Informacijski pooblaščenec Republika Slovenija
    SLO | ENG
dekorativna slika

Iskalnik po odločbah IP o dostopu do informacij javnega značaja

+ -
Datum: 26.10.2020
Naslov: prosilec - Občina Železniki
Številka: 090-227/2020
Kategorija: Kršitev materialnega prava, Kršitev postopka
Status: Vrnjeno v ponovno odločanje


POVZETEK:

Organ je z odločbo zavrnil prosilcu dostop do zahtevanih dokumentov na podlagi izjeme od dostopa po 2. točki prvega odstavka 6. člena ZDIJZ. IP je v pritožbenem postopku ugotovil, da organ v izpodbijani odločbi ni konkretno navedel, kateri dokumenti so bili predmet njegove presoje in posledično ni ugotavljal obstoja izjeme varstva poslovne skrivnosti za vsak dokument posebej. Organ je sicer v obrazložitvi omenil samo zahtevano pogodbo, ni pa se nadalje opredelil do drugih zahtevanih dokumentov. Prav tako se tudi ni dovolj določno opredelil do same izjeme, na podlagi katere je zavrnil prosilcu dostop do zahtevanih dokumentov, ampak je samo povzel navedbe družbe. Organ torej ni ugotavljal vseh dejstev, ki so pomembna za odločitev v predmetni zadevi, kar pomeni, da ni upošteval načel in določb ZUP. IP je tako odločil, da pritožbi prosilca ugodi in zadevo vrne organu prve stopnje v ponovno odločanje.

 

ODLOČBA:

 

Številka: 090-227/2020/2

Datum: 26. 10. 2020

 

Informacijski pooblaščenec po informacijski pooblaščenki Mojci Prelesnik (v nadaljevanju: IP), izdaja na podlagi 2. člena Zakona o Informacijskem pooblaščencu (Uradni list RS, št. 113/05 in 51/07 - ZUstS-A; v nadaljevanju ZInfP), tretjega in četrtega odstavka 27. člena Zakona o dostopu do informacij javnega značaja (Uradni list RS, št. 51/06 – uradno prečiščeno besedilo, 117/06 – ZDavP2, 23/14, 50/14, 19/15 – odl. US, 102/15, 32/16 in 7/18; v nadaljevanju: ZDIJZ) ter prvega in tretjega odstavka 251. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (Uradni list RS, št. 24/06 – uradno prečiščeno besedilo, 105/06 – ZUS-1, 126/07, 65/08, 8/10 in 82/13; v nadaljevanju: ZUP), o pritožbi (v nadaljevanju: prosilec), z dne 5. 10. 2020, zoper odločbo Občine Železniki, Češnjica 48, 4228 Železniki (v nadaljevanju: organ), št. 090-3/2020-004 z dne 18. 9. 2020, v zadevi dostopa do informacije javnega značaja, naslednjo

 

ODLOČBO:

 

  1. Pritožbi prosilca z dne 5. 10. 2020 se ugodi. Odločba Občine Železniki, št. 090-3/2020-004 z dne 18. 9. 2020, se odpravi in se zadeva vrne organu v ponovni postopek, ki mora o zadevi odločiti najpozneje v 30 (tridesetih) dneh od vročitve te odločbe.
  1. Zahteva prosilca za povrnitev stroškov pritožbenega postopka se zavrne.
  1. V postopku reševanja te pritožbe niso nastali posebni stroški.

 

 

 

Obrazložitev:

 

Prosilec je z zahtevo z dne 31. 8. 2020 zahteval v obliki fotokopij ali elektronskega zapisa:

  • ponudbo, ki jo je za projekt mobilnega plačevanja parkirnine na področju Občine Železniki posredovala družba … (v nadaljevanju: družba ...),
  • pogodbo za mobilno plačevanje parkirnine na področju Občine Železniki, ki je bila sklenjena na podlagi navedene ponudbe;
  • vso dokumentacijo iz spisa organa v zvezi s projektom mobilnega plačevanja parkirnine na področju Občine Železniki, ki se nanaša na javne podatke o specifikaciji ponujenih storitev, ceno na enoto, vrednost posamezne postavke in skupno vrednost iz ponudbe ter vse tiste podatke, ki so vplivali na razvrstitev ponudbe družbe družba … kot izbranega ponudnika v okviru drugih meril;
  • vse obračune provizij družbe … kot izbranega ponudnika po pogodbi, saj gre za podatke o porabi javnih sredstev v skladu s 1. alinejo tretjega odstavka 6. člena ZDIJZ.

Pojasnil je, da je bil seznanjen o neposredni sklenitvi pogodbe med organom in družbo ... za projekt mobilnega plačevanja parkirnine na področju Občine Železniki. Mnenja je, da je bila ponudba izbranega ponudnika neobičajno nizka. Meni pa tudi, da zahtevani podatki predstavljajo informacije javnega značaja po prvem odstavku 4. člena ZDIJZ.

 

