Informacijski pooblaščenec Republika Slovenija
    SLO | ENG

Iskalnik po odločbah IP o dostopu do informacij javnega značaja

+ -
Datum: 11.04.2007
Naslov: Prosilec - Občina Radovljica
Številka: 021-12/2007/7
Kategorija: Ali gre za inf. javnega značaja?
Status: Zavrnjeno


Datum: 11.04.07
Številka: 021-12/2007/7

Informacijski pooblaščenec (v nadaljevanju Pooblaščenec) po pooblaščenki Nataši Pirc Musar, izdaja na podlagi 2. člena Zakona o Informacijskem pooblaščencu (Uradni list RS, št. 113/05, v nadaljevanju ZInfP), 3. in 4. odstavka 27. člena Zakona o dostopu do informacij javnega značaja (Ur. l. RS, št. 51/06 - uradno prečiščeno besedilo in 177/06 – ZDavP2, v nadaljevanju ZDIJZ) in 1. odstavka 248. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (Ur. l. RS št. 24/06 - uradno prečiščeno besedilo, v nadaljevanju ZUP), o pritožbi ……….. (v nadaljevanju prosilec), zoper odločbo Občine Radovljice, Gorenjska cesta 19, 4240 Radovljica (v nadaljevanju organ), št. 0901-1/2007 z dne 07.02.2007, v zadevi odobritve dostopa do informacije javnega značaja naslednjo

ODLOČBO:

Pritožba se kot neutemeljena zavrne.

OBRAZLOŽITEV:

Prosilec je dne 12.01.2007 na organ naslovil zahtevo, v kateri je navedel, da so spletne strani organa dne 08.01.2007 sporočile, da je župan podpisal programsko koalicijsko pogodbo z nekaterimi strankami in listami, ki imajo izvoljene predstavnike v občinskem svetu. Po mnenju prosilca je ta pogodba informacija javnega značaja v skladu s 4. čl. ZDIJZ, ker izvira iz delovnega področja organa ter je pridobljena v okviru njegovih pristojnosti oz. jo je organ izdelal, ker jo organ poseduje, kot je objavil na spletnih straneh ter ker se nahaja v materializirani obliki. Hkrati je prosilec navedel, da od organa pričakuje, da mu omogoči tudi dostop do podobne pogodbe za mandatno obdobje 2002-2006.

Organ je dne 16.01.2007 prosilcu posredoval odgovor na njegovo zahtevo z dne 12.01.2007, v katerem je pojasnil, da zahtevana dokumenta, to sta podpisani koalicijski pogodbi, nista informaciji javnega značaja organa, kot organa lokalne skupnosti. Koalicija namreč ni organ Občine Radovljica, obenem pa zahtevanega dokumenta ni izdelal ali pridobil organ, temveč podpisniki kot predstavniki izvoljenih strank in liste. Dokument posedujejo podpisniki, organ razpolaga zgolj z informacijo o podpisnikih pogodbe s povzetki ciljev. To informacijo pa je organ med novicami na občinskih spletnih straneh posredoval zato, ker je ocenil, da je za občane podatek o sestavi pozicije v občinskem svetu relevanten. Obenem je organ navedel, da so se podpisniki programsko koalicijske pogodbe, ki so jo sklenili kot politični dogovor o sodelovanju, strinjali, da sam dokument ni javen, kar je tudi v skladu z običajno prakso v primeru koalicijskih pogodb.

Na odgovor organa je prosilec dne 01.02.2007 pri Pooblaščencu vložil pritožbo zoper molk organa, ker organ o zavrnitvi njegove zahteve ni odločil z odločbo. Njegovo pritožbo je Pooblaščenec dne 01.02.2007 zavrgel s sklepom št. 0900-20/2007/2, ker v konkretnem primeru ob vložitvi pritožbe še ni potekel zakonski rok 20 delovnih dni, v katerem je organ dolžan odločiti o zahtevi prosilca.
Organ je dne 07.02.2007 izdal odločbo št. 0901-1/2007, s katero je zahtevo prosilca v celoti zavrnil z obrazložitvijo, da pri zahtevanih dokumentih ne gre za informacije javnega značaja, in sicer zato, ker:
- programsko koalicijski pogodbi ne izvirata iz delovnega področja Občine Radovljica kot organa lokalne skupnosti,
- organ ni izdelal programsko koalicijskih pogodb ali sodeloval pri njuni pripravi,
- organ s programsko koalicijskima pogodbama ne razpolaga.

Upoštevaje navedeno po mnenju organa zahtevani informaciji ne izpolnjujeta pogojev iz 1. odst. 4. čl. ZDIJZ, zato je organ zahtevo prosilca zavrnil.

