Informacijski pooblaščenec Republika Slovenija
    SLO | ENG

Iskalnik po odločbah IP o dostopu do informacij javnega značaja

+ -
Datum: 23.02.2011
Naslov: Prosilec - Občina Logatec
Številka: 090-168/2010/4
Kategorija: Ali gre za inf. javnega značaja?, Notranje delovanje organa
Status: Odobreno


Številka: 090-168/2010/
Datum: 24. 2. 2011

Informacijski pooblaščenec po informacijski pooblaščenki Nataši Pirc Musar (v nadaljevanju Pooblaščenec) izdaja na podlagi 2. člena Zakona o Informacijskem pooblaščencu (Uradni list RS, št. 113/2005, 51/2007-ZUstS-A, v nadaljevanju ZInfP), 3. in 4. odstavka 27. člena Zakona o dostopu do informacij javnega značaja (Uradni list RS, št. 51/2006 - uradno prečiščeno besedilo in 117/2006 – ZDavP2, v nadaljevanju ZDIJZ) in 1. odstavka 252. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (Uradni list RS, številka 24/2006 – uradno prečiščeno besedilo, 105/2006 – ZUS-1, 126/2007- ZUP-E in 65/2008-ZUP-F; v nadaljevanju ZUP), o pritožbi podjetja Asfalt Kovač d.o.o., Planina pri Sevnici 47a, 3225 Planina pri Sevnici, ki ga zastopa odvetnica mag. Mateja Likozar Rogelj, Likozarjeva ulica 1, 4000 Kranj (v nadaljevanju prosilec), zoper odločbo Republike Slovenije, Varuha človekovih pravic, Dunajska cesta 56, 1000 Ljubljana (v nadaljevanju organ), št. 0106-7/2010-11-LO, z dne 13. 8. 2010, v zadevi odobritve dostopa do informacije javnega značaja naslednjo


O D L O Č B O:

1.    Pritožbi se ugodi in se izpodbijana odločba odpravi. Organ je dolžan prosilcu v roku petnajstih (15) dni od vročitve te odločbe posredovati fotokopije naslednjih dokumentov, ki jih organ v skladu z elektronskim popisom spisa številka 5.7-13/2009-OC vodi pod številkami:
-    34,
-    priloga 1 k številki 29,
-    priloga 1 in 2 k številki 27,
-    priloga 1 k številki 13.

V preostalem delu se zahteva zavrne.

2.    Zahteva prosilca za povrnitev stroškov postopka se zavrne.

3.    V postopku reševanja pritožbe posebni stroški niso nastali.


O b r a z l o ž i t e v:

Dne 13. 8. 2010 je organ v ponovnem odločanju, ki mu je bilo naloženo z odločbo Informacijskega pooblaščenca št. 090-89/2010/4 z dne 15. 6. 2010, izdal odločbo, s katero je zavrnil zahtevo prosilca z dne 3. 3. 2010 za dostop do vseh dokumentov, ki jih je izdelal organ sam oziroma jih je pridobil od drugih oseb v zadevi v zvezi z družbo Asfalt Kovač d.o.o., ki jo organ obravnava pod številko 5.7-13/2009-OC, vključno z elektronskim popisom spisa.