Družba... je na poziv organa, v zvezi s posredovanjem zahtevanih podatkov, posredovala odgovor z dne 3. 8. 2020. V celoti vztraja, da so podatki in dokumenti, ki so v ponudbi označeni kot poslovna skrivnost, kot takšni prekriti in da se zahteva prosilca zavrne v celoti. Izpostavila je, da ne dovoli vpogleda v osebne podatke. »Pogodba o uporabi storitve …« in »Dodatek dopolnilo o varstvu podatkov« vsebujeta strogo zaupne podatke. Priloga tem dokumentom je tudi tehnična dokumentacija, dokument »Dodatek dopolnilo o varstvu podatkov« pa zajema vse procese družbe, kako, kdaj in na kakšen način se prenašajo podatki med sistemi. Gre torej za najbolj zaupne podatke, na podlagi katerih temelji prednost družbe na trgu, med drugim prednost, ki jo ima napram prosilcu zahteve, ki je na relevantnem trgu neposredni konkurent in je ponudbo oddal tudi v predmetnem postopku »projekt mobilnega plačevanja parkirnine na območju občine Železniki«. Vsa navedena dokumentacija je bila torej s strani družbe označena kot poslovna skrivnost, saj vsebuje informacije, ki so zaupne. Prej navedeni dokumenti zajemajo edinstvena strokovna znanja in izkušnje na področju tehnološkega sistema plačevanja parkirnine. Razkritje teh informacij bi močno škodovalo gospodarskim interesom družbe … in je zato njej interes in zahteva, da se te informacije ohranijo kot strogo zaupne. Konkurenca na trgu mobilnih storitev na področju parkiranja je namreč velika in razkritje načina poslovanja podjetja, predvsem načina delovanja tehnološkega sistema plačevanja, bi poseglo v pošteno konkurenco med ponudniki teh storitev, družbi pa povzročilo veliko poslovno škodo, saj na trgu ne bi bila več konkurenčna, kot je bila do sedaj. Razpolaga namreč z edinstveno tehnologijo in načinom plačevanja parkirnine. Gre za osebno še nerazkrito znanje in edinstven način poslovanja in ju kot tako varuje kot strogo zaupno, vse z namenom ohranjanja konkurenčnosti. Le tako se lahko zavarujejo njeni interesi, ne nazadnje pa tudi čista konkurenca na trgu. Na podlagi navedenega je torej razkritje informacij, ki se nanašajo na vsebino ponudbe in ki predstavljajo poslovno skrivnost, v nasprotju z gospodarskim interesom družbe … ter mu zato družba odločno in ostro nasprotuje. Prav tako je razkritje teh informacij v nasprotju z določbo prvega odstavka 35. člena Zakona o javnem naročanju (v nadaljevanju: ZJN-3)[1], ki pravi, da naročnik ne sme razkriti informacij, ki mu jih gospodarski subjekt predloži in označi kot poslovno skrivnost. Nasprotna odločitev bi bila tudi v nasprotju s sodno prakso Sodišča EU, ki ji sledi tudi Državna revizijska komisija (sodba VAREC SA proti Belgiji). Zakon o poslovni skrivnosti (v nadaljevanju: ZPosS)[2] določa, da poslovna skrivnost zajema nerazkrito strokovno znanje, izkušnje in poslovne informacije, ki izpolnjuje določene zahteve (2. člen). Pri prej navedenih dokumentih gre nedvomno za nerazkrito strokovno znanje, izkušnje in poslovne informacije, ki so plod vlaganja v razvoj. Družba ... je ena največjih v Evropi na tem področju, to pa zato, ker je storitev, ki jo je na predmetnem javnem naročilu ponudila, plod vlaganja v razvoj in pomeni konkurenčno prednost. Vpogled v dokumentacijo želi prav družba, ki je prav tako na predmetnem razpisu oddala ponudbo, vendar ni bila izbrana, ker ni konkurenčna. Jasno je, da to, konkurenčno podjetje, na ta način želi priti do informacij, ki za družbo ... na trgu predstavljajo konkurenčno prednost in imajo tržno vrednost, saj je prav zaradi teh prednosti podal ugodnejšo ponudbo. Zaščita strokovnih znanj in izkušenj ter poslovnih skrivnosti (nerazkritih poslovnih informacij) je bistvena za spodbujanje inovacijskih zmogljivosti podjetij ter njihove konkurenčnosti. Podatki, v katere želi vpogledati prosilec (neposredni konkurent), so zaupni, kar pomeni, da je skrivnost v zainteresiranih krogih na splošno neznana in ima za to tržno vrednost. Na podlagi povedanega je torej razkritje informacij, ki se nanašajo na vsebino ponudbe in ki predstavljajo poslovno skrivnost, v nasprotju z gospodarskim interesom družbe …, zato temu odločno in ostro nasprotuje tako, da komurkoli prepoveduje razkritje informacij in podatkov iz ponudbe, ki jo je oddala v predmetnem postopku in je bila označena kot poslovna skrivnost. Pri tem je iz previdnosti opozorila še, da bo ravnala v skladu z določbo 236. člena Kazenskega zakonika, če bo ravnanje organa izpolnjevalo zakonske znake kaznivega dejanja izdaje in neupravičene pridobitve poslovne skrivnosti. Na koncu je ponovno poudarila, da gre pri teh podatkih za nerazkrito poslovno znanje, ki predstavlja tržno vrednost in konkurenčno prednost pred prosilcem, ki kot neposredni konkurent nastopa na istem trgu. Enako velja za ostale subjekte.

 

Organ je z odločbo št. 090-3/2020-004 z dne 18. 9. 2020 (v nadaljevanju: izpodbijana odločba) zahtevo prosilca za dostop do zahtevanih podatkov zavrnil v celoti, na podlagi izjeme od dostopa po 2. točki prvega odstavka 6. člena ZDIJZ. Navedel je, da vsebuje predmetna pogodba o zagotavljanju storitev EPMPP (programski paket informacijske tehnologije) med organom in družbo … določilo glede poslovne skrivnosti. Brez pisnega soglasja se tako ne sme razkriti vsebine tretjim osebam, razen v primeru, da to zahteva pooblaščeni oblastveni organ. Družba ... ima namreč sprejet Sklep o poslovni skrivnosti z dne 26. 3. 2019. Organ je družbo tudi pozval na izjasnitev glede zahteve prosilca in v odgovoru je družba vztrajala, da so vsi podatki in dokumenti poslovna skrivnost in da ne dovoli vpogleda v citirano dokumentacijo. Organ je preveril tudi, ali v konkretnem postopku obstoji javni interes za razkritje vsebine zahtevanih dokumentov, skladno z določbo drugega odstavka 6. člena ZDIJZ in ocenil, da interes javnosti glede razkritja ni močnejši od interesa stranke z interesom za omejitev dostopa do njenih poslovnih skrivnosti. Glede na prej navedeno tudi okoliščine, zaradi katere je dokument označen kot poslovna skrivnost, po oceni organa prevladajo pred interesom javnosti, da bi bila z vsebino dokumentov seznanjena.

