Informacijski pooblaščenec Republika Slovenija
    SLO | ENG

Iskalnik po odločbah IP o dostopu do informacij javnega značaja

+ -
Datum: 18.03.2009
Naslov: Prosilec - Okrajno sodišče v Kamniku
Številka: 021-92/2008/13
Kategorija: Ali gre za inf. javnega značaja?
Status: Zavrnjeno


Številka: 021-92/2008/13
Datum: 18.03.09

Informacijski pooblaščenec po pooblaščenki Nataši Pirc Musar (v nadaljevanju Pooblaščenec), izdaja na podlagi 2. člena Zakona o Informacijskem pooblaščencu (Uradni list RS, št. 113/2005 in 51/2007-ZUstS-A, v nadaljevanju ZInfP), tretjega in četrtega odstavka 27. člena Zakona o dostopu do informacij javnega značaja (Uradni list RS, št. 51/2006- uradno prečiščeno besedilo in 117/06 – ZDavP2, v nadaljevanju ZDIJZ), prvega odstavka 251. člena in 4. odstavka 65. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (Uradni list RS, št. 24/2006 - uradno prečiščeno besedilo, 105/2006 – ZUS-1, 126/2007- ZUP-E, 65/2008-ZUP-F, v nadaljevanju ZUP), o pritožbi …… (v nadaljevanju prosilec) z dne 11. 7. 2008, zoper sklepe Okrajnega sodišča v Kamniku, Tomšičeva ulica 2, 1241 Kamnik (v nadaljevanju organ) št. Rz 97/2008 z dne 16. 8. 2008, št. Rz 98/2008 z dne 16. 8. 2008 in št. Rz 101/2008 z dne 2. 7. 2008 v zadevi odobritve dostopa do informacij javnega značaja naslednji


S K L EP:


Pritožba prosilca z dne 11. 7. 2008 zoper sklep organa št. Rz 101/2008 z dne 2. 7. 2008 se zavrže.

in


O D L O Č B O:


1.    Pritožbi prosilca z dne 11. 7. 2008 zoper sklep št. Rz 97/2008 z dne 18. 6. 2008 in sklep št. Rz 98/2008 z dne 18. 6. 2008 se ugodi, sklepa se odpravita.
2.    Obe zahtevi prosilca z dne 13. 6. 2008 se zavrneta.
3.    V postopku reševanja pritožbe stroški niso nastali.

OBRAZLOŽITEV:


Pritožba prosilca zoper sklep št. Rz 98/2008 z dne 18. 6. 2008

Prosilec je dne 13. 6. 2008 naslovil na organ zahtevo za dostop do sklepa R 331/99 z dne 30. 12. 1999 in notarskega zapisa SV 1315/99 z dne 17. 12. 1999 iz vložka dn. št. 2159/99. Prosilec se je v zahtevi skliceval konkretno na ZDIJZ in pojasnil tudi, zakaj naj bi zahtevane informacije predstavljale informacije javnega značaja, kot jih opredeljuje ZDIJZ.

O zahtevi prosilca je organ odločil s sklepom št. Rz 98/2008 z dne 18. 6. 2008, s katerim je zahtevo prosilca zavrnil. V obrazložitvi izpodbijanega sklepa je organ uvodoma povzel zahtevo prosilca, nato pa navedel, da lahko organ omogoči vpogled v zbirko listin le tistemu, ki izkaže pravni interes v skladu s prvim odstavkom 196. člena Zakona o zemljiški knjigi (v nadaljevanju ZZK-1).

Organ nadalje ugotavlja, da prosilec takega interesa ni uspel izkazati. Organ pojasnjuje, da namen zbirke listin ni v tem, da bi sodišče ob vsakokratnem zahtevku omogočilo vpogled oziroma prepis listin, temveč da se v primerih, ko stranke izkažejo, da listino potrebujejo zaradi določenega upravičenega interesa, v tisto listino dovoli vpogled ali prepis.

Organ navaja tudi, da je v zemljiškoknjižnem postopku v smislu 196. člena ZZK-1 povsem nepomembno sklicevanje prosilca na ZDIJZ.

Zoper sklep št.  Rz 98/2008 je prosilec dne 11. 7. 2008 pri Pooblaščencu vložil pritožbo, v kateri navaja, da ga organ ni seznanil z notarskim zapisom SV 1315/99 z dne 17. 12. 1999. Prosilec meni, da organ pri odločanju ni pravilno uporabil materialnega prava, torej pri odločanju o njegovi zahtevi ni uporabil ZDIJZ, temveč ZZK-1.  Prosilec meni, da je organ kršil temeljno človekovo pravico, določeno v drugem odstavku 39. člena Ustave RS.

Prosilec meni, da je obrazložitev izpodbijanega sklepa pomanjkljiva, saj niso obrazloženi konkretni razlogi za zavrnitev njegove zahteve. Organ bi v skladu z določbami ZDIJZ moral izdati odločbo in ne sklep. Prosilec navaja tudi, da je organ na sklepu navedel napačni pravni pouk.

Prosilec se v pritožbi sklicuje še na določbe ZZK-1 o javnosti zemljiške knjige in izkazuje svoj pravni interes kot občan in občinski svetnik Občine Kamnik.

Organ v pritožbi tudi pojasnjuje, zakaj naj bi bil organ zavezanec po ZDIJZ, da informacija spada v delovno področje organa, da organ z informacijami razpolaga, kaj je delni dostop, v katerih primerih je možen in katere so izjeme od prostega dostopa do informacij javnega značaja.

