Informacijski pooblaščenec Republika Slovenija
    SLO | ENG

Iskalnik po odločbah IP o dostopu do informacij javnega značaja

+ -
Datum: 03.01.2017
Naslov: Prosilec - Občina Žužemberk
Številka: 090-249/2016
Kategorija: Ali gre za zlorabo pravice?, Kršitev postopka
Status: Vrnjeno v ponovno odločanje


 

POVZETEK:

Organ je zavrnil z odločbo zahtevo prosilca na podlagi petega odstavka 5. člena ZDIJZ, ker je ocenil, da je prosilec zlorabil institut pravice dostopa do informacij javnega značaja. Prosilec je zoper odločbo vložil pritožbo, o kateri je odločil IP. IP je po preučitvi celotne zadeve zaključil, da ni mogoče ugotoviti, da je prosilec v primeru vložitve obravnavane zahteve prekoračil pravne meje pravice dostopa do informacij javnega značaja ter da je ravnal v nasprotju s socialno funkcijo pravice dostopa do informacij javnega značaja. IP je tako pritožbi prosilca ugodil in zadevo vrnil organu v ponovno odločanje.

ODLOČBA:

 

Številka: 090-249/2016/2

Datum: 3. 1. 2017

 

Informacijski pooblaščenec po informacijski pooblaščenki Mojci Prelesnik (v nadaljevanju: IP), izdaja na podlagi 2. člena Zakona o Informacijskem pooblaščencu (Uradni list RS, št. 113/05 in 51/07 - ZUstS-A; v nadaljevanju ZInfP), tretjega in četrtega odstavka 27. člena Zakona o dostopu do informacij javnega značaja (Uradni list RS, št. 51/06 – uradno prečiščeno besedilo, 117/06 – ZDavP2, 23/14, 50/14, 19/15 – Odl. US, 102/15 in 32/16; v nadaljevanju: ZDIJZ) ter prvega in tretjega odstavka 251. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (Uradni list RS, št. 24/06 – uradno prečiščeno besedilo, 105/06 – ZUS-1, 126/07, 65/08, 8/10 in 82/13; v nadaljevanju: ZUP) o pritožbi … (v nadaljevanju: prosilec), z dne 4. 9. 2016, zoper odločbo Občine Žužemberk, Grajski trg 33, 8360 Žužemberk (v nadaljevanju: organ), št. 090-11/2016-4 z dne 25. 8. 2016, v zadevi dostopa do informacije javnega značaja naslednjo

 

 

ODLOČBO:

 

1.     Pritožbi prosilca z dne 4. 9. 2016 se ugodi in se odločba Občine Žužemberk št. 090-11/2016-4 z dne 25. 8. 2016 odpravi ter se zadeva vrne organu v ponovni postopek. Organ prve stopnje mora o zahtevi prosilca odločiti najpozneje v 30 (tridesetih) dneh od prejema te odločbe.

 

2.     V postopku reševanja te pritožbe niso nastali posebni stroški.

 

 

Obrazložitev:

 

Prosilec je z zahtevo z dne 28. 5. 2016 zahteval:

-       kopije vseh odločb za odmero komunalnega prispevka in to za območje cele Občine Žužemberk, za obdobje od dneva veljavnosti Odloka o komunalnem prispevku na območju Občine Žužemberk (Uradni list RS, št. 10/06; v nadaljevanju: Odlok) dalje do vključno dne, ko bodo zahtevane kopije dokumentov posredovane prosilcu;

-       kopije kontnih kartic, iz katerih bo razvidno, kdo (ime in priimek), v kakšni višini in katerega dne je za posamezni objekt plačal odmerjeni komunalni prispevek in to za območje cele Občine Žužemberk, od dneva veljavnosti Odloka dalje do vključno dne, ko bodo zahtevane kopije dokumentov posredovane prosilcu;

-       kopijo pogodbe z dne 27. 10. 2008, na podlagi katere je župan za izgradnjo fekalne kanalizacije in priključka plačal priključnino 1.000,00 evrov (vir: Dolenjski list, popravki in odgovori);

-       kopijo potrdila, da je župan ta strošek plačal 24. 4. 2009 (vir: Dolenjski list, popravki in odgovori);

-       kopijo programa nadzora Nadzornega odbora Občine Žužemberk za leti 2015 in 2016, kopijo poročil, ki jih je nadzorni odbor pripravil v letu 2015 in jih naslovil na Občinski svet in župana, kopijo podpisanih zapisnikov sej nadzornega odbora, ki jih je ta imel v letu 2015 ter kopijo končnega poročila o notranjem revidiranju za leto 2015;

-       kopije povabil k oddaji ponudbe, kopijo zapisnika o odpiranju ponudb na javni razpis, kopijo poročila o izbiri izvajalcev, kopije pogodb z izbranimi izvajalci (predmet naročila je okvirni sporazum za izvajanje raznih visokih in nizkih gradenj v Občini Žužemberk za obdobje 4 let, datum objave 31. 3. 2016); če so bila na podlagi tega razpisa že oddana dela izbranemu izvajalcu, zahteva v zvezi s tem tudi kopije povabil k oddaji ponudbe, kopijo zapisnika o odpiranju ponudb, kopijo poročila o izbiri izvajalca in kopijo pogodbe.

 

Organ je odločil o prej navedeni zahtevi z odločbo št. 090-11/2016-4 z dne 25. 8. 2016 (v nadaljevanju: izpodbijana odločba), s katero je zahtevo prosilca zavrnil v celoti, na podlagi petega odstavka 5. člena ZDIJZ. Organ je namreč ocenil, da gre za zlorabo instituta pravice dostopa do informacij javnega značaja. Organ navaja, da je prejel v zadnjih treh letih 31 vlog, od tega je bilo 20 vlog prosilca in njegovih podpornikov, kar je 65% prejetih vlog oziroma v tem letu 8 vlog prosilca in njegovih podpornikov, kar je 72% prejetih vlog v letu 2016. Iz vlog je razvidno, da jih prosilec pošilja na več naslovov. Prosilec zahteva skupaj zelo veliko dokumentov in kot informacije javnega značaja želi tudi dokumente iz inšpekcijskega spisa, na podlagi katerih je nato šikaniral bivše sodelavce. V zahtevah postavlja vprašanja, čeprav je bil zaposlen pri organu in ve, da po ZDIJZ organ ni dolžan odgovarjati na vprašanja. Po mnenju organa se gre prosilec mimo Statuta občine nadzorni organ občine in izvaja inšpekcijsko kontrolo na področju gradbene, prostorske, upravne in proračunske inšpekcije ter ne uporablja možnosti, ki mu jih daje Statut kot občinskemu svetniku. Organ opredeljuje zahtevo prosilca kot zlorabo, ker deluje:

-       z namenom škodovati organu in njegovim zaposlenim ter odgovornim osebam;

-       na način in v obsegu, ki je v praksi instituta dostopa do informacij javnega značaja neprepoznan, za občino in njene zaposlene ter organe manj ugoden od drugega tovrstnega zahtevka;

-       v pomanjkanju zakonitega interesa za podatke iz pristojnosti nadzornega organa občine in ker bi lahko isto vlogo izvršil kot občinski svetnik;

-       v nasprotju s funkcijo pravice, ki ima cilj zagotoviti javnost podatkov in kontrole, ne pa služiti političnim ciljem bodočih volitev ali ciljem maščevanja za vloženo tožbo organa.