 

Prosilec je zoper odločbo organa vložil pritožbo z dne 5. 10. 2020, iz razloga napačne uporabe materialnih predpisov (1. točka prvega odstavka 237. člena ZUP) in napačne ugotovitve dejanskega stanja (2. točka prvega odstavka 237. člena ZUP). IP je predlagal, da pritožbi ugodi in izpodbijano odločbo odpravi ter odloči, da je organ dolžan v roku osmih (8) dni v obliki fotokopij ali po elektronski poti posredovati zahtevane podatke, zavezancu pa naloži v plačilo vse priglašene stroške zadevnega pritožbenega postopka, v roku 15 dni in pod izvršbo. Po mnenju prosilca je namreč organ zmotno uporabil 2. točko prvega odstavka 6. člena ZDIJZ in 1. alinejo tretjega odstavka 6. člena ZDIJZ v zvezi z 2. členom ZPosS (oziroma pred tem 39. člen Zakona o gospodarskih družbah – ZGD-1). Prosilec je pri tem izpostavil določbe prvega, drugega in tretjega odstavka 2. člena ZPosS in navedel, da bi moral organ pri presoji upoštevati te omejitve in načela. Po mnenju prosilca namreč zahtevani podatki predstavljajo podatke, ki so javni po samem zakonu. Izpostavil je, da je organ v izpodbijani odločbi navedel, da je zahtevana pogodba opredeljena kot poslovna skrivnost, vendar iz takšnih pavšalnih in dokazno nepodprtih obrazložitev ni mogoče razbrati, čigavo poslovno skrivnost naj bi dokument sploh predstavljal. Prav tako pa ni razvidno, kdo točno zatrjuje poslovno skrivnost in v kakšnem obsegu naj se jo varuje. Glede na to, da se je organ v obrazložitvi izpodbijane odločbe pavšalno skliceval na poslovno skrivnost in da je zatrjeval izjemo varstva poslovne skrivnosti po 2. točki prvega odstavka 6. člena ZDIJZ, bo moral IP najprej preveriti, ali so izpolnjeni kriteriji za varstvo poslovne skrivnosti po 2. členu ZPosS. Prosilec namreč meni, da ni zahteval nikakršne dokumentacije, ki ne bi bila vsaj splošno znana ali ne bi bila dosegljiva osebam v krogih, ki se običajno ukvarjajo s to vrsto informacij. Prosilec je družba, ki ravno tako kot družba …, nudi storitve mobilnega plačevanja parkirnine, zaradi česar na trgu v okviru javno dostopnih podatkov spremlja poslovanje konkurenčnih ponudnikov, saj se z njimi srečuje na trgu. Prav tako poslovno razmerje med družbo … in organom ni nikakršna skrivnost, saj lahko vsakdo, ki na področju Občine Železniki parkirnino plača z mobilno aplikacijo, izve, da to storitev nudi prav družba … Ne nazadnje je ta podatek že razviden iz računa za opravljeno storitev parkiranja (seveda pod predpostavko, da ga izvajalec storitve sploh izda). Že na podlagi navedenega je prepričan, da kriterij poslovne skrivnosti iz 1. alineje prvega odstavka 2. člena ZPosS ni izpolnjen, zaradi česar dokumentacija, ki jo je zahteval, ne predstavlja poslovne skrivnosti. Prav tako mu ni znano, da bi organ ali družba ... zahtevano dokumentacijo določila kot poslovno skrivnost v pisni obliki in s tem seznanila vse osebe, ki prihajajo v stik ali se seznanijo s temi informacijami, zlasti družbenike, delavce, člane organov družbe in druge osebe. Organ se v obrazložitvi izpodbijane odločbe sicer sklicuje na Sklep o poslovni skrivnosti z dne 26.03.2019, vendar takšen enostranski akt v obliki sklepa ne zadosti domnevi iz drugega odstavka 2. člena ZPosS, da je imetnik poslovne skrivnosti razumno ukrepal, da informacijo ohrani kot skrivnost, če jo je določil kot poslovno skrivnost v pisni obliki. Bistvo določitve poslovne skrivnosti v pisni obliki je, da se na ta način seznani vse osebe, ki prihajajo v stik ali se seznanijo s to informacijo, zlasti družbenike, delavce, člane organov družbe in druge osebe. Pritožnik se predhodno, t.j. ob podaji zahteve, ni mogel seznaniti z navedenim sklepom, saj takšen sklep ni objavljen niti na spletnih straneh organa, niti na spletnih straneh družbe .... Dodatno pa morajo imeti informacije poleg zgoraj navedenega tudi tržno vrednost, ki jo ZPosS določa kot dodaten pogoj za obstoj poslovne skrivnosti. Skladno s stališčem predlagatelja zakona se šteje, da imajo strokovno znanje in izkušnje ali informacije tržno vrednost takrat, kadar je verjetno, da bi njihova nedovoljena pridobitev, uporaba ali razkritje škodovalo interesom osebe, ki ima nad njimi zakonit nadzor (škodovala znanstvenemu ali tehničnemu potencialu te osebe, njenim poslovnim ali finančnim interesom, strateškim pozicijam ali konkurenčni sposobnosti).