Informacijski pooblaščenec Republika Slovenija
    SLO | ENG

Iskalnik po odločbah IP o dostopu do informacij javnega značaja

+ -
Datum: 07.01.2020
Naslov: prosilec - Občina Log - Dragomer
Številka: 090-272/2019
Kategorija: Ali dokument obstaja?, Kršitev postopka
Status: Vrnjeno v ponovno odločanje


POVZETEK:

Organ je zavrnil prosilki dostop do zahtevanih dokumentov iz razloga, da niso izpolnjeni vsi pogoji za informacijo javnega značaja. Prosilka je zoper odločbo organa vložilo pritožbo, o kateri je odločil IP. IP je v pritožbenem postopku ugotovil, da v obravnavanem primeru zahtevani dokumenti izvirajo iz delovnega področja organa in da organ z njimi razpolaga v materializirani obliki, torej da so vsi pogoji za informacijo javnega izpolnjeni značaja (kumulativno). Da organ razpolaga v materializirani obliki z zahtevanimi načrti izhaja že iz same obrazložitve izpodbijane odločbe. Povedano drugače, ne glede na to, ali organ predmetne načrte potrjuje ali ne, je nesporno, da z zahtevanimi dokumenti razpolaga. Ker organ po mnenju IP ni pravilno ugotovil dejanskega stanja in posledično ni pravilno uporabil materialnega prava, je IP odločil, da zadevo vrne organu prve stopnje v ponovno odločanje. IP je tako pritožbi prosilke ugodil.

 

ODLOČBA:

 

Številka: 090-272/2019/2

Datum: 8. 1. 2020

 

 

Informacijski pooblaščenec po informacijski pooblaščenki Mojci Prelesnik (v nadaljevanju: IP), izdaja na podlagi 2. člena Zakona o Informacijskem pooblaščencu (Uradni list RS, št. 113/05 in 51/07 - ZUstS-A; v nadaljevanju ZInfP), tretjega in četrtega odstavka 27. člena Zakona o dostopu do informacij javnega značaja (Uradni list RS, št. 51/06 – uradno prečiščeno besedilo, 117/06 – ZDavP2, 23/14, 50/14, 19/15 – odl. US, 102/15, 32/16 in 7/18; v nadaljevanju: ZDIJZ) ter prvega in tretjega odstavka 251. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (Uradni list RS, št. 24/06 – uradno prečiščeno besedilo, 105/06 – ZUS-1, 126/07, 65/08, 8/10 in 82/13; v nadaljevanju: ZUP), o pritožbi … (v nadaljevanju: prosilka), z dne 3. 12. 2019, zoper odločbo Občine Log – Dragomer, Dragomer, Na Grivi 5, p.p. 09, 1358 Log pri Brezovici (v nadaljevanju: organ), št. 090-32/2019-4 z dne 15. 11. 2019, v zadevi dostopa do informacije javnega značaja, naslednjo

 

ODLOČBO:

 

  1. Pritožbi prosilke z dne 3. 12. 2019 se ugodi. Odločba Občine Log – Dragomer, št. 090-32/2019-4 z dne 15. 11. 2019, se odpravi in se zadeva vrne organu v ponovni postopek, ki mora o zahtevi odločiti najpozneje v 30 (tridesetih) dneh od prejema te odločbe.
  1. V postopku reševanja te pritožbe niso nastali posebni stroški.

 

 

Obrazložitev:

 

Prosilka je z elektronsko vlogo z dne 25. 9. 2019 zahtevala pojasnila glede priključka cone vzhod na regionalno cesto. Navedla je, da iz izjave DRSI izhaja, da je priključek usklajen glede na navodila naročnika in Občine Log – Dragomer ter »Predmetni uvoz je glede na preverbe občine sprojektiran v skladu z veljavnim OPPN …«. Kljub temu, da je …, o podrobnostih priključka ni bila obveščena, zato je zaprosila za kopijo načrta, ki ga je potrdil organ.

 

Organ je z dopisom, št. 090-32/2019 z dne 11. 10. 2019, pozval prosilko na dopolnitev vloge z navedbo informacije, ki jo želi prejeti po elektronski poti.