V obrazložitev argumentom se sklicuje na članek Andreja Berdena Zloraba pravice (Pravna praksa 2009), prosilčevo ravnanje pa ocenjuje kot zavestno, subjektivno fraudolozno ravnanje. Po mnenju organa ni zanemarljivo dejstvo, da prosilec v zahtevah in objavah v javnosti piše, kot da izvaja lastni upravni nadzor in nato v komentarjih pogosto podaja napačne zaključke ter se postavlja nad državne organe in škoduje ugledu organa in njegovim zaposlenim. Nadalje organ v utemeljitev navaja drugi odstavek 39. člena Ustave Republike Slovenije (Uradni list RS, št. 33/91-I, 42/97 – UZS68, 66/00 – UZ80, 24/03 – UZ3a, 47, 68, 69/04 – UZ14, 69/04 – UZ43, 69/04 – UZ50, 68/06 – UZ121,140,143, 47/13 – UZ148 in 47/13 – UZ90,97,99; v nadaljevanju Ustava), prvi odstavek 15. člena ZDIJZ, tretji odstavek 15. člena in prvi odstavek 120. člena Ustave ter 2. člen Zakona o državni upravi (Uradni list RS, št. 113/05 – uradno prečiščeno besedilo, 89/07 – Odl. US, 126/7 – ZUP-E, 48/09, 8/10 – ZUP-G, 8/12 – ZVRS-F, 21/12, 47/13, 12/14, 90/14 in 51/16). Vsakdo lahko pridobi informacijo javnega značaja, vendar ima tudi ta pravica meje tam, kjer se začne varstvo pravic drugih oziroma varstvo legitimnih javnih in zasebnih interesov. Ker organ dobi ogromno novih vlog prosilca, posledično to vedno bolj omejuje zakonito izvajanje rednih nalog organa. Večino delovnega časa tako organ rešuje vloge prosilca, pri čemer sodelujejo javni uslužbenci organa, ki vodijo posamezne postopke, katerih dokumenti so predmet vlog, ne samo uradna oseba za dostop do informacij javnega značaja, kar torej onemogoča oziroma bistveno omejujejo redno izvajanje zakonitih nalog organa. Organ prejme tudi iste vloge prosilca večkrat na različne načine, kar zahteva veliko napora pri beleženju in obravnavanju. Prosilec zahteva tudi npr. dostop do celotne korespondence med organom in drugimi organi (npr. Komisijo za preprečevanje korupcije), kar predstavlja kompleksno dokumentacijo, zato so pri tem vključeni vsi, ki so pri tem sodelovali. Skratka, iz narave vsebine zahtevanih informacij tako izhaja, da reševanje obravnavanih zahtev prosilca terja skupinsko delo celotnega organa, posledica pa je upočasnitev dela organa na drugih področjih. Razumsko namreč ni mogoče pričakovati, da bo organ v zakonskem roku uspel odločiti o tolikšni množici po vsebini obsežnih zahtev. Takšnega pričakovanja prosilec ni mogel imeti in ga po presoji organa tudi ni imel. Po mnenju organa prosilec ne zasleduje namena ZDIJZ, temveč je s svojim načinom vlaganja zahtev želel otežiti delo organa in župana, zoper katerega ne skriva nesimpatij, in sicer z namenom dokazati nesposobnost in nestrokovnost, ki ju očita organu. Organ je do sedaj odločil o vseh zahtevah prosilca, kljub zelo obširnim vlogam, kar kaže na pripravljenost organa, da deluje transparentno in je zlorabo zatrjeval šele, ko je bilo razumsko nemogoče, da bi o zahtevah odločil drugače. Takšen učinek vlaganja zahtev, ki predstavlja oviro za učinkovito delo organa na splošno, zagotovo ni v skladu s socialno funkcijo pravice dostopa do informacij javnega značaja. Opisano ravnanje prosilca v obravnavani zadevi je nedvomno močno prekoračilo pravno mero predmetne pravice. Ker se subsidiarno uporablja ZUP, organ ocenjuje, da prosilec ne uporablja svojih pravic po ZDIJZ dobronamerno in v skladu z 11. členom ZUP. Glede na veliko število vlog, ki jih prosilec pošilja po elektronski in navadni pošti, pa organ ocenjuje, da počne prosilec to z namenom obremenjevanja organa in očitnega nagajanja. Prav tako organ zaradi velikega števila vlog ne more voditi drugih upravnih postopkov v skladu z načelom ekonomičnosti po 14. členu ZUP in tudi ne more zagotoviti uresničitev načela varstva pravic strank in javnih koristi po 7. členu ZUP. Po mnenju organa nima prosilec nikakršnega pravnega interesa, na podlagi katerega bi imel po ZUP pravico do vpogleda v inšpekcijske spise in pridobitev listin iz teh spisov. Organ bi s posredovanjem teh dokumentov kršil pravice strank in upravnega organa, saj bi bilo omogočeno škodovanje ugleda upravnega organa in državne uprave, kar je v nasprotju s tretjim odstavkom 15. člena Ustave. Prosilec namreč napačno interpretira dejansko stanje v medijih, s čimer krši pravice in dostojanstvo posameznikov in upravnega organa oziroma državne uprave v celoti. Gre za kršenje 34. člena Ustave. Glede zlorabe pravice v obravnavanem primeru organ še navaja, da prosilec vlaga pri organu vloge kontinuirano, vloge se nanašajo na sorodne dokumente (povezane s postopki) in ker je sporen način vlaganja zahtev, je bilo treba obravnavane vloge, naštete v uvodu izpodbijane odločbe, obravnavati kot celoto. Zaradi izjemne količine vlog, ki je posledica ravnanja prosilca, organ ne more zavarovati pravic strank v drugih postopkih, kar je eden temeljnih ciljev splošnega upravnega postopka. Organ se sklicuje na predhodno naveden članek, v katerem avtor navaja, da lahko kot zlorabo pravice opredelimo vsako ravnanje, ko se subjekt sicer giblje v pravno priznanih mejah pravice, vendar pravico uresničuje z namenom nekomu škodovati ali na način, ki je za drugega manj ugoden do kakšnega drugega, ali v pomanjkanju zakonitega interesa ali v nasprotju s socialno funkcijo pravice. Sklicuje se tudi na sodbo Višjega sodišča št. Cp 459/99 z dne 10. 4. 2001. Navaja še sodno prakso Sodišča Evropskih skupnosti, iz katere izhaja, da lahko organ le v posebnih primerih tehta interes dostopa javnosti do dokumentov in nastalo delovno obremenitev, da bi v takih primerih ohranil interes dobrega upravljanja. V sodbi št. T-2/03 je Sodišče Evropskih skupnosti navedlo, da je dovoljeno odstopanje od obveznosti preučitve dokumentov le v izjemnih primerih, ko upravno breme presega tisto, kar je razumsko potrebno, pa tudi to, da količina dela ni odvisna samo od števila dokumentov, navedenih v prošnji, ali njihovega obsega, ampak tudi narave. V zvezi z ustavnopravnim vidikom odvzema pravice dostopa do informacij javnega značaja v obravnavanem primeru še navaja, da je omejitev ustavnih pravic dopustna, če je podan ustavno dopusten cilj in če so izpolnjeni trije pogoji:

1.     poseg mora biti nujen, torej cilja ni mogoče doseči z blažjim posegom ali celo brez njega;

2.     poseg mora biti primeren,

3.     teža posledic posega v prizadeto človekovo pravico je proporcionalna vrednosti zasledovanega cilja oziroma koristim, ki bodo zaradi posega nastale.