[3] V ZPosS torej pojem tržne vrednosti ni definiran, predlagatelj zakona pa je v komentarju k predlogu drugega člena dokazno oceno zahtevanega pogoja usmeril v izkazovanje »škode«, ki je na strani tistega, ki poslovno skrivnost zatrjuje. »Tržna vrednost« torej ni mišljena zgolj kot nek »znesek«, ki bi ga poslovni subjekt na trgu dosegel s strokovnim znanjem, izkušnjo ali poslovno informacijo, temveč kot izkaz konkretne opredelitve do dejanske ali potencialne škode, ki bi poslovnemu subjektu nastala z razkritjem strokovnega znanja, izkušenj ali poslovne informacije. Breme pri pojasnjevanju. zakaj zahtevane informacije pomenijo konkurenčno prednost. pa je na subjektu. ki poslovno skrivnost zatrjuje. V konkretnem primeru torej na strani organa (oziroma družbe …, kolikor je bila ta v postopku udeležena kot stranski udeleženec), takšnega dokaznega bremena pa organ v izpodbijani odločbi ni zmogel, razen da je v obrazložitvi podal pavšalne navedbe - ki jih je očitno prepisal iz dopisa družbe …, in sicer, da bi naj bilo razkritje informacij, po katerih poizveduje prosilec, v nasprotju z gospodarskim interesom družbe in bi tovrstno razkritje slednji povzročilo gospodarsko škodo. Na podlagi navedenega se izkaže, da ni izpolnjen niti pogoj iz druge alineje prvega odstavka 2. člena ZPosP, zaradi česar se organ v zvezi z dokumentacijo, ki jo je v svoji zahtevi zahteval, ne more sklicevati na poslovno skrivnost, saj ni podana izjema varstva poslovne skrivnosti. V nadaljevanju je pojasnil, da bi bilo potrebno zahtevane dokumente razkriti, četudi bi bilo mogoče zaključiti, da gre za poslovno skrivnost, in sicer na podlagi tretjega odstavka 2. člena ZPosS. Gre namreč za podatke, ki so po zakonu javni, ker se nanašajo na porabo javnih sredstev (1. alineja tretjega odstavka 6. člena ZDIJZ).Ker ZDIJZ ne vsebuje definicije javnih sredstev, pridejo v poštev pri opredelitvi pojma javnih sredstev določbe Zakona o računskem sodišču, ki v 1. točki petega odstavka 20. člena določa, da je uporabnik javnih sredstev tudi pravna oseba javnega prava ali njena enota, kar občina skladno z relevantnimi določbami Zakona o financiranju občin in Zakona o javnih financah brez dvoma je. Zahtevana dokumentacija se očitno nanaša na »projekt mobilnega plačevanja parkirnine na področju Občine Železniki oziroma za zagotavljanje storitev EPMPP (programski paket informacijske tehnologije)«. Glede na to, da je organ, sodeč po njegovih navedbah iz obrazložitve izpodbijane odločbe, sklenil z družbo ... pogodbo o zagotavljanju storitev EPMPP (programski paket informacijske tehnologije), očitno z zahtevano dokumentacijo v celoti razpolaga. Prav tako je v luči zahtevane dokumentacije in obrazložitve izpodbijane odločbe nesporno, da družba ... oddaja organu v uporabo sistem za plačevanje parkirnine z mobilnimi in spletnimi storitvami na območju občine, organ pa ji vsaj za te storitve plačuje v zahtevani dokumentaciji dogovorjene denarne zneske - tudi slednji predstavljajo informacijo, ki je absolutno javna. Na podlagi navedenega ne more biti nikakršnega dvoma, da gre v primeru zahtevane dokumentacije za podatke o porabi javnih sredstev, zaradi česar je organ z izpodbijano odločbo zmotno uporabil 6. člen ZDIJZ s tem, ko pri presoji utemeljenosti zahteve pritožnika ni upošteval tretjega odstavka 6. člena ZDIJZ. Ne nazadnje je smisel določbe tretjega odstavka 6. člena ZDIJZ v institutu nadzora, ki omogoča vsem, da se lahko seznanijo s podatki o porabi javnih sredstev. Da bi se dosegel namen, ki ga navedena določba zasleduje, torej seznanitev javnosti o načinu razpolaganja s sredstvi, ki jih organ sprejema za storitve izvajanja »projekta mobilnega plačevanja parkirnine na področju Občine Železniki oziroma za zagotavljanje storitev EPMPP (programski paket informacijske tehnologije)«, je v obravnavanem primeru treba v celoti razkriti tudi podatke, ki jih je prosilec zahteval. Gre namreč za podatke, ki so javni že na podlagi zakona, saj gre za podatke o porabi javnih sredstev (tretji odstavek 2. člena ZPosS v povezavi s tretjim odstavkom 6. člena ZDIJZ). Prosilec je prav tako prepričan, da je zahtevana dokumentacija absolutno javna tudi na podlagi relevantnih določb Zakona o javnem naročanju (v nadaljevanju: ZJN-3)[4], v kolikor je (oziroma bi) bila izbira ponudnika storitev izvedena v postopku javnega naročanja. Načelo transparentnosti javnega naročanja v drugem odstavku 6. člena ZJN-3 določa, da so postopki javnega naročanja javni, zaradi česar se organ tudi iz tega razloga (če je seveda bil izveden postopek javnega naročanja), v zvezi z zahtevano dokumentacijo ne more sklicevati na izjeme poslovne skrivnosti. Slednje jasno potrjuje tudi določba drugega odstavka 35. člena ZJN-3, ki določa, da so podatki glede specifikacije ponujenega blaga, storitve ali gradnje in količina iz te specifikacije, cena na enoto, vrednost posamezne postavke in skupna vrednost iz ponudbe ter vsi tisti podatki, ki so vplivali na razvrstitev ponudbe v okviru drugih meril, javni. Zaključil je, da gre pri zahtevani dokumentaciji za dokumente, ki so po samem zakonu v celoti javni, zaradi česar jih ne varujejo pravila o poslovni skrivnosti, četudi bi organ in družba ... zahtevano dokumentacijo določila kot poslovno skrivnost. Organ je v izpodbijani odločbi s tem, ko je nekritično vztrajal pri izjemi poslovne skrivnosti zmotno uporabil tako 2. točko prvega odstavka 6. člena ZDUZ v zvezi s prvim odstavkom 2. člena ZPosS, kakor tudi 1. alinejo tretjega odstavka 6. člena ZDIJZ v zvezi s prvim odstavkom 2. člena ZPosS, posledično pa je tudi zmotno ugotovil dejansko stanje.