Zoper zavrnilno odločbo organa je prosilec dne 12.02.2007 vložil pritožbo na Pooblaščenca, ki je pritožbo, v skladu z 2. odst. 239. čl. ZUP, odstopil v preizkus organu. Prosilec v pritožbi zatrjuje, da sta zahtevana dokumenta ključnega pomena za razvoj demokracije v občini Radovljica. Razkritje obeh dokumentov bi po mnenju prosilca prisililo funkcionarje v občini k bolj javnemu in odgovornemu delu.

Organ je z dopisom št. 0901-1/2007 z dne 20.02.2007, v skladu z 245. členom ZUP, pritožbo prosilca odstopil v obravnavo Pooblaščencu. V dopisu organ ugotavlja, da je pritožba dovoljena, pravočasna, vložila pa jo je upravičena oseba.

Pritožba ni utemeljena.

ZDIJZ predstavlja konkretizacijo ustavne pravice dostopa do informacij javnega značaja, opredeljene v 2. odstavku 39. člena Ustave RS (UL RS, št. 33/91-I s spremembami) in ureja postopek, ki vsakomur omogoča prost dostop in ponovno uporabo informacij javnega značaja, s katerimi razpolagajo državni organi, organi lokalnih skupnosti, javne agencije, javni skladi in druge osebe javnega prava, nosilci javnih pooblastil in izvajalci javnih služb. Posega v širok spekter delovanja javnega sektorja, ne samo v delu, ko med zavezance zajema širok krog organov javnega sektorja, ki morajo na prvi stopnji slediti določilom zakona, temveč tudi v segmentu same definicije informacije javnega značaja.

Namen ZDIJZ, ki izhaja iz 2. člena, je zagotoviti javnost in odprtost delovanja organov ter omogočiti uresničevanje pravice posameznikov in pravnih oseb, da pridobijo informacije, pri čemer si morajo organi za uresničitev tega namena prizadevati, da dosežejo čim večjo obveščenost javnosti o svojem delu. V 1. in 2. odstavku 5. člena ZDIJZ vsakomur omogoča prost dostop do informacij, ne glede na pravni interes. Načelo prostega dostopa pomeni tudi, da so vse informacije vseh zavezancev dostopne vsakomur.

Informacija javnega značaja je po določilu 1. odstavka 4. člena ZDIJZ informacija, ki izvira iz delovnega področja organa, nahaja pa se v obliki dokumenta, zadeve, dosjeja, registra, evidence ali dokumentarnega gradiva (v nadaljevanju dokument), ki ga je organ izdelal sam, v sodelovanju z drugim organom ali pridobil od drugih oseb.

Iz citiranega 1. odstavka 4. člena ZDIJZ izhaja, da je informacija javnega značaja opredeljena s tremi osnovnimi kriteriji:
• da gre za informacijo, ki izvira iz delovnega področja organa (informacija je povezana z delom organa in jo je le- ta pridobil v okviru svojih pristojnosti),
• da organ z njo razpolaga,
• da se le-ta nahaja v materializirani obliki.

Organ mora informacijo javnega značaja izdelati pri svojem delu in v postopkih, za katere je pristojen v skladu s splošnimi predpisi. Informacija mora torej biti povezana z delovnim področjem organa. Pri tem ni nujno, da je organ informacijo izdelal sam. Lahko jo je pridobil od drugih oseb, celo od zasebnopravnih subjektov, ki niso organi v smislu 1. člena ZDIJZ. Pomembno je le, da je organ informacijo pridobil v okviru svojih pristojnosti (podrobneje glej doktorsko disertacijo Urške Prepeluh, Pravica dostopa do informacij javnega značaja, Ljubljana 2004, str. 148).

Z namenom razjasnitve dejanskega stanja in ugotovitve, ali zahtevana informacija obstaja, je Pooblaščenec pri organu dne, 27.03.2007, v prisotnosti župana, g. Janka S. Stuška ter ga. Mance Šetina Miklič, uradne osebe za posredovanje informacij javnega značaja, opravil in camera ogled na podlagi 11. člena ZInfP. 

In camera ogled brez prisotnosti javnosti in strank, po teoretičnih izvajanjih, pomeni izpeljavo odločanja de novo. To pomeni, da Pooblaščenec kot pritožbeni organ, sam oceni in presodi dejstva, ki se nanašajo na možne škodljive posledice, ki bi nastale ob razkritju zahtevanih podatkov. Pooblaščenec mora namreč kot pritožbeni organ imeti polna pooblastila za preiskovanje vseh pritožb, kot tudi to, da od prvostopenjskega organa zahteva vse informacije oziroma vse relevantne dokumente na vpogled. Takšno delovanje pa Pooblaščencu nalaga tudi spoštovanje načela materialne resnice (8. člen ZUP), ki določa, da je treba v postopku ugotoviti resnično dejansko stanje in v ta namen ugotoviti vsa dejstva, ki so pomembna za zakonito in pravilno odločbo.

