Informacijski pooblaščenec Republika Slovenija
    SLO | ENG

Iskalnik po odločbah IP o dostopu do informacij javnega značaja

+ -
Datum: 17.03.2016
Naslov: Prosilec - Ministrstvo za zunanje zadeve
Številka: 090-286/2015
Kategorija: Tajni podatki, Notranje delovanje organa, Osebni podatek
Status: Delno odobreno


Sodba Upravnega sodišča

 

POVZETEK:

Organ je prosilcu zavrnil dostop do Poročila 4. seje kadrovske komisije o pripravi mnenja in predloga za imenovanje vodij diplomatskih predstavništev RS v tujini št. 10003-4/2012/65 z dne 15.4.2014, zaradi izjeme tajnih podatkov in notranjega delovanja organa. V pritožbenem postopku je IP ugotovil, da  se vsebina dokumenta ne nanaša na tista interesna področja države, ki jih je ZTP opredelil kot posebej občutljiva oziroma takega pomena, da jih je ob izpolnjevanju nadaljnjih pogojev, mogoče varovati s stopnjo tajnosti. Glede na navedeno je IP ocenil, da ni zakonskega razloga, da bi zahtevan dokument moral nositi stopnjo tajnosti, saj ni izpolnjen materialni pogoj za obstoj tajnega podatka, ki ga zahteva ZTP, kar pomeni, da ni podana izjema po 1. točki prvega odstavka 6. člena ZDIJZ. IP je organu naložil, da iz dokumenta umakne stopnjo tajnosti. IP je nadalje ugotovil, da ne obstaja resna in konkretna nevarnost, da bi z razkritjem podatkov iz poročila komisije, ki je predmet presoje, bile povzročene motnje v delovanju oz. dejavnosti organa in/ali na veleposlaništvu obravnavanih kandidatov, kar pomeni da nista kumulativno izpolnjena oba pogoja, ki ju za obstoj izjeme po 11. točki prvega odstavka 6. člena določa ZDIJZ, zato ta izjema glede obravnavanega dokumenta ni podana. IP pa je ugotovil, da določeni  deli besedila vsebujejo množico osebnih podatkov, ki niso neposredno povezani z opravljanjem javne funkcije ali delovnega razmerja javnega uslužbenca, zato 1. alineja tretjega odstavka 6. člena ZDIJZ ne more biti pravna podlaga za njihovo razkritje javnosti, kot npr. članstvo v različnih organizacijah, sorodstvene zveze, politična pripadnost, izrazito subjektivna stališča o kandidatih, pri tem pa so z informacijami javnega značaja (npr. z ugotovitvami o izpolnjevanju pogojev) prepleteni do te mere, da delni dostop v smislu 7. člena ZDIJZ ni možen.

 

ODLOČBA:

 

Številka: 090-286/2015/3

Datum: 17. 3. 2016

 

Informacijski pooblaščenec po informacijski pooblaščenki Mojci Prelesnik (v nadaljevanju IP), izdaja na podlagi 2. člena Zakona o Informacijskem pooblaščencu (Ur. l. RS, št. 113/05 in 51/07-ZUstS-A, v nadaljevanju ZInfP), 3. in 4. odst. 27. člena Zakona o dostopu do informacij javnega značaja (Ur. l. RS, št. 51/06- uradno prečiščeno besedilo, s spremembami in dopolnitvami, v nadaljevanju ZDIJZ) in 1. odst. 248. člena ter 1. odst. 252. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (Ur. l. RS, št. 24/06 - uradno prečiščeno besedilo, s spremembami in dopolnitvami, v nadaljevanju ZUP), o pritožbi z dne 11. 11. 2015, (v nadaljevanju prosilec), zoper odločbo z dne 21.10.2015, št. 020-44/2015,1, Republike Slovenije, Ministrstva za zunanje zadeve, Prešernova cesta 25, 1000 Ljubljana (v nadaljevanju organ), v zadevi dostopa do informacij javnega značaja naslednjo

 

 

O D L O Č B O:

 

1.                  Pritožbi prosilca se ugodi in se odločba Ministrstva za zunanje zadeve, z dne 21.10.2015, št.

020-44/2015,1 delno odpravi ter se odloči: Organ je v roku enaintridesetih (31) dni od vročitve te odločbe dolžan iz dokumenta Poročilo 4. seje kadrovske komisije o pripravi mnenja in predloga za imenovanje vodij diplomatskih predstavništev RS v tujini št. 10003-4/2012/65 z dne 15.4.2014 umakniti stopnjo tajnosti INTERNO in ga v elektronski obliki posredovati prosilcu na načina, da prekrije:

-       imena in priimke prijavljenih kandidatov, ki niso bili izbrani, navedenih v prvem odstavku pod točko ena,

-       celotno obrazložitev pod točko ena na strani 2 do točke dve na strani 3,

-       imena in priimke prijavljenih kandidatov, ki niso bili izbrani, navedeni v prvem odstavku pod točko dve na strani 3,

-       celotno obrazložitev pod točko dve na strani 3 do besede »zapisal« na strani 4.

 

2.                  V delu, v katerem je prosilec zahteval podatke, ki jih mora organ v posredovanem dokumentu, v

skladu s prejšnjo točko izreka te odločbe prekriti, se pritožba zavrne.

 

3.          Posebni stroški v tem postopku niso nastali.

 

 

OBRAZLOŽITEV:

 

Prosilec je dne 25.9.2015 na podlagi ZDIJZ zahteval, da mu organ v elektronski obliki posreduje:

- poročilo 4. seje kadrovske komisije o pripravi mnenja in predloga za imenovanje vodij diplomatskih predstavništev RS v tujini št. 10003-4/2012/65 z dne 15.4.2014 (v nadaljevanju poročilo komisije). Navedel je, da naj pred tem organ umakne z dokumenta oznako tajnosti, saj glede na že zdavnaj pridobljeni agrema in celo že dalj časa zasedeni položaj vodje Veleposlaništva RS pri Svetem sedežu in SMVR, ni več razlogov za tajnost podatkov, vsebovanih v tem dokumentu.

- podpisani Sporazum o prenosu kvote iz MZZ v MOP št. 100-33/2015/3 z dne 15.5.2015 (omenjen je v dopisu MZZ št. 100-1/2015/213 z dne 13.5.2015).