V obrazložitvi izpodbijane odločbe je organ navedel, da je v ponovnem postopku, tako kot že v svoji prvi odločbi ugotovil, da informacije, ki jih zahteva prosilec, ne morejo biti prosto dostopne. Četudi zahtevane informacije izpolnjujejo pogoje za obstoj informacije javnega značaja po prvem odstavku 4. člena ZDIJZ, saj gre za informacije, ki dejansko izvirajo iz delovnega področja organa in jih je organ pridobil od drugih organov ter z  njimi razpolaga, zahtevi po dostopu ne more ugoditi zaradi spoštovanja načela zaupnosti postopka pri organu. Načelo zaupnosti postopka pri delu organa je eno najpomembnejših načel, ki ga opredeljuje 8. člen ZVarCP. Postavljeno je zaradi oblikovanja javnega zaupanja organa, ki je za njegovo učinkovito delovanje nujno. To pomembno načelo se ob obravnavi pobud razteza na celotno področje vsebine njegovega dela, kar pomeni, da mora zaupnost vzdrževati v razmerju med vsemi udeleženci postopka do pobudnikov, organov oblasti, katerih delo nadzoruje, in navzven, v razmerju do tretjih oseb in javnosti. Zaradi spoštovanja načela zaupnosti postopka je delo organa s pobudnikom in drugimi udeleženci v postopku specifično. Tako že med samo obravnavo oziroma v postopku razkriva le ključno vsebino načina obravnave pobude. Svoje poizvedbe, odziv organa in končna stališča, vsebino poizvedb in odgovorov organov pobudnikom praviloma posreduje le posredno, s povzemanjem. Vse izjeme so posebej utemeljene glede na vse okoliščine primera. Pri odločanju o tem, kolikšen del podatkov bo razkril pobudniku in organu, ki ga nadzira (vsebino svojega posredovanja in odgovora organa pobudniku, kolikšen del pobude prizadetega naj razkrije organu), uporablja organ svojo diskrecijsko pravico. O tem odloča ob skrbni presoji vseh okoliščin le varuhinja ali namestniki, ki so strokovno in vsebinsko odgovorni za delovanje organa. To je zdaj posebej urejeno v 8. členu Poslovnika Varuha (Ur. list RS st 63/95 in 54/98) tako, da lahko vpogled v spis na podlagi utemeljene pisne vloge udeležencu v postopku dovoli varuh ali namestnik varuha. Vpogled v spise organa je za tretje osebe po 8. členu Poslovnika mogoč izključno zaradi priprave diplomske, magistrske ali doktorske naloge ali zaradi znanstvenoraziskovalnega proučevanja Varuhovega dela. Tudi v tem delu ima organ diskrecijsko pravico glede obsega dopustitve vpogleda. ZDIJZ v 6. členu ne določa izjem od načela dostopnosti informacij, med katere bi bilo mogoče uvrstiti vsebino načela zaupnosti pri obravnavi Varuhovih pobud. Za nedostopnost teh informacij ni najti opore v 1. točki prvega odstavka 6. člena ZDIJZ, ki omogoča izjemo, kadar gre za podatek, ki je na podlagi zakona, ki ureja tajne podatke, opredeljen kot tajen - načelo zaupnosti ni istovetno z vprašanjem tajnosti določenih podatkov. Kot izjemo tudi ni mogoče vedno uporabljati določbe iz 3. točke prvega odstavka. Ta se nanaša na osebne podatke, katerih razkritje bi pomenilo kršitev varstva osebnih podatkov skladno z zakonom, ki ureja varstvo osebnih podatkov. Prav tako tudi ne gre za izjemo iz 7. točke prvega odstavka 6. člena ZDIJZ, ki določa, da niso javni podatki, ki so bili pridobljeni ali sestavljeni zaradi upravnega postopka in bi njegovo razkritje škodovalo njegovi izvedbi. Ker načelo zaupnosti organa veže tudi po izvedbi postopka oz. po tem, ko je obravnava pobude končana, organ meni, da tudi ne gre za izjemo od načela dostopnosti glede podatkov iz dokumenta, ki je bil sestavljen v zvezi z notranjim delovanjem oziroma dejavnostjo organov in bi njegovo razkritje povzročilo motnje pri delovanju oziroma dejavnosti organa. Pobude, poizvedbe Varuha in odgovori organov nimajo takšne narave. Tudi delni dostop z iskanjem osebnih podatkov in njihovim izločanjem iz spisov organa ne more nadomestiti namena zaupnosti postopka pri organu. Čeprav bi bili osebni podatki deloma ali v celoti izločeni, bi lahko posamezniki na podlagi delnega dostopa dobili nekatere ključne podatke iz spisov organa po ZDIJZ, kar bi porušilo načelo zaupnosti postopka. Če bi obveljala razlaga, da je treba ob vsaki vloženi zahtevi uporabljati ZDIJZ, bi bilo načelo zaupnosti postopka pri delu organa porušeno v samem bistvu (tako glede na svoj smisel kot namen). Zaradi upoštevanja možnosti, da bo v posameznih primerih vsebina obravnavanih problemov dostopna javnosti, bi bili lahko prizadeti vsi udeleženci v postopku, trpela pa bi tudi smisel in namen institucije organa. Najbolj bi bili prizadeti pobudniki, ki v številnih pobudah izpostavljajo potrebo po diskretnosti ali pa svoj problem (in celo svojo identiteto) razkrijejo šele ob zagotovilu o spoštovanju zaupnosti. Ni mogoče zanikati, da je mogoče specifične primere, ki jih organ obravnava, neformalno povezovati z določenimi osebami, ki tako postanejo bolj ali manj določljive. Zato za ohranitev polnega obsega zaupnosti institut delnega dostopa po ZDIJZ ne zadošča. Prizadeti pa bi bili lahko tudi državni organi. Ti bi utegnili imeti dodatne stvarne razloge za nespoštovanje zahteve organa do seznanitve z vsemi podatki in informacijami iz njihove pristojnosti ter za nespoštovanje njegovih pravic iz 33. do 36. člena ZVarCP. Zaradi možnosti, da bi komunikacija z organom postala javna, bi organi ravnali manj odkrito, zadeve bi lahko olepševali ali celo zavajali glede podatkov, kar bi povzročilo, da bi bila uvedba preiskave v postopku pred organom prej pravilo kot izjema. Zaradi manjše pripravljenosti za sodelovanje z organom pa bi bila prizadeta tudi njegova učinkovitost. Organ ugotavlja, da pri presoji možnosti dostopa do zahtevanih informacij ne zadošča niti institut tehtanja javnega interesa, saj načelo zaupnosti zasleduje druge cilje, ki so praviloma nasprotni smislu in namenu ZDIJZ. Varuh lahko v svojih mnenjih  in priporočilih ob posameznih posredovanjih zavzema stališča ali terja odgovore organov oblasti na posamezna vprašanja, ki bi utegnila biti v nasprotju z neposrednimi dejanskimi, morebiti celo pravnimi koristmi pobudnika. Takšni primeri niso pogosti, jih pa ni mogoče izključiti. Razkritje takšnih primerov bi porušilo zaupanje pobudnikov v organ in jih odvrnilo od uporabe te neformalne poti za varstvo njihovih pravic. Dostop javnosti do vsebine Varuhovih pobud bi prizadela bistvo in učinkovitost postopka pred organom. To bi bilo v nasprotju z namenom in smislom obstoja institucije. Javna dostopnost vsebine in načina obravnave zadev, ki jih obravnava Varuh tako ni združljiva s smislom in namenom njegove dejavnosti. V utemeljenih primerih, ko odziv organov oz. kršiteljev ni neprimeren, se organ praviloma že sam odzove in javno razkrije vsebino nepravilnosti. Splošna javna dostopnost oz. vpogled v njegovo delo bi učinek njegovih javnih opozoril močno zmanjšala. Ker Varuh posameznih dokumentov iz spisa ni mogel posebej ocenjevati z vidika izjem po 6. in 7. členu ZDIJZ in ker je spis celota, zanj pa velja v celoti načelo zaupnosti postopka, ki jo ZDIJZ kot izjemo ne določa, se organ sklicuje na načelo zaupnosti iz svojega zakona. Glede na navedeno je zato zahtevo za dostop do dokumentov zavrnil.

