodnic, od katerih naj druga (po navedbah prosilca) sploh ne bi sodila v zadevah, v katerih je prosilec pravdna stranka, organ sam pa nasprotnega ni izkazal. Ob tem pa IP pripominja, da tudi samo število vlog a priori ne pomeni zlorabe pravice, kar izhaja tudi iz sodne prakse, hkrati pa je organ v konkretni zadevi navajal zgolj tri druge zahteve osebe, ki sploh ni konkretni prosilec.[12] Pavšalne navedbe tako ne morejo biti predmet presoje IP, saj je pravica dostopa do informacij javnega značaja ustavna pravica, ki sodi med temeljne človekove pravice, uresničuje pa se v skladu z ZDIJZ.

 

IP se tako v nadaljevanju opredeljuje do posameznih kriterijev, ki lahko predstavljajo zlorabo pravice dostopa, upoštevaje dejstva obravnavanega primera.

 

IP najprej ugotavlja, da ne gre za ponavljajočo se zahtevo za isto zadevo, ampak je zahteva prosilca v obravnavanem primeru povezana z željo pridobiti informacije o izplačilih določeni sodnici, pri čemer ni izkazano, da bi prosilec isto zahtevo vlagal znova in znova.

 

Po mnenju IP zahteva tudi ni očitno nedovoljena in neutemeljena, torej ne gre za zahtevo, vložitev katere bi vsak razumen posameznik štel kot brez vseh možnosti za uspeh in bi ovirala izpolnjevanje temeljnih nalog organa. Ob pregledu zahteve IP namreč ugotavlja, da določeni dokumenti skladno s prakso IP predstavljajo prosto dostopne informacije javnega značaja, v zvezi s katerimi je IP že večkrat odločil, da jih je treba prosilcu posredovati (izplačila javnim funkcionarjem). Poraba javnih sredstev po ZDIJZ predstavlja absolutno javno informacijo javnega značaja (tretji odstavek 6. člena ZDIJZ). Povedano drugače, podatki, ki se nanašajo na porabo javnih sredstev, sodijo po odločitvi zakonodajalca v celoti med prosto dostopne informacije javnega značaja. Takšna zahteva ima torej povsem razumno osnovo, saj imajo takšne informacije dejansko vrednost, in to ne samo za prosilca, ampak tudi za širšo javnost. Glede na namen ZDIJZ ima torej takšna zahteva praviloma vse možnosti za uspeh. Tudi iz novejše upravno sodne prakse izhaja, da »se mora pri podatkih o porabi javnih sredstev in podatkih, povezanih z opravljanjem javne funkcije ali delovnega razmerja javnega uslužbenca, ki so javno dostopni, dostop do teh podatkov omogočiti vsakemu prosilcu, ne glede na njegov namen«.[13] Na ta način funkcija nadzora omogoča državljanom nadzor nad delom javne uprave, nadzor nad pravilnostjo dela javnih oblasti, nadzor nad porabo javnega denarja, kar preprečuje slabo upravljanje, zlorabo oblasti in korupcijo. Ta pravica omogoča splošni nadzor javnosti nad delom uprave in s tem pospešuje zavedanje njene odgovornosti. Javnost namreč lahko preveri pravilnost njenih odločitev ter spoštovanje pravnih in drugih pravil. Slednje omogoča nadzor in preprečuje zlorabe. Zaradi tega je delo javnega sektorja bolj učinkovito (razlog nadzora in učinkovitejšega delovanja). Tudi določeni podatki o javnih uslužbencih so vedno javni. Ko gre torej za podatke, ki se nanašajo na porabo javnih sredstev in delovno razmerje javnih uslužbencev oz. javnih funkcionarjev, po mnenju IP že iz tega vidika ne moremo govoriti o koliziji dveh pravic, ki se med seboj izključujeta, oziroma o zlorabi pravice dostopa do informacij javnega značaja. Ni namreč mogoče oceniti, da se pravica dostopa do zahtevanih informacij javnega značaja v obravnavanem primeru izvršuje v nasprotju z njenim ciljem oziroma namenom, saj je namen ZDIJZ ravno zagotoviti javnost in odprtost delovanja organov, še posebej pri porabi javnih sredstev in podatkih, povezanih z opravljanjem delovnega razmerja javnega uslužbenca ali izvrševanja funkcije javnega funkcionarja.