 

O zahtevi prosilca je organ odločil z odločbo z dne 21.10.2015, št. 020-44/2015,1, s katero je v celoti zavrnil dostop do Poročila 4. seje Kadrovske komisije o pripravi mnenja in predloga za imenovanje vodij diplomatskih predstavništev RS v tujini št. 1003-4/2012/65 z dne 15.4.2014.

 

V obrazložitvi izpodbijane odločbe je organ povzel zahtevo prosilca in navedel, da je bilo Poročilo 4. seje Kadrovske komisije o pripravi mnenja in predloga za imenovanje vodij diplomatskih predstavništev RS v tujini št. 1003-4/2012/65 z dne 15.4.2014, označeno s stopnjo tajnosti interno. Organ je izhajajoč iz zahteve prosilca, da se iz dokumenta umakne stopnja zaupnosti, saj naj bi "glede na že zdavnaj pridobljeni agrema in celo dalj časa zasedeni položaj vodje Veleposlaništva RS pri Svetem sedežu in SMRN" ne bilo več razlogov za tajnost podatkov, v skladu z 18. členom ZTP ponovno ocenil, ali dokument izpolnjuje pogoje za določitev stopnje tajnosti v skladu z zakonom, ki ureja tajne podatke. Organ je ugotovil, da kljub prejetim soglasjem (agremajem) stopnja tajnosti "interno", s katero je označeno zahtevano poročilo, ostaja nespremenjena. Kadrovska komisija je posvetovalno telo organa (2. člen Navodila o delu Kadrovske komisije Ministrstva za zunanje zadeve, objavljeno na spletni strani ministrstva) in obravnava prijave na notranje objave prostih delovnih mest, interne natečaje prostih delovnih mest in druga kadrovska vprašanja. Iz navedenega izhaja, da je namen kadrovske komisije svetovati ministru pri sprejetju odločitev na kadrovskem področju. Po svoji naravi je torej forum, ki omogoča odprto obravnavo in izrekanje članov te komisije o kandidaturah uslužbencev ministrstva za zasedbo posameznih delovnih mest. V okviru odprte razprave se lahko izpostavijo tako prednosti in pozitivne lastnosti posameznega kandidata, kot tudi njegove pomanjkljivosti in šibke strani, vse s ciljem, da se vsaka kandidatura čim bolj temeljito vsebinsko pretehta. Opisan postopek, ki se konča s pripravo obrazloženega mnenja Kadrovske komisije (18. člen Navodila o delu Kadrovske komisije Ministrstva za zunanje zadeve, objavljeno na spletni strani ministrstva), omogoča sprejetje vsebinsko pretehtanih in utemeljenih odločitev ministra na kadrovskem področju. Organ ugotavlja, da bi razkritje podatkov in razmišljanj v okviru proste in odprte izmenjave mnenj v organu lahko otežilo delovanje organa oz. povzročilo motnje pri delovanju organa. Ministrstvo ocenjuje, da bi vsesplošni dostop do podatkov vsebovanih v poročilu lahko povzročilo, da bi bila tudi država sprejemnica seznanjena z vsemi morebitnimi pomisleki znotraj ministrstva, osebnostnimi lastnostmi kandidata, s čimer bi lahko bile razkrite (morebitne) šibke točke in pomanjkljivosti najvišjega predstavnika Republike Slovenije v drugi državi. To pa bi nedvomno lahko škodljivo vplivalo na interese Republike Slovenije in njene bilateralne odnose z državo sprejemnico, kar bi hkrati otežilo izvajanje nalog organa. Na podlagi navedenega je organ zahtevo za posredovanje Poročila 4. Seje Kadrovske komisije o pripravi mnenja in predloga za imenovanje vodij diplomatskih predstavništev RS v tujini št. 1003-4/2012/65 z dne 15.4.2014 zavrnil, na podlagi 1. in 11. točke prvega odstavka 6. člena ZDIJZ.

 

Zoper odločbo iz prejšnjega odstavka je prosilec dne 11.11.2015 pri organu vložil pritožbo, v kateri je navedel, da je organ v obrazložitvi odločbe eksplicitno priznal, da je ….že pridobil agrema države sprejemnice, prav tako je javno znano, da je že zasedel delovno mesto vodje Veleposlaništva RS pri Svetem sedežu in Suverenem malteškem viteškem redu, zato sta ti dejstvi nesporni. Kljub temu organ na zaprošenem zapisniku protizakonito ohranja stopnjo tajnosti »interno« in se pri tem povsem neutemeljeno sklicuje na možnost oteženega delovanja organa oz. motnje pri delovanju organa, do katerih naj bi prišlo v primeru razkritja podatkov in razmišljanj v okviru proste in odprte izmenjave mnenj v organu. Prosilec je navedel, da če bi želel organ dejansko le zaščititi »prosto in odprto izmenjavo mnenj v organu«, bi lahko delno prikril tiste dele zapisnika, ki razkrivajo identiteto posameznih razpravljavcev ali eventualne občutljive osebne podatke. Nikakor pa ni upravičen, da celoten zapisnik, ki je uradni dokument in posledično vsebuje po funkciji uradno izražena (in ne zasebna) stališča članov Kadrovske komisije MZZ oz. v izbirnem postopku odločujoča dejstva, prikriti pred zainteresirano javnostjo, ki želi preveriti zakonitost in nediskriminatornost tovrstnih postopkov. Ne nazadnje je bil z dejstvi v tem zapisniku seznanjen tudi izbrani kandidat kot predsednik Kadrovske komisije organa, kar ga postavlja v privilegiran položaj pred ostalimi državljani, zlasti pred njegovimi protikandidati. Prosilec nadalje navaja, da organ izraža tudi bojazen, da bi bila država sprejemnica »seznanjena z vsemi morebitnimi pomisleki znotraj ministrstva, osebnostnimi lastnostmi kandidata, s čimer bi lahko bile razkrite (morebitne) šibke točke in pomanjkljivosti najvišjega predstavnika RS v drugi državi«. Prav ta trditev organa pa dokazuje, da javni interes po razkritju informacij vsekakor prevladuje nad interesom organa po njihovem prikrivanju, saj organ izrecno priznava možnost obstoja »šibkih točk in pomanjkljivosti« izbranega kandidata, kar ima javnost pravico izvedeti.