Zoper navedeno odločbo je prosilec pri organu vložil pritožbo dne 2. 9. 2010, v kateri je navedel, da je organ ne glede na odločbo Pooblaščenca povsem arbitrarno ponovno zavrnil zahtevo prosilca in v svoji odločitvi prav nič spoštoval napotila organa druge stopnje. Tako postopanje pa je povsem nezakonito. Po določbi 3. odstavka 251. člena ZUP organ druge stopnje odpravi odločbo in vrne zadevo v nov postopek, kadar ugotovi, da je ta nezakonita in spozna, da bo pomanjkljivosti postopka na prvi stopnji hitreje in bolj ekonomično odpravil organ prve stopnje. V takem primeru je organ druge stopnje dolžan s svojo odločbo opozoriti organ prve stopnje, glede česa je treba dopolniti postopek, organ prve stopnje pa mora vseskozi ravnati po tej odločbi. Organ prve stopnje torej nima diskrecije samovoljnega odločanja o tem, ali bo spoštoval odločbo druge stopnje ali ne. Organ jo je dolžan upoštevati ter v celoti slediti navodilom organa druge stopnje. Dane pripombe oziroma napotila mora organ prve stopnje dosledno upoštevati, da se ne bi ponovile napake prejšnjega postopka. Iz izpodbijane odločbe pa povsem nezakonito izhaja samovolja organa prve stopnje, kar pa ne vodi v izdajo pravilne in zakonite odločbe, ne vodi v odpravo napak prejšnjega postopka, temveč vodi v povzročanje stroškov in zavlačevanje postopka. S tako odločitvijo, kot izhaja iz izpodbijane odločbe, se prosilcu povzročajo povsem nepotrebni stroški. Prosilec zato zahteva, da se mu priznajo separatni stroški po stroškovniku. Prosilec je od organa zahteval, da mu organ omogoči seznanitev z informacijo javnega značaja, ki se nahaja v obliki dokumentov v upravni zadevi Asfalt Kovač, proizvodnja asfalta d.o.o., opr. št. 5.7-13/2009- OC, ki jih je organ izdelal sam oziroma jih je pridobil od drugih oseb. Z informacijo javnega značaja se želi seznaniti na način, da se mu posreduje prav vse fotokopije vseh dokumentov v zgoraj navedenem upravnem spisu, vključno z elektronskim popisom spisa. V konkretni zadevi organ ne zanika obstoja zahtevanih informacij in gre torej za informacije, s katerimi organ razpolaga in se tudi nahajajo v pisni obliki, kot izhaja iz obrazložitve izpodbijane odločbe. Prav tako prosilec meni, da informacije izvirajo iz delovnega področja organa in izpolnjujejo tudi tretji  pogoj, ki ga za informacijo javnega značaja zahteva ZDIJZ. Prosilec meni, da gre za informiranje med državnimi organi oz. drugimi subjekti javnega prava, kar pomeni, da tovrstne informacije ni mogoče uvrstiti kot izjemo pri pridobivanju informacij. ZDIJZ pa tudi ne definira izjeme zaradi »načela zaupnosti Varuha«, na katero se v svoji odločbi nezakonito sklicuje organ prve stopnje. Pooblaščenec je posebno poudaril v svoji odločbi, da ne vidi nobene pravne podlage, ki bi dopuščala razlago, da bo določba v ZvarCP predstavljala dodatno izjemo, ki bi izključevala uporabo določb ZDIJZ glede dokumentov, s katerimi razpolaga organ. Glede na navedeno prosilec ne more ugotoviti in očita upravnemu organu, da ta sploh ni definiral, katera informacija naj bi bila izjema zaradi varstva osebnih podatkov, katera informacija naj bi bila opredeljena kot izjema po določbi 6. člena ZDIJZ, saj se organ prve stopnje v svoji odločbi povsem posplošeno in nezakonito sklicuje na domnevno načelo zaupnosti Varuha. Prav tako prosilec stoji na stališču, da je zmotno stališče Varuha človekovih pravic, da informacije javnega značaja v smislu podatkov o obravnavi pobud nastanejo šele z njihovim morebitnim razkritjem javnosti. ZDIJZ je v primerjavi z ZVarCP lex specialis, kar pomeni, da je informacija javnega značaja tista, ki izpolnjuje zgoraj navedene zakonske pogoje. Navedeno torej pomeni, da taka informacija ne pridobi statusa javnosti z razkritjem javnosti, temveč z izpolnitvijo pogojev. Ali je taka informacija razkrita javnosti ali ne, je drugotnega pomena. Glede na dejstvo, da prosilec ve, da se vse informacije tičejo prosilca, torej družbe Asfalt Kovač, d.o.o., še toliko bolj utemeljuje razlog, da imenovani prosilec navedene informacije pridobi, da je seznanjen s svojo zadevo v celoti in popolno. To mu tudi omogoča ustavno varovana pravica do enakosti pred zakonom iz 14. člena Ustave RS. Iz razlogov, da v konkretnem primeru ne gre za izjemno okoliščino, zaradi katere bi organ prve stopnje lahko podaljšal rok odločanja skladno z določbo 24. člena ZDIJZ, prosilec meni, da je sklep organa prve stopnje z dne 9.7.2010 povsem nezakonit. Za presojo utemeljenosti zahteve ni moč trditi, da gre za obsežnost zahtevanih dokumentov. Ta določba je namenjena ravno za primere, če gre za obsežno zadevo in organ o njej pozitivno odloči, vendar ne v roku, ki ga določa ZDIJZ. V konkretnem primeru pa je organ druge stopnje s svojo odločbo določil rok 30 dni (pravnomočno), zaradi česar se ta rok ne more podaljšati s sklepom, kot je bilo to v obravnavanem primeru. Iz navedenega razloga je izpodbijani sklep nezakonit in bi ga bilo potrebno odpraviti. Ker pritožba zoper nezakoniti sklep ni dopustna, ga pritožnik izpodbija v zvezi s pritožbo zoper odločitev o glavni stvari