Organ je dolžan opravljati delo samostojno, v okviru in na podlagi Ustave in zakonov, kar posledično pomeni, da mora storiti vse, da zavaruje pravice strank v vseh svojih postopkih, in ker ravnanje prosilca predstavlja temu oviro, je to oviro mogoče preseči le z zavrnitvijo zahteve prosilca, saj posega ni mogoče nadomestiti z drugim možnim ukrepom. S podaljšanjem roka po 24. členu ZDIJZ zaradi velikega števila in pogostosti vlaganja vlog, ne bi bilo mogoče omiliti učinka ravnanja prosilca. Organ tako ocenjuje, da je zavrnitev zahteve prosilca zaradi zlorabe pravice nujen in primeren ukrep za dosego ustavno varovanih ciljev. Pri presoji sorazmernosti v ožjem smislu pa je organ tehtal potrebo po tekočem delu organa in težo posega v pravico prosilca dostopa do informacij javnega značaja. Organ je tako v skladu s 120. členom ZUP dal prednost izvrševanju dolžnosti organa in pravicam tretjih. Prosilec še vedno lahko uveljavlja svojo pravico, če obseg svojih zahtev znatno skrči in jih vloži na način, da pri organu ne bo posegel v njegovo dostojanstvo, in zahteva le tiste dokumente, ki jih nujno potrebuje za dosego ciljev, ki jih navaja. Organ bo prosilcu tudi nudil pomoč pri omejevanju zahtev. Prosilec po mnenju organa zmotno misli, da lahko zahteva neomejen obseg dokumentacije, saj namen ZDIJZ ni v tem, ampak se pravica dostopa nanaša le na tak obseg dokumentov in zahtev, ki še dopušča tekoče delo organa na drugih delovnih področjih. Po oceni organa tako odvzem pravice prosilca v obravnavanem primeru prestane vse tri vidike strogega testa sorazmernosti, torej je ustavno dopusten.

 

Prosilec je zoper izpodbijano odločbo vložil pritožbo pri IP 8. 9. 2016. Utemeljil jo je po posameznih točkah zahteve:

1.     Iz odločbe IP št. 090-294/2015 z dne 12. 4. 2016 izhaja, da organ z dokumenti razpolaga. V kopijah naj se zakrije osebne podatke o zavezancu, za parcelne št. pa je IP v svojih odločbah že večkrat pojasnil, da podatki, ki se nanašajo na posamezno nepremičnino, niso varovani osebni podatki. Prosilec ugotavlja, da lahko pride do zahtevanih dokumentov le tako, da jih zahteva za celotno območje Občine Žužemberk.

2.     Iz navedene odločbe IP izhaja tudi, da organ razpolaga tudi s temi dokumenti. Gre za zahtevo za razkritje podatkov o namenskih prihodkih občine, torej se nanaša na podatke o javnih sredstvih po 1. alineji tretjega odstavka 6. člena ZDIJZ. Zahteva se nanaša le na osebno ime ter v kakšni višini in kdaj je oseba plačala komunalni prispevek. V primeru zadržka glede razkritja podatkov pa predlaga, da IP opravi test javnega interesa, saj gre za podatke o prihodkih organa iz naslova plačila komunalnega prispevka.

3.     Podatki pod točko 3. in 4 so objavljeni v tedniku Dolenjski list in je očitno, da organ z njimi razpolaga. Po navedbah prosilca je župan plačal priključnino v neskladju z Odlokom o programu opremljanja in merilih za odmero komunalnega prispevka za območje Občine Žužemberk in Zakonom o prostorskem načrtovanju.

4.     Na podlagi Statuta organa, Zakona o lokalni samoupravi in Poslovnika nadzornega odbora organa mora Nadzorni odbor ob koncu leta posredovati Občinskemu svetu program nadzora za naslednje leto ter o ugotovitvah nadzora poročati dvakrat letno. Občinski svet teh dokumentov ni prejel v obravnavo, zato prosilec zahteva, da mu organ posreduje kopije teh dokumentov, skupaj z zapisniki sej Nadzornega obora v letu 2015 in poročilom o notranjem revidiranju za leto 2015.

5.     Organ je izvedel javni razpis, zato želi pridobiti podatke o tem.

Navaja še, da ZDIJZ v nobenem členu ne določa, koliko zahtevkov za dostop do informacij javnega značaja lahko vloži posameznik, izključni namen njegovih zahtevkov pa je biti informiran o zadevah kot občan in občinski svetnik glede na namen predmetnega zakona, ki ga določa v 2. členu. Kot občinski svetnik ima na podlagi Zakona o lokalni samoupravi in Statuta organa dolžnost nadzorovati delo župana in občinske uprave, vendar pogosto ne dobi odgovorov na postavljena vprašanja. V zahtevkih navede, da informacije potrebuje za lastno informiranje in informiranje javnosti, nikoli pa jih ni vlagal z namenom oteževati delo občinske uprave. Kot enega od konkretnih primerov navaja zahtevo za posredovanje kopije investicijskega programa za izgradnjo vodovoda, v zvezi s katero mu je župan na seji Občinskega sveta rekel, da jo lahko pridobi samo kot informacijo javnega značaja, in ko je zahtevo naslovil na resorno ministrstvo, je dokument prejel. Meni, da bosta župan in občinska uprava poskušala narediti vse, da zahtevanih dokumentov ne bo prejel, zato po njegovem mnenju župan in občinska uprava navajata neresnične navedbe, vpletata politiko, njegove domnevne zamere zaradi vložitve kazenske ovadbe zoper prosilca s strani župana, njegovega »sovražnega« odnosa do župana, priprav na naslednje volitve,…, ki z njegovim zahtevkom nimajo nobene zveze. Jasno mu pošiljajo sporočilo, da je zanje moteč dejavnik, katerega bi želeli utišati.