 

Prav tako po mnenju IP ni mogoče ugotoviti, da prosilec pravice dostopa do informacij javnega značaja v obravnavanem primeru ne uporablja dobronamerno in v skladu z 11. členom ZUP. Kot že navedeno, je namen ZDIJZ transparentnost in s tem tudi nadzor javnosti nad delom organov, zato v obravnavanem primeru ni mogoče reči, da takšen namen ne izhaja iz ravnanja prosilca. IP je na tem mestu upošteval tudi sodno prakso, iz katere izhaja, da se predmetna določba ZUP presoja z vidika morebitnih »špekulativnih« ravnanj posameznikov,[14] takšnega ravnanja prosilca pa po oceni IP v obravnavanem primeru ni mogoče ugotoviti. Pomisleki organa, da prosilec (s pomočjo partnerice) vrši pritisk na sodnika zgolj zato, ker od sodišča zahteva informacije, ki so javne (in glede katerih je tudi že organ sam ugotovil, da so javne) niso utemeljene in ne morejo predstavljati razloga za uporabo instituta zlorabe v primerih, sploh kadar je očitno, da tovrstnih zahtev ni izrazito preveč in da niso šikanozne narave (oz. organ tega nikjer ni izkazal). Zahteve za dostop do informacij javnega značaja so običajne vloge v upravnem postopku, ki predstavljajo izvrševanje človekove pravice in jih praviloma ni mogoče šteti kot nedopusten pritisk na sodnika, tudi kadar se nanašajo nanj. IP v konkretni zadevi ni našel okoliščin, na podlagi katerih bi lahko utemeljeno zaključil, da je bil z vložitvijo zahteve prosilca izveden pritisk na sodnico v smislu, kako naj reši določeno zadevo.

 

Objektivno je tudi težko reči, da bi izpolnitev predmetne zahteve ovirala izpolnjevanje temeljnih nalog organa, organ pa se do tega v izpodbijani odločbi ni konkretno opredelil. Povedano drugače, organ se ni konkretno opredelil do tega, da bi priprava zahtevanih podatkov vplivala na dolžnost in pravico organa, da opravlja svoje delo samostojno v okviru in na podlagi Ustave Republike Slovenije[15] (v nadaljevanju: Ustava) in zakonov ter posledično na pravice tretjih oseb, ki so udeležene v drugih postopkih, ki jih vodi organ. Organ, na katerem je dokazno breme, v obravnavanem primeru po oceni IP ni zadostno izkazal dejstev, na podlagi katerih bi bilo mogoče ugotoviti, da bi obravnava predmetne zahteve prosilca prekomerno obremenila delo organa in zaradi tega organ ne bi mogel ustrezno zavarovati pravic strank v drugih postopkih. Organ bi se moral do tega kriterija zelo konkretno opredeliti v sami odločbi. Kot je bilo navedeno že uvodoma, je treba upoštevati, da mora biti utemeljitev obstoja zlorabe pravice vselej skrajno sredstvo v postopkih odločanja o zahtevah za posredovanje informacij javnega značaja in se sme uporabiti le v primeru, če od organa objektivno ni mogoče pričakovati, da bo o dostopu do vseh zahtevanih informacij javnega značaja odločal po postopku, ki ga določa ZDIJZ.

 

Ob tem pa IP pripominja, da zgolj velik obseg zahtevanih dokumentov in s tem povezano dodatno delo za organ, sama po sebi še ne pomenita zlorabe pravice dostopa do informacij javnega značaja.[16] Iz upravno sodne prakse izhaja, da razlog za zavrnitev dostopa do informacije javnega značaja ne more biti »enormno število dokumentov, ki bi jih bilo potrebno prosilcu izročiti oziroma mu omogočiti vpogled, kar bi lahko pripeljalo do resne motnje v poslovanju organa…«.[17] Navedeno izrecno izhaja iz zadeve, ki se je nanašala na 18.587 dokumentov. Tudi iz novejše upravno sodne prakse izhaja, da večje število zahtevanih dokumentov, »ki utegne organu povzročiti določene neprijetnosti, samo po sebi (ob odsotnosti drugih okoliščin, ki kažejo na zlorabo) ne more predstavljati razloga za zavrnitev zahtevanega dostopa.«[18] Za utemeljitev obstoja zlorabe pravice je torej treba zadostiti dokaznemu standardu »onkraj dvoma«, ne pa zgolj dokaznemu standardu »verjetnosti«, in ni dovolj, da gre zgolj za neprijetnosti, ampak mora biti delo organa resno ohromljeno zaradi upravnega bremena, ki bi bilo posledica obravnave zahteve po ZDIJZ. To v praksi pomeni, da mora biti izkazana stvarna, resnična grožnja za celotno delo organa.