Organ je pritožbo prosilca kot neutemeljeno, vendar dovoljeno, pravočasno in vloženo s strani upravičene osebe, z dopisom z dne 15. 9. 2010, s prilogami, poslal v odločanje Pooblaščencu.

Pritožba je utemeljena.

Pooblaščenec primarno ugotavlja, da je organ tudi v ponovljenem postopku prosilcu zavrnil dostop do zahtevanih informacij na podlagi ZVarCP, kljub temu, da je bil v odločbi Pooblaščenca št. 090-89/2010/4 z dne 15. 6. 2010 opozorjen, da lahko organ v postopku po ZDIJZ zavrne dostop do zahtevanih informacij izključno zaradi obstoja katere izmed izjem iz 1. odstavka 6. člena ZDIJZ ali določbe v drugem specialnem zakonu, ki ureja vprašanje dostopa do informacij javnega značaja. Ker ZVarCP ne vsebuje določbe, ki bi izključevala uporabo določb ZDIJZ, ni nobene pravne podlage, za odločitev, ki jo je sprejel organ.
1. Pojem in obstoj informacije javnega značaja

ZDIJZ predstavlja konkretizacijo ustavne pravice dostopa do informacij javnega značaja, opredeljene v 2. odst. 39. čl. Ustave RS (UL RS, št. 33/91-I s spremembami) in ureja postopek, ki vsakomur omogoča prost dostop in ponovno uporabo informacij javnega značaja, s katerimi razpolagajo državni organi, organi lokalnih skupnosti, javne agencije, javni skladi in druge osebe javnega prava, nosilci javnih pooblastil in izvajalci javnih služb. Posega v širok spekter delovanja javnega sektorja, ne samo v delu, ko med zavezance zajema širok krog organov javnega sektorja, ki morajo na prvi stopnji slediti določilom zakona, temveč tudi v segmentu same definicije informacije javnega značaja.

Organ je samostojen in neodvisen državni organ, ki ima pravno podlago za svoje delovanje in pristojnosti že v 159. čl. Ustave RS, kar pomeni, da nedvomno sodi v krog organov, ki so na podlagi prvega odstavka 1. člena ZDIJZ, zavezani za posredovanje informacij javnega značaja. Prav tako zahtevane informacije sodijo v delovno področje organa. Prosilec je namreč  zahteval dostop do spisa, ki ga organ obravnava pod številko 5.7-13/2009-OC. Ker organ z zahtevano informacijo tudi razpolaga in se ta nahaja v materializirani obliki, Pooblaščenec ugotavlja, da zahtevana informacija izpolnjuje vse tri temeljne pogoje za obstoj informacije javnega značaja iz 1. odstavka 4. člena ZDIJZ.