 

Prosilka je nato vlogo dopolnila z elektronskim dopisom z dne 18. 10. 2019. Navedla je, da se vprašanje nanaša na legalizacijo priključka PPC Log – vzhodni del na regionalno cesto in mnenje organa, da je sprememba priključka za prevoznost vlačilcev v skladu z OPPN. Nadalje je navedla, da je DRSI izdal pozitivno mnenje za priključek, ker je junija 2019 projektant kolesarske steze PNG d.o.o. izdal izjavo o usklajenosti s projektom Ureditve daljinske kolesarske povezave D1 ob R2-409/0300, Brezovica – Vrhnika in priključkom PPC Log – vzhodni del (na osnovi projektne dokumentacije za ureditev glavnega uvoza – cesta 4 s komunalno infrastrukturo OPPN PPC Log – vzhod, faza PGD, št. projekta P270/18, dopolnjeno maja 2019), v kateri se sklicuje, da je organ predmetni uvoz/priključek v načrtu PGD preveril in potrdil, da je sprojektiran v skladu z veljavnim OPPN. Glede na navedeno je tako zaprosila za kopije načrtov, katere je občina potrdila (PGD priključka v cono vzhod in načrt kolesarske steze s predvidenim priključkom).

 

Organ je z odločbo št. 090-32/2019-4 z dne 15. 11. 2019 (v nadaljevanju: izpodbijana odločba) zavrnil zahtevo prosilke, in sicer iz razloga, da niso izpolnjeni pogoji za informacijo javnega značaja. Kot izhaja iz obrazložitve izpodbijane odločbe, je organ najprej ugotavljal, ali gre v zadevi za zahtevo za informacije javnega značaja. V skladu z ZDIJZ namreč morajo biti za informacijo javnega značaj kumulativno izpolnjeni trije osnovni pogoji. Upoštevaje navedeno je organ ugotovil, da so zaprošeni načrti še vedno v postopku preverjanja, ni pa še izdal mnenja o njih, in da organ tudi sicer ne potrjuje takšnih načrtov oziroma za to ni niti pristojen. Povedano drugače, organ je ugotovil, da z zahtevanimi informacijami ne razpolaga.

 

Prosilka je zoper predmetno odločbo organa vložila pritožbo z dne 3. 12. 2019. Navedla je, da je Direkcija RS za infrastrukturo izdala 27. 6. 2019 pozitivno mnenje za priključek v cono vzhod, kjer se sklicuje na izjavo o usklajenosti s projektom kolesarske povezave (PZI št. PNG-646/16, PNG d.o.o., junij 2019) in strokovno mnenje DRI d.o.o., št. 37167-913/2018/42 z dne 20. 6. 2019, ki je tudi izdano na osnovi omenjene izjave). IP je zaprosila, da preveri, ali je občina predmetni uvoz preverila in potrdila skladnost PGD načrtov z veljavnim OPPN, kot je navedeno v izjavi o usklajenosti s projektom PZI št. PNG/16, junij 2019. Vztrajala je, da ji organ posreduje zaprošene načrte.

 

Ker je prosilka vložila pritožbo neposredno pri IP, jo je IP odstopil v ustrezen preizkus organu, z dopisom št. 092-124/2019/2 z dne 5. 12. 2019.

 

Organ po prejemu pritožbe izpodbijane odločbe ni nadomestil z novo ter je pritožbo prosilke, kot dovoljeno, pravočasno in vloženo s strani upravičene osebe, z dopisom št. 090-32/2019/7 z dne 11. 12. 2019, poslal v odločanje IP.

 

Pritožba je utemeljena.

 

IP je kot organ druge stopnje v skladu z 247. členom ZUP dolžan preizkusiti odločbo v delu, v katerem jo pritožnik izpodbija, prvostopenjsko odločbo preizkusi v mejah pritožbenih navedb, po uradni dolžnosti pa preizkusi, ali ni prišlo v postopku na prvi stopnji do bistvenih kršitev postopka in ali ni bil prekršen materialni zakon. IP ugotavlja, da prosilka izpodbija odločbo organa v celoti.

 

IP uvodoma ugotavlja, da v obravnavanem primeru ni sporno, da je organ zavezanec po ZDIJZ po 1. členu in da je zavezan na celotnem področju svojega delovanja. IP tako nadalje ugotavlja, da v obravnavanem primeru ostaja sporno, ali so izpolnjeni vsi pogoji za informacijo javnega značaja.

 

Informacija javnega značaja je na podlagi določb 4. člena ZDIJZ informacija, ki izvira iz delovnega področja organa, nahaja pa se v obliki dokumenta, zadeve, dosjeja, registra, evidence ali drugega dokumentarnega gradiva, ki ga je organ izdelal sam, v sodelovanju z drugim organom, ali pridobil od drugih oseb. Iz definicije informacije javnega značaja torej izhajajo trije osnovni pogoji, ki morajo biti izpolnjeni kumulativno (hkrati), in sicer:

1. informacija mora izvirati iz delovnega področja organa,

2. organ mora z njo razpolagati,

3. nahajati se mora v materializirani obliki.