Organ je Pooblaščencu na ogledu pojasnil, da je informacijo na spletni strani objavila uradna oseba za dostop do informacij javnega značaja in sicer na podlagi pisne informacije, ki jo je o podpisu koalicijske pogodbe prejela od župana. To informacijo je organ tudi posredoval Pooblaščencu, ki je ugotovil, da gre za informacijo v obliki lastnoročne izjave oziroma zapisa. Glede zahtevanih koalicijskih pogodb je župan pojasnil, da ne gre za dokument organa. Za potrebe ogleda in camera je župan Pooblaščencu predložil obe koalicijski pogodbi, ki pa sta njegova izvoda in njegova osebna last. Pooblaščenec je po pregledu pogodb ugotovil, da je ti pogodbi župan podpisal kot  fizična oseba in ne v imenu občine. Gre za politični dogovor med političnimi strankami in ne za dokument, ki bi po vsebini spadal v delovno področje občine. Dokument obenem ni evidentiran v informacijskem sistemu občine, organ z njim dejansko ne razpolaga, saj ga ni prejel oz. izdelal v okviru svojih pristojnosti. Župan je še pojasnil, da je dogovor podpisal kot politični dogovor in tudi kot član stranke LDS, ne samo kot župan. Podpisniki teh koalicijskih pogodb so bili obenem dogovorjeni, da informacijo o podpisu sporoči eden od podpisnikov tega sporazuma in sicer župan kot član stranke LDS.

Glede na navedeno je Pooblaščenec najprej presojal, ali gre pri zahtevanem dokumentu za informacijo javnega značaja, to je, ali so izpolnjeni vsi trije osnovni kriteriji, ki izhajajo iz 1. odstavka 4. člena ZDIJZ.
Delovno področje organa je definirano v Zakonu o lokalni samoupravi (Ur.l. RS, št. 100/2005, uradno prečiščeno besedilo, v nadaljevanju ZLS). Kot določa 2. čl. ZLS so občine temeljne lokalne samoupravne skupnosti, ki v okviru ustave in zakonov samostojno urejajo in opravljajo svoje zadeve in izvršujejo naloge, ki so nanje prenesene z zakoni. Po 21. čl. ZLS občina samostojno opravlja lokalne zadeve javnega pomena (izvirne naloge), ki jih določi s splošnim aktom občine ali so določene z zakonom. Občina za zadovoljevanje potreb svojih prebivalcev opravlja zlasti naslednje naloge: upravlja občinsko premoženje, omogoča pogoje za gospodarski razvoj občine in v skladu z zakonom opravlja naloge s področja gostinstva, turizma in kmetijstva, načrtuje prostorski razvoj, v skladu z zakonom opravlja naloge na področju posegov v prostor in graditve objektov ter zagotavlja javno službo gospodarjenja s stavbnimi zemljišči, ustvarja pogoje za gradnjo stanovanj in skrbi za povečanje najemnega socialnega sklada stanovanj, v okviru svojih pristojnosti ureja, upravlja in skrbi za lokalne javne službe, pospešuje službe socialnega skrbstva za predšolsko varstvo, osnovno varstvo otroka in družine, za socialno ogrožene, invalide in ostarele, skrbi za varstvo zraka, tal, vodnih virov, za varstvo pred hrupom, za zbiranje in odlaganje odpadkov in opravlja druge dejavnosti varstva okolja, ureja in vzdržuje vodovodne in energetske komunalne objekte, ustvarja pogoje za izobraževanje odraslih, ki je pomembno za razvoj občine in za kvaliteto življenja njenih prebivalcev, pospešuje vzgojno izobraževalno, informacijsko dokumentacijsko, društveno in drugo dejavnost na svojem območju, pospešuje razvoj športa in rekreacije, pospešuje kulturnoumetniško ustvarjalnost, omogoča dostopnost do kulturnih programov, zagotavlja splošnoizobraževalno knjižnično dejavnost ter v skladu z zakonom skrbi za kulturno dediščino na svojem območju, gradi, vzdržuje in ureja lokalne javne ceste, javne poti, rekreacijske in druge javne površine, v skladu z zakonom ureja promet v občini ter opravlja naloge občinskega redarstva, opravlja nadzorstvo nad krajevnimi prireditvami, organizira komunalno-redarstveno službo in skrbi za red v občini, skrbi za požarno varnost in organizira reševalno pomoč, organizira pomoč in reševanje za primere elementarnih in drugih nesreč, organizira opravljanje pokopališke in pogrebne službe, določa prekrške in denarne kazni za prekrške, s katerimi se kršijo predpisi občine in opravlja inšpekcijsko nadzorstvo nad izvajanjem občinskih predpisov in drugih aktov, s katerimi ureja zadeve iz svoje pristojnosti, sprejema statut občine in druge splošne akte, organizira občinsko upravo ter ureja druge lokalne zadeve javnega pomena.

