Informacijski pooblaščenec Republika Slovenija
    SLO | ENG

Iskalnik po odločbah IP o dostopu do informacij javnega značaja

+ -
Datum: 19.04.2019
Naslov: prosilec - Ministrstvo za obrambo, Uprava RS za zaščito in reševanje
Številka: 090-71/2019
Kategorija: Notranje delovanje organa, Javni uslužbenci, funkcionarji, Upravni postopek
Status: Delno odobreno


POVZETEK:

Organ je z odločbo zavrnil prosilcu dostop do zahtevanih dokumentov, in sicer na podlagi izjem po 3., 7. in 11. točki prvega odstavka 6. člena ZDIJZ. Prosilec je zoper odločbo organa vložil pritožbo, o kateri je odločil IP. IP je v pritožbenem postopku ugotovil, da v obravnavanem primeru ni mogoče govoriti o upravnem postopku kot izjemi po 7. točki prvega odstavka 6. člena ZDIJZ. Nadalje je IP ugotovil, da je podana izjema notranjega delovanja po 11. točki prvega odstavka 6. člena ZDIJZ samo v delu, ki se nanaša na podatek, ki opredeljuje sistem beleženja vstopov/izstopov. Glede izjeme varstva osebnih podatkov po 3. točki prvega odstavka 6. člena ZDIJZ pa je ugotovil, da je prav tako podana samo v manjšem delu, sicer pa se dostop do večjega dela podatkov dovoli na podlagi izjeme od izjem po 1. alineji tretjega odstavka 6. člena ZDIJZ. IP je tako pritožbi prosilca delno ugodil in odločil o delnem dostopu do zahtevanih dokumentov.

 

ODLOČBA:

 

Številka: 090-71/2019/2

Datum: 19. 4. 2019

 

 

Informacijski pooblaščenec po informacijski pooblaščenki Mojci Prelesnik (v nadaljevanju: IP), izdaja na podlagi 2. člena Zakona o Informacijskem pooblaščencu (Uradni list RS, št. 113/05 in 51/07 - ZUstS-A; v nadaljevanju ZInfP), tretjega in četrtega odstavka 27. člena Zakona o dostopu do informacij javnega značaja (Uradni list RS, št. 51/06 – uradno prečiščeno besedilo, 117/06 – ZDavP2, 23/14, 50/14, 19/15 – Odl. US, 102/15, 32/16 in 7/18; v nadaljevanju: ZDIJZ) prvega in tretjega odstavka 248. člena in prvega odstavka 252. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (Uradni list RS, št. 24/06 – uradno prečiščeno besedilo, 105/06 – ZUS-1, 126/07, 65/08, 8/10 in 82/13; v nadaljevanju: ZUP) o pritožbi … (v nadaljevanju: prosilec), z dne 13. 3. 2019, zoper odločbo Ministrstva za obrambo, Uprave Republike Slovenije za zaščito in reševanje, Vojkova cesta 61, 1000 Ljubljana (v nadaljevanju: organ), št. 090-2/2019-2-DGZR z dne 18. 2. 2019, v zadevi dostopa do informacije javnega značaja naslednjo

 

ODLOČBO:

 

  1. Pritožbi prosilca z dne 13. 3. 2019 se delno ugodi in se odločba Ministrstva za obrambo, Uprave Republike Slovenije za zaščito in reševanje, št. 090-2/2019-2-DGZR z dne 18. 2. 2019, delno odpravi ter se odloči:

»Organ je dolžan v roku enaintridesetih (31) dni od vročitve te odločbe posredovati prosilcu fotokopije naslednjih dokumentov:

  • Predlog za izdajo opozoril zaradi neizpolnjevanja delovnih obveznosti nekaterih javnih uslužbencev URSZR/CORS št. 1004-3/2018-12-DGZR z dne 21. 9. 2018 na način, da v besedilu dokumenta prekrije:

∙ v prvem delu prvega stavka besedilo od besede »opozorila« do »da nekateri«,

∙ zadnjo besedo na koncu šeste vrstice drugega odstavka na strani 1,

∙ komentarje na straneh 2 do 7, razen splošnih ugotovitev o kršitvah javnih uslužbencev na strani 7,

∙ konkretne opise kršitev v vrsticah od 13 do 16 zadnjega odstavka na strani 8 (od »Dne« do »v mesecu juniju 2018.«) ter priloge:

∙ Spremljanje izvajanja Odredbe, ki je določila referenčno obdobje, št. 020-4/2018-17-DGZR z dne 26. 4. 2018;