V primeru kakršnegakoli zadržka glede razkritja podatkov predlaga, da IP opravi test interesa javnosti. Občani imajo pravico vedeti, kdo je in kdo ni ter v kakšnem znesku je bil za posamezni objekt plačan komunalni prispevek, saj gre za javna sredstva, ki so to postala, ko so bila nakazana na račun organa in njihova poraba je strogo namenska. Prav tako imajo pravico vedeti, kako Nadzorni odbor v občini izvaja nadzor nad porabo javnih sredstev, kako potekajo javni razpisi,…

 

IP je pritožbo prosilca zaradi preizkusa odstopil organu. Organ po prejemu pritožbe izpodbijane odločbe ni nadomestil z novo ter je pritožbo prosilca kot dovoljeno, pravočasno in vloženo s strani upravičene osebe, z dopisom št. 090-11/2016-9, posredoval v pristojno odločanje IP, dne 2. 11. 2016.

 

Pritožba je utemeljena.

 

  1. Meje preizkusa pritožbe s strani pritožbenega organa

 

IP kot organ druge stopnje je v skladu z 247. člena ZUP dolžan preizkusiti odločbo v delu, v katerem jo prosilec izpodbija. Odločbo preizkusi v mejah pritožbenih navedb, po uradni dolžnosti pa preizkusi, ali ni prišlo v postopku na prvi stopnji do bistvenih kršitev postopka in ali ni prekršen materialni zakon.

 

IP ugotavlja, da prosilec izpodbija odločbo organa v celoti. Primarno je sporno vprašanje, ali je prosilec zlorabil pravico dostopa do informacij javnega značaja.

 

  1. Zloraba pravice dostopa do informacij javnega značaja

 

Splošno o zlorabi pravice

 

Organ lahko v skladu s petim odstavkom 5. člena ZDIJZ prosilcu izjemoma zavrne dostop do zahtevane informacije, če prosilec z eno ali več funkcionalno povezanimi zahtevami očitno zlorabi pravico dostopa do informacij javnega značaja po tem zakonu oziroma je očitno, da so zahteva ali zahteve šikanoznega značaja.

 

Iz uvodne obrazložitve Predloga zakona o spremembah in dopolnitvah Zakona o dostopu do informacij javnega značaja – ZDIJZ-C (v nadaljevanju: Predlog zakona), katerega besedilo je določila Vlada Republike Slovenije na 27. redni seji 3. 10. 2013, izhaja, da predlagatelj utemeljuje določbo petega odstavka 5. člena ZDIJZ s primeri iz prakse. Konkretno navaja, da se v praksi pojavljajo tudi primeri, ko prosilec prekorači namene pravice dostopa do informacij javnega značaja z izvršitvijo ravnanja, ki predstavlja zlorabo pravice, pri tem pa se sklicuje na odločbo IP št. 090-117/2012/3 z dne 29. 6. 2012. IP je v navedeni odločbi ugotovil, da namen prosilca ni bil le dostopati do informacij zaradi izvrševanja demokratične in nadzorne funkcije pravice dostopa do informacij javnega značaja, temveč nasprotno – prosilec je s svojim načinom vlaganja zahtev organ prekomerno zasipal z delom in hkrati posegel v njegovo dostojanstvo. Iz Predloga zakona tudi jasno izhaja, da je treba kriterije, ki opredeljujejo zlorabo pravice, razlagati ozko in v vsakem primeru posebej. Pri nadaljnji obrazložitvi predloga določbe predlagatelj navaja tudi nekatere »elemente, ki lahko (skupaj) kažejo na zlorabo pravice kot npr. pogostost vlaganja zahtev, obsežnost zahtev, nesorazmerna obremenitev organa, prosilec ne sledi lastnim upravičenem interesom, nagajivost, šikaniranje ipd.«. Predlagatelj zakona v tem delu ponovno navaja, da je treba kriterije, ki opredeljujejo zlorabo pravice, razlagati ozko in v vsakem primeru posebej ter da je predlagana določba utemeljena z vidika določb tretjega odstavka 15. člena Ustave, ustavnosodne presoje (npr. Sklep Ustavnega sodišča št. U-I-413/98) in sodne prakse Vrhovnega sodišča (npr. sodba št. II Ips 247/94). Po mnenju Zakonodajno-pravne službe Državnega zbora (v nadaljevanju: ZPS) k Predlogu zakona z dne 30. 12. 2013 se lahko zlorabi pravica, če se izvršuje v nasprotju z namenom, zaradi katerega je bila priznana, namen pravice dostopa pa je zagotoviti javnost in odprtost delovanja organov.

 

Namen ZDIJZ je zagotoviti javnost in odprtost delovanja organov ter omogočiti uresničevanje pravice fizičnih in pravnih oseb, da pridobijo informacije javnega značaja, in ta uresničitev tega namena si morajo organi prizadevati, da dosežejo čim večjo obveščenost javnosti o svojem delovanju (2. člen ZDIJZ). Delovanje in odločanje javnih oblasti je tako oprto tudi na posameznike, ki lahko pridobivajo vse javne informacije o delu javnih oblasti in sodelujejo pri sprejemanju njenih odločitev. Načelo odprtosti predstavlja javnost delovanja javnih oblasti, zagotavljanje informacij o delu javnih oblasti in pravico dostopa do dokumentov ali v tem drugem delu tudi transparentnost delovanja javnih oblasti. Za obravnavani primer je, izhajajoč iz načela odprtosti in transparentnosti, pomembno omeniti predvsem dve funkciji pravice do informacij javnega značaja – demokratično in nadzorno funkcijo. Demokratična funkcija služi večji udeležbi državljanov v politiki in izhaja iz teorij participativne in deliberativne demokracije, ki poudarjajo, da odprtost delovanja javne oblasti ne more biti omejena le na različne oblike parlamentarnega odločanja, temveč mora vključevati tudi različne oblike neposrednega sodelovanja državljanov pri sprejemanju predpisov in političnih odločitev (več v Komentarju Zakona o dostopu do informacij javnega značaja, Senko Pličanič et al., Inštitut za javno upravo pri Pravni fakulteti, Ljubljana, 2005, str. 72). Funkcija nadzora pa omogoča državljanom nadzor nad delom javne uprave, nadzor nad pravilnostjo dela javnih oblasti ter nadzor nad porabo proračunskega denarja, kar preprečuje slabo upravljanje, zlorabo oblasti in korupcijo. Ta pravica omogoča splošni nadzor javnosti nad delom javne uprave, kamor sodi tudi organ, in s tem pospešuje zavedanje odgovornosti vseh, ki upravljajo z javnim denarjem in izvajajo pooblastila, ki jim jih je podelila država. Javnost lahko le s pomočjo načel, ki jih pozna pravo dostopa do javnih informacij, preverja pravilnost odločitev organov ter spoštovanje pravnih in drugih pravil. Zato je delo oblastnih organov oziroma državne uprave ali uprave lokalne skupnosti bolj učinkovito (razlog nadzora in učinkovitejšega delovanja), obenem pa se zaradi komunikacije in tesnejšega razmerja med javnim sektorjem in posameznikom krepi tudi zaupanje vanje. Temeljno načelo ZDIJZ torej usmerja proces odločanja javnih oblasti k odpiranju za vse, z namenom, da lahko vsi tvorno sodelujejo pri sprejemanju odločitev in da lahko pridobivajo vse javne informacije o delu javnih organov. ZDIJZ tako v prvem in drugem odstavku 5. člena vsakomur omogoča prost dostop do informacij javnega značaja, ne glede na pravni interes, lahko se pa pravica dostopa do informacij javnega značaja odreče zaradi zlorabe te pravice.