 

Organ je pritožbo prosilca kot neutemeljeno, vendar dovoljeno, pravočasno in vloženo s strani upravičene osebe, z dopisom z dne 13.11. 2015, št. 020-44/2015,1, s prilogami, poslal v odločanje IP.

 

Pritožba je delno utemeljena.

 

IP pojasnjuje, da je kot organ druge stopnje v skladu z 247. členom ZUP dolžan preizkusiti izpodbijano odločbo v delu, v katerem jo pritožnik oziroma prosilec izpodbija. IP prvostopenjsko odločbo preizkusi v mejah pritožbenih navedb, po uradni dolžnosti pa preizkusi, ali ni prišlo v postopku na prvi stopnji do bistvenih kršitev postopka in ali ni prekršen materialni zakon.

 

IP ugotavlja, da je v pritožbenem postopku predmet presoje dokument: Poročilo 4. seje Kadrovske komisije o pripravi mnenja in predloga za imenovanje vodij diplomatskih predstavništev RS v tujini št. 1003-4/2012/65 z dne 15.4.2014, ki izpolnjuje vse zakonske kriterije iz prvega odstavka 4. člena ZDIJZ, saj organ z dokumentom razpolaga v materializirani obliki in izvira iz delovnega področja oziroma pristojnosti organa.  

 

Organ lahko zavrne dostop do zahtevane informacije, če je podana katera izmed zakonsko določenih izjem, opredeljenih v 1. odstavku 6. člena in 5.a člena ZDIJZ. Organ se je v izpodbijani odločbi oprl na izjemi iz 1. in 11. točke 1. odstavka 6. člena ZDIJZ, zato se je IP v nadaljevanju ukvarjal z vprašanjem, ali zahtevana informacija dejansko predstavlja zatrjevani izjemi.

 

Izjema varstvo tajnih podatkov

 

Določba 1. točke prvega odstavka 6. člena ZDIJZ predstavlja izjemo od prostega dostopa do informacij javnega značaja, ki določa, da organ prosilcu zavrne dostop do zahtevane informacije, če se zahteva nanaša na podatek, ki je na podlagi zakona, ki ureja tajne podatke, opredeljen kot tajen.

 

IP poudarja, da je takšna izjema odraz potrebe po varstvu temeljnih interesov države oziroma družbe kot celote in obenem predstavlja najbolj občutljivo izjemo od javnosti dela oblastnih organov. Določitev podatkov za tajne pomeni, da so podrejeni posebnemu režimu varovanja, s katerim se odtegnejo nepooblaščenim osebam in seveda javnosti v celoti. Pomembno je, da ZDIJZ kot izjemo dovoljuje samo tiste informacije, ki so ustrezno opredeljene oziroma klasificirane kot tajne na podlagi zakona, ki ureja tajne podatke. Zakon, ki v pravnem redu Republike Slovenije ureja tajne podatke, je Zakon o tajnih podatkih (Ur. l. RS, št. 50/2006-uradno prečiščeno besedilo, v nadaljevanju ZTP). Po ZTP je tajen le tisti podatek, ki kumulativno izpolnjuje tako materialni kot formalni kriterij. Materialni kriterij se nanaša na samo vsebino podatka in določa, da se podatek lahko določi za tajnega le takrat, če je tako pomemben, da bi z njegovim razkritjem nepoklicani osebi nastale, ali bi očitno lahko nastale, škodljive posledice za varnost države ali za njene politične in gospodarske koristi ter se obenem nanaša izključno na naslednja področja: javna varnost, obramba, zunanje zadeve, obveščevalna in varnostna dejavnost državnih organov RS oziroma se nanaša na sisteme, naprave, projekte in načrte ali znanstvene, raziskovalne, tehnološke, gospodarske in finančne zadeve, ki so pomembni za omenjene cilje (prim. 5. čl. ZTP). Materialni kriterij torej vključuje dva vidika. Prvi je v tem, da bi z razkritjem podatka nastala oziroma očitno lahko nastala določena škoda, drugi pa je v povezavi škode s taksativno naštetimi interesnimi področji države.

 

Oba materialna elementa pa se zrcalita v formalnem kriteriju tajnega podatka. Podatek je upravičeno lahko označen kot tajen le, če so izpolnjeni trije elementi. Prvi element je, da lahko podatek za tajnega določi le za to pooblaščena oseba. Načeloma je to v skladu z ZTP predstojnik organa oziroma osebe na najvišjih delovnih mestih oziroma položajih (prim. 10. čl. ZTP). S tem je zagotovljeno, da odločitve o tajnosti podatkov sprejemajo osebe, ki imajo dovolj informacij in znanja, da lahko ocenijo pomen morebitnih škodljivih posledic ob razkritju tega podatka. Z ZTP je predpisan tudi način in postopek določanja tajnosti, katerega bistvo je v izdelavi vnaprejšnje pisne ocene možnih škodljivih posledic, ki bi nastale z razkritjem podatka (prim. 11. čl. ZTP). Ta pisna ocena predstavlja drugi formalni kriterij. Takšna ocena mora vsebovati določitev objekta varstva. Objekt varstva je interes, ki bi bil z razkritjem ogrožen. Poleg opisanega, mora pisna ocena vsebovati tudi oceno teže in intenzivnosti možnih škodljivih posledic. Pisna ocena se hrani kot priloga dokumenta pri organu, ki je podatku določil stopnjo tajnosti. Prav ta ocena možnih škodljivih posledic omogoča z vidika ZDIJZ naknadno preverjanje oziroma ugotavljanje razlogov in okoliščin, ki so narekovali odločitev, da se podatek določi za tajnega. Tretji formalni kriterij pa temelji na pravilni oznaki, saj je lahko tajen samo tisti podatek, ki je ustrezno označen kot tajen (prim. 17. čl. ZTP).