 

Iz določbe prvega odstavka 4. člena v zvezi s prvim odstavkom 1. člena ZDIJZ tako izhaja, da informacijo javnega značaja lahko predstavlja le dokument, ki ga je organ v okviru svojega delovnega področja že izdelal oziroma pridobil in ga še ni posredoval naprej oziroma uničil. Gre za pogoj, ki je v teoriji poznan kot »kriterij materializirane oblike« in ga navaja že organ v izpodbijani odločbi. Zavezanci po ZDIJZ so torej dolžni omogočiti dostop le do že obstoječih informacij in niso dolžni ustvariti novega dokumenta ali ga (ponovno) pridobiti, če z njim v času zahteve ne razpolagajo (več). Zavezanci tako niso dolžni zbirati informacij, opravljati raziskav ali analizirati podatkov, da bi zadostili zahtevi prosilca, torej niso dolžni izdelati, predelati ali spremeniti (dograditi) informacij, s katero razpolagajo. Pojasnila, odgovori na konkretno zastavljena vprašanja, razne obrazložitve, komentarji in podobno tako ne predstavljajo informacij javnega značaja, zato zavezanci niso dolžni odgovarjati na vprašanja, s katerimi se od zavezanca pričakuje pojasnila, mnenja in podobno.

 

Upoštevaje predhodno navedeno in navedbe organa je IP ugotovil, da v obravnavanem primeru zahtevani dokumenti izvirajo iz delovnega področja organa in da organ z njimi razpolaga v materializirani obliki. Navedeno pomeni, da so vsi pogoji za informacijo javnega značaja (kumulativno) izpolnjeni, zato IP ni sledil odločitvi organa. Da organ razpolaga v materializirani obliki z zahtevanimi načrti izhaja že iz same obrazložitve izpodbijane odločbe. Organ je namreč v izpodbijani odločbi izrecno navedel, da so zaprošeni načrti še vedno v postopku preverjanja, ni pa še o njih izdano mnenje ter da organ takšnih načrtov ne potrjuje in za njihovo potrjevanje niti ni pristojen. Ne glede na to, ali organ predmetne načrte potrjuje ali ne, je nesporno, da z zahtevanimi dokumenti razpolaga. Prosilka je zahtevo opredelila konkretno in korektno, organ pa je o njej odločil z izpodbijano odločbo, torej ni imel težav pri opredelitvi, na katere dokumente se zahteva nanaša. Poleg tega je prosilka svojo zahtevo dodatno opredelila z navedbami iz dokumentov »Izjava odgovornega vodje projekta in odgovornega projektanta za izvedbo« in »Pozitivno mnenje«, ki ga je izdala Direkcija Republike Slovenije za infrastrukturo, Sektor za upravljanje cest, Območje Ljubljana, št. 37167-913/2018/54 (1502) z dne 27. 6. 2019. Navedena dokumenta se nanašata na projekt Ureditve daljinske kolesarske povezave D1 ob R2-409/0300 Brezovica – Vrhnika, na katerega se nanašajo tudi zahtevani načrti. IP je vpogledal v dokumenta, ki potrjujeta navedbe prosilke, tudi navedbo »Predmetni uvoz je glede na preverbe občine sprojektiran v skladu z veljavnim OPPN …«. Povedano drugače, iz dodatnih navedb prosilke je povsem jasno, kaj je predmet njene zahteve in na kaj se nanaša njena navedba o potrjenih načrtih, zato je po mnenju IP odločitev organa »črkobralska« in ni v skladu z določbami ZDIJZ. Ob tem IP izrecno pripominja, da je treba v skladu z namenom predmetnega zakona, kot izhaja iz 2. člena ZDIJZ, smisel dostopa do informacij javnega značaja iskati v javnem in odprtem delovanju organa, preko katerega se lahko preizkusi tudi pravilnost in zakonitost delovanja, zato je treba omogočiti uresničevanje pravice fizičnih in pravnih oseb, da pridobijo informacije javnega značaja. Za uresničitev namena tega zakona si morajo organi prizadevati, da dosežejo čim večjo obveščenost javnosti o svojem delovanju.