Pritožba prosilca zoper sklep št. Rz 97/2008 z dne 18. 6. 2008

Prosilec je dne 13. 6. 2008 naslovil na organ zahtevo za dostop do pogodbe o prenosu lastninske pravice družbe Velika Planina d.o.o. na novega lastnika družbo Aedium Fabule d.o.o. na nepremičninah, vpisanih v vložku št. 518, k.o. Županje Njive, za parc. št. 853/5, 853/6 in 853/19 z dne 4. 2. 2004. Prosilec se je v zahtevi skliceval konkretno na ZDIJZ in pojasnil tudi, zakaj naj bi zahtevane informacije predstavljale informacije javnega značaja, kot jih opredeljuje ZDIJZ.

O zahtevi prosilca je organ odločil s sklepom št. Rz 97/2008 z dne 18. 6. 2008, s katerim je zahtevo prosilca zavrnil. V obrazložitvi izpodbijanega sklepa je organ uvodoma povzel zahtevo prosilca, nato pa navedel, da lahko organ omogoči vpogled v zbirko listin le tistemu, ki izkaže pravni interes v skladu s prvim odstavkom 196. člena Zakona o zemljiški knjigi (v nadaljevanju ZZK-1).

Organ nadalje ugotavlja, da prosilec takega interesa ni uspel izkazati. Organ pojasnjuje, da namen zbirke listin ni v tem, da bi sodišče ob vsakokratnem zahtevku omogočilo vpogled oziroma prepis listin, temveč da se v primerih, ko stranke izkažejo, da listino potrebujejo zaradi določenega upravičenega interesa, v tisto listino dovoli vpogled ali prepis.

Organ navaja tudi, da je v zemljiškoknjižnem postopku v smislu 196. člena ZZK-1 povsem nepomembno sklicevanje prosilca na ZDIJZ.

Zoper sklep št.  Rz 97/2008 je prosilec dne 11. 7. 2008 pri Pooblaščencu vložil pritožbo, v kateri navaja, da ga organ ni seznanil s pogodbo o prenosu lastninske pravice družbe Velika Planina d.o.o. na novega lastnika družbo Aedium Fabule d.o.o. na nepremičninah, vpisanih v vložku št. 518, k.o. Županje Njive, za parc. št. 853/5, 853/6 in 853/19 z dne 4. 2. 2004.

Pritožbeni razlogi zoper navedeni sklep so enaki kot že zgoraj navedeni pritožbeni razlogi zoper sklep št. Rz 98/2008 in tudi enaki kot zoper sklep Rz 101/2008, saj je prosilec zoper vse navedene sklepe vložil isto (eno) pritožbo.

Pooblaščenec je z dopisom z dne 22. 7. 2008, št. 021-92/2008/3, pritožbo prosilca posredoval organu in ga pozval, da opravi preizkus pritožbe in ravna v skladu z 245. členom ZUP.
 
Organ je pritožbo prosilca ter fotokopije spisov z dopisom z dne 25. 7. 2008, poslal v odločanje Pooblaščencu.

Pooblaščenec je po pregledu prejete dokumentacije ugotovil, da organ ni poslal dokumentov, ki so predmet pritožbe in odločanja Pooblaščenca, zato je organ z dopisom z dne 24. 11. 2008, št. 021-92/2008/10 pozval, naj pošlje dokumente, ki jih prosilec zahteva.

Organ je dne 4. 12. 2008 z dopisom št. Su 16004/2008-28 Pooblaščencu poslal zahtevano dokumentacijo.

Pritožbi sta utemeljeni.

1. Meje preizkusa pritožbe s strani pritožbenega organa

Pooblaščenec uvodoma pojasnjuje, da je prosilec vložil isto pritožbo zoper tri sklepe (Rz 97/2008, Rz 98/2008 in Rz 101/2008). Pooblaščenec je s sklepom št. 021-92/2008/12 z dne 10. 3. 2009 postopke po pritožbi prosilca zoper navedene sklepe z dne 11. 7. 2008 združil v en postopek ter v skladu s 14. členom ZUP odločil z eno odločbo.

Pritožba prosilca zoper sklep Rz 101/2008 z dne 2. 7. 2008

Pooblaščenec ugotavlja, da je prosilec vložil pritožbo zoper odločitev organa v sklepu Rz 101/2008 z dne 2. 7. 2008, glede katere pa Pooblaščenec ni stvarno pristojen za odločanje, saj ne gre za odločanje v pritožbenem postopku glede dostopa do informacije javnega značaja. Iz zahteve prosilca z dne 23. 6. 2008, o kateri je organ odločil z izpodbijanim sklepom, namreč jasno izhaja, da je prosilec zahteval vpogled v zbirko listin na podlagi 196. člena Zakona o zemljiški knjigi in ne informacije javnega značaja. Prosilec se je v zahtevi z dne 23. 6. 2008 namreč izrecno skliceval na pravno podlago po Zakonu o zemljiški knjigi in tudi izkazoval svoj pravni interes. Upoštevaje navedeno je organ v postopku pravilno odločal o vpogledu v zbirko listin in ne o dostopu do informacij javnega značaja.   

Stvarna pristojnost pomeni pristojnost glede na vsebino zadeve in je pogojena z organiziranostjo javne uprave. Za določanje stvarne pristojnosti v upravnih zadevah iz državne pristojnosti so relevantni predpisi o organizaciji državne uprave in področni predpisi, ki pogosto vsebujejo tudi organizacijske določbe (določbe o stvarni pristojnosti). Tako tudi ZDIJZ kot področni zakon glede stvarne pristojnosti jasno določa, kdaj je Pooblaščenec pristojen za odločanje o pritožbi in kdaj je slednja dovoljena.