2. Izjeme po 1. odstavku 6. člena ZDIJZ

Organ lahko zavrne dostop do zahtevane informacije, če je podana katera izmed zakonsko določenih izjem, opredeljenih v 1. odstavku 6. člena ZDIJZ. Organ se v izpodbijani odločbi ni skliceval na nobeno od izjem po ZDIJZ, saj je zahtevo zavrnil s sklicevanjem na načelo zaupnosti iz področnega zakona, ki ureja njegovo delovanje (8. člen ZVarCP). Pri tem se je organ postavil na stališče, da v obravnavanem primeru ni najti opore za zavrnitev dostopa do zahtevanih informacij v 1. odstavku 6. člena ZDIJZ. Po mnenju Pooblaščenca takšna razlaga nedvomno predstavlja zmotno uporabo določb materialnega prava, saj lahko ugotovitev, da zahtevane informacije ne predstavljajo izjeme po ZDIJZ, pripelje samo do zaključka, da gre za informacije javnega značaja.
Pooblaščenec je zato na podlagi 2. odstavka 247. člena ZUP, ki mu ob odločanju o pritožbi po uradni dolžnosti izpodbijane odločbe med drugim nalaga preizkus, ali je bil prekršen materialni zakon, moral ugotoviti, ali zahtevani podatek predstavlja katero izmed izjem, zaradi katerih je treba dostop do zahtevane informacije zavrniti.

Pooblaščenec je vpogledal v spis, ki se vodi pod številko 5.7-13/2009-OC, ki je predmet zahteve prosilca in ugotavlja, da vsebuje informacije, ki predstavljajo izjemo iz 11. točke 1 odstavka 6. člena ZDIJZ, ki določa, da se prosilcu zavrne dostop do zahtevane informacije, če se zahteva nanaša na podatek iz dokumenta, ki je bil sestavljen v zvezi z notranjim delovanjem oziroma dejavnostjo organa in bi njegovo razkritje povzročilo motnje pri delovanju oziroma dejavnosti organa.

2.1 Izjema po 11. točki 1. odstavka 6. člena ZDIJZ

Za obstoj navedene izjeme morata biti kumulativno podana dva pogoja:
- podatek mora izhajati iz dokumenta, ki je bil sestavljen v zvezi z notranjim delovanjem oziroma dejavnostjo organa in
- specifični škodni test (razkritje takšnega podatka bi povzročilo motnje pri delovanju oziroma dejavnosti organa).

Z dokumenti v spisu številka 5.7-13/2009-OC organ razpolaga v okviru vodenja neformalnega postopka po določbah ZVarCP, ki organu daje pristojnost, da od državnih organov, organov lokalnih skupnosti in nosilcev javnih pooblastil (v nadaljnjem besedilu: organi) pridobi vse podatke in informacije iz njihove pristojnosti ne glede na stopnjo zaupnosti, ki mu omogočajo izvedbo preiskave (6. člen). Varuh ima namreč možnost samostojne in neodvisne preiskave vsakega primera pri organih, ki spadajo v njegovo pristojnost. V ta namen ima možnost pridobiti vse informacije, opraviti vpogled v spise ali izvesti napovedane ali nenapovedane preglede pri organih. Če na tej podlagi ugotovi nepravilnosti, lahko organom predlaga, naj ugotovljeno kršitev ali nepravilnost odpravijo, včasih priporoča tudi, kako naj jo odpravijo, ali celo predlaga povrnitev škode.

Pooblaščenec je vpogledal v spis številka 5.7-13/2009-OC in ugotavlja, da vsebuje informacije, ki predstavljajo komunikacijo med pobudnikom in varuhom ter organi, na katere se obrača varuh za potrebe konkretnega postopka. Vsebinsko so informacije v spisu vezane na vprašanje kršitve, na katero opozarja pobudnik, zato nedvomno izkazujejo medsebojno notranje zaupno razmerje med pobudnikom in varuhom. Vendar Pooblaščenec pri tem ugotavlja, da se v spisu številka 5.7-13/2009-OC nahajajo tudi informacije, ki jih ni mogoče obravnavati kot dokumentacijo, ki bi izkazovala zaupno razmerje med pobudnikom in varuhom ter organi, temveč gre za informacije, ki vsebinsko predstavljajo odločitev določenega organa v ločenem postopku, zato ne razkrivajo vsebine, ki je predmet zaupnega odnosa med pobudnikom in varuhom. Gre za informacije, ki jih organ po elektronskem popisu spisa številka 5.7-13/2009-OC vodi pod številkami:
-    34,
-    priloga 1 k številki 29,
-    priloga 1 in 2 k številki 27,
-    priloga 1 k številki 13.
Navedenih informacij ni mogoče obravnavati kot informacije, ki bi bile v obravnavanem primeru sestavljene v zvezi z notranjim delovanjem oziroma dejavnostjo organa, zato v tem delu ni izpolnjen prvi pogoj po 11. točki 1. odstavka 6. člena ZDIJZ in kot take predstavljajo informacije javnega značaja.