Po 33. čl. ZLS je župan občinski organ, ki zastopa in predstavlja občino. Župan predstavlja občinski svet, ga sklicuje in vodi seje občinskega sveta, nima pa pravice glasovanja. Upoštevaje 49. čl. ZLS občinski svet na predlog župana s splošnim aktom ustanovi občinsko upravo ter določi njene naloge in notranjo organizacijo. Občinska uprava opravlja upravne, strokovne, pospeševalne in razvojne naloge ter naloge v zvezi z zagotavljanjem javnih služb iz občinske pristojnosti. Občinsko upravo usmerja in nadzira župan, delo občinske uprave pa vodi tajnik občine, ki ga imenuje in razrešuje župan.

Pooblaščenec najprej ugotavlja, da se zahteva prosilca nanaša na koalicijski pogodbi med strankami in listami, ki imajo izvoljene predstavnike v občinskem svetu organa. Upoštevaje navedeno gre najprej ugotoviti, da zahtevani dokument po vsebini nedvomno ne sodi v delovno področje organa, kot ga določa 21. čl. ZLS, niti ni s tem delovnim področjem v neposredni vsebinski povezavi. Prosilec namreč zahteva koalicijski dogovor, ki so ga podpisale politične stranke v občini. Gre za dokument, ki ga organ ni izdelal v okviru  svojih pristojnosti, prav tako pa ga ni pridobil od tretjih oseb, tako da z njim tudi ne razpolaga. Kot je Pooblaščenec ugotovil na ogledu in camera, dokument ni evidentiran v informacijskem sistemu organa, organ pa razpolaga samo z informacijo o podpisu tega dokumenta, ne pa s celotnim dokumentom samim. Župan se je na ogledu in camera obenem skliceval na dejstvo, da dokumenta ni podpisal kot  zastopnik občine, ampak kot politik in član politične stranke.

Ker informacijo javnega značaja predstavlja samo dokument, ki že obstaja, je že ustvarjen, oziroma dokument, ki ga je organ v okviru svojega delovnega področja že izdelal oziroma pridobil, so organi, zavezanci po ZDIJZ, dolžni omogočiti dostop le do že obstoječih informacij in niso dolžni ustvariti novega dokumenta, zbirati informacij, opravljati raziskav, ali analizirati podatkov, da bi zadostili zahtevi prosilca. Izjema od napisanega so le informacije, ki se nahajajo v računalniških bazah, nastalih v zvezi z dejavnostjo organa. Organ ni dolžan na novo ustvariti, na novo pridobiti ali izdelati dokumentov, ki jih v času vložene zahteve za dostop do dokumentov ne poseduje. Organ je dolžan posredovati informacijo javnega značaja s kakršno razpolaga takrat, ko prosilec zaprosi za dostop. Dolžnost posredovanja informacij se namreč nanaša le na tako imenovane »surove« informacije (več: Komentar Zakona o dostopu do informacij javnega značaja, doc. dr. Senko Pličanič s soavtorji, Inštitut za javno upravo pri Pravni fakulteti v Ljubljani, 2005, str. 83).  Pooblaščenec je ugotovil, da v tem primeru niso izpolnjeni pogoji iz 4. čl. ZDIJZ, saj organ z zahtevano informacijo, torej s koalicijskima pogodbama, ne razpolaga, pa tudi po vsebini ta informacija ne sodi v delovno področje organa. Na podlagi navedenega je, po opravljenem preizkusu, izvedenem po 2. odst. 247. čl. ZUP, ki je pokazal, da v postopku na prvi stopnji ni prišlo do bistvenih kršitev postopka in kršitev ZDIJZ, na podlagi 1. odst. 248. čl. ZUP, pritožbo prosilca zavrnil.