 

Upoštevaje navedeno organ po mnenju IP ni pravilno ugotovil dejanskega stanja in posledično ni pravilno uporabil materialnega prava, zato je IP odločil, da zadevo vrne organu prve stopnje v ponovno odločanje, kar podrobneje utemeljuje v nadaljevanju obrazložitve te odločbe.

 

Organ je dolžan v skladu z načelom materialne resnice ugotoviti resnično dejansko stanje in v ta namen ugotoviti vsa dejstva, ki so pomembna za zakonito in pravilno odločbo (8. člen ZUP). Pred izdajo odločbe mora organ ugotoviti vsa dejstva in okoliščine, ki so pomembne za odločitev, in strankam omogočiti, da uveljavijo in zavarujejo svoje pravice in pravne koristi (prvi odstavek 138. člena ZUP. Obliko, način izdaje in sestavne dele odločbe ureja ZUP v členih 210 do 218, pri čemer IP izpostavlja predvsem vsebino obrazložitve odločbe.

 

Vsebina obrazložitve upravne odločbe mora v skladu z 214. členom ZUP vsebovati:

1.     obrazložitev zahtevkov strank in njihove navedbe o dejstvih;

2.     ugotovljeno dejansko stanje in dokaze, na katere je to oprto;

3.     razloge, odločilne za presojo posameznih dokazov;

4.     navedbe določb predpisov, na katere se opira odločba;

5.     razloge, ki glede na ugotovljeno dejansko stanje narekujejo takšno odločbo, in

6.     razloge, zaradi katerih ni bilo ugodeno kakšnemu zahtevku strank.

 

Namen določbe 214. člena ZUP, ki določa, kaj mora obsegati obrazložitev odločbe, je med drugim omogočiti preizkus odločbe v pritožbenem postopku. Obrazložitev avtoritativne odločitve je eden poglavitnih pravil upravnega (procesnega) prava v smislu omejevanja nadrejene oblasti in njene zlorabe. Prav tako bi lahko pravico do obrazložitve šteli kot del pravice do poštenega obravnavanja oz. postopka po 6. členu Evropske konvencije o človekovih pravicah (Svet Evrope). Obrazložitev je nujna zlasti zato, da stranka lahko uveljavi pravna sredstva in da pritožbeni oziroma pristojni organ lahko preveri zakonitost in pravilnost izpodbijane rešitve. Šele obrazložitev namreč pojasni, zakaj je organ odločil, kot sledi iz izreka.[1]

 

Ker je IP kot drugostopenjski organ, enako kot organ prve stopnje, dolžan spoštovati temeljna načela upravnega postopka, je dolžan upoštevati tudi načelo ekonomičnosti postopka iz 14. člena ZUP. Postopek je torej treba voditi hitro, kar pomeni s čim manjšo zamudo za stranke in druge udeležence v postopku, vendar tako, da se preskrbi vse, kar je potrebno, da se lahko ugotovi dejansko stanje, zavarujejo pravice in pravne koristi stranke ter izda zakonita in pravilna odločba. IP je ocenil, da bo pomanjkljivosti postopka na prvi stopnji hitreje in bolj ekonomično odpravil sam organ prve stopnje, ki razpolaga z zahtevanimi dokumenti in podrobno pozna vsa relevantna dejstva v zvezi z njimi.

 

V skladu s tretjim odstavkom 251. čl. ZUP mora organ druge stopnje, kadar odpravi izpodbijano odločbo in zadevo vrne organu prve stopnje v ponovno odločanje, s svojo odločbo opozoriti organ prve stopnje, glede česa je treba dopolniti postopek, organ prve stopnje pa mora vseskozi ravnati po tej odločbi in brez odlašanja, najpozneje pa v 30 dneh od prejema zadeve, izdati novo odločbo, zoper katero ima stranka pravico pritožbe.

 

V ponovljenem postopku je organ dolžan določno navesti, kateri dokumenti so bili predmet presoje organa. V primeru obstoja katere od izjem po določbah 5.a in 6. člena ZDIJZ je dolžan presojati tudi, ali je mogoče uporabiti institut delnega dostopa v skladu z določbami 7. člena ZDIJZ in 19. člena Uredbe o posredovanju in ponovni uporabi informacij javnega značaja (v nadaljevanju: Uredba)[2] ter natančno in določno opredeliti, v katerem delu se posamezni dokument prekrije in na podlagi katere konkretne izjeme od prostega dostopa. Določba 19. člena Uredbe namreč določa, da če dokument ali njegov del le delno vsebuje informacije iz 5.a in 6. člena ZDIJZ, se šteje, da jih je mogoče izločiti iz dokumenta, ne da bi to ogrozilo njegovo zaupnost, če jih je mogoče fizično odstraniti, prečrtati, trajno prekriti ali drugače napraviti nedostopne, če gre za dokument v fizični obliki; zbrisati kodirati, blokirati, omejiti oziroma drugače napraviti nedostopne, če gre za dokument v elektronski obliki (prvi odstavek). Ne glede na zapisano se šteje, da informacije iz dokumenta ni mogoče izločiti, če bi bilo tako izločeno informacijo mogoče razbrati iz drugih informacij v dokumentu (drugi odstavek 19. člena Uredbe). 