 

Kot izhaja iz pravne teorije, nastane zloraba pravice tedaj, ko subjekt prestopi meje pravno zavarovanega upravičenja tako, da s tem ogroža oziroma posega v pravico drugega. Če hočemo določiti meje pravice tistemu, ki jo je prekoračil, moramo izhajati iz pojma pravice in njene vsebinske opredelitve. Pravna norma pogosto ne more dati določnega in jasnega odgovora na vprašanje, kakšen naj bo obseg pravice v konkretnem primeru. Odgovor nam da šele ustvarjalna interpretacija prava. Razlagalec mora upoštevati vse pravno pomembne okoliščine, ki so zvezane s konkretnim primerom v procesu uporabe prava (Marijan Pavčnik, Zloraba pravice, Časopisni zavod Uradni list SR Slovenije, Ljubljana 1986).

 

Po pravni teoriji (Marijan Pavčnik, Zloraba pravice, Časopisni zavod Uradni list SR Slovenije, Ljubljana 1986, in  Teorija prava – Prispevek k razumevanja prava, 4. pregledana in dopolnjena izdaja, GV Založba, Ljubljana 2013) so za dejanski stan zlorabe pravice značilne tri prvine, in sicer:

-       temeljna predpostavka je, da nosilec pravice izhaja iz pravno dopustnega abstraktnega upravičenja, ki ga konkretizira in materializira tako, da njegovo ravnanje presega meje upravičenja;

-       druga predpostavka je, da je nastal konflikt dveh pravic, ki se med seboj ne izključujeta; do konflikta pride zato, ker si stojita nasproti dve pravici in je ena izmed njiju izvrševana tako, da bodisi delno bodisi v celoti onemogoča aktivirati in uresničevati drugo.

-       v konfliktu dveh ali več pravic pa je najbolj težavno opredeliti tretjo prvino, kdaj in zakaj je bila določena pravica zlorabljena (prepoved – merilo zlorabe pravice).

 

Dr. Andrej Berden v članku Zloraba pravice (Pravna praksa, št. 26/00) navaja, da gre za uporabo oziroma izvrševanje pravice, če dejanje presojamo samo formalno, z vidika samo tistih pravnih norm, ki pravico neposredno določajo – in za zlorabo te formalne pravice oziroma dejansko za protipravno ravnanje, če ga presojamo v luči načela morale in javnega interesa, ki jih je pravo sprejelo kot svoje vrhovno vodilo, oziroma v luči samega načela zlorabe pravic. Pod tem pojmom torej ne moremo razumeti samo zavestne, namerne zlorabe, ampak ga moramo jemati objektivno. Zlorabo pravice je potrebno označiti kot nedopustno ravnanje, ki nima značaja klasičnega deliktnega dejanskega stanu. Avtor članka ugotavlja, da je konflikt pravic treba razlagati široko, ni pa vsak poseg v pravico drugega tudi zloraba pravice. Pravi in resnični obseg pravice lahko odkrijemo le, če ugotavljamo njen ekonomski in socialni cilj in primerjamo njen značaj z vrednostnim značajem interesa, ki ga z njenim izvrševanjem prizadenemo. Kot navaja je zloraba izvrševanje pravice v nasprotju z njenim ekonomskim in socialnim namenom. Vsaka pravica je z njenega socialnega vidika relativna. Prizna se torej spremenljivost vsebine in s tem relativnost pravic. Sodnik določi konkretno vsebino, upoštevajoč generalna načela pravnega reda in zakonsko vsebino pravice v enem od pravnih postopkov. Glede na konkretne okoliščine določi meje in obseg njihovega izvrševanja. Avtor navedenega članka nadaljuje, da ni nujno, da predstavlja zlorabo pravice vedno le posamezno upravičenje, ki iz nje izvira in ki je v nasprotju s kakšnimi »močnejšimi« interesi, temveč lahko predstavlja zlorabo tudi način njenega izvrševanja. Ni dovolj, da je izvrševalec pravice (njen upravičenec) sposoben in da ima pravica pravno veljaven temelj, temveč mora biti njeno izvrševanje v skladu s temeljnimi pravili pravnega reda in pravne politike, ki izhajajo večinoma iz same narave stvari in interesne pogojenosti prava. Način izvrševanja pomeni zlorabo pravice takrat, ko za izvrševanje obstaja več možnosti, upravičenec pa pravico izvršuje na način, ki škoduje drugemu ali pa mu »otežuje njegov položaj«.

 

Institut zlorabe pravice dostopa do informacij javnega značaja po petem odstavku 5. člena ZDIJZ se tako presoja v vsakem posameznem primeru posebej, izhajajoč iz splošnega načela ZDIJZ, da so informacije javnega značaja dostopne vsakomur in da si morajo organi za uresničitev tega namena prizadevati doseči čim večjo obveščenost javnosti o svojem delovanju.

 

Zloraba pravice dostopa do informacij javnega značaja v obravnavanem primeru

 

Organ v začetku obrazložitve izpodbijane odločbe navaja predhodne zahteve prosilca in njegovih podpornikov v zadnjih treh letih oziroma v tem letu 8 vlog prosilca in njegovih podpornikov, kar po navedbi organa predstavlja 72% prejetih vlog v letu 2016. IP v zvezi s tem najprej navaja, da v pritožbenih postopkih presoja individualne zahteve in pritožbe posameznih prosilcev, zato je tudi v obravnavanem primeru presojal samo predmetno zahtevo in pritožbo prosilca, ne pa tudi zahteve »njegovih podpornikov«, in prav tako ni upošteval drugih zadev med prosilcem in organom. Predmet tega pritožbenega postopka je tako zahteva prosilca z dne 28. 5. 2016, torej zahteva, o kateri je organ odločil z izpodbijano odločbo. Če je prosilec uveljavljal pravico dostopa do drugih informacij javnega značaja že predhodno, tega ni mogoče šteti kot zlorabo pravice dostopa do informacij javnega značaja v obravnavanem primeru, prav tako iz izpodbijane odločbe ne izhajajo posamezne funkcionalno povezane zahteve prosilca. Da IP pri presoji zlorabe pravice presoja posamezno zahtevo ali več funkcionalno povezanih zahtev, izhaja iz same določbe petega odstavka 5. člena ZDIJZ. IP je tako v nadaljevanju presojal, ali je s predmetno zahtevo prosilec zlorabil pravico dostopa do informacij javnega značaja. Predhodno IP še navaja, da določba »funkcionalno povezane zahteve« ni konkretno opredeljena, izhaja pa IP pri tem iz sodne prakse, ki jo navaja v nadaljevanju (kot taka bi bila npr. ponavljajoča se zahteva z isto vsebino, kljub predhodno pravnomočno odločeni zahtevi) in zgoraj navedenega mnenja ZPS, ki meni, da bi bilo primernejše nadomestiti pojem »funkcionalno« s pojmom »vsebinsko«.