IP je vpogledal v zahtevan dokument in ugotavlja, da je v zgornjem delu na sredini označen z oznako »INTERNO« na vseh štirih straneh. Prilogo k dokumentu predstavljata pisna ocena možnih škodljivih posledic št. 10003-4/2012/65 z dne 15.4.2014, ki jo je podpisal državni sekretar in pisna ocena možnih škodljivih posledic št. 10003-4/2012/65 z dne 15.4.2014 z dne 15.10.2015, ki jo je podpisal generalni sekretar. V oceni z dne 15.4.2014 je navedeno, da so podatki in informacije uvrščeni v stopnjo tajnosti INTERNO, ker glede na možne škodljive posledice za varnost države ali za njene politične ali gospodarske koristi, ki utegnejo nastati, če bi bili razkriti nepooblaščeni osebi, sodijo v kategorijo podatkov iz 4. točke prvega odstavka 13. člena ZTP. Kot utemeljitev je navedeno, da postopek imenovanja veleposlanikov v skladu z običaji v mednarodnih odnosih (običajno mednarodno pravo) in ustaljeno prakso držav pred pridobitvijo soglasja sprejemne države ni javen. Z razkritjem imen morebitnih kandidatov lahko nastanejo težko popravljive posledice za kandidate, za Republiko Slovenijo in za sprejemno državo. Razkritje podatka nepoklicani osebi bi tako lahko škodovalo interesom Republike Slovenije. V oceni z dne 15.10.2015, pa je poleg navedb, ki so bile navedene že v oceni z dne 15.10.2015 navedeno, da kljub prejetim soglasjem (agremajem) stopnja tajnosti »interno«, s katero je označeno zahtevano poročilo ostaja nespremenjena. Razkritje podatkov in razmišljanj v okviru proste in odprte izmenjave mnenj v organu bi lahko otežilo delovanje organa oz. povzročilo motnje pri delovanju organa, saj bi bila s tem tudi država sprejemnica seznanjena z vsemi morebitnimi pomisleki znotraj ministrstva, osebnostnimi lastnostmi kandidata, s čimer bi lahko bile razkrite (morebitne) šibke točke in pomanjkljivosti najvišjega predstavnika Republike Slovenije v drugi državi. To pa bi nedvomno lahko škodljivo vplivalo na interese Republike Slovenije in njene bilateralne odnose z državo sprejemnico, kar bi hkrati otežilo izvajanje nalog ministrstva. Glede na navedeno ostaja dokumentu št. 1003-4/2012/65 z dne 15.4.2014, določena stopnja tajnosti »interno« do preklica.

IP ugotavlja, da dokument načeloma izpolnjuje formalni kriterij, saj je vidno označen s stopnjo tajnosti INTERNO in je zanj izdelana ocena za določitev tajnosti z dne 15.4.2014 in ponovna ocena z dne 15.10.2015, dokumentu pa je tajnost določila oseba, ki je za to pooblaščena z 10. členom ZTP, in sicer generalni sekretar. Vendar IP ob tem poudarja, da je pri presoji, ali je dokument utemeljeno označen kot tajen pomembna tudi sama vsebina ocene škodljivih posledic, do česar se bo IP opredelil v nadaljevanju.  

 

IP se je v nadaljevanju opredelil tudi do materialnega kriterija, pri katerem je ključna sama vsebina dokumenta. Kot tajen podatek se, v skladu s 5. členom ZTP, namreč lahko določi le dokument, katerega vsebina se nanaša na javno varnost, obrambo, zunanje zadeve, obveščevalno in varnostno dejavnost državnih organov RS oziroma na sisteme, naprave, projekte in načrte ali znanstvene, raziskovalne, tehnološke, gospodarske in finančne zadeve, ki so pomembni za omenjene cilje. Šele obstoj takšne vsebine dokumenta predstavlja podlago, iz katere se lahko izvede zaključek, da bi razkritje nepoklicani osebi lahko škodovalo delovanju ali izvajanju nalog organa in se ga lahko označi s stopnjo tajnosti »INTERNO« po ZTP.

 

IP je vpogledal v vsebino zahtevanega dokumenta in ugotavlja, da gre za mnenje in predlog, ki ga je pripravila kadrovska komisija v postopku imenovanja vodij diplomatskih predstavništev Republike Slovenije v tujini, na podlagi 27. člena Zakona o zunanjih zadevah (Uradni list RS, št. 45/01, s spremembami in dopolnitvami, v nadaljevanju ZZZ-1). Omenjena določba zakona določa, da vlada na predlog ministra za zunanje zadeve ustanovi stalno avtonomno strokovno komisijo, ki pred določitvijo predloga za imenovanje vodje diplomatskega predstavništva ali konzulata pripravi mnenje, ali je oseba iz drugega odstavka tega člena usposobljena za vodjo diplomatskega predstavništva ali konzulata. Pri ugotavljanju usposobljenosti se upoštevajo merila iz četrtega odstavka tega člena. Mnenje strokovne komisije je obvezujoče. Minister vladi ne more posredovati predloga za imenovanje kandidata, za katerega je komisija podala mnenje, da ni ustrezno usposobljen. Organizacija in način dela kadrovske komisije organa je podrobneje urejena v »Navodilih o delu Kadrovske komisije Ministrstva za zunanje zadeve, št.: 0070-4/2014/2, z dne 15. 10. 2015. V času, ko je komisija pripravila predlog in mnenje, ki je predmet presoje tega postopka, pa je še veljalo Navodilo o delu Kadrovske komisije Ministrstva za zunanje zadeve in o pripravi predloga za imenovanje vodij predstavništev Republike Slovenije v tujini, št. 0070-1/2014/2 z dne 29. 1. 2014 (v nadaljevanju Navodilo), slednje v 17. členu določa, da komisija o svojem delu sestavi poročilo, ki ga označi z ustrezno stopnjo tajnosti, in ga pošlje ministru. Nadalje pa je v 18. členu določeno, da minister pripravi predlog za imenovanje vodij DKP za vlado v skladu z mnenjem Komisije o usposobljenosti kandidatov za vodje DKP ali na podlagi lastne ocene o usposobljenosti kandidatov za vodje DKP, in sicer izmed kandidatov, ki izpolnjujejo pogoje za položaj vodje DKP. Predlog se praviloma označi z ustrezno stopnjo tajnosti. Tajnost predloga traja do pridobitve soglasja sprejemne države oziroma mednarodne organizacije. Če soglasja ni potrebno pridobiti, traja tajnost do zaključka pogovora kandidata v delovnem telesu državnega zbora, pristojnem za zunanjo politiko.