 

IP ob tem navaja še sodbo Sodišča Evropskih skupnosti v zadevi Verein fűr Konsumenteninformation proti Evropski komisiji, št. T-2/03, iz katere izhaja, da lahko organ v posebnih primerih, v katerih bi konkreten in posamičen preizkus dokumentov povzročil nesorazmerno količino upravnega delo, izjemoma tehta ne eni strani interes dostopa javnosti do dokumentov in na drugi nastalo delovno obremenitev, da bi v teh posebnih primerih ohranil interes dobrega upravljanja. Iz te sodbe pa izhaja tudi, da količina dela, potrebna za preučitev prošnje, ni odvisna samo od števila dokumentov, navedenih v prošnji, ali njihovega obsega, ampak tudi od njihove narave, zato potreba, da se opravi konkreten in posamičen preizkus zelo velikega števila dokumentov, ne pove ničesar o količini dela, potrebni za obravnavo prošnje za dostop, ker je navedena količina dela odvisna tudi od zahtevane temeljitosti tega preizkusa. Odstopanje od te obveznosti preizkusa se lahko dovoli le izjemoma ter samo, če bi se upravno breme zaradi konkretnega in posamičnega preizkusa dokumentov izkazalo za posebno veliko ter bi tako prekoračilo meje tega, kar se lahko razumno zahteva. Upoštevaje navedeno sodbo organ v obravnavanem primeru ni izkazal, da je upravno breme zaradi konkretnega in posamičnega preizkusa zahtevanih dokumentov posebno veliko in bi tako prekoračilo meje tega, kar se lahko razumno zahteva. Breme dokaza o nerazumnosti naloge, upoštevaje sodbo, namreč nosi tisti, ki se nanj sklicuje, v obravnavanem primeru torej organ.

 

Upoštevati je treba, da je tudi posredovanje informacij javnega značaja ena izmed zakonsko določenih nalog organa.[19] Pravica dostopa do informacij javnega značaja je ustavna kategorija, omogoča vpogled v delovanje državnih organov in s tem nadzor nad njihovim delovanjem, odraža tudi samo bistvo demokracije. Namen zakona je torej, da se primarno zagotovi javnost in odprtost delovanja organov ter pravica prosilcev, da pridobijo informacije javnega značaja.

 

Pri presoji zlorabe pravice dostopa imajo torej zelo pomembno težo kriteriji, ki kažejo na obseg zahtevane dokumentacije ter s tem povezane naloge organa, torej konkreten vpliv zahteve na konkretno delo organa v povezavi z drugimi nalogami, predvsem vpliv na pravice drugih v posameznih postopkih, ki jih vodi organ, pri čemer je za samo zlorabo relevantno, da ima prosilec s taki načinom vlaganja zahtev namen organu škodovati. Kot že navedeno, tega v obravnavanem primeru po mnenju IP ni mogoče ugotoviti.

 

Prav tako je eden temeljnih ciljev splošnega upravnega postopka zavarovati šibkejšo stranko, to je tistega, ki v tem postopku uveljavlja svojo pravico ali varuje svojo pravno korist oziroma se mu nalaga določena obveznost. Iz 7. člena ZUP tako izhaja, da je organ dolžan svoje delo organizirati na način, ki omogoča vsem strankam, da čim lažje zavarujejo in uveljavijo svoje pravice, pri čemer lahko izvaja ukrepe in sprejema odločitve, s katerimi zagotovi, da stranke ne uveljavljajo svojih pravic v škodo pravic drugih in ne v nasprotju z javno koristjo, določeno z zakonom ali z drugim predpisom.

 

V obravnavanem primeru pa tudi ni mogoče ugotoviti, da bi šlo za ponavljajoče se vloge za isto zadevo. Ni namreč mogoče ugotoviti, da je prosilec že pridobil zahtevane dokumente v postopku po ZDIJZ. Prav tako glede na njegove navedbe in postavljeno zahtevo ni mogoče ugotoviti, da bi šlo za navidezno uveljavljanje pravice dostopa do informacij javnega značaja.

 

Ker načelo varstva pravic strank in javnih koristi iz 7. člena, kot že navedeno, služi interesu družbe, da se zagotovi nemoten potek upravnih postopkov in nasploh dela organov, so za dosego tega cilja omejene tudi pravice strank. Tako 11. člen ZUP določa, da morajo stranke pred organom govoriti resnico in pošteno uporabljati pravice (procesne pravice), ki so jim priznane s tem in drugimi zakoni, ki urejajo upravni postopek. V zvezi s tem IP ocenjuje, da zahteve za posredovanje informacij javnega značaja v obravnavanem primeru, upoštevaje predhodne navedbe in ugotovitve, ni mogoče opisati kot ravnanja, ki ne predstavlja poštene uporabe pravic. Osebni interesi prosilca pri presoji upravičenosti do dostopa niso pravno relevantni, saj se v postopkih po ZDIJZ odloča z učinkom erga omnes.