 

Pravica dostopa do informacij javnega značaja ni priznana izključno v interesu prosilca, temveč tudi v interesu družbe, ki je v tem, da se v čim večji meri omogoči izvrševanje demokratične funkcije in funkcije nadzora obravnavane pravice, vendar nikakor ne na način, ki prekomerno ovira celotno delo organa. Pri tem se je treba postaviti na stališče (ki izhaja tudi iz zgoraj omenjenega članka z naslovom Zloraba pravice), da ima v primeru kolizije med pravico prosilca in interesom družbe, prevlado slednji. IP je po preučitvi celotne zadeve ugotovil, da ni mogoče trditi, da je pravica prosilca zahtevati informacije javnega značaja v obravnavanem primeru prišla v konflikt s pravico organa ali tretjih oseb, kar pojasnjuje v nadaljevanju. Pri tem je IP, upoštevaje navedbe organa v izpodbijani odločbi, presojal odnos med pravico prosilca dostopati do informacij javnega značaja ter dolžnostjo in pravico organa, da opravlja svoje delo samostojno v okviru in na podlagi Ustave in zakonov ter posledično pravicami tretjih oseb, ki so udeležene v drugih postopkih, ki jih vodi organ.

 

ZDIJZ ne določa konkretnih elementov oziroma kriterijev, ki predstavlja zlorabo pravice, niti ni z ZDIJZ omejeno število vlog, ki jih lahko vloži posamezni prosilec, so se pa za opredelitev zlorabe pravice v pravni teoriji in praksi razvili kriteriji, ki se lahko uporabijo tudi v zvezi s pravico dostopa do informacij javnega značaja, npr.:

-       ponavljajoče se vloge za isto zadevo (izločitev vseh sodnikov Ustavnega sodišča) s pavšalnimi navedbami (Sklep Ustavnega sodišča št. Up-3427/07-34 in U-I-287/07 z dne 6. 11. 2008);

-       zloraba pravice do pritožbe je med drugim podana tedaj, ko je pritožba očitno nedovoljena in neutemeljena, vsak razumen posameznik pa šteje njeno vložitev kot brez vseh možnosti za uspeh; z očitno nedovoljenimi in neutemeljenimi vlogami se tako ovira izpolnjevanje temeljnih nalog Ustavnega sodišča kot najvišjega organa sodne oblasti za varstvo ustavnosti in zakonitosti ter človekovih pravic in temeljnih svoboščin (Sklep Ustavnega sodišča št. Up-448/12-11 z dne 21. 6. 2012);

-       vlaganje vlog, katerih vsebina je izražanje številnih negativnih vrednostnih sodb in žalitev, provokacija in s tem navidezno uveljavljanje pravic (Sklep Ustavnega sodišča št. Up-3093/08-5 in U-I-315/08-4 z dne 12. 2. 2009);

-       zaporedno vlaganje nedovoljenih pravnih sredstev - vlog brez postulacijske sposobnosti (torej brez opravljenega pravniškega izpita oziroma brez zastopnika z opravljenim pravniškim državnim izpitom), ki vodijo k obravnavanju in pojasnjevanju istih procesnih vprašanj (Sklep Vrhovnega sodišča št. I Up 76/2014 z dne 24. 2. 2014);

-       vztrajanje pri izterjavi bagatelnega zneska, torej ob dejanskem obstoju terjatve v višini enega centa, ko upnik vztraja pri izvršbi za bagatelni znesek le zato, da bi dosegel povračilo nepotrebnih stroškov, ki so mu nastali zaradi zastopanja po odvetniku (plačila sodnih taks je bil oproščen, dolžnik pa povrnitve stroškov ni zahteval), saj razumnih razlogov za vztrajanje ne navaja, to pa je zloraba procesne pravice (Sklep Višjega sodišča v Ljubljani, Izvršilni oddelek, št. II Ip 1002/2009 z dne 13. 5. 2009);

-       z načinom vlaganja zahtev se organ prekomerno zasipa z delom, kar predstavlja oviro za njegovo učinkovito delo ne samo na področju dostopa do informacij javnega značaja, temveč na vseh njegovih delovnih področjih, z več deset vloženimi zahtevami za dostop do izrazito obsežne količine dokumentov in več kot 300 elektronskimi sporočili, poslanimi odgovorni osebi za dostop do informacij javnega značaja, v obdobju enega leta, kar predstavlja izjemno število vlog, večinoma z žaljivo vsebino, posredovanje tudi drugim državnim organom,… (Sodba Upravnega sodišča št. III U 240/2012 z dne 7. 11. 2013).

 

V obravnavanem primeru gre torej za eno zahtevo, ki jo je prosilec posredoval organu, in o kateri je organ odločil z izpodbijano odločbo, česar po mnenju IP ni mogoče oceniti kot pretiranega vlaganja vlog oziroma zahtev. Zahteva se sicer v šestih točkah nanaša na različne dokumente, vendar konkretnejšega obsega dokumentacije organ v izpodbijani odločbi niti ni utemeljil. Prav tako ni mogoče ugotoviti, da gre za ponavljajoče se vlaganje očitno neutemeljenih procesnih zahtevkov z zgolj pavšalnimi navedbami. Glede na opredelitev zahtevanih dokumentov je očitno, da prosilec zahteva dokumente, ki nedvomno sodijo v delovno področje organa (tega ne zanika niti organ), jih konkretno navaja in tudi obrazloži razloge za njihovo pridobitev. Upoštevati je treba tudi to, da so posamezni dokumenti oziroma podatki nedvomno javno dostopni oziroma so posamezni podatki absolutno javno dostopni (npr. poraba javnih sredstev) in zahtevo za takšne podatke je težko opredeliti kot neutemeljeno, če ni podan še kakšen drug element, ki kaže na zlorabo pravice.