Pritožbeni postopek je urejen v 27. členu ZDIJZ, kjer je določeno, kdaj ima prosilec pravico do pritožbe, o kateri je pristojen odločati Pooblaščenec. Tako je pravica do pritožbe zoper odločbo organa dopustna v primeru, ko je organ zahtevo za dostop do informacij javnega značaja zavrnil ter zoper sklep, s katerim je organ zahtevo zavrgel. V skladu s šestim odstavkom 22. člena ZDIJZ se šteje, da je organ zahtevo zavrnil tudi v primeru, če organ v roku 20 delovnih dni od prejema popolne zahteve ne omogoči prosilcu dostopa do informacije in če tudi ne izda  in ne vroči prosilcu odločbe o zavrnitvi (t.i. »molk organa«). Pritožba je dovoljena tudi v primeru, če prosilec meni, da informacija, s katero se je seznanil, ni informacija javnega značaja, ki jo je navedel v zahtevi, ali če ne dobi informacije v obliki, ki jo je zahteval v skladu z drugim in četrtim odstavkom 17. člena ZDIJZ. Postopek s pritožbo se izvaja po določbah zakona, ki ureja splošni upravni postopek (četrti odstavek 27. člena ZDIJZ).

Navedeno pomeni, da Pooblaščenec ni stvarno pristojen za odločanje o pritožbi glede vpogleda v zbirko listin v zemljiški knjigi v skladu s 196. členom ZZK-1. Zakonodajalec je namreč eksplicitno določil, v katerih primerih je dovoljena pritožba, o kateri je pristojen odločati Pooblaščenec. Med slednjimi pa ni predvidena pritožba glede vpogleda v zbirko listin v zemljiški knjigi v skladu s 196. členom ZZK-1, posledično pa tudi ne pristojnost Pooblaščenca.

V 23. členu ZUP je določeno, da če organ spozna, da ni pristojen za določeno upravno zadevo, mora postopati v skladu s tretjim in četrtim odstavkom 65. člena ZUP. V četrtem odstavku 65. člena ZUP je določeno, da če organ prejme vlogo, ki je ni pristojen sprejeti, pa ne more ugotoviti, kateri organ je zanjo pristojen, izda brez odlašanja sklep, s katerim vlogo zavrže zaradi nepristojnosti.
 
Na podlagi navedenega je Pooblaščenec, v skladu s četrtim odstavkom 65. člena ZUP, pritožbo prosilca z dne 11. 7. 2008 zoper sklep št. Rz 101/2008 s sklepom zavrgel.

Pritožba zoper sklepa št. Rz 97/2008 in št. Rz 98/2008, oba z dne 18. 6. 2008

Pooblaščenec uvodoma pojasnjuje, da je kot organ druge stopnje, v skladu z 247. členom ZUP, dolžan preizkusiti odločbo v delu, v katerem jo pritožnik oziroma prosilec izpodbija. Odločbo preizkusi v mejah pritožbenih navedb, po uradni dolžnosti pa preizkusi, ali ni prišlo v postopku na prvi stopnji do bistvenih kršitev postopka in ali ni prekršen materialni zakon.

Pooblaščenec primarno opozarja, da prosilec v zahtevah z dne 13. 6. 2008 ni zahteval vpogleda v spis v skladu s 196. členom ZZK-1, ampak se je izrecno skliceval na pravico do dostopa do informacije javnega značaja,  zato bi organ o njegovi zahtevi moral odločiti v skladu s postopkom pridobivanja informacij, ki ga določa ZDIJZ. Pooblaščenec dodaja, da se sicer strinja z navedbami organa v izpodbijanih sklepih, da se je v zemljiškoknjižnem postopku v smislu 196. člena ZZK-1 pravno nepomembno sklicevati na ZDIJZ in informacije javnega značaja, vendar pa organ svojim trditvam pri odločanju po ZDIJZ sploh ni sledil. Če uporabimo argument a contrario glede navedb organa, pridemo do nasprotnega stališča - da se je pri odločanju v skladu s postopkom, ki ga določa ZDIJZ, nemogoče sklicevati na postopek vpogleda v listine kot ga določa ZZK-1.

Organ se v odločbi sklicuje na določila ZZK-1 glede vpogleda v zbirko listin in ugovarja aktivni legitimaciji prosilca, kar je povsem v nasprotju z določbami ZDIJZ. Prosilec je vložil zahtevo v skladu z zakonom o dostopu do informacij javnega značaja, po katerem mu pravnega interesa za dostop ni treba izkazati (5. člen ZDIJZ). Organ se ne more in ne sme spuščati v vprašanje, zakaj prosilec določeno informacijo potrebuje. Njegova dolžnost je izključno ta, da odloči, ali zahtevani dokumenti predstavljajo informacijo javnega značaja za vse oz. erga omnes. V postopku dostopa do informacij javnega značaja je predmet odločitve strogo vezan na presojo zahtevanega dokumenta in na vprašanje, ali zahtevane informacije izpolnjujejo kriterije, določene v 4. členu ZDIJZ ter nadalje, ali so te informacije v celoti ali zgolj delno prosto dostopne, do katerih imajo dostop prav vsi, ne zgolj prosilec. Pooblaščenec poudarja, da bi moral organ svojo odločitev opreti na določbe ZDIJZ, v okviru katerega je bil v konkretnem primeru zavezan odločati, nikakor pa podlage za odločitev v konkretnem primeru ne predstavljajo določbe ZZK-1. Določbe ZZK-1 se v postopku dostopa do informacij javnega značaja, ki ga določa ZDIJZ, uporabijo zgolj kot materialno pravo, ki ureja področje, v okviru katerega so zahtevani dokumenti nastali. Potrebno je poudariti, da gre za dva povsem ločena postopka, ki drug na drugega ne vplivata, nista povezana in zasledujeta povsem drug cilj. ZZK-1 ureja prepis oziroma vpogled v zbirko listin z izkazanim pravnim interesom, medtem ko je ZDIJZ namenjen odločitvi, ali gre za informacijo javnega značaja, ki je prosto dostopna vsakomur. Pooblaščenec dodaja, da je razlika med obema postopkoma lahko tudi v samem dostopu do dokumentov – v postopku, ki ga ureja ZZK-1, organ osebi, ki izkaže ustrezen pravni interes, omogoči vpogled v celotne dokumente, v postopku po ZDIJZ pa lahko organ, tudi v primeru, da gre za informacijo javnega značaja, prosilcu omogoči le delni dostop do zahtevanih dokumentov, če ti vsebujejo katero izmed izjem, določenih v prvem odstavku 6. člena ZDIJZ.