∙ Opozorilo glede zagotavljanja obveznih počitkov, št. 1005-2/2017-138-DGZR z dne 27. 10. 2017;

∙ Razpored dela za junij 2018;

∙ Nalog za izplačilo po pogodbi o opravljanju občasnega dela … z dne 27. 6. 2018 za mesec junij 2018 na način, da prekrije podatke o datumih (v obeh tabelah) in urah dela (pod »OD« in »DO«);

∙ Mesečne urne kartice …, vse za mesec junij 2018, na način, da prekrije podatke o odsotnostih, ki ne predstavljajo delovnih obveznosti (dopust, bolniška odsotnost, privatna odsotnost);

  • Prošnja za izvoz posnetkov videonadzornih kamer, ki pokrivajo vhod stavbe na sedež Uprave Republike Slovenije za zaščito in reševanje, Vojkova cesta 61, Ljubljana, in terminal avtomatske registracije delovnega časa, št. 1004-3/2018-9-DGZR z dne 23. 8. 2018, na način, da prekrije:

∙ drugi odstavek na strani 1,

∙ v tretjem odstavku na strani 1 in na koncu predzadnjega odstavka na strani 3 naziv sistema, ki beleži vstope/izstope,

∙ podatke za pogodbenega izvajalca nalog na strani 3;

  • Prošnja za izvoz posnetkov video nadzornih kamer, št. 071-17/2018-5 z dne 7. 9. 2018;
  • Posredovanje sklepa Komisije za varstvo osebnih podatkov, št. 242-13/2018-47 z dne 11. 9. 2018 na način, da prekrije telefonsko številko javne uslužbenke v predzadnjem odstavku;
  • Odstop dokumentov – CORS, št. 1004-3/2018-13-DGZR z dne 5. 10. 2018, na način, da prekrije besedilo pod tretjo alinejo na strani 1 ter priloge:

∙ Obvestilo o planiranju letnega dopusta in načinu obračunavanja nadomestila plače v času odobrenega koriščenja letnega dopusta za delavce, ki delajo v izmenah po 12 ur ali v neenakomerno razporejenem delovnem času, št. 1005-1/2018-108-DGZR z dne 25. 9. 2018;

∙ Obvestilo o planiranju letnega dopusta delavcev, ki delajo v izmenah po 12 ur – pojasnilo in opozorilo, št. 841-6/2018-24-DGZR z dne 2. 10. 2018;

∙ opozorilo pred ukrepanjem št. 020-6/2014-18-DGZR z dne 17. 6. 2014.«.

 

  1. V preostalem delu se pritožba prosilca zavrne.
  1. V postopku reševanja te pritožbe niso nastali posebni stroški.

 

 Obrazložitev:

 

Prosilec je z zahtevo z dne 17. 1. 2019 zahteval posredovanje naslednjih dokumentov:

  • Dopis št. 1004-3/2018-12-DGZR z dne 21. 9. 2018;
  • Dopis št. 1005-1/2018-53-DGZR z dne 24. 5. 2018;
  • Dopis št. 1004-3/2018-13-DGZR z dne 5. 10. 2018;
  • Dopis, s katerim je organ zaprosil za vpogled v posnetke nadzorne kamere na vhodu v objekt Vojkova 61 – sedež organa za mesec junij 2018;
  • Dopis, s katerim je bil organu odobren vpogled v posnetke nadzorne kamere na vhodu v objekt Vojkova 61 – sedež organa za mesec junij 2018;
  • Dokumente glede vpogleda v posnetke nadzorne kamere na vhodu v objekt na Vojkova 61 – sedež organa za mesec junij 2018;
  • Odredbo oziroma drug dokument, s katerim je bil odrejen prenos/kopiranje posnetkov nadzorne kamere na vhodu v objekt na Vojkova 61 – sedež organa za mesec junij 2018 na prenosni medij za mesec junij 2018 na vhodu v objekt na Vojkova 61 – sedež organa za mesec junij 2018 na prenosni medij za mesec junij 2018.