 

Organ po prejemu pritožbe izpodbijane odločbe ni nadomestil z novo ter je pritožbo prosilca, na podlagi 245. člena ZUP, kot dovoljeno, pravočasno in vloženo s strani upravičene osebe, z dopisom št. 090-3/2020-008 z dne 7. 10. 2020, poslal v odločanje IP. V spremnem dopisu je organ navedel tudi, da je začel obračunavati parkirnino šele 1. 10. 2020, na parkirišču Prtovč, zato še ni bilo izvedenega nobenega obračuna, ki je tudi predmet zahteve. Pritožbi je priložil tudi določene dokumente, ki so predmet zahteve.

 

Pritožba je utemeljena.

 

Meje preizkusa pritožbe s strani pritožbenega organa

 

IP je kot organ druge stopnje v skladu z 247. člena ZUP dolžan preizkusiti odločbo v delu, v katerem jo prosilec izpodbija. Odločbo preizkusi v mejah pritožbenih navedb, po uradni dolžnosti pa preizkusi, ali ni prišlo v postopku na prvi stopnji do bistvenih kršitev postopka in ali ni prekršen materialni zakon.

 

IP ugotavlja, da prosilec izpodbija odločbo organa v celoti.

 

IP nadalje ugotavlja, da v tem postopku ni sporno, da je organ zavezanec za posredovanje informacij javnega značaja po 1. členu ZDIJZ.

 

V zvezi z nadaljnjo presojo zadeve pa IP ugotavlja, da se izpodbijane odločbe ne da preizkusiti. Organ se namreč ni konkretno opredelil do zahtevanih oziroma presojanih dokumentov, ne v izreku in tudi ne v obrazložitvi. Povedano drugače, organ v izpodbijani odločbe ni konkretno navedel, kateri dokumenti so bili predmet njegove presoje in na podlagi tega ni ugotavljal obstoja izjeme po 2. točki prvega odstavka 6. člena ZDIJZ za vsak dokument posebej. Organ je sicer v obrazložitvi omenil samo zahtevano pogodbo, ni pa se nadalje opredelil do drugih zahtevanih dokumentov. Prav tako se tudi ni dovolj določno opredelil do same izjeme, na podlagi katere je zavrnil prosilcu dostop do zahtevanih dokumentov, ampak je samo povzel navedbe družbe …. Organ torej ni ugotavljal vseh dejstev, ki so pomembna za odločitev v predmetni zadevi, kar pomeni, da ni upošteval načel in določb ZUP. Ker je torej organ bistveno kršil pravila upravnega postopka (7. točka drugega odstavka 237. člen ZUP), je IP odločil, da zadevo vrne organu prve stopnje v ponovno odločanje, kar utemeljuje v nadaljevanju obrazložitve te odločbe.

 

Napotila organu prve stopnje

 

Organ je zaradi napačne uporabe materialnega prava napačno ugotovil dejansko stanje ter posledično v ugotovitvenem postopku ni presojal zahtevanih dokumentov z vidika informacij javnega značaja in možnosti (delnega) dostopa do teh dokumentov. Povedano drugače, organ je zahtevo prosilca za posredovanje dokumentov pavšalno zavrnil na podlagi 2. točke prvega odstavka 6. člena ZDIJZ, zato se ni spustil v vsebinsko obravnavo in se z vidika izjem od dostopa ni konkretno opredelil do posameznih zahtevanih dokumentov.

 

Ker je IP kot drugostopenjski organ, enako kot organ prve stopnje, dolžan spoštovati temeljna načela upravnega postopka, je dolžan upoštevati tudi načelo ekonomičnosti postopka iz 14. člena ZUP. Postopek je torej treba voditi hitro, kar pomeni tudi s čim manjšo zamudo za stranke in druge udeležence v postopku, vendar tako, da se preskrbi vse, kar je potrebno, da se lahko ugotovi dejansko stanje, zavarujejo pravice in pravne koristi stranke ter izda zakonita in pravilna odločba. IP je ocenil, da bo pomanjkljivosti postopka na prvi stopnji hitreje in bolj ekonomično odpravil organ prve stopnje, ki razpolaga z vsemi zahtevanimi dokumenti in tudi podrobno pozna vsa relevantna dejstva v zvezi s temi dokumenti.

 

V skladu s tretjim odstavkom 251. čl. ZUP mora organ druge stopnje, kadar odpravi izpodbijano odločbo in zadevo vrne organu prve stopnje v ponovno odločanje, s svojo odločbo opozoriti organ prve stopnje, glede česa je treba dopolniti postopek, organ prve stopnje pa mora vseskozi ravnati po tej odločbi in brez odlašanja, najpozneje pa v 30 dneh od prejema zadeve, izdati novo odločbo, zoper katero ima stranka pravico pritožbe.

 

Organ je dolžan v skladu z načelom materialne resnice ugotoviti resnično dejansko stanje in v ta namen ugotoviti vsa dejstva, ki so pomembna za zakonito in pravilno odločbo (8. člen ZUP). Pred izdajo odločbe mora organ ugotoviti vsa dejstva in okoliščine, ki so pomembne za odločitev, in strankam omogočiti, da uveljavijo in zavarujejo svoje pravice in pravne koristi (prvi odstavek 138. člena ZUP. Obliko, način izdaje in sestavne dele odločbe ureja ZUP v členih 210 do 218. Vsebino izreka določa ZUP v 213. členu, vsebina obrazložitve upravne odločbe pa v 214. členu ZUP. V izreku odločbe se odloči o predmetu postopka in o vseh zahtevkih strank. Izrek je najpomembnejši del odločbe, ker med vsemi sestavnimi deli edini pridobi status dokončnosti, pravnomočnosti in izvršljivosti. Po sodbi Vrhovnega sodišča RS št. U 1549/93-5 postane pravnomočen le izrek odločbe in le-ta ima pravne učinke vse dotlej, dokler ni na zakonit način odločba odpravljena ali razveljavljena. Izrek mora biti kratek in določen (jasen oziroma nedvoumen). Kadar se odloča o več različnih delih zahtevka, ki so med seboj ločljivi oziroma o več zahtevkih, se izrek zaradi jasnosti formulira v obliki več točk. Izrek se kljub načelni kratkosti ne sme sklicevati na materialne predpise, temveč mora predstavljati samostojno podlago za izvršbo. Če izrek ni jasen oziroma določen, ker se sklicuje le na skladnost z zakonom, pravice in obveznosti prosilca pa (ni)so natančneje razvidne samo iz obrazložitve, je odločba nezakonita.  Namen določbe 214. člena ZUP, ki določa, kaj mora obsegati obrazložitev odločbe, pa je med drugim omogočiti preizkus odločbe v pritožbenem postopku. Obrazložitev avtoritativne odločitve je eden poglavitnih pravil upravnega (procesnega) prava v smislu omejevanja nadrejene oblasti in njene zlorabe. Prav tako bi lahko pravico do obrazložitve šteli kot del pravice do poštenega obravnavanja oz. postopka po 6. členu Evropske konvencije o človekovih pravicah (Svet Evrope). Obrazložitev je nujna zlasti zato, da stranka lahko uveljavi pravna sredstva in da pritožbeni oziroma pristojni organ lahko preveri zakonitost in pravilnost izpodbijane rešitve. Šele obrazložitev namreč pojasni, zakaj je organ odločil, kot sledi iz izreka.[5]