Pooblaščenec glede na navedeno zaključuje, da bi moral organ v zvezi z zahtevo za dostop do informacije javnega značaja uporabiti ZDIJZ, pri čemer bi moral v konkretnem primeru presoditi, ali zahtevani dokumenti predstavljajo informacije javnega značaja, in če jih, ali je podana katera od izjem po prvem odstavku 6. člena ZDIJZ.

Organ je z izpodbijanima sklepoma odločil o zahtevi prosilca, s katero je zahtevo prosilca za pridobitev zahtevane dokumentacije zavrnil. Pri tem je organ kot glavni razlog navedel, da ZZK-1 vpogled oz. prepis listin iz zbirke listin v zemljiški knjigi dopušča le posamezniku z izkazanim pravnim interesom, kot ga definira ZZK-1. Ob tem pa je organ v obeh sklepih tudi navedel, da je sklicevanje prosilca na ZDIJZ povsem nerelevantno v postopku vpogleda oziroma prepisa listin iz zbirke listin.

Pooblaščenec poudarja, da je obrazložitev avtoritativne odločitve eden poglavitnih pravil upravnega (procesnega) prava v smislu omejevanja nadrejene oblasti in njene zlorabe. Zato je obrazložitev obvezni sestavni del (formalne) zakonitosti po mednarodnih standardih, že od leta 1977 po Resoluciji Sveta Evrope o zaščiti posameznikov napram aktom upravnih oblasti (Resolution No. 77 (31) on the Protection of the Individual in Relation to the Acts of Administrative Authorities), in danes po splošnih načelih upravnega prava, kot jih redno uveljavlja Sodišče ES. Prav tako bi lahko pravico do obrazložitve šteli kot del pravice do poštenega obravnavanja oz. postopka po 6. členu Evropske konvencije o človekovih pravicah (Svet Evrope). Obrazložitev ni nujna samo zaradi največkrat navedenega razloga, da stranka lahko uveljavi pravna sredstva in da pritožbeni oz. pristojni organ lahko preveri zakonitost in pravilnost izpodbijane rešitve. Nadaljnji razlogi so: 1. - dejstvo, da je vsak upravni akt najprej in pred ostalim namenjen stranki, ki ima pravico seznaniti se z odločitvijo in njenimi razlogi (gre za t.i. dialog s stranko), 2. - obrazložitev daje podlago, iz katere je razvidna nepristranskost odločanja in objektivnost odločitve, 3. - obveznost obrazložitve zavezuje organ, da se (bolj kot bi se sicer) poglobi v ugotavljanje in dokazovanje dejanskega stanja ter pogoje materialnega zakona. Šele obrazložitev odgovori, zakaj je organ odločil, kot sledi iz izreka (več Zakon o splošnem upravnem postopku s komentarjem, urednika prof. dr. Tone Jerovšek in prof. dr. Gorazd Trpin, 2004, komentar k 214. členu).

V skladu z 214. členom ZUP mora tako vsebina obrazložitve odločbe vsebovati:

1. razložitev zahtevkov strank in njihove navedbe o dejstvih;
2. ugotovljeno dejansko stanje in dokaze, na katere je le to oprto;
3. razlogi, odločilni za presojo posameznih dokazov;
4. navedba določb predpisov, na katere se opira odločba;
5. razlogi, ki glede na ugotovljeno dejansko stanje narekujejo takšno odločbo, in
6. razlogi, zaradi katerih ni bilo ugodeno kakšnemu zahtevku strank.

Pooblaščenec ugotavlja, da, ker se organ ni vsebinsko opredelil do posameznega dokumenta in pojasnil razlogov, zakaj ti dokumenti predstavljajo izjemo od prosto dostopnih informacij javnega značaja ter sploh ni postopal v skladu z ZDIJZ, je nepopolno ugotovil dejansko stanje, posledično pa je nepopolna tudi obrazložitev izpodbijane odločbe. Pooblaščenec ugotavlja, da takšne odločbe sploh ni mogoče preizkusiti, saj je obrazložitev izpodbijane odločbe ostala zgolj na deklaratorni ravni, ki ne omogoča preizkusa (7. točka drugega odstavka 237. člena ZUP), kar predstavlja bistveno kršitev pravil upravnega postopka, zato je Pooblaščenec sklepa Rz 97/2008 in Rz 98/2008 na podlagi prvega odstavka 251. člena ZUP odpravil.

Ker je Pooblaščenec kot drugostopenjski organ, enako kot organ prve stopnje, dolžan spoštovati temeljna načela upravnega postopka, je dolžan upoštevati tudi načelo ekonomičnosti postopka, kot ga določa 14. člen ZUP. Postopek je torej treba voditi hitro, kar pomeni tudi s čim manjšo zamudo za stranke in druge udeležence v postopku, vendar tako, da se preskrbi vse, kar je potrebno, da se lahko ugotovi dejansko stanje, zavarujejo pravice in pravne koristi stranke ter izda zakonita in pravilna odločba. Ker se izpodbijanih sklepov ne da preizkusiti, zlasti zaradi nedoločnosti izreka in neutemeljene obrazložitve, je Pooblaščenec ocenil, da bo pomanjkljivosti postopka na prvi stopnji hitreje in bolj ekonomično odpravil sam v skladu s prvim odstavkom 251. člena ZUP.