 

Na podlagi tako izvedenega ugotovitvenega postopka bo organ lahko določno opredelil izrek odločbe (213. člen ZUP). V izreku odločbe morajo biti posamično navedeni konkretni dokumenti, ki so predmet presoje in niso dostopni, ker predstavljajo izjemo po ZDIJZ, oziroma v katerem delu se prekrijejo informacije, ki predstavljajo izjemo (npr. v dokumentu št… . se prekrije ime in priimek posameznika in podobno). Takšen izrek omogoča določljivost in izvršljivost, ki zadosti zakonskim normam in pravni varnosti, do katere je prosilec upravičen. Ker postane pravnomočen oziroma dokončen in izvršljiv le izrek, mora biti ta jasen, razumljiv in določen. V izreku je treba navesti tudi obliko, v kateri bo prosilki posredovana zahtevana informacija javnega značaja.

 

V zvezi z navedbami prosilke o razlogih za pridobitev zahtevanih dokumentov pa IP pripominja, da se dostop do dokumentov na podlagi določb ZDIJZ nikoli ne presoja z vidika okoliščin posameznega prosilca, temveč z vidika samih informacij, ki so zahtevane. Pri presoji, ali lahko prosilec pridobi zahtevane dokumente, se je zato vedno treba vprašati, ali gre za informacije, ki bi jih lahko pridobil tudi kdorkoli drug, ki bi organu postavil isto zahtevo. V postopku po ZDIJZ je torej bistveno, da se odloča z učinkom erga omnes, kar pomeni, da je dokument, ki predstavlja prosto dostopno informacijo javnega značaja, dostopen vsakomur, pravni in fizični osebi, ne glede na pravni interes in morebiten osebni status. ZDIJZ torej kot pravilo postavlja enako in enotno uporabo določb zakona za vse, kar pomeni, da organ v postopku po ZDIJZ ne sme opraviti ocene, kateri podatki so zadostni za namen informiranja prosilca.

 

Na podlagi vsega navedenega je IP zaključil, da je pritožba utemeljena. Ker je organ ugotovil dejansko stanje nepopolno oziroma napačno ter posledično napačno uporabil materialno pravo, je IP pritožbi prosilke ugodil. IP je tako na podlagi tretjega odstavka 251. člena ZUP izpodbijano odločbo odpravil, kot izhaja iz 1. točke izreka te odločbe, in vrnil zadevo organu prve stopnje v ponovni postopek. Organ mora o zadevi odločiti najpozneje v tridesetih (30) dneh od prejema te odločbe, pri čemer mora upoštevati napotke IP, ki so podani v tej odločbi.

 

Na podlagi petega odstavka 213. člena ZUP, ki se smiselno uporablja tudi za odločbo o pritožbi (prvi odstavek 254. člena ZUP), se v izreku odloči tudi o tem, ali so nastali stroški postopka. IP je ugotovil, da v tem postopku posebni stroški niso nastali (kot to izhaja iz točke 2 izreka te odločbe). Ta odločba je v skladu s trideseto točko 28. člena Zakona o upravnih taksah[3] oproščena plačila upravne takse.

 

Pouk o pravnem sredstvu:

Zoper to odločbo ni dovoljena pritožba, niti upravni spor. 

 

 

 

Postopek vodila:

Nataša Siter, univ. dipl. prav.

svetovalka IP

 

 

 

Informacijski pooblaščenec:

Mojca Prelesnik, univ. dipl. prav.

informacijska pooblaščenka

 


[1] Več Zakon o splošnem upravnem postopku s komentarjem, urednika prof. dr. Tone Jerovšek in prof. dr. Gorazd Trpin, 2004, komentar k 214. Členu.

[2] Uradni list RS, št. 24/16.

[3] Uradni list RS, št. 106/10 – uradno prečiščeno besedilo, 14/15 – ZUUJFO, 84/15 – ZZelP-J, 32/16 in 30/18 – ZKZaš.