Glede drugih informacij, ki so v spisu, pa Pooblaščenec ugotavlja, da so nedvomno sestavljene oziroma pridobljene v zvezi z notranjim delovanjem oziroma dejavnostjo organa, kot posledica samostojne in neodvisne preiskave, z namenom odprave morebitnih kršitev človekovih pravic in temeljnih svoboščin posameznikov in skupin.

Pri presoji utemeljenosti obstoja navedene izjeme pa je potrebno opraviti še test škode – ali bi razkritje teh dokumentov povzročilo motnje pri delovanju oziroma dejavnosti organa. V izpodbijani odločbi je organ opozoril na specifičnost svojega postopka, ki temelji na diskretnosti in je za njegovo učinkovito delovanje nujno. Institucija Varuha je namreč namenjena varovanju posameznikov in skupin takrat, ko sami ne morejo rešiti svojih težav pred pristojnimi organi oziroma se pristojni organi ne odzivajo ali pa preprosto ne vedo, na koga se lahko še obrnejo za pomoč. Gre torej za področje, ki terja od zaposlenih pri organu posebno subtilnost, saj se srečujejo s primeri, ki so za ljudi ali skupine, ki se na organ obrnejo, posebno občutljivi. Zato je zakonodajalec že v področni zakonodaji predpisal, da je postopek pri varuhu zaupen, s čimer je nedvomno želel zaščititi pobudnike pred morebitnim šikaniranjem ali drugimi pritiski. Navedeno pomeni, da pobudniki od organa utemeljeno pričakujejo, da bodo z informacijami, s katerimi jih slednji seznanijo in jih organ v okviru postopka pridobi, ravnali še posebej pazljivo. Bistvo takšne komunikacije je v zaupnem odnosu med pobudnikom, ki se je znašel v težavah in organom, katerega osnovna naloga je v neformalnem varovanju skupin ali posameznikov pred kršenjem človekovih pravic in temeljnih svoboščin. Pooblaščenec se zato strinja z organom, da bi razkritje takšnih primerov porušilo zaupanje pobudnikov v organ in jih odvrnilo od uporabe te neformalne poti za varstvo njihovih pravic. S tem bi organ dejansko izgubil svoj smisel in pomen, kot ustavno zagotovljen institut. Vsebina dokumentov, ki jih zahteva prosilec, namreč ne predstavlja dejstev v smislu delovanja same institucije, ampak jih organ preučuje z vidika kršenja človekovih pravic in svoboščin. Če organ zazna kršitve, sprejme odločitve, s katerimi deluje na vzven do organov in javnosti. Pri tem ne sprejme oblastnih odločitev, temveč z močjo argumentov in ugledom, ki ga institut varuha uživa v družbi, vpliva na organe, da odpravijo zaznane kršitve človekovih pravic in svoboščin. Razkritje vsebine spisa, ki ga vodi organ v neformalnem postopku, bi po prepričanju Pooblaščenca, povzročilo motnje v delovanju institucije Varuha človekovih pravic, saj bi poseglo v samo bistvo postopka, ki izhaja iz načela zaupnosti, zaradi česar bi bil ogrožen smisel in pomen organa. Če je namreč zaupanje porušeno (in na tej točki je že mogoče govoriti o izkazovanju škode v primeru razkritja dokumentov) oziroma obstaja bojazen, da bodo dokumenti, ki sta si jih organ in pobudnik izmenjala za namene neformalnega postopka, dostopni na podlagi določb Zakona o dostopu do informacij javnega značaja, lahko pride do situacije, ko je vprašljivo samo delovanje organa. Upoštevaje navedeno motenj, ki bi nastale pri delovanju oziroma dejavnosti varuha, ni mogoče gledati zgolj v povezavi z razkritjem konkretnega spisa, temveč je treba presojati vse vidike celotnega procesa notranjega delovanja organa, ki naj bi se s to izjemo varovalo. Konkretizacija motenj v okviru izvedbe t.i. škodnega testa v zvezi z izjemo po 11. točki prvega odstavka 6. člena ZDIJZ tako ne pomeni navedbe motenj, ki bi nastale pri organu v povezavi z razkritjem vsebine konkretnega spisa, temveč navedbo konkretnih posledic za nadaljnje notranje delovanje organa, in sicer tudi v primerih, ki vsebinsko niso povezani z vsebino v konkretnem primeru zahtevanih informacij.

Ob navedenem Pooblaščenec opozarja, da uvrstitev varuha v poglavje o ustavnosti in zakonitosti opredeljuje njegov položaj v strukturi državnih institucij. Varuh ni del mehanizma oblasti, ampak je prej protioblast, saj s svojim delovanjem omejuje samovoljo pri poseganju v človekove pravice in temeljne svoboščine. Pri tem tudi na področju svojega delovanja nima neposrednih pristojnosti za oblastno ukrepanje, ampak deluje na neformalen način in črpa svojo avtoriteto iz svojega ugleda in položaja v družbi (več o tem komentar Ustave RS k 156. členu, Lovro Šturm (urednik), Fakulteta za podiplomske državne in evropske študije 2002, str. 1078 in nasl.).

Izhajajoč iz vsega navedenega je Pooblaščenec zaključil, da sta glede zahtevanih dokumentov, razen posebej navedenih zgoraj, izpolnjena oba pogoja za obstoj izjeme po 11. točki 1. odstavka 6. člena ZDIJZ.