Pooblaščenec je zato v nadaljevanju presojal, ali dokumenta, ki ju je organ posredoval Pooblaščencu dne 4. 12. 2008:

-    notarski zapis SV 1315/99 z dne 17. 12. 1999 iz vložka dn. št. 2159/99 in
-    pogodba o prenosu lastninske pravice družbe Velika Planina d.o.o. na novega lastnika družbo Aedium Fabule d.o.o. na nepremičninah vpisanih v vložku št. 518, k.o. Županje Njive, za parc. št. 853/5, 853/6 in 853/19 z dne 4. 2. 2004,

ustrezata pojmu informacije javnega značaja, kot jo opredeljuje 4. člen ZDIJZ.

Pooblaščenec glede na pritožbene navedbe prosilca dodaja še, da bi organ v skladu z ZDIJZ v postopku dostopa do informacij javnega značaja moral izdati odločbo in ne sklep, organ pa je prosilcu navedel tudi napačni pravni pouk. 215. člen ZUP določa, da če je pouk v odločbi napačen, se lahko vsaka stranka ravna po veljavnih predpisih ali po pouku. Če se stranka ravna po napačnem pouku, ne more imeti to zanjo nobenih škodljivih posledic. Prosilec je ustrezno vložil pritožbo, torej napačni pravni pouk zanj ni imel oz. nima negativnih pravnih posledic.   


2. Organ kot zavezanec po ZDIJZ

ZDIJZ v prvem odstavku 1. člena določa, da ta zakon ureja postopek, ki vsakomur omogoča prost dostop in ponovno uporabo informacij javnega značaja, s katerimi razpolagajo državni organi, organi lokalnih skupnosti, javne agencije, javni skladi in druge osebe javnega prava, nosilci javnih pooblastil in izvajalci javnih služb (v nadaljnjem besedilu: organi). Zakon o sodiščih (Uradni list RS, št. 194/2007 – uradno prečiščeno besedilo 4, v nadaljevanju ZS) v prvem odstavku 1. člena določa, da sodno oblast v Republiki Sloveniji izvajajo sodniki na sodiščih, ustanovljenih s tem ali z drugim zakonom. 37. člen istega zakona določa, da je sodišče državni organ, pristojen za izvajanje sodne oblasti in za izvrševanje sodnih odločb. Glede na navedeno Pooblaščenec ugotavlja, da so sodišča, kot državni organi, nedvomno zavezani organi v skladu z ZDIJZ.

3. Obstoj informacije javnega značaja

Glede na dejstvo, da se organ v izpodbijanih sklepih sploh ni opredelil, ali zahtevani listini oz. dokumenta predstavljata informacijo javnega značaja, se Pooblaščenec v nadaljevanju najprej opredeljuje do tega vprašanja.

Informacija javnega značaja je po določilu prvega odstavka 4. člena ZDIJZ informacija, ki izvira iz delovnega področja organa, nahaja pa se v obliki dokumenta, zadeve, dosjeja, registra, evidence ali dokumentarnega gradiva (v nadaljevanju: dokument), ki ga je organ izdelal sam, v sodelovanju z drugim organom ali pridobil od drugih oseb. V omenjeni določbi so zapisani trije osnovni kriteriji, ki morajo biti kumulativno izpolnjeni, da lahko govorimo o obstoju informacije javnega značaja:

1.) informacija mora izvirati iz delovnega področja organa,
2.) organ mora z njo razpolagati,
3.) nahajati se mora v neki materializirani obliki.

Ne glede na dejstvo, da v obravnavanem primeru ni sporno, da organ spada v krog organov, ki jih kot zavezance po ZDIJZ določa 1. člen tega zakona, pa Pooblaščenec ugotavlja, da niso vse informacije, ki so v posesti organa, nujno tudi informacije, ki izvirajo iz delovnega področja organa.

Definicija informacije javnega značaja je določena v 4. členu ZDIJZ: »Informacija javnega značaja je informacija, ki izvira iz delovnega področja organa, nahaja pa se v obliki dokumenta, zadeve, dosjeja, registra, evidence ali drugega dokumentarnega gradiva (v nadaljnjem besedilu: dokument), ki ga je organ izdelal sam, v sodelovanju z drugim organom ali pridobil od drugih oseb«.

Po ZDIJZ je torej informacija, ki izvira iz delovnega področja organa, tista informacija, ki je nastala v zvezi z izvajanjem javnopravnih nalog oziroma v zvezi z javnopravno dejavnostjo organa. Pogoj, da informacija izvira iz delovnega področja organa, namreč v prvi vrsti pomeni, da gre za informacijo, ki jo je organ izdelal pri svojem delu in v postopkih, za katere je pristojen v skladu s splošnimi predpisi. Obenem pa ni nujno, da organ, ki je zavezanec po ZDIJZ, sploh kakorkoli sodeluje pri nastanku določene informacije, ampak zadostuje tudi, da informacijo, v okviru izvajanja svojih javnopravnih nalog, pridobi od drugih oseb. To velja zlasti, kadar organ informacije po uradni dolžnosti pridobi od drugih organov ali oseb, ker obstaja zakonsko predpisana dolžnost ali pogodbena obveznost teh oseb, da mu informacije posredujejo.
 
Pooblaščenec ugotavlja, da zemljiškoknjižni postopek, kot eden izmed nepravdnih postopkov, vsebuje nekatere posebnosti in ne predstavlja klasičnega postopka sodnega varstva pred sodišči (glej 120. člen – do 174. člen ZZK-1). Zemljiškoknjižno pravo predstavlja zbir pravnih pravil, ki urejajo ureditev zemljiške knjige in zemljiškoknjižni postopek ter predpostavke za materialnopravno učinkovanje pravnih sprememb v zemljiški knjigi.