 

Organ je o zahtevi prosilca odločil z odločbo št. 090-2/2019-2-DGZR z dne 18. 2. 2019 (v nadaljevanju: izpodbijana odločba), s katero je zahtevo prosilca zavrnil na podlagi izjem po 3., 7. in 11. točki prvega odstavka 6. člena ZDIJZ. V postopku je ugotovil, da razpolaga z zahtevanimi dokumenti v materializirani obliki in da se zahteva nanaša na naslednje dokumente:

  • Delovnopravne postopke v zvezi z javnimi uslužbenci, zaposlenimi pri organu, Centru za obveščanje Republike Slovenije (v nadaljevanju: CORS), in sicer pri vseh spodaj navedenih zahtevanih dokumentih;
  • Ugotovitve pri vnosu podatkov za obračun stroškov dela za javne uslužbence v CORS, za april 2018 (dokument št. 1005-1/2018-53-DGZR z dne 24. 5. 2018);
  • Dopis št. 1004-3/2018-12-DGZR z dne 21. 9. 2018;
  • Dopis št. 1004-3/2018-13-DGZR z dne 5. 10. 2018;
  • Dopis, s katerim je organ zaprosil za vpogled v posnetke nadzorne kamere na vhodu v objekt Vojkova 61 – sedež organa za mesec junij 2018;
  • Dopis, s katerim je bil organu odobren vpogled v posnetke nadzorne kamere na vhodu v objekt Vojkova 61 – sedež organa za mesec junij 2018
  • Dokument glede vpogleda v posnetke nadzorne kamere na vhodu v objekt Vojkova 61 – sedež organa za mesec junij 2018;
  • Odredbo oziroma drug dokument, s katerim je bil odrejen prenos/kopiranje posnetkov nadzorne kamere na vhodu v objekt na Vojkova 61 – sedež organa za mesec junij 2018 na prenosni medij za mesec junij 2018 na vhodu v objekt na Vojkova 61 – sedež organa za mesec junij 2018 na prenosni medij za mesec junij 2018.

Nadalje je ugotovil, da ni zadržkov o dostopu prosilca do dokumenta št. 1005-1/2018-53-DGZR z dne 24. 5. 2018, zato je v tem delu prosilcu ugodil in mu posredoval fotokopijo dokumenta. Ne glede na to, da ga je prosilec prejel že na elektronski naslov 25. 5. 2018, vendar v okviru odločanja organa v upravnem postopku. Drugi dokumenti se nanašajo na postopek nadzora prisotnosti na delu in uvedbo delovnopravnih postopkov zaradi kršitev pogodbenih ali drugih obveznosti iz delovnega razmerja nekaterih javnih uslužbencev, zaposlenih v CORS, ki pa še niso končani. Organ je tako dostop prosilcu zavrnil na podlagi izjeme notranjega delovanja. V utemeljitev je navedel, da so zahtevani dokumenti, ki se nanašajo na notranjo rabo organa, ker so del postopka oziroma načina organizacije dela organa, iz katerega izhajajo konkretni ukrepi v postopku ugotavljanja dejanskih prisotnosti na delu za javne uslužbence CORS v mesecu juniju 2018. Dokumenti so nastali pri organu oziroma jih je organ pridobil od pristojnih organizacijskih enot Ministrstva za obrambo in so namenjeni notranji rabi organa. Razkritje teh dokumentov bi lahko povzročilo motnje pri delovanju oziroma nadaljnji dejavnosti organa, ker obstaja resna nevarnost, da bi z objavo zahtevanih dokumentov javnosti razkrili notranje postopke, ki še niso končani, postopke in načine za ugotavljanje kršitev glede prisotnosti na delu, sodelujoče v postopkih ugotavljanja kršitev, kar bi ogrozilo nadaljnje nadzore in učinkovito delo v organu pri izvajanju naslednjih nadzorov, predvidenih v obdobju enega leta od prejema pisnih opozoril pred redno odpovedjo pogodbe o zaposlitvi iz krivdnega razloga. Zahteva je zavrnjena tudi v povezavi s 7. točko prvega odstavka 6. člena ZDIJZ. Po mnenju organa sta izpolnjena oba pogoja, ki morata biti izpolnjena pri tej izjemi, in sicer:

  • zahtevana informacija predstavlja več podatkov, ki so bili pridobljeni in sestavljajo uvedene konkretne delovnopravne postopke zaradi kršitev pogodbenih ali drugih obveznosti iz delovnega razmerja nekaterih javnih uslužbencev CORS, ki še niso končani;
  • razkritje teh dokumentov bi škodovalo nadaljnji izvedbi konkretnih postopkov.