 

Glede na navedeno IP ugotavlja, da Navodilo glede postopka imenovanja vodij DKP z vidika označitve stopnje tajnosti ločeno obravnava poročilo komisije od predloga, ki ga pripravi minister za vlado. V slednjem primeru že navodilo samo predvideva trenutek, ko se mora dokumentu odvzeti stopnja tajnosti. Za razliko od poročila komisije, ki nima posebne določbe o umiku stopnje tajnosti, zato se v takem primeru uporablja ZTP kot krovni zakon na področju tajnih podatkov. V skladu z navedenim je organ upoštevajoč 18. člen ZTP ponovno ocenil, ali dokument izpolnjuje pogoje za določitev stopnje tajnosti in odločil, da stopnja tajnosti interno ostaja do preklica.

 

IP ugotavlja, da je v obravnavanem primeru predmet presoje dokument, vezan na imenovanje vodje diplomatskega predstavništva ali konzulata, glede katerega je postopek že zaključen in je bil že objavljen[1] ukaz o postavitvi veleposlanikov, zato gre za vsebino, ki se nedvomno ne nanaša na tista interesna področja države, ki jih je ZTP v 5. členu opredelil kot posebej občutljiva oziroma takega pomena, da jih je ob izpolnjevanju nadaljnjih pogojev, mogoče varovati s stopnjo tajnosti. Glede na to, da je postopek imenovanja že zaključen, bi moral organ v ponovni oceni škodljivih posledic jasno navesti, katerim konkretnim interesom države Republike Slovenije (javni varnosti, obrambi, zunanji zadevi, obveščevalno in varnostni dejavnosti državnih organov), bi škodovalo razkritje informacij iz poročila komisije zaključenega postopka. Organ tega ni izkazal, saj v oceni škodljivih posledic ni pojasnil, katerim zakonsko določenim interesom države bi škodovalo razkritje informacij, kar je predpogoj na podlagi katerega se lahko izvede ocena škoda, ki bi z razkritjem nastala delovanju ali izvajanju nalog organa. Organ se je namreč v svoji oceni usmeril v utemeljitev na načelni ravni, da bi razkritje podatkov in razmišljanj v okviru proste in odprte izmenjave mnenj v organu lahko otežilo delovanje organa oz. povzročilo motnje pri delovanju organa, saj bi bila s tem tudi država sprejemnica, seznanjena z vsemi morebitnimi pomisleki znotraj ministrstva, osebnostnimi lastnostmi kandidata, s čimer bi lahko bile razkrite (morebitne) šibke točke in pomanjkljivosti najvišjega predstavnika Republike Slovenije v drugi državi. Po oceni IP tovrstnih razlogov nikakor ni mogoče uvrstiti v interesna področja države, ki jih določa 5. člen ZTP. Sicer so temeljna dejavnost organa »zunanje zadeve«, ki je eno izmed tistih podočij, na katero je mogoče aplicirati tajne podatke, vendar to ne pomeni, in tega tudi ni mogoče tako razlagati, da vsak dokument, ki ga ustvari organ, ustreza kriterijem tajnih podatkov. Pomembna je tako sama vsebina dokumenta kakor tudi časovni vidik. Definicijo zunanjih zadev je mogoče opredeliti na podlagi določb ZZZ-1, ki se nanašajo na pristojnosti organa, in sicer v 2. členu ZZZ-1[2]. Ob primerjavi navedene opredelitve »zunanjih zadev« s samo vsebino dokumenta, IP ugotavlja, da zgolj zato, ker dokument vsebuje osebne podatke o posameznikih oziroma izkazuje razmišljanje o kandidatih za predstavnika Republike Slovenije v drugi državi, pri čemer je ključno, da je postopek imenovanja že končan, ni mogoče zaključiti, da gre za dokument, ki se nanaša na interesno področje, za katerega je zakonodajalec ocenil, da je lahko predmet večjega varstva po ZTP. Drugačna razlaga eksplicitno naštetih področij, ki jih je mogoče varovati in označiti s stopnjo tajnosti, bi bila v nasprotju s pravno varnostjo in bi pomenila neutemeljeno in nezakonito širjenje zakonskih določb. S strogim načinom določanja podatkov za tajne se namreč preprečuje zloraba instituta tajnosti podatka za prikrivanje morebitnih nepravilnosti in nezakonitosti v organih. Pri presoji, ali zahtevan dokument izpolnjuje materialni kriterij tajnih podatkov, je treba izhajati tudi iz namena zakonodajalca, ki je v Navodilu, kot izvedbenem aktu ZZZ-1 zapisal, da podatek o predlaganem kandidatu izgubi stopnjo tajnosti, ko je dano soglasje sprejemne države oziroma mednarodne organizacije oziroma po zaključka pogovora kandidata v delovnem telesu državnega zbora, pristojnem za zunanjo politiko, kar pomeni, da konkretni podatek o kandidatih za vodjo DKP, ki izhaja iz poročila komisije, v fazi, ko je postopek končan in slednja že opravljata svojo funkcijo, nikakor ne more predstavljati tajnega podatka.

 

Na podlagi določb ZDIJZ in ZTP ter po seznanitvi z vsebino poročila komisije je IP ugotovil, da se vsebina dokumenta ne nanaša na tista interesna področja države, ki jih je ZTP opredelil kot posebej občutljiva oziroma takega pomena, da jih je ob izpolnjevanju nadaljnjih pogojev, mogoče varovati s stopnjo tajnosti. Glede na navedeno je IP ocenil, da ni zakonskega razloga, da bi zahtevan dokument moral nositi stopnjo tajnosti, saj ni izpolnjen materialni pogoj za obstoj tajnega podatka, ki ga zahteva ZTP. Upoštevaje vse navedeno je IP zaključil, da ni podana izjema po 1. točki prvega odstavka 6. člena ZDIJZ.

Ker iz tretjega odstavka 17. člena ZTP izhaja, da se mora podatek oz. dokument obravnavati kot tajen, če je označen le s stopnjo tajnosti (torej, če je izpolnjen le eden izmed formalnih elementov), je IP organu v prvi točki izreka te odločbe naložil, da iz dokumenta umakne stopnjo tajnosti.