Zemljiška knjiga je že sama po sebi javna knjiga, namenjena vpisu in javni objavi podatkov o stvarnih pravicah na nepremičninah in pravnih dejstvih v zvezi z nepremičninami (prvi odstavek ZZK-1). Da bi lahko pravice delovale absolutno (erga omnes), morajo biti javno objavljene, tako da se lahko z njimi seznanijo tudi tretje osebe. Absolutnost ni splošna značilnost pravic, ampak je rezervirana le za določene pravice. Osrednje mesto med absolutnimi premoženjskimi pravicami zavzemajo stvarne pravice. Zaradi absolutnih učinkov stvarnih pravic (to pomeni delovanje nasproti vsakomur), mora pravo natančno določiti njihovo število ter vsebino oz. obseg pravne oblasti. Pravna varnost in jasnost pravnih razmerij na nepremičninah terjata tudi publiciranje teh pravic v zemljiški knjigi. Načelo vpisa je eno temeljnih načel zemljiške knjige.

Načelo konstitutivnosti vpisa v zemljiško knjigo pomeni, da se zemljiškoknjižne pravice pridobivajo, prenašajo, omejujejo ali izgubijo samo z vpisom v zemljiško knjigo, razen če zakon določa drugače. Načelo se nanaša na vknjižbe stvarnih pravic, s katerim se doseže in ne samo izkaže pridobitev, omejitev oziroma prenehanje pravic. Stvarne pravice pridobijo s tem publiciteto.

Tu je potrebno omeniti, da se lastninska pravica kot ena izmed stvarnih pravic lahko pridobi na originaren ali derivativen način (za derivativen ali izveden način pridobitve lastninske pravice je značilno, da temelji na volji dosedanjega lastnika, da njegova pravica preide na novega lastnika, npr. s pravnimi posli kot so: prodajna, darilna ali menjalna pogodba). Iz tega je razvidno, da ima pri derivativnih pridobitvah stvarnih pravic vpis konstitutivni učinek (o konstitutivnem učinku vpisa stvarne pravice v zemljiško knjigo govorimo takrat, ko z vpisom v to knjigo nastane (ali preneha) določena pravica ali pravno razmerje). Vpis v zemljiško knjigo torej predstavlja pridobitni način.

Stranke torej v zemljiškoknjižnem postopku pred zemljiškoknjižnim sodiščem zahtevajo varstvo in uveljavljanje pravic, ki so povezane z vpisom v zemljiško knjigo, med drugim na primer lastninsko pravico na nepremičnini, saj vpis v zemljiško knjigo predstavlja pridobitni način (modus) zanjo. Vpis v zemljiško knjigo torej nima samo publicitetnega učinka, ampak predstavlja v primeru derivativnih načinov pridobitve, spremembe in prenehanja stvarnih pravic, pridobitni način. (glej 49. člen Stvarnopravnega zakonika). Vpis v javni register, torej v zemljiško knjigo, prevzema pri nepremičninah podobno vlogo, kot jo ima posest pri premičninah (več o tem dr. Renato Vrenčur, Uvod v zemljiškoknjižno pravo, PP, Ljubljana 2004). Zemljiška knjiga je torej za današnja pravna razmerja izredno pomembna. Medtem ko prehaja premičnina v pravnem prometu iz roke v roko in kaže njeno posestno stanje pravega lastnika, pa pri nepremičninah v pravnem prometu na zunaj ni opaziti kake spremembe posestnega stanja. Tako obstaja nevarnost, da bi se ista nepremičnina proda dvema ali več osebam hkrati.
Pravica do lastnine pa je že z ustavo zagotovljena pravica – glej 33. člen Ustave RS. Ustavno sodišče je opredelitev zasebne lastnine podalo v odločbi US VII, 150 U-I-60/98 – lastnina je elementarna človekova pravica, ki je tesno povezana z varstvom osebne svobode. Njena funkcija je, da zavaruje svobodno ravnanje posameznika na premoženjskem področju in tako omogoča vsakomur, da lahko svobodno in odgovorno oblikuje svoje življenje. Ustavno sodišče poudarja, da ustavno jamstvo lastnine predpostavlja obstoj lastnine kot instituta. Kaj je predmet zasebne lastnine in katera so varovana lastninska upravičenja, določa pravni red. Pri tem mora spoštovati namen ustavnega jamstva lastnine, to je zagotovitev in uresničitev posameznikove svobode.

Zemljiškoknjižni postopek je torej postopek,  ki glede na zgoraj navedeno, omogoča uveljavljanje ustavne pravice do zasebne lastnine, saj vpis v zemljiško knjigo za stvarne pravice na nepremičnini predstavlja pridobitni način, stranka pa za varstvo oziroma uveljavitev svoje lastninske pravice nima druge možnosti. Vložitev zemljiškoknjižnega predloga  je formalna predpostavka za vpis lastninske pravice, stranka tega postopka pa je dolžna predložiti tudi dokumentacijo, potrebno za vpis, npr. v konkretnem primeru notarski zapis in kupoprodajno pogodbo, kar je materialnopravna predpostavka vpisa v zemljiško knjigo. Dokumentacija, ki jo zahteva prosilec, je bila torej organu posredovana, ker je pravna oseba želela uveljavljati svojo ustavno pravico do lastnine, ki je na drug način ne more zavarovati in ne zato, ker bi bila to njena zakonska, pogodbena ali druga obveznost. Povedano drugače, pravna oseba ni imela druge možnosti, kot da za zavarovanje svoje ustavne pravice do lastnine organu posreduje svoje zasebnopravne listine, čeprav njihova vsebina v ničemer ne posega v javnopravno sfero delovanja organa.