 

V ponovljenem postopku se je organ dolžan najprej jasno opredeliti do informacije javnega značaja v obravnavanem primeru in določno navesti, kateri posamezni dokumenti so bili predmet njegove presoje. Pri tem mora upoštevati predmet zahteve prosilca, ki ne zajema samo predmetne ponudbe in pogodbe, ampak tudi vso dokumentacijo iz spisa organa v zvezi s predmetnim projektom, ki se nanaša na javne podatke o specifikaciji ponujenih storitev, cene na enoto, vrednosti posamezne postavke in skupni vrednosti iz ponudbe ter vse tiste podatke, ki so vplivali na razvrstitev ponudbe izbranega ponudnika v okviru drugih meril. V obravnavanem primeru namreč ni dvoma, da organ z določenimi zahtevanimi dokumenti nedvomno razpolaga v materializirani obliki in da sodijo v delovno področje organa. Tega organ ne zanika in ugotoviti je, da je posredoval IP določene zahtevane dokumente z odstopom pritožbe, v katere je IP vpogledal. Organ pa se mora opredeliti tudi do zahtevanih obračunov provizij izbranega ponudnika po pogodbi z vidika obstoja informacije javnega značaja (glede na navedbe organa v odstopu pritožbe, da z njimi ne razpolaga, ker je začel parkirnino obračunavati šele s 1. 10. 2020). Povedano drugače, ugotoviti mora, ali so pri zahtevanih podatkih o obračunanih provizijah izpolnjeni vsi trije pogoji za informacijo javnega značaja, ki morajo biti podani kumulativno (hkrati), da lahko govorimo o informaciji javnega značaja po prvem odstavku 4. člena ZDIJZ (informacija mora izvirati iz delovnega področja organa, organ mora z njo razpolagati in nahajati se mora v materializirani obliki). Organ mora nadalje zahtevane dokumente, s katerimi razpolaga v materializirani obliki, presoditi tudi z vidika obstoja katere od izjem od prostega dostopa po ZDIJZ. V primeru obstoja katere od izjem, mora presojati tudi, ali je mogoče uporabiti institut delnega dostopa v skladu z določbami 7. člena ZDIJZ in 19. člena Uredbe o posredovanju in ponovni uporabi informacij javnega značaja (v nadaljevanju: Uredba)[6] ter natančno in določno opredeliti, v katerem delu se posamezni dokument prekrije in na podlagi katere konkretne izjeme od prostega dostopa. Določba 19. člena Uredbe namreč določa, da če dokument ali njegov del le delno vsebuje informacije iz 5.a in 6. člena ZDIJZ, se šteje, da jih je mogoče izločiti iz dokumenta, ne da bi to ogrozilo njegovo zaupnost, če jih je mogoče fizično odstraniti, prečrtati, trajno prekriti ali drugače napraviti nedostopne, če gre za dokument v fizični obliki; zbrisati kodirati, blokirati, omejiti oziroma drugače napraviti nedostopne, če gre za dokument v elektronski obliki (prvi odstavek). Ne glede na zapisano se šteje, da informacije iz dokumenta ni mogoče izločiti, če bi bilo tako izločeno informacijo mogoče razbrati iz drugih informacij v dokumentu (drugi odstavek 19. člena Uredbe). 

 

Na podlagi tako izvedenega ugotovitvenega postopka bo organ lahko določno opredelil izrek odločbe (213. člen ZUP). V izreku odločbe morajo biti posamično navedeni konkretni dokumenti, ki so predmet presoje in niso dostopni, ker predstavljajo izjemo po ZDIJZ, oziroma v katerem delu se prekrijejo informacije, ki predstavljajo izjemo (npr. v dokumentu št… . se prekrije ime in priimek posameznika in podobno). Takšen izrek omogoča določljivost in izvršljivost, ki zadosti zakonskim normam in pravni varnosti, do katere je prosilec upravičen. Kot že navedeno, ker postane pravnomočen oziroma dokončen in izvršljiv le izrek, mora biti ta jasen, razumljiv in določen. V izreku je treba navesti tudi obliko, v kateri bo prosilcu posredovana zahtevana informacija javnega značaja.

 

V zvezi z uporabo izjeme po 2. točki prvega odstavka 6. člena ZDIJZ in določb ZPosS, IP poudarja, da iz definicije poslovne skrivnosti po prvem odstavku 2. člena ZPosS izhaja, da so poslovna skrivnost le tisti podatki, pri katerih so vse tri naštete zahteve kumulativno izpolnjene.[7] Kot izhaja iz komentarja k 2. členu predloga zakona[8], poslovna skrivnost pomeni strokovno znanje in izkušnje ter dragocene poslovne informacije, ki imetnikom omogočajo večjo konkurenčnost in uspešnost na trgu in s tem povečujejo donosnost, zaradi česar je v interesu imetnikov poslovnih skrivnosti, da te ostanejo nerazkrite oziroma zaupne. Definicijo poslovne skrivnosti pa izpostavlja IP še posebej glede podatkov v dokumentu Dopolnilo o varstvu podatkov, ki sta ga družba ... in posledično organ ocenila oziroma opredelila kot poslovno skrivnost. V zvezi s tem dokumentom napotuje IP še na določbe Uredbe (EU) 2016/679 Evropskega parlamenta in Sveta z dne 27. aprila 2016 o varstvu posameznikov pri obdelavi osebnih podatkov in o prostem pretoku takih podatkov ter o razveljavitvi Direktive 95/46/ES (v nadaljevanju: Splošna uredba o varstvu osebnih podatkov) glede pravice posameznikov, da se seznanijo s tem, kateri njihovi osebni podatki se obdelujejo (členi 12 - 15). IP pa pripominja še, da je v skladu s slovensko sodno prakso dokazno breme pri pojasnjevanju, zakaj zahtevane informacije pomenijo konkurenčno prednost, na subjektu, ki poslovno skrivnost zatrjuje.[9]