Sklepno pa Pooblaščenec pripominja, da je prosilec upravičeno domneval, da gre pri zahtevanem dokumentu za informacijo javnega značaja, s katero organ razpolaga, saj je bila novica o podpisu koalicijske pogodbe objavljena na uradni spletni strani občine, objavila pa jo je uradna oseba za dostop do informacij javnega značaja, zaposlena pri občinski upravi. Upoštevaje 33. čl. ZLS župan kot predstavnik in zastopnik občine nima zakonskih pristojnosti, da s političnimi strankami sklepa koalicijske pogodbe, zato Pooblaščenec ugotavlja, da je v konkretnem primeru koalicijsko pogodbo lahko podpisal samo kot fizična oseba. Pri tem bi bilo potrebno jasno razmejiti funkcijo župana kot zastopnika občine in občinske uprave, od delovanja župana kot fizične osebe in njegovega političnega udejstvovanja, kar pa v obravnavanem primeru ni bilo jasno razvidno. V zvezi z navedenim velja omeniti, da delovanje političnih strank ureja Zakon o političnih strankah (Ur.l. RS, št. 100/2005, uradno prečiščeno besedilo, v nadaljevanju ZPolS), ki v 1. členu določa, da je politična stranka združenje državljank in državljanov, ki uresničujejo svoje politične cilje, sprejete v programu stranke, z demokratičnim oblikovanjem politične volje državljank in državljanov in s predlaganjem kandidatk oziroma kandidatov na volitvah v državni zbor, za predsednico oziroma predsednika republike ter v organe lokalnih skupnosti. Stranko lahko ustanovi najmanj 200 polnoletnih državljank in državljanov Republike Slovenije, ki podpišejo izjavo o ustanovitvi stranke (4. člen ZPolS). Stranka postane pravna oseba z dnem vpisa v register (12. člen ZPolS). Iz vsega navedenega izhaja sklep, da politična stranka ni državni organ, organ lokalne skupnosti, javna agencija ali javni sklad. Prav tako ne izvaja javnih pooblastil in ni izvajalec javnih služb. Politično stranko tudi ni mogoče opredeliti kot druge osebe javnega prava, saj je zgolj prostovoljno združenje posameznikov, ki je zasebnopravne narave. Glede na ugotovljeno Pooblaščenec zaključuje, da politična stranka ni organ, kot ga opredeljuje ZDIJZ v 1. odstavku 1. člena in zato ni zavezana ravnati v skladu z ZDIJZ.

Kljub temu pa velja poudariti, da je delovanje političnih strank javno (2. čl. ZPolS) ter da se javnost delovanja stranke praviloma zagotavlja z obveščanjem javnosti o delovanju stranke. ZPolS določa, da finančno in materialno poslovanje stranke mora biti javno, prav tako so, upoštevaje 3. odst. 10. čl. ZPolS, javni podatki iz registra političnih strank,
v katerem se obdelujejo podatki o osebnem imenu zastopnika stranke (registrska knjiga) in osebno ime, datum rojstva, državljanstvo in stalno oziroma začasno prebivališče ustanovitelja stranke (zbirka listin). Načela javnega delovanja političnih strank sicer ne gre enačiti z odprtim in preglednim delovanjem zavezancev po ZDIJZ, kljub temu pa velja poudariti, da stranke lahko delujejo tudi bolj pregledno, kot je to zakonski minimum, ki ga določa ZPolS (v skladu z načelom, da je v demokratični državi dovoljeno vse, kar ni izrecno prepovedano). Toda odločitev o tem, v kakšnem obsegu bo delovanje neke stranke še bolj pregledno, kot to nalagajo posamezni zakoni, pa je zgolj in izključno v pristojnosti vsake politične stranke same. Tako je tudi odločitev o tem, ali bo koalicija političnih strank objavila koalicijski dogovor, izključno stvar te politične koalicije, je pa dejstvo, da bi s takim delovanjem povečala transparentnost in zaupanje državljanov v demokratičnost  svojega delovanja.

Pouk o pravnem sredstvu:

Zoper to odločbo ni dovoljena pritožba oziroma upravni spor, pač pa je upravni spor dopusten zoper odločbo Občine Radovljica, št. 0901-1/2007 z dne 07.02.2007. Upravni spor se sproži s tožbo, ki se vloži v 30 dneh po prejemu te odločbe na Upravno sodišče v Ljubljani,  Fajfarjeva 33, Ljubljana, pisno neposredno pri navedenem sodišču ali priporočeno po pošti ali ustno na zapisnik. Tožba z morebitnimi prilogami se vloži najmanj v treh izvodih. Tožbi je treba priložiti tudi to odločbo v izvirniku ali prepisu.

Informacijski pooblaščenec:
Nataša Pirc Musar, univ. dipl. prav.,
pooblaščenka