Upoštevaje navedeno Pooblaščenec meni, da ni mogoče slediti navedbam prosilca, da so listine, ki so podlaga za vpis določene pravice v zemljiško knjigo v zemljiškoknjižnem postopku, informacija javnega značaja, ker jih je organ pridobil v okviru izvrševanja svojih zakonitih pristojnosti. Pomembno je namreč dejstvo, da organ zahtevanih informacij ni pridobil v zvezi z izvrševanjem javnopravne dejavnosti, ampak od pravne osebe, ki je zahtevane dokumente vložila v zemljiškoknjižnem postopku za zavarovanje svojega zakonitega interesa oz. pravice. Gre torej za zasebnopravne listine, na katere ni mogoče v celoti aplicirati načela javnosti, saj bi to pomenilo nesorazmeren poseg v ustavno pravico iz 33. člena Ustave RS.
 
Čeprav je pravica dostopa do informacij javnega značaja prav tako temeljna človekova pravica, določena v 2. odstavku 39. člena Ustave RS, ki pravi: »Vsakdo ima pravico dobiti informacijo javnega značaja, za katero ima v zakonu utemeljen pravni interes, razen v primerih, ki jih določa zakon«, način uresničevanja pravice dostopa do informacij javnega značaja ne more biti absoluten, pri tem je treba upoštevati  tudi omejitve, ki zagotavljajo uresničevanje drugih  pravic.
 
Tretji odstavek 15. člena Ustave RS določa, da so človekove pravice in temeljne svoboščine omejene samo s pravicami drugih in v primerih, ki jih določa Ustava RS. V odločbi OdlUs VI, 58, se je US izreklo, da je ustava z določbo tretjega odstavka 15. člena postavila meje temeljnim ustavnim pravicam glede na pravice drugih in zaradi varstva prednostnih pravnih dobrin ter se opredelila zoper morebitne zlorabe temeljnih pravic, s katerimi bi bile lahko ogrožene tako pravice posameznika kot družbe kot celote. To po stališču US v navedeni odločbi pomeni, da se mora posameznik vendarle podrediti tistim omejitvam svoje svobode ravnanja, ki jih določi zakonodajalec zaradi varstva in razvoja sožitja v družbi … (več: Komentar Ustave Republike Slovenije, urednik L. Šturm, Fakulteta za podiplomske državne in evropske študije, Ljubljana, 2002, str. 198 in nasl.).
 
ZDIJZ predstavlja konkretizacijo ustavne pravice dostopa do informacij javnega značaja. Eden glavnih namenov tega zakona je nadzor nad delovanjem organov, določenih v 1. členu ZDIJZ. Državljan lahko pridobi informacijo javnega značaja, s tem pa se delo javne uprave postavlja »pod drobnogled« državljanov. Da je prav nadzorna funkcija pravice do informacij javnega značaja ena od najpomembnejših funkcij, navajajo tudi avtorji Komentarja Zakona o dostopu do informacij javnega značaja. (Komentar Zakona o dostopu do informacij javnega značaja s pravom EU in primerjalno-pravno prakso, Inštitut za javno upravo pri Pravni fakulteti v Ljubljani, Ljubljana 2005, str. 72).  Ideja, ki jo zasleduje ZDIJZ, je torej predvsem v tem, da naj bo proces odločanja javnih oblasti odprt tudi za posameznike, ki lahko pridobivajo vse informacije o delu organov in sodelujejo pri sprejemanju njihovih odločitev. Načelo odprtosti torej zajema zagotavljanje informacij o delu javnih oblasti in pravico dostopa do dokumentov javnih oblasti, s tem pa se poveča tudi možnost, da posamezniki sodelujejo pri sprejemanju odločitev v demokratični družbi.
 
Upoštevaje navedeno Pooblaščenec meni, da bi bilo posredovanje zahtevanih dokumentov, ki jih  je organ pridobil izključno v zvezi z uveljavljanjem zasebnega, z zakonom in ustavo zagotovljenega interesa pravne osebe do lastnine, v nasprotju z namenom ZDIJZ, ki je zapisan v prvem odstavku 2. člena in pravi: »Namen tega zakona je zagotoviti javnost in odprtost delovanja organov ter omogočiti uresničevanje pravice fizičnih in pravnih oseb, da pridobijo informacije javnega značaja.«

Če bi ugodili zahtevi prosilca, ki zahteva dokumente iz povsem zasebnopravnega razmerja pravne osebe, bi bila po oceni Pooblaščenca pravica dostopa do informacije javnega značaja uporabljena v nasprotju z načeli odprtosti in javnosti. Po 196. členu ZZK-1 ima vsakdo, ki izkaže upravičen interes, pravico zahtevati, da mu zemljiškoknjižno sodišče omogoči vpogled v zbirko listin oziroma, da izda prepis listine s potrdilom o tem, da je izvirnik oziroma overjeni prepis listine vložen v zbirko listin. Druge osebe pa morajo za pregled in prepis posameznih spisov izkazati opravičeno korist. Pooblaščenec v zvezi s tem opozarja na dejstvo, da se ZDIJZ nanaša na dokumente, ki vsebujejo informacije javnega značaja erga omnes, torej takšne informacije, do katerih ima vsakdo prost dostop ne glede na to, kdo je prosilec za dostop do informacije javnega značaja. Za dostop do dokumentov, ki ju zahteva prosilec, bi po 196. členu ZZK-1 vsakdo, ki ni stranka postopka, moral izkazati upravičeno korist. Z ugoditvijo zahtevi prosilca pa bi dokument, ki je povsem zasebnopravne narave, torej zasebna listina, postal prosto dostopen vsakomur, kar pa nedvomno ni namen ZDIJZ, kot ga določa prvi odstavek 2. člena. Namen ZDIJZ je namreč zagotoviti javnost in odprtost delovanja javnega sektorja, ne pa omogočati dostop do dokumentov, preko katerih transparentnosti delovanja javnega sektorja ni mogoče doseči.