 

Če bo organ pri presoji določenih dokumentov ponovno ugotovil, da je podana izjema poslovne skrivnosti, je dolžan nadalje upoštevati tudi določbo 1. alineje tretjega odstavka 6. člena ZDIJZ. Iz navedene določbe jasno izhaja, da je že zakonodajalec pretehtal, da javni interes za razkritje podatkov pretehta vselej (tudi ne glede na morebitno izjemo poslovne skrivnosti) kadar gre za podatke, ki predstavljajo podatke o porabi javnih sredstev. Ker ZDIJZ ne vsebuje definicije porabe javnih sredstev, se je ta za potrebe postopkov dostopa do informacij javnega značaja izoblikovala s prakso IP[10], Upravnega in Vrhovnega sodišča Republike Slovenije. Pojem porabe (javni sredstev) je sicer potrebno razlagati širše (tako sodba Upravnega sodišča I U 764/2015-27 z dne 24. 8. 2016), kar pomeni, da je to vsako odplačno ali neodplačno razpolaganje z premoženjem, tudi sprememba ali pretvorba premoženja iz ene oblike v drugo, in tako poraba javnih sredstev niso le odlivi z računa neke javne inštitucije, ampak tudi vse druge odplačne ali neodplačne oblike razpolaganja z javnimi sredstvi. To določbo je dolžan upoštevati tudi pri osebnih podatkih javnih uslužbencev organa in funkcionarja, če se le-ti nanašajo na opravljanje funkcije župana oziroma delovnega razmerja javnega uslužbenca. Povedano drugače, osebni podatki o imenu, priimku, delovnem mestu, funkciji, podpisu,…, ki se v zahtevanih dokumentih pojavljajo v zvezi z opravljanjem funkcije oziroma delovnega razmerja javnega uslužbenca, niso varovani.

 

Pri tem je treba upoštevati tudi določbe Zakona o javnih financah[11], ki v tretjem odstavku 2. člena kot enega od načel zakona določa načelo učinkovitosti in gospodarnosti. Organ je namreč porabnik javnih sredstev, zato na trgu ne nastopa brez omejitev, česar se morajo zavedati tudi poslovni subjekti, ki vstopajo v takšna obligacijska razmerja. Podobno stališče je zavzelo tudi Upravno sodišče v sodbi št. I U 764/2015-27 z dne 24. 8. 2016, citirano: »vsak, ki sklene pravni posel z osebo javnega prava, se mora zavedati, da sklepa pravni posel z javnim sektorjem, v katerem veljajo posebna pravila o transparentnosti, javnosti in odgovornosti, zato niti ni bistveno, ali je tisti, ki sklepa pogodbe z javnim sektorjem oseba javnega prava ali pa ni javnopravni subjekt«.

 

Nadalje je treba upoštevati tudi dejstvo, da je parkiranje in plačilo na področju organa primarno urejeno z javnopravnimi predpisi. Kot izhaja iz Odloka o ureditvi mirujočega prometa v Občini Železniki (v nadaljevanju: Odlok)[12] je organ na parkiriščih na območju Prtovča začel parkirnino zaračunavati. In kot izhaja iz spletnih strani organa, bodo sredstva od pobrane parkirnine v celoti namenjena Vaškemu odboru Podlonk-Prtovč, oziroma bodo pravzaprav nekakšen prispevek obiskovalcev Prtovča in Ratitovca ožji lokalni skupnosti za urejanje prometne in turistične infrastrukture.[13] Iz predloga tega odloka med drugim izhaja, da je njegov cilj dolgoročna ureditev mirujočega prometa na celotnem območju občine Železniki, in sicer v skladu z veljavno zakonodajo.[14] V skladu z Odlokom pa je organ nadalje sprejel tudi izvedbene akte. Pa tudi sam Odlok je bil sprejet na podlagi javnopravnih predpisov kot so Zakon o pravilih cestnega prometa, Zakon o cestah, Zakona o financiranju občin, Zakon o lokalni samoupravi in Statut Občine Železniki.

 

Če je bilo izvedeno javno naročilo, pa je organ dolžan pri presoji upoštevati tudi določbe ZJN-3, na katere je prav tako opozoril že prosilec. Drugi odstavek 35. člena ZJN-3 namreč kot absolutno javne podatke določa podatke o specifikaciji ponujenega blaga, storitve ali gradnje in količini iz te specifikacije, ceno na enoto, vrednost posamezne postavke in skupno vrednost iz ponudbe, pa tudi vse tiste podatke, ki so vplivali na razvrstitev ponudbe v okviru drugih meril. Gre torej za javnost podatkov ponudbene dokumentacije, ne glede na to, ali je ponudnik navedene podatke označil kot poslovno skrivnost. Prav tako za navedene informacije ni relevantno, ali je predmet presoje izbrana ali neizbrana ponudba.[15]

 

V zvezi z zahtevanim načinom posredovanja dokumentov IP dodaja, da ima prosilec, na podlagi 17. člena ZDIJZ, sam pravico določiti, na kakšen način se želi seznaniti z zahtevano informacijo, zaradi česar organ praviloma nima nikakršne pravice prosilcu odreči pravice do oblike, v kateri želi prejeti zahtevano informacijo.