 

IP je po preučitvi celotne zadeve tako zaključil, da iz izpodbijane odločbe ni mogoče ugotoviti, da je prosilec v primeru vložitve obravnavane zahteve prekoračil pravne meje pravice dostopa do informacij javnega značaja ter da je ravnal v nasprotju s socialno funkcijo pravice dostopa do informacij javnega značaja.

 

  1. Nepopolno ugotovljeno dejansko stanje

 

Organ je zaradi napačne uporabe materialnega prava nepopolno ugotovil dejansko stanje, saj posledično v ugotovitvenem postopku ni presojal posameznih zahtevanih dokumentov z vidika obstoja informacij javnega značaja in možnosti (delnega) dostopa do teh dokumentov. Povedano drugače, s tem, ko je organ zahtevo prosilca za posredovanje dokumentov zavrnil na podlagi petega odstavka 5. člena ZDIJZ, se ni spustil v vsebinsko obravnavo in se ni konkretno opredelil do posameznih zahtevanih dokumentov.

 

Ker je IP kot drugostopenjski organ, enako kot organ prve stopnje, dolžan spoštovati temeljna načela upravnega postopka, je dolžan upoštevati tudi načelo ekonomičnosti postopka iz 14. člena ZUP. Postopek je torej treba voditi hitro, kar pomeni tudi s čim manjšo zamudo za stranke in druge udeležence v postopku, vendar tako, da se preskrbi vse, kar je potrebno, da se lahko ugotovi dejansko stanje, zavarujejo pravice in pravne koristi stranke ter izda zakonita in pravilna odločba. IP je ocenil, da bo pomanjkljivosti postopka na prvi stopnji hitreje in bolj ekonomično odpravil organ prve stopnje, ki razpolaga z vsemi zahtevanimi dokumenti in podrobno pozna vsa relevantna dejstva v zvezi s temi dokumenti.

 

V skladu s tretjim odstavkom 251. čl. ZUP mora organ druge stopnje, kadar odpravi izpodbijano odločbo in zadevo vrne organu prve stopnje v ponovno odločanje, s svojo odločbo opozoriti organ prve stopnje, glede česa je treba dopolniti postopek, organ prve stopnje pa mora vseskozi ravnati po tej odločbi in brez odlašanja, najpozneje pa v 30 dneh od prejema zadeve, izdati novo odločbo, zoper katero ima stranka pravico pritožbe.

 

Organ je dolžan v ponovnem postopku popolno ugotoviti dejstva, ki so glede na zgornjo obrazložitev pomembna za presojo obstoja zlorabe pravice dostopa in nato na podlagi ugotovljenih dejstev tehtati med interesi, ki upravičujejo posredovanje zahtevanega dokumenta javnosti in tistimi, ki temu nasprotujejo. Če ga bo takšen postopek pripeljal do ugotovitve, da v obravnavanem primeru ne more zavrniti zahteve na podlagi petega odstavka 5. člena ZDIJZ, upoštevaje predhodne navedbe IP, bo moral v nadaljevanju presojati, ali zahtevani dokumenti predstavljajo informacije javnega značaja, oziroma natančno ugotoviti in konkretno obrazložiti, v katerem delu zahtevanih informacij ne gre za informacije javnega značaja po 4. členu ZDIJZ, in iz česa to izhaja (torej, katera od predpostavk za obstoj informacije javnega značaja po ZDIJZ ni izpolnjena). V primeru obstoja katere od izjem po določbah 5.a in 6. člena ZDIJZ mora organ presojati tudi, ali je mogoče uporabiti institut delnega dostopa v skladu z določbami 7. člena ZDIJZ in 19. člena Uredbe o posredovanju in ponovni uporabi informacij javnega značaja (v nadaljevanju: Uredba)[20] ter natančno in določno opredeliti, v katerem delu se dokument prekrije in na podlagi katere konkretne izjeme od prostega dostopa. Organ mora pri odločanju upoštevati tudi določbo tretjega odstavka 6. člena ZDIJZ.