2.2 Obstoj drugih izjem iz 1. odstavka 6. člena ZDIJZ

Pooblaščenec je po uradni dolžnosti preizkusil, ali so v konkretnem primeru morebiti podane še druge izjeme po prvem odstavku 6. člena ZDIJZ ter ugotovil, da slednje niso podane.

V zahtevanih informacijah, ki jih organ po elektronskem popisu spisa številka 5.7-13/2009-5-OC vodi pod številko:
-    34,
-    priloga 1 k številki 29,
-    priloga 1 in 2 k številki 27,
-    priloga 1 k številki 13,
za katere je Pooblaščenec ugotovil, da ne predstavljajo izjeme iz 11. točke 1. odstavka 6. člena ZDIJZ in torej predstavljajo informacijo javnega značaja, so navedene osebe z imenom in priimkom, ki so v povezavi z ostalimi informacijami določljive. Pooblaščenec pri tem pojasnjuje, da ZVOP-1 ne varuje osebnih podatkov na splošno, ampak omogoča le preprečevanje neustavnih, nezakonitih in neupravičenih posegov v zasebnost in dostojanstvo posameznikov (1. člen ZVOP-1). Varstvo po ZVOP-1 in posebnih predpisih tako uživajo le tisti osebni podatki, ki jih lahko opredelimo kot t.i. varovane osebne podatke. V obravnavanem primeru ne gre za varovane osebne podatke, saj so osebe na zahtevanih dokumentih navedene v okviru svoje funkcije, ki jih opravljajo kot javni uslužbenci. Ti osebni podatki so tako, na podlagi tretjega odstavka 6. člena ZDIJZ, prosto dostopni. Prav tako med varovane osebne podatke ne sodi ime in priimek odvetnice, ki je naveden v informacijah, za katere je Pooblaščenec odločil, da predstavljajo informacijo javnega značaja. Podatki o odvetnikih so javno dostopni na svetovnem spletu (http://91.185.193.115/odv-zb/index.php?sess=321pyc45mglftr552nyftq45&lang=1&page=4&article=656),  v navedenih dokumentih pa se pojavlja v popolnoma istem kontekstu oziroma z istim namenom, t. j. v vlogi opravljanja odvetniškega poklica. Dodati je potrebno tudi, da odvetnik opravlja posebno službo oziroma svoboden poklic, ki zagotavlja poklicno strokovno zastopanje pravnih in fizičnih oseb v postopkih pred sodišči in drugimi državnimi organi kot tudi druge oblike pravne pomoči. Po določbi 137. čl. Ustave RS je odvetništvo samostojna in neodvisna služba, ki jo ureja zakon; najbolj pomembno pa je, da je odvetništvo po isti določbi tudi del pravosodja in je s tem vezano na poštenost, neodvisnost, strokovnost in skrbnost. Zakon o odvetništvu (Ur. l. RS, št. 18/1993, s spremembami in dopolnitvami) zato ureja ne le pravice in dolžnosti odvetnikov, temveč tudi pogoje, ki jih je potrebno izpolniti za pridobitev pravice do opravljanja odvetniškega poklica. Iz vsega navedenega sledi, da so odvetniki relevanten del pravosodnega sistema, zato njihovega imena in priimka pri opravljanju odvetniškega poklica ni mogoče šteti za varovan osebni podatek.

3. Načelo prostega dostopa po ZDIJZ
 
Prosilec je v pritožbi posebej izpostavil, da ve, da se zahtevane informacije nanašajo nanj, kar šteje kot dodaten utemeljen razlog, da se seznani s svojo zadevo v celoti in popolnoma, kar mu omogoča ustavno varovana pravica enakosti pred zakonom iz 14. člena Ustave RS. Pooblaščenec se z navedbami prosilca ne strinja in glede tega poudarja, da so v postopku po ZDIJZ irelevantne navedbe prosilca, zakaj zahtevane informacije potrebuje in kašen status oziroma vlogo ima prosilec v dokumentih, ki so predmet presoje. Treba se je zavedati, da se v postopku po ZDIJZ odloča o tem, ali gre za informacijo javnega značaja za vse, in da se nikoli ne sme in ne more odločati z vidika dostopa do dokumenta samo z vidika konkretnega prosilca. Podatek o tem, kdo je prosilec, njegov položaj, status, odnos do zahteve, interes, itd., so v postopku po ZDIJZ povsem nepomembni. To izhaja iz načela prostega dostopa (5. čl. ZDIJZ), po katerem so  informacije javnega značaja prosto dostopne prosilcem, ki imajo na svojo zahtevo pravico pridobiti od organa informacijo javnega značaja na vpogled, ali pridobiti njen prepis, fotokopijo ali elektronski zapis. ZDIJZ torej kot pravilo postavlja enako in enotno uporabo določb zakona za vse, kar pomeni, da med prosilci ne dela nobenih razlik glede na njihov status oz. položaj in torej ne uvaja nobene kategorije privilegiranih prosilcev. Zaradi navedenega je Pooblaščenec odločil, da je podana izjema iz 11. točke 1. odstavka 6. člena ZDIJZ.