Namen ZDIJZ odražajo tudi tri funkcije pravice dostopa do informacij javnega značaja. To so že omenjena nadzorna funkcija; poleg nje pa tudi demokratična in gospodarska funkcija. Demokratična funkcija služi večji udeležbi državljanov v politiki in izhaja iz teorij deliberativne oz. participativne demokracije, ki poudarjajo, da odprtost delovanja javnih oblasti ne more biti omejena le na različne oblike parlamentarnega odločanja, temveč mora vključevati tudi različne oblike neposrednega sodelovanja državljanov pri sprejemanju predpisov in političnih odločitev (Več v Komentar Zakona o dostopu do informacij javnega značaja, doc. dr. Senko Pličanič et al., Inštitut za javno upravo pri Pravni fakulteti, Ljubljana, 2005, str. 72). Ta funkcija omogoča, da državljani spoznajo vsebino delovanja javnih oblasti in da lahko pri izvajanju oblasti tvorno sodelujejo. Funkcija nadzora omogoča državljanom nadzor nad delom javne uprave, nadzor nad pravilnostjo dela javnih oblasti, kar preprečuje slabo upravljanje, zlorabo oblasti in korupcijo. Izhaja iz znanega reka, da »absolutna oblast kvari absolutno«, zato mora imeti posameznik, zaradi preprečevanja zaprtega dela oblasti in z njim povezanih večjih priložnosti za pojave korupcije ter drugih oblik zlorabe oblasti, možnost nadzora nad delovanjem javnih oblasti. Za enega od razlogov za uveljavitev te pravice v teoriji velja politični nadzor s strani javnosti. Ta pravica omogoča splošni nadzor javnosti nad delom uprave in s tem pospešuje zavedanje njene odgovornosti. Javnost lahko preveri pravilnost njenih odločitev ter spoštovanje pravnih in drugih pravil. Slednje omogoča politični nadzor in preprečuje zlorabe. Zaradi tega je delo javnega sektorja bolj učinkovito (razlog nadzora in učinkovitejšega delovanja). Obenem se zaradi komunikacije in tesnejšega razmerja med upravo in posameznikom okrepi zaupanje v upravo (razlog zaupanja); posamezniki posledično sprejetih odločitev ne dojemajo kot vsiljenih, temveč jih bolje razumejo in zato tudi sprejemajo (razlog sprejemanja oziroma akceptance).

V obravnavanem primeru se z razkritjem zasebnih listin v zemljiškoknjižnem postopku ne bi uresničil namen ZDIJZ, prav tako pa z zahtevanimi dokumenti ne bi bila izražena nobena od funkcij pravice dostopa do informacij javnega značaja. Če bi bili razkriti dokumenti, ki jih prosilec zahteva, bi bila v tem primeru pravica dostopa do informacij javnega značaja uporabljena v nasprotju s svojim namenom.

Pooblaščenec poudarja, da je v skladu z 2. členom Ustave Republika Slovenija pravna država. V vsaki pravni državi velja prepoved samopomoči, kar pomeni, da mora posamezni subjekt varstvo svojih pravic zavarovati pred pristojnimi organi oziroma sodišči in v za to predvidenih postopkih. Glede na navedeno bi bilo zgrešeno preko dostopa do informacij javnega značaja razkrivati povsem zasebnopravne dokumente, povezane z odločitvijo posameznega subjekta, da za varstvo svojih pravic sproži ustrezen sodni postopek.
 
V skladu z navedenim je Pooblaščenec zaključil, da zahtevana dokumenta ne predstavlja informacije javnega značaja in kot taka ne spadata v javnopravno sfero delovanja organa. Pooblaščenec tako zaključuje, da niso izpolnjeni pogoji  za obstoj informacije javnega značaja po prvem odstavku 4. člena ZDIJZ, saj zahtevane informacije na spadajo v delovno področje organa v smislu opravljanja njegovih javnopravnih nalog.

4. Sklepno

Na podlagi navedenega Pooblaščenec zaključuje, da je pritožba prosilca utemeljena, saj se izpodbijane odločitve organa v obeh sklepih ne da preizkusiti, ker je obrazložitev ostala zgolj na deklaratorni ravni. Pooblaščenec je ocenil, da bo omenjene pomanjkljivosti najhitreje odpravil sam, zato je na podlagi prvega odstavka 251. člena ZUP izpodbijana sklepa odpravil in sam odločil, kot izhaja iz izreka te odločbe.

Pouk o pravnem sredstvu:
Zoper ta sklep ni dovoljena pritožba, pač pa lahko prosilec sproži upravni spor. Upravni spor se sproži s tožbo, ki se vloži v 30 dneh po prejemu tega sklepa na Upravno sodišče Republike Slovenije, Fajfarjeva 33, 1000 Ljubljana. Tožba se vloži pri pristojnem sodišču neposredno pisno ali pa se mu pošlje po pošti. Tožba z morebitnimi prilogami se vloži najmanj v treh izvodih. Tožbi je treba priložiti tudi ta sklep v izvirniku ali prepisu.

Zoper to odločbo ni dovoljena pritožba, temveč lahko prosilec sproži upravni spor. Upravni spor se sproži s tožbo, ki se vloži v 30 dneh od vročitve odločbe na Upravno sodišče RS, Fajfarjeva 33, 1000 Ljubljana. Tožba se lahko vloži pisno po pošti ali neposredno pri navedenem sodišču. Če se tožba pošlje priporočeno po pošti, se za dan izročitve sodišču šteje dan oddaje na pošto. Tožba z morebitnimi prilogami se vloži v najmanj treh izvodih. Tožbi je treba priložiti tudi to odločbo v izvirniku ali prepisu.




Postopek vodila:
Petra Lešnik, univ. dipl. prav.,
Svetovalka Pooblaščenca                              


Informacijski pooblaščenec:
Nataša Pirc Musar, univ. dipl. prav.,
pooblaščenka