Izjema notranjega delovanja organa

 

V nadaljevanju je IP vsebino poročila komisije, ki glede na ugotovitve v prejšnji točki obrazložitve te odločbe ne predstavlja tajnega podatka, presojal še z vidika izjeme iz 11. točke prvega odstavka 6. člena ZDIJZ, na katero se je v izpodbijani odločbi skliceval tudi organ. IP ugotavlja, da so bili argumenti organa pri zatrjevanju tajnih podatkov, tudi v oceni možnih škodljivih posledic, usmerjeni v varovanje informacij, katerih razkritje bi škodovalo delovanju organa in izvajanju njegovih nalog. Navedena izjema organu nalaga, da prosilcu zavrne dostop do zahtevane informacije, če se ta nanaša na podatek iz dokumenta, ki je bil sestavljen v zvezi z notranjim delovanjem organa in bi njegovo razkritje povzročilo motnje pri delovanju oz. dejavnosti organa. Za obstoj navedene izjeme morata biti torej kumulativno izpolnjena dva pogoja: podatek mora izhajati iz dokumenta, ki je bil sestavljen v zvezi z notranjim delovanjem oz. dejavnostjo organa in razkritje takšnega podatka bi povzročilo motnje pri delovanju oz. dejavnosti organa (specifični škodni test).

 

IP pojasnjuje, da se z navedeno izjemo varuje t.i. notranje razmišljanje organa, s čimer naj bi se omogočilo odkrito in odprto razmišljanje organa, ki pa bi bilo ovirano, če bi bilo povsem odprto za javnost. Z navedeno izjemo se varujejo podatki, ki nastajajo ob oblikovanju politike organa. Namen te izjeme je preprečiti škodo, ki bi nastala pri kakovosti odločanja organa, saj razumno varovanje procesa »notranjega razmišljanja organa« ni nujno v neskladju z načelom odprtosti uprave. Če bi namreč vsi tovrstni dokumenti postali javni, bi to lahko resno ogrozilo kritično, inovativno in učinkovito delo javnega sektorja.

 

Po oceni IP je zahtevano poročilo komisije dokument, ki je istovrsten primerom, ki se v teoriji navajajo kot podatki, sestavljeni v zvezi z notranjim delovanjem (to so npr. notranja korespondenca med funkcionarji in uradniki vlade (uprave), ki je namenjena pripravi odločitev vlade (uprave) oziroma drugih zavezancev, interna komunikacija organa, zlasti dopisi, mnenja, poročila, navodila, smernice, občutljiva notranja navodila in načrti, ki določajo način zbiranja in izvajanja raznih vrst nadzora in podobni interni dokumenti - več o tem glej: Komentar Zakona o dostopu do informacij javnega značaja s pravom EU in primerjalno - pravno prakso, Inštitut za javno upravo pri Pravni fakulteti v Ljubljani, Ljubljana 2005, stran 139). V konkretnem primeru poročilo komisije, na podlagi katerega pripravi minister predlog za vlado, torej predstavlja dokument, ki je nastal v zvezi z notranjim delovanjem organa, in je prvi kriterij obstoja izjeme notranjega delovanja izpolnjen.

 

IP poudarja, da četudi gre za dokument, ki je nastal v zvezi z notranjim delovanjem, mora biti za obstoj izjeme notranjega delovanja izpolnjen tudi drugi pogoj, tj. specifični škodni test, to pomeni, da je potrebna ocena, ali bi razkritje povzročilo motnje pri delovanju oz. dejavnosti organa. Na podlagi navedene izjeme je dostop do informacije mogoče zavrniti le, če se tehtnica med škodo oziroma motnjami pri delovanju in dejavnosti organa ter razkritjem informacije nagne proti škodi oziroma, če bi bila škoda, storjena delovanju organa, večja od pravice javnosti, da se seznani z informacijo. Pri tej izjemi se zahteva zelo strog škodni test, saj mora razkritje informacije ne samo ogroziti varovane pravne dobrine, ampak že resno ogroziti proces odločanja institucije, da bi se dostop do dokumentov lahko zavrnil. Pri uporabi te izjeme moramo biti še posebej previdni, saj se neredko lahko zgodi, da organi tovrstnih informacij ne želijo razkriti, ker bi jih lahko spravile v zadrego, jih osramotile, jim škodovale v političnem smislu ali pa celo razkrile nepravilnosti in nezakonitosti njihovega delovanja (Pravica dostopa do informacij javnega značaja, mag. Prepeluh U., str. 301). Izrazito restriktivno razlago predmetne izjeme je zavzelo tudi Upravno sodišče RS, ko je v sodbi, št. I U 1857/2012-12 z dne 9. 10. 2013, zapisalo, da je breme dokazovanja standarda onkraj dvoma na strani organa, saj je organ tisti, ki najbolje pozna svoje delovanje in lahko izkaže in opiše motnje pri njegovem delovanju. Prav tako je sodišče v navedeni sodbi poudarilo, da IP ni treba samoiniciativno ugotavljati, ali bi prišlo do motenj zaradi razkritja zahtevane informacije, ali ne. Podobno stališče je Upravno sodišče RS zavzelo tudi v sodbi, št. I U 1176/2010-13 z dne 30. 11. 2011, v kateri je navedlo, da je zakonodajalec v skladu z restriktivnim konceptom uporabe izjem do dostopa do informacije javnega značaja za dokazni standard postavil, da »bi razkritje povzročilo motnje«, kar je dokazni standard »onkraj dvoma«.

 

Iz ocene škodljivih posledic z dne 15.10.2015 izhaja, da bi razkritje podatkov in razmišljanj v okviru proste in odprte izmenjave mnenj v organu lahko otežilo delovanje organa oz. povzročilo motnje pri delovanju organa, saj bi bila s tem tudi država sprejemnica seznanjena z vsemi morebitnimi pomisleki znotraj ministrstva, osebnostnimi lastnostmi kandidata, s čimer bi lahko bile razkrite (morebitne) šibke točke in pomanjkljivosti najvišjega predstavnika Republike Slovenije v drugi državi, kar bi nedvomno lahko škodljivo vplivalo na interese Republike Slovenije in njene bilateralne odnose z državo sprejemnico, s čimer bi se otežilo izvajanje nalog ministrstva.