4. Možnost delnega dostopa

V konkretnem primeru je Pooblaščenec še presojal, ali je mogoče uporabiti institut delnega dostopa in prosilcu omogočiti delni dostop do zahtevane dokumentacije, ki predstavlja izjemo iz 11. točke 1. odstavka 6. člena ZDIJZ. Institut delnega dostopa je urejen v 7. členu ZDIJZ, ki določa, da če dokument ali njegov del le delno vsebuje informacije iz 6. člena ZDIJZ (npr. podatke iz dokumenta, ki je bil sestavljen v zvezi z notranjim delovanjem organa) in jih je mogoče izločiti iz dokumenta, ne da bi to ogrozilo njegovo zaupnost, pooblaščena oseba organa izloči te informacije iz dokumenta ter seznani prosilca z vsebino preostalega dela dokumenta. Na podlagi preučitve dejanskega stanja Pooblaščenec ugotavlja, da ne obstajajo možnosti za delni dostop, ker se v prejšnjih odstavkih navedeni razlogi za obstoj izjeme od prostega dostopa do informacij javnega značaja nanašajo na zahtevane dokumente v celoti.

Prosilec se je v pritožbi zoper odločbo organa pritožil tudi zoper sklep o podaljšanju roka z dne 9. 7. 2010 v skladu s 24. členom ZDIJZ. Kot ugotavlja tudi prosilec, pritožba zoper sklep o podaljšanju roka ni dopustna, zato pritožba v tem delu ni dovoljena. Se pa Pooblaščenec strinja z navedbami prosilca, da je smisel in namen določbe o podaljšanju roka iz 24. člena ZDIJZ, da jo organ uporabi takrat, ko gre za obsežno zahtevo, do katere se prosilcu delno ali v celoti dostop dovoli, ne pa v primeru zavrnitve zahteve, kar je v konkretnem primeru nepravilno storil organ.

5. Zaključek

Na podlagi navedenega Pooblaščenec zaključuje, da je pritožba utemeljena in da je organ na prvi stopnji napačno uporabil materialno pravo, zato je Pooblaščenec pritožbi prosilca ugodil ter na podlagi 1. odstavka 252. člena ZUP odločbo organa odpravil in sam rešil zadevo, kot izhaja iz izreka te odločbe. Organ je dolžan prosilcu v 15 (petnajstih) dneh od vročitve te odločbe posredovati fotokopije dokumentov, na način kot je navedeno v izreku te odločbe. V preostalem delu je Pooblaščenec zahtevo prosilca zavrnil zaradi obstoja izjeme iz 11. točke 1. odstavka 6. člena ZDIJZ.

6. Odločitev o stroških

Prosilec je v pritožbi priglasil tudi svoje stroške, kot sledi:
- posvet s stranko: 100,00 EUR,
- pritožba 350,00 EUR,
- materialni stroški 20,00 EUR,
- DDV 20%.;

Pooblaščenec je zahtevo prosilca za povrnitev stroškov kot neutemeljeno zavrnil. Določba 113. člena ZUP namreč v 1. odstavku določa, da stroški, ki nastanejo organu ali stranki med postopkom ali zaradi postopka (potni stroški uradnih oseb, izdatki za priče, izvedence, tolmače, ogled, pravno zastopanje, oglase, prihod, izgubo dohodka, strokovno pomoč, odškodnina za škodo, ki nastane pri ogledu ipd.), gredo v breme tistega, na katerega zahtevo se je postopek začel. Konkretni postopek dostopa do informacij javnega značaja in nadalje pritožbeni postopek se je začel na zahtevo prosilca, zato je Pooblaščenec odločil kot izhaja iz 2. točke izreka te odločbe.

Posebni stroški v tem postopku niso nastali, zato je Pooblaščenec odločil kot izhaja iz 3. točke izreka te odločbe.

Ta odločba je v skladu s 30. točko 28. člena Zakona o upravnih taksah (Ur. l. RS, št. 42/2007 - uradno prečiščeno besedilo s spremembami in dopolnitvami) oproščena plačila upravne takse.
Pouk o pravnem sredstvu:.
Zoper to odločbo ni dovoljena pritožba, pač pa lahko prosilec proži upravni spor. Upravni spor se sproži s tožbo, ki se vloži v 30 dneh od vročitve odločbe na Upravno sodišče RS, Fajfarjeva 33, 1000 Ljubljana. Tožba se lahko vloži pisno po pošti ali neposredno pri navedenem sodišču. Če se tožba pošlje priporočeno po pošti, se za dan izročitve sodišču šteje dan oddaje na pošto. Tožba z morebitnimi prilogami se vloži v najmanj treh izvodih. Tožbi je treba priložiti tudi to odločbo v izvirniku ali prepisu.



Postopek vodila:
Alenka Žaucer, univ. dipl. prav.                       
svetovalka Pooblaščenca


Informacijski pooblaščenec:
Nataša Pirc Musar, univ. dipl. prav.,
pooblaščenka