 

Prav tako ni mogoče ugotoviti, da zahtevani podatki vplivajo na dolžnost in pravico organa, da opravlja svoje delo samostojno v okviru in na podlagi Ustave in zakonov ter posledično na pravice tretjih oseb, ki so udeležene v drugih postopkih, ki jih vodi organ. Organ, na katerem je dokazno breme, v obravnavanem primeru po oceni IP ni zadostno izkazal dejstev, na podlagi katerih bi bilo mogoče utemeljiti, da bi obravnava zahteve prosilca prekomerno obremenila delo organa in zaradi tega organ ne bi mogel ustrezno zavarovati pravic strank v drugih postopkih. Organ pri tem ni konkretno pojasnil, katere drugi postopki naj bi to bili, na podlagi česa jih vodi in kako bi obravnava zahteve prosilca lahko neposredno vplivala na (ne)izvedbo teh postopkov ter s čim bi zaradi tega tretjim osebam nastala škoda. Ni namreč mogoče objektivno predvideti, da bi obravnava zahteve prosilca do te mere ovirala delo organa, da svojih preostalih nalog ne bi mogel več izvajati in zato pravic strank v drugih postopkih ne bi mogel ustrezno zavarovati. Organ se ni konkretno opredelil do obsega zahtevanih dokumentov ter nadaljnjega dela s temi dokumenti zaradi morebitnega obstoja izjem po ZDIJZ. Glede na opredelitev zahteve IP predvideva, da so posamezni dokumenti večjega obsega (npr. kopije odločb za odmero komunalnega prispevka), posamezni pa nedvomno manjšega obsega (npr. pogodba, potrdilo o plačilu). Prav tako iz izpodbijane odločbe ni določno razvidno, kako bi predmetna zahteva prosilca konkretno vplivala na delo organa, koliko dela organu bi povzročila in kako bi to delo vplivalo na ostale delovne naloge pri organu zaposlenih javnih uslužbencev (z vidika njihovega števila in upoštevaje njihove druge naloge). Ob tem pa IP vendarle poudarja, da zgolj velik obseg zahtevanih dokumentov in s tem povezano dodatno delo za organ sama po sebi še ne pomenita zlorabe pravice dostopa do informacij javnega značaja (Sodba Upravnega sodišča št. U 92/2006-8 z dne 4. 10. 2007). Kot izhaja iz citirane sodbe Upravnega sodišča RS je tudi posredovanje informacij javnega značaja ena izmed zakonsko določenih nalog organa, zato je organ dolžan zagotoviti tudi ustrezna sredstva in kader, ki bi takšne zahteve reševal. V primeru, če organ potrebuje več časa za posredovanje zahtevane informacije zaradi obsežnosti zahtevanega dokumenta, je v 24. členu ZDIJZ predvidena možnost, da organ podaljša rok za odločitev o zahtevi za največ 30 delovnih dni, ne pa tudi možnost, da organ zahtevo prosilca iz tega razloga zavrne. Organ sicer v izpodbijani odločbi navaja, da s podaljšanjem roka po 24. členu ZDIJZ zaradi velikega števila in pogostosti vlaganja vlog, ne bi bilo mogoče omiliti učinka ravnanja prosilca, vendar IP temu ne more slediti, saj navedena določba omogoča podaljšanje roka in v takem primeru ima organ za posredovanje informacije na voljo 50 delovnih dni. Kot že navedeno, presoja se predmetna zahteva prosilca, zahtev »podpornikov« ni mogoče upoštevati, obseg zahtevane dokumentacije pa ni konkretneje opredeljen. Iz izpodbijane odločbe prav tako ne izhaja, da bi organ zavrnil zahtevo prosilca na podlagi petega odstavka 5. člena ZDIJZ zaradi funkcionalno povezanih zahtev prosilca. Pravica dostopa do informacij javnega značaja je ustavna kategorija, omogoča vpogled v delovanje državnih organov in s tem nadzor nad njihovim delovanjem, odraža tudi samo bistvo demokracije, zato je po mnenju IP v skladu s tem tudi izrecna določba ZDIJZ o podaljšanju roka. Povedano drugače, iz te določbe izhaja namen zakon, torej da se zagotovi javnost in odprtost delovanja organov ter zagotovi pravic prosilcev, da pridobijo informacije javnega značaja.

 

V zvezi s predhodno navedenim je po mnenju IP potrebno upoštevati tudi določbe ZUP, ki se uporablja v zadevah dostopa do informacij javnega značaja subsidiarno. Eden temeljnih ciljev splošnega upravnega postopka je zavarovati šibkejšo stranko, to je tistega, ki v tem postopku uveljavlja svojo pravico ali varuje svojo pravno korist oziroma se mu nalaga določena obveznost. Iz 7. člena ZUP (varstvo pravic strank in varstvo javnih koristi) tako izhaja, da je organ dolžan svoje delo organizirati na način, ki omogoča vsem strankam, da čim lažje zavarujejo in uveljavijo svoje pravice, pri čemer lahko izvaja ukrepe in sprejema odločitve, s katerimi zagotovi, da stranke ne uveljavljajo svojih pravic v škodo pravic drugih in ne v nasprotju z javno koristjo, določeno z zakonom ali z drugim predpisom.

 

Načelo varstva pravic strank in javnih koristi iz 7. člena, kot že navedeno, služi interesu družbe, da se zagotovi nemoten potek upravnih postopkov in nasploh dela organov. Da bi se ta cilj dosegel, so tudi pravice strank omejene. Tako 11. člen ZUP določa, da morajo stranke pred organom govoriti resnico in pošteno uporabljati pravice (procesne pravice), ki so jim priznane s tem in drugimi zakoni, ki urejajo upravni postopek. IP ocenjuje, da zahteve za posredovanje informacij javnega značaja v obravnavanem primeru ni mogoče opisati kot ravnanje, ki ne predstavlja poštene uporabe pravic. Osebni interesi prosilca, zaradi katerih je vložil predmetno zahtevo, pri presoji upravičenosti do dostopa niso pravno relevantni, saj se v postopkih po ZDIJZ odloča z učinkom erga omnes. Organ v obrazložitvi odločbe utemeljuje svojo odločitev tudi z drugimi zadevami prosilca, vendar IP ponovno navaja, da je predmet obravnavane zadeve samo zahteva prosilca z dne 28. 5. 2016, o kateri je organ odločil z izpodbijano odločbo. IP tako ne more oceniti načina vložitve predmetne zahteve kot nepoštene uporabe pravic prosilca po ZDIJZ, z namenom otežiti delo organu in županu. Organ je sicer med drugim navedel, da prejme iste vloge prosilca večkrat tudi na različne načine, kar zahteva veliko napora pri beleženju in obravnavanju, kar pa ni izkazano v obravnavanem primeru.

 

V skladu s 14. členom ZUP je treba upravne postopke voditi hitro, s čim manjšimi stroški in čim manjšo zamudo za stranke, vendar tako, da se preskrbi vse, kar je potrebno za pravilno ugotovitev dejanskega stanja, zavarovanja pravic in pravnih koristi strank ter izda zakonita in pravilna odločba. Iz navedene določbe izhaja, da to načelo ne sme iti v škodo načela zakonitosti in načela materialne resnice. Kot že navedeno, organ po mnenju IP ni dovolj konkretiziral »ovire njegovega običajnega poslovanja in prekomernega bremena odločanja« zaradi ravnanja prosilca. Ni namreč možno objektivno predvideti, da zaradi predmetne zahteve prosilca pri organu nastajajo zamude pri drugih postopkih, ki jih vodi organ, kar je v škodo načelu zakonitosti in načelu materialne resnice.

 

Zahteva prosilca po oceni IP tudi ni žaljiva in nespoštljiva, prav tako ne vsebuje negativnih vrednostnih sodb, provokacij oziroma ni šikanozna.