 

IP je ugotovil, da so navedbe organa v oceni možnih škodljivih posledic o možni škodi, ki bi jo povzročilo razkritje poročila komisije, pavšalne, saj organ ni konkretno pojasnil, kako bi razkritje dokumenta ogrozilo proces odločanja organa, da bi se dostop lahko zavrnil. Kadrovska komisija je v svojem poročilu obravnavala kandidate in ugotavljala njihovo usposobljenost glede na merila, določena v 17. členu Navodila. Na podlagi svojih ugotovitev je sprejela odločitev o predlaganih kandidatih in svoje mnenje obrazložila, kot to določa zgoraj navedena določba Navodil. Dejstvo je, da je kadrovska komisija ustanovljena prav z namenom, da kot posvetovalno telo pripravi mnenje in predlog za imenovanje vodij DKP. Ker sta predlog in mnenje povezana z imenovanjem najvišjega predstavnika Republike Slovenije v drugi državi, se od komisije utemeljeno pričakuje najvišjo stopnjo strokovnosti, zato argumenti, ki jih navaja organ, ne vzdržijo resne pravne presoje, zlasti ob dejstvu, da je sam postopek že zaključen. Kot je bilo že večkrat poudarjeno se z izjemo notranjega delovanja organa, ne more prekrivati morebitnih nepravilnosti ali zadreg organa. IP pa ob tem poudarja, da morebiten obstoj osebnih lastnosti in drugih okoliščin kandidatov, ki niso v neposredni zvezi z imenovanjem na delovno mesto vodij DKP, lahko predstavljajo izjemo varstva osebnih podatkov (več o tem v nadaljevanju te odločbe).

 

Na podlagi navedenega IP ugotavlja, da organ ni podal prepričljive obrazložitve, kako bi razkritje poročila komisije, v fazi, ko je postopek imenovanja vodij DKP že končan, povzročilo motnje pri njegovem delovanju oziroma dejavnosti ali drugače povedano, kako bi razkritje poročila komisije pomenilo resno oviro za nadaljnje delo organa, oz. bi bilo to delo bistveno drugače (po kvaliteti slabše), kot je bilo pred razkritjem, oz. kakršno bi bilo, če do razkritja dokumenta ne bi prišlo. IP se strinja z organom, da bi razkritje informacij, ki bi se nanašali na odnose z državo prejemnico, škodovalo ne samo bilateralnim interesom RS, temveč posledično tudi notranjemu delovanju in izvajanju nalog organa, vendar ker poročilo komisije v fazi, ko je postopek imenovanja vodij DKP že končan, takšnih informacij ne vsebuje, je naveden argument organa neutemeljen.

 

Glede na navedeno ne obstaja resna in konkretna nevarnost, da bi z razkritjem podatkov iz poročila komisije, ki je predmet presoje, bile povzročene motnje v delovanju oz. dejavnosti organa in/ali na veleposlaništvu obravnavanih kandidatov, kar pomeni da nista kumulativno izpolnjena oba pogoja, ki ju za obstoj izjeme po 11. točki prvega odstavka 6. člena določa ZDIJZ zato ta izjema glede obravnavanega dokumenta ni podana.

 

Izjema varstvo osebnih podatkov

 

IP je v nadaljevanju po uradni dolžnosti ugotavljal, ali zahtevana informacija vsebuje osebne podatke, ki predstavljajo izjemo po 3. točki prvega odstavka 6. člena ZDIJZ. Slednja kot izjemo od prosto dostopnih informacij določa osebni podatek, katerega razkritje bi pomenilo kršitev varstva osebnih podatkov v skladu z zakonom, ki ureja varstvo osebnih podatkov in tako napoti na uporabo Zakona o varstvu osebnih podatkov (ZVOP-1). Ker razkritje osebnega podatka predstavlja vrsto obdelave osebnih podatkov, je za presojo dopustnosti razkritja treba upoštevati splošne podlage za obdelavo osebnih podatkov, opredeljene v 8. in 9. členu (javni sektor) ZVOP-1. Iz navedenih členov kot splošno pravilo izhaja, da je obdelava osebnih podatkov dopustna, če tako določa zakon ali če je za to podana privolitev posameznika. Že iz določbe 3. točke prvega odstavka 6. člena ZDIJZ pa izhaja, da nima vsak osebni podatek hkrati statusa t.i. varovanega osebnega podatka oziroma povedano drugače, razkritje osebnega podatka je v določenih primerih lahko dopustno, kar velja tudi za razkritje v okviru izvrševanja pravice dostopa do informacij javnega značaja.

 

Kot je bilo ugotovljeno že zgoraj, so v poročilu komisije, v skladu s 17. členom Navodila, navedeni člani komisije, merila ugotavljanja usposobljenosti kandidatov, mnenje in predlog komisije ter obrazložitev. Zaradi navedenega po oceni IP poročilo komisije ne pomeni posega v zasebnost članov komisije in kandidatov (razen v delu, kjer je IP ugotovil obstoj varovanih osebnih podatkov in jih je organ dolžan prekriti v skladu z izrekom te odločbe), saj gre za informacije, ki so v zvezi z opravljanjem javne funkcije ali delovnega razmerja javnega uslužbenca ter porabo javnih sredstev. Zakonsko podlago za njihovo razkritje v postopku po ZDIJZ predstavlja 1. alineja tretjega odstavka 6. člena ZDIJZ.

 

V nadaljevanju pa se je IP opredelil do delov poročila komisije, za katere je IP ugotovil, da ni zakonske podlage, ki bi organu dovoljevala razkritje naslednjih osebnih podatkov:

-       imena in priimke prijavljenih kandidatov, ki niso bili izbrani, navedeni v prvem odstavku pod točko ena,

-       celotna obrazložitev pod točko ena na strani dve do točke dve na strani tri

-       imena in priimke prijavljenih kandidatov, ki niso bili izbrani, navedeni v prvem odstavku pod točko dve na strani tri,

-       celotna obrazložitev pod točko dve na strani tri do besede »zapisal« na strani štiri.