 

Ob navedenem IP navaja še, da je treba v primeru obstoja izjeme po 3. točki prvega odstavka 6. člena ZDIJZ upoštevati, da se je 25. 5. 2018 začela uporabljati Splošna uredba o varstvu osebnih podatkov, ki ureja varstvo osebnih podatkov in v določenih delih zamenjuje Zakon o varstvu osebnih podatkov - ZVOP-1[16] (v določenih delih se torej ZVOP-1 ne uporablja več). Ob tem je mogoče ugotoviti, da predmetna uredba bistveno ne spreminja definicije upravljavca in obdelovalca osebnih podatkov in ne definicije osebnega podatka ter ne spreminja definicije javnega in zasebnega sektorja. IP na tem mestu ponovno poudarja, da osebni podatki javnih funkcionarjev in javnih uslužbencev, ki se nanašajo na porabo javnih sredstev ter opravljanje funkcije, niso varovani na podlagi 1. alineje tretji odstavek 6. člena ZDIJZ. Ta določba namreč predstavlja pravno podlago za dostop do osebnih podatkov, na katere se določba ZDIJZ nanaša, v skladu s točko c) prvega odstavka 6. člena Splošne uredbe o varstvu osebnih podatkov.

 

IP opozarja še na določbo 44. člen ZUP, v skladu s katero mora organ ves čas med postopkom po uradni dolžnosti skrbeti za to, da so v postopku udeleženi vsi, na katerih pravice ali pravne koristi, bi lahko vplivala odločitev organa in jim omogočiti udeležbo v postopku. Iz izpodbijane odločbe in posredovane dokumentacije namreč ne izhaja, da bi organ pritegnil ponudnika v postopek.

 

O zahtevi za povrnitev stroškov postopka

 

Na podlagi prvega odstavka 113. člena ZUP gredo stroški, ki nastanejo organu ali stranki med postopkom ali zaradi postopka (potni stroški uradnih oseb, izdatki za priče, izvedence, tolmače, ogled, pravno zastopanje, oglase, prihod, izgubo dohodka, strokovno pomoč, odškodnino za škodo, ki nastane pri ogledu ipd.) v breme tistega, na katerega zahtevo se je postopek začel. Obravnavani pritožbeni postopek (kot tudi sam postopek z zahtevo za dostop do informacije javnega značaja) se je začel na pritožbo (oziroma zahtevo) prosilca, tako da prosilec sama nosi svoje stroške postopka. Zato je IP odločil, da se zahteva za povrnitev stroškov pritožbenega postopka zavrne, kot to izhaja iz 2. točke izreka te odločbe.

 

Sklepno

 

IP je na podlagi navedenih argumentov in pravnih podlag ugodil pritožbi prosilca in izpodbijano odločbo organa, na podlagi prvega in tretjega odstavka 251. člena ZDIJZ, odpravil in zadevo vrnil organu v ponovni postopek (točka 1 izreka odločbe). Organ bo moral pri ponovnem odločanju pravilno ugotoviti dejansko stanje, pri tem pa upoštevati določbe ZDIJZ in ZUP.

 

Na podlagi petega odstavka 213. člena ZUP, ki se smiselno uporablja tudi za odločbo o pritožbi (prvi odstavek 254. člena ZUP), se v izreku odloči tudi o tem, ali so nastali stroški postopka. IP je ugotovil, da v tem postopku posebni stroški niso nastali, zato je odločil kot izhaja iz 3. točke izreka te odločbe.

 

Ta odločba je v skladu s trideseto točko 28. člena Zakona o upravnih taksah[17] oproščena plačila upravne takse.

 

Pouk o pravnem sredstvu:

Zoper to odločbo ni dovoljena pritožba, niti upravni spor. 

 

 

 

Postopek vodila:

Nataša Siter, univ. dipl. prav.

svetovalka IP

 

 

 

Informacijski pooblaščenec:

Mojca Prelesnik, univ. dipl. prav.

informacijska pooblaščenka

 


[1] Uradni list RS, št. 91/15 in 14/18.

[2] Uradni list RS, št. 22/19.

[3] Tako tudi odločba IP št. 090-104/2020/7 z dne 10. 8. 2020.

[4] Uradni list RS, št. 91/15 in 14/18.

[5] Več Zakon o splošnem upravnem postopku s komentarjem, urednika prof. dr. Tone Jerovšek in prof. dr. Gorazd Trpin, 2004, komentar k 214. členu.

[6] Uradni list RS, št. 24/16.

[7] Npr. odločbi IP št. 090-37/2020 in št. 090-102/2020.

[8] Besedilo Predloga Zakona o poslovni skrivnosti, javno dostopen na spletnih straneh Državnega zbora: https://imss.dz-rs.si/IMiS/ImisAdmin.nsf/ImisnetAgent?OpenAgent&2&DZ-MSS-01/297d2179c9347cc3f99f784d8c3247da48f263deb686761d313c27b5103dc7b8

[9] Tako upravno sodna praksa, ki se sicer nanaša na določbe ZGD-1, ki so veljale pred uveljavitvijo ZPosS, vendar pravno vprašanje po mnenju IP ostaja enako: npr. sodbe, št. U 284/2008 z dne 27. 5. 2009, št. U 1276/2008 z dne 11. 2. 2010, št. I U 1132/2015 z dne 27. 1. 2016.

[10] Npr. odločbe IP št. 090-5/2010/5, št. 090-190/2012/14 z dne 30. 10. 2012 in št. 090-145/2017.

[11] Uradni list RS, št. 11/11 – uradno prečiščeno besedilo, 14/13 – popr., 101/13, 55/15 – ZFisP, 96/15 – ZIPRS1617 in 13/18.

[12] Uradni list RS, št. 38/2019.

[13] https://www.zelezniki.si/objava/299243

[14] https://www.zelezniki.si/files/other/acts/152/172464predlog%20Odloka%20o%20mirujo%C4%8Dem%20prometu.pdf

[15] Tako tudi npr. odločba IP št. 090-51/2020.

[16] Uradni list RS, št. 94/07 - uradno prečiščeno besedilo.

[17] Uradni list RS, št. 106/10 – uradno prečiščeno besedilo, 14/15 – ZUUJFO, 84/15 – ZZelP-J, 32/16 in 30/18 – ZKZaš.