 

Glede sklicevanje organa na odločbo IP št. 090-117/2012/3 z dne 29. 6. 2012 in sodbo Upravnega sodišča št. III U 240/2012-15 z dne 7. 11. 2013 pa IP navaja, da je bilo v predmetni zadevi obravnavanih več deset zahtev prosilca. Organ je z izpodbijano odločbo namreč odločil o večjem številu zahtev, o katerih je nato v  pritožbenem postopku odločal IP ter sodišče v upravnem sporu, in sicer je bilo predmet postopka 69 zahtev, prosilec je v enem dnevu vložil tudi več zahtev, pri čemer so posamezne zahteve zajemale večji obseg dokumentacije. V zvezi s to zadevo je potrebno še navesti, da je bil prosilec v svojih zahtevah tudi žaljiv do organa, drugih organov in zaposlenih. Ta bistvena elementa (ravnanje prosilca, ki je usmerjeno k oviranju dela organa in poseg v dostojanstvo organa) v predmetnem postopku po mnenju IP nista izkazana, kar je IP utemeljil že predhodno.

 

IP po preučitvi celotne zadeve tako zaključuje, da ni mogoče ugotoviti, da je prosilec v primeru vložitve obravnavane zahteve prekoračil pravne meje pravice dostopa do informacij javnega značaja ter da je ravnal v nasprotju s socialno funkcijo pravice dostopa do informacij javnega značaja. IP tako nima razloga slediti navedbam organa, da je prosilec s svojim ravnanjem očitno prestopil meje pravice dostopa do informacije javnega značaja in posegel v pravice organa in njegovih zaposlenih.

 

3. Nepopolno ugotovljeno dejansko stanje

 

Organ je zaradi napačne uporabe materialnega prava nepopolno ugotovil dejansko stanje, saj posledično v ugotovitvenem postopku ni presojal zahtevanih dokumentov z vidika informacij javnega značaja in možnosti (delnega) dostopa do teh dokumentov, zato je IP odločil, kot izhaja iz izreka odločbe.

 

Ker je IP kot drugostopenjski organ, enako kot organ prve stopnje, dolžan spoštovati temeljna načela upravnega postopka, je dolžan upoštevati tudi načelo ekonomičnosti postopka iz 14. člena ZUP. Postopek je torej treba voditi hitro, kar pomeni tudi s čim manjšo zamudo za stranke in druge udeležence v postopku, vendar tako, da se preskrbi vse, kar je potrebno, da se lahko ugotovi dejansko stanje, zavarujejo pravice in pravne koristi stranke ter izda zakonita in pravilna odločba. IP je ocenil, da bo pomanjkljivosti postopka na prvi stopnji hitreje in bolj ekonomično odpravil organ prve stopnje, ki razpolaga z vsemi zahtevanimi dokumenti in podrobno pozna vsa relevantna dejstva v zvezi s temi dokumenti.

 

V skladu s tretjim odstavkom 251. čl. ZUP mora organ druge stopnje, kadar odpravi izpodbijano odločbo in zadevo vrne organu prve stopnje v ponovno odločanje, s svojo odločbo opozoriti organ prve stopnje, glede česa je treba dopolniti postopek, organ prve stopnje pa mora vseskozi ravnati po tej odločbi in brez odlašanja, najpozneje pa v 30 dneh od prejema zadeve, izdati novo odločbo, zoper katero ima stranka pravico pritožbe.

 

Organ je torej zahtevo prosilca za posredovanje dokumentov zavrnil na podlagi petega odstavka 5. člena ZDIJZ, zato se ni spustil v vsebinsko obravnavanje in se ni konkretno opredelil do posameznih zahtevanih dokumentov.

 

Organ bo moral tako v ponovljenem postopku ugotoviti, ali predstavljajo zahtevani dokumenti, s katerimi organ razpolaga, informacije javnega značaja, oziroma natančno ugotoviti in konkretno obrazložiti, v katerem delu zahtevanih informacij ne gre za informacije javnega značaja po 4. členu ZDIJZ, in iz česa to izhaja (torej, katera od predpostavk za obstoj informacije javnega značaja po ZDIJZ ni izpolnjena). Če bo organ ugotovil, da zahtevani dokumenti vsebujejo katero od izjem po določbah 5.a in 6. člena ZDIJZ, mora natančno in določno opredeliti, v katerem delu se posamezni dokumenti prekrijejo in na podlagi katere izjeme. Na podlagi tako izvedenega ugotovitvenega postopka bo organ lahko določno opredelil izrek odločbe. V izreku odločbe morajo biti namreč jasno navedeni dokumenti, ki so predmet presoje, in navedba, v katerem delu se prekrijejo informacije, ki predstavljajo izjemo od prostega dostopa po ZDIJZ (npr. v dokumentu št…. se prekrije … ipd.). Takšen izrek omogoča določljivost in izvršljivost, ki zadosti zakonskim normam in pravni varnosti, do katere je prosilec upravičen. V primeru, da je organ o posameznem delu zahteve že odločil, v skladu z ZUP ta del zahteve zavrže.

 

Prav tako je organ dolžan v predmetni zadevi v ponovljenem postopku odločiti o stroških postopka. Organ lahko sicer v skladu z določbami ZUP, ki ureja stroške v 10. poglavju (členi 113 – 124), odloči o stroških s posebnim sklepom, vendar mora v takem primeru v skladu s četrtim odstavkom 118. člena ZUP v odločbi navesti, da bo o stroških izdal poseben sklep. IP je z vpogledom v izpodbijano odločbo ugotovil, da takšna navedba iz izpodbijane odločbe ne izhaja, ampak je na koncu obrazložitve izpodbijane odločbe navedba 30. točke 28. člena Zakona o upravnih taksah (Uradni list RS, št. 106/10 – uradno prečiščeno besedilo, 14/15 – ZUUJFO, 84/15 – ZZelP-J in 32/16; v nadaljevanju: ZUT), ni pa odločeno glede plačila stroškov v samem izreku izpodbijane odločbe.

 

4. Sklepno

 

IP je na podlagi navedenih argumentov in pravnih podlag ugodil pritožbi prosilca ter izpodbijano odločbo organa, na podlagi prvega in tretjega odstavka 251. člena ZDIJZ, odpravil in zadevo vrnil organu v ponovni postopek, v katerem bo moral organ pri ponovnem odločanju pravilno ugotoviti dejansko stanje, pri tem pa upoštevati določbe ZDIJZ ter določbe ZUP.

 

V postopku reševanja te pritožbe niso nastali posebni stroški. Ta odločba je v skladu s 30. točko 28. člena ZUT oproščena plačila upravne takse.

 

 

Pouk o pravnem sredstvu:

Zoper to odločbo ni dovoljena pritožba, niti upravni spor. 

 

 

 

 

Postopek vodila:

Nataša Siter, univ.dipl.prav.,

svetovalka IP

 

 

 

Informacijski pooblaščenec:

Mojca Prelesnik, univ. dipl. prav.,

informacijska pooblaščenka