 

IP ugotavlja, da gre za dele besedila, ki vsebujejo množico osebnih podatkov, ki niso neposredno povezani z opravljanjem javne funkcije ali delovnega razmerja javnega uslužbenca, zato 1. alineja tretjega odstavka 6. člena ZDIJZ ne more biti pravna podlaga za njihovo razkritje javnosti, kot npr. članstvo v različnih organizacijah, sorodstvene zveze, politična pripadnost, izrazito subjektivna stališča o kandidatih, pri tem pa so z informacijami javnega značaja (npr. z ugotovitvami o izpolnjevanju pogojev) prepleteni do te mere, da delni dostop v smislu 7. člena ZDIJZ ni možen, ker:

-       bi bila prizadeta integriteta besedila oz. posamičnih stavkov,

-       bi bili posamezniki, katerih osebni podatki so varovani, na podlagi zgoraj primeroma naštetih osebnih podatkov skupaj z drugimi osebnimi podatki kot npr. dosedanje funkcije in izkušnje, določljivi v smislu 6. člena ZVOP[3].

 

Ti podatki so varovani osebni podatki in zato predstavljajo izjemo od prostega dostopa do informacij javnega značaja po 3. točki prvega odstavka 6. člena ZDIJZ in jih je organ dolžan, v skladu s 7. členom ZDIJZ pred posredovanjem prosilcu prekriti, kot to izhaja iz prve točke izreka te odločbe.

 

IP je po uradni dolžnosti, na podlagi drugega odstavka 247. člena ZUP, izvedel preizkus, ali so v konkretnem primeru morebiti podane še druge izjeme iz 5.a člena in prvega odstavka 6. člena ZDIJZ in ugotovil, da slednje niso podane, niti jih ni zatrjeval organ.  

 

Interes javnosti

 

Ker je prosilec v pritožbi navedel, da ima javnost pravico preveriti zakonitost in nediskriminatornost tovrstnih postopkov, IP poudarja, da je javni interes podan le takrat, ko se informacija nanaša na širši krog ljudi, ko gre npr. za vprašanje javnega zdravja, javne varnosti, za vprašanje, pomembno za širšo javno razpravo, za vprašanje, ki ima lahko neposredne finančne posledice za državo ali kadar gre za oškodovanje državnih sredstev ali sredstev lokalnih skupnosti. Prosilec v zahtevi ni navedel, niti verjetno izkazal okoliščine, ki bi terjale razkritje informacij na podlagi javnega interesa. Zgolj navedba organa, da bi informacije razkrile morebitne »šibke točke ali pomanjkljivosti« kandidatov, na kar se sklicuje prosilec, pa po oceni IP ni argument, ki bi bil močnejši od varstva osebnih podatkov. Glede na navedeno IP zaključuje, da javni interes za razkritje informacije v delu, za katerega je IP ugotovil obstoj izjeme varstva osebnih podatkov, ni podan.

 

V skladu z navedenim in na podlagi citiranih pravnih podlag je IP ugotovil, da je bil na prvi stopnji iz ugotovljenih dejstev delno napravljen napačen sklep glede dejanskega stanja in da je bil napačno uporabljen materialni predpis, na podlagi katerega je bilo odločeno o zadevi (1. točka prvega odstavka 6. člena ZDIJZ). Zato je IP, na podlagi prvega odstavka 252. člena ZUP, izpodbijano odločbo organa delno odpravil ter odločil, kot to izhaja iz 1. točke izreka te odločbe. V preostalem delu, kjer je IP ugotovil obstoj varovanih osebnih podatkov, pa je pritožbo, na podlagi prvega odstavka 248. člena ZUP, kot neutemeljeno zavrnil, kot izhaja iz 2. točke izreka te odločbe. Posebni stroški v tem postopku niso nastali.

 

Ta odločba je v skladu s 30. točko 28. člena Zakona o upravnih taksah (Ur. l. RS, št. 42/2007-UPB3, s spremembami in dopolnitvami; ZUT) oproščena plačila upravne takse.

 

 

Pouk o pravnem sredstvu:.

Zoper to odločbo ni dovoljena pritožba, pač pa se lahko sproži upravni spor. Upravni spor se sproži s tožbo, ki se vloži v 30 dneh od vročitve odločbe na Upravno sodišče RS, Fajfarjeva 33, 1000 Ljubljana. Tožba se lahko vloži pisno po pošti ali neposredno pri navedenem sodišču. Če se tožba pošlje priporočeno po pošti, se za dan izročitve sodišču šteje dan oddaje na pošto. Tožba z morebitnimi prilogami se vloži v najmanj treh izvodih. Tožbi je treba priložiti tudi to odločbo v izvirniku ali prepisu.

 

 

 

Postopek vodila:

Alenka Žaucer, univ. dipl. prav.

svetovalka informacijske pooblaščenke

 

 

Informacijski pooblaščenec:

Mojca Prelesnik, univ. dipl. prav.,

informacijska pooblaščenka

 

 


[1] Ur.l. št. 2/2015

[2] MZZ izvaja opravljanje zunanjih zadev v skladu s splošnimi usmeritvami, ki jih določa Državni zbor. MZZ opravlja zadeve, ki se nanašajo na globalne odnose RS z drugimi državami in mednarodnimi organizacijami, pripravlja vladi, državnemu zboru in predsedniku republike ter drugim državnim organom strokovne podlage za sprejemanje stališč, ocen in ukrepov na področju zunanje politike, kadar gre za zadeve, pomembne za izvajanje zunanje politike RS, v sodelovanju z drugimi pristojnimi organi in službami skrbi za slovensko manjšino v sosednjih državah in Slovence po svetu ter opravlja druge naloge, določene s tem zakonom in drugimi predpisi. MZZ usklajuje način uveljavljanja in zaščite gospodarskih interesov RS v tujini z drugimi, za načrtovanje in izvajanje gospodarskega sodelovanja pristojnimi organi in institucijami. MZZ usklajuje mednarodno razvojno sodelovanje in humanitarno pomoč, spodbuja medkulturni dialog in izvaja kulturno sodelovanje v zunanjih odnosih.

 

[3] 6. člen ZVOP-1: Osebni podatek – je katerikoli podatek, ki se nanaša na posameznika, ne glede na obliko, v kateri je izražen. Posameznik – je določena ali določljiva fizična oseba, na katero se nanaša osebni podatek; fizična oseba je določljiva, če se jo lahko neposredno ali posredno identificira, predvsem s sklicevanjem na identifikacijsko številko ali na enega ali več dejavnikov, ki so značilni za njeno fizično, fiziološko, duševno, ekonomsko, kulturno ali družbeno identiteto, pri čemer način identifikacije ne povzroča velikih stroškov, nesorazmerno velikega napora ali ne zahteva veliko časa.