 

  1. Sklepno

 

IP je na podlagi navedenih argumentov in pravnih podlag ugodil pritožbi prosilca ter izpodbijano odločbo organa, na podlagi prvega in tretjega odstavka 251. člena ZDIJZ, odpravil in zadevo vrnil organu v ponovni postopek (točka 1 izreka te odločbe). Organ bo moral pri ponovnem odločanju pravilno ugotoviti dejansko stanje, pri tem pa upoštevati določbe ZDIJZ in ZUP.

 

Na podlagi petega odstavka 213. člena ZUP, ki se smiselno uporablja tudi za odločbo o pritožbi (prvi odstavek 254. člena ZUP), se v izreku odloči tudi o tem, ali so nastali stroški postopka. IP je ugotovil, da v tem postopku posebni stroški niso nastali, zato je odločil kot izhaja iz 2. točke izreka te odločbe.

 

Ta odločba je v skladu s trideseto točko 28. člena Zakona o upravnih taksah[21] oproščena plačila upravne takse (točka 2 izreka odločbe).

 

 

Pouk o pravnem sredstvu:

Zoper to odločbo ni dovoljena pritožba, niti upravni spor.

 

 

 

Postopek vodila:

mag. Vanja Zrimšek, univ. dipl. prav.,

svetovalka Informacijskega pooblaščenca

 

 

 

Informacijski pooblaščenec:

Mojca Prelesnik, univ. dipl. prav.,

informacijska pooblaščenka

 

 

 


[1] Npr. odločbe IP št. 090-21/2015/, št. 090-157/2015/, št. 090-254/2015, št. 090-19/2016/, št. 090-211/2016/, št. 090-55/2017/, št. 090-215/2018, št. 090-146/2019/3, št. 090-239/2019/6.

[2] Sklep Ustavnega sodišča št. Up-3427/07-34 in U-I-287/07 z dne 6. 11. 2008.

[3] Sklep Ustavnega sodišča št. Up-448/12-11 z dne 21. 6. 2012.

[4] Sklep Ustavnega sodišča št. Up-3093/08-5 in U-I-315/08-4 z dne 12. 2. 2009.

[5] Sklep Vrhovnega sodišča št. I Up 76/2014 z dne 24. 2. 2014.

[6] Sklep Višjega sodišča v Ljubljani, Izvršilni oddelek, št. II Ip 1002/2009 z dne 13. 5. 2009.

[7] Sodba Upravnega sodišča št. III U 240/2012 z dne 7. 11. 2013.

[8] Sodba Upravnega sodišča št. II U 214/2016 z dne 7. 2. 2017.

[9] Sodba Upravnega sodišča št. I U 1816/2016-34 z dne 4. 10. 2017.

[10] Mnenje Zakonodajno-pravne službe Državnega zbora o Predlogu zakona o spremembah in dopolnitvah Zakona o dostopu do informacij javnega značaja, ZDIJZ-C, druga obravnava, EPA 1500-VI, št. 010-01/13-24 z dne 30. 12. 2013.

[11] www.dz-rs.si/wps/portal/Home/deloDZ/zakonodaja/izbranZakonAkt.

[12] Npr. sodba Upravnega sodišča št. I U 1816/2016-34.

[13] Sodba Upravnega sodišča št. I U 1816/2016-34 z dne 4. 10. 2017.

[14] Npr. sklep Vrhovnega sodišča št. VIII R 7/2001, sodba in sklep Upravnega sodišča I U 819/2009, sodba Upravnega sodišča št. I U 220/2011, sodba Upravnega sodišča št. I U 954/2011, sodba Vrhovnega sodišča št. G 1/2014.

[15] Uradni list RS, št. 33/91-I, 42/97 – UZS68, 66/00 – UZ80, 24/03 – UZ3a, 47, 68, 69/04 – UZ14, 69/04 – UZ43, 69/04 – UZ50, 68/06 – UZ121, 140, 143, 47/13 – UZ148, 47/13 – UZ90, 97, 99 in 75/16 – UZ70a.

[16] Sodba Upravnega sodišča št. U 92/2006-8 z dne 4. 10. 2007.

[17] Sodba Upravnega sodišča št. U 92/2006 z dne 4. 10. 2007.

[18] Sodba Upravnega sodišča RS št. II U 214/2016-12 z dne 7. 2. 2017.

[19] Tako tudi sodna praksa, npr. sodba Upravnega sodišča št. U 92/2006-8 z dne 4. 10. 2007.

[20] Uradni list RS, št. 24/16.

[21] Uradni list RS, št. 106/10 – uradno prečiščeno besedilo, 14/15 – ZUUJFO, 84/15 – ZZelP-J, 32/16 in 30/18 – ZKZaš.