Nekateri dokumenti pa vsebujejo tudi podatke fizičnih oseb, katerih razkritje bi pomenilo kršitev varstva osebnih podatkov v skladu z zakonom, ki ureja varstvo osebnih podatkov (3. točka prvega odstavka 6. člena ZDIJZ). Organ nima pravne podlage, da bi te podatke razkril in jih je dolžan varovati, in sicer gre za naslednje podatke:

  • bolniške odsotnosti;
  • stanje ur prerazporejenega polnega delovnega časa;
  • evidentirana delovna obveznost;
  • vrste plačil: prevoz na delo KM, prevoz na delo DV, prevoz na delo SKUPAJ, število malic, prehrana SKUPAJ;
  • matična številka.

Organ se je opredelil tudi do delnega dostopa po 7. členu ZDIJZ, in sicer je ugotovil, da le-ta ni mogoč, saj sta podani izjemi po 7. in 11. točki prvega odstavka 6. člena ZDIJZ.

 

Prosilec je zoper odločbo vložil pritožbo z dne 13. 3. 2019. V zvezi z navedbo organa, da se zahtevane informacije nanašajo na postopek nadzora prisotnosti na delu in uvedbo delovnopravnih postopkov zaradi kršitev pogodbenih ali drugih obveznosti iz delovnega razmerja nekaterih javnih uslužbencev, zaposlenih v CORS, ki pa še niso končani, je navedel, da ne drži. Da so postopki že končani, izhaja iz dopisa »Obdolžitev in vabilo na zagovor pred izredno odpovedjo pogodbe o zaposlitvi« – obvestilo št. 1000-765/2018-5 z dne 23. 10. 2018 in opozoril, ki jih je organ izrekel zaposlenim v CORS. Trditev organa, da postopek nadzora in delovnopravni postopki še niso končani, tako ni resnična. Slednje prosilec poudarja tudi v zvezi s sklicevanjem organa na izjemo po 11. točki prvega odstavka 6. člena ZDIJZ. Trditev, da bi bili z razkritjem zahtevanih podatkov odkriti postopki in načini za ugotavljanje kršitev prisotnosti na delu, po mnenju prosilca prav tako ne drži, saj so bili slednji podrobno opisani v dokumentu »Obdolžitev in vabilo na razgovor pred izredno odpovedjo pogodbe o zaposlitvi št. 1000-765/2018-1 z dne 9. 10. 2018, katere prejemnik je bil prosilec, zato mu je postopek poznan, in tudi vsem drugim uslužbencem CORS, ki so takšna opozorila prejeli. Postopke uporabe nadzornih kamer ureja Pravilnik o videonadzoru objektov Ministrstva za obrambo št. 0070-24/2011-5 z dne 27. 2. 2011 (v nadaljevanju: Pravilnik), ki je sam po sebi informacija javnega značaja, zato razkritje dokumentov v zvezi z videonadzorom, zaprosilo za vpogled, odobritev vpogleda, dokument glede vpogleda in odobritev kopiranja, ne more ogroziti nadaljnje nadzore oziroma učinkovito delo organa. Tudi obe navedbi v zvezi z izjemo po 7. točki prvega odstavka 6. člena ZDIJZ je zavrnil s predhodno navedeno utemeljitvijo in predložitvijo dokumentov. Ob tem je poudaril, da postopki nadzora ne smejo biti tajni, na kar je opozoril tudi inšpektor za varstvo pred naravnimi in drugimi nesrečami v zapisniku št. 0611-118/20193 z dne 11. 2. 2019. Sklicevanje na tajnost postopkov nadzora tudi ni utemeljena, saj takšni postopki ne bi bili zakoniti. V zvezi z navedbami organa o podatkih, ki po mnenju organa predstavljajo varovane osebne podatke, pa je poudaril, da je moral organ po dveh odločbah IP[1] razkriti stanje ur prerazporejenega delovnega časa in evidentirano delovno obveznost, zato je nedopustno, da organ vztraja pri varovanju osebnih podatkov pri tovrstnih podatkih. Bolniško odsotnost in druge podatke pa lahko prekrije, zato ne more biti razlog za zavrnitev dostopa do dokumentov. Na koncu je še poudaril, da sta bila dopisa št. 1004-3/2018-12-DGZR z dne 21. 9. 2018 in št. 1004-3/2018-13-DGZR z dne 5. 10. 2018 navedena kot dokaza v Obdolžitvi in vabilu na razgovor pred izredno odpovedjo pogodbe o zaposlitvi št. 1000-765/2018-1 z dne 9. 10. 2018, zato bi moral biti seznanjen z njuno vsebino, kar pa mu je organ onemogočil, kar je tudi razlog, da ju je zahteval kot informacijo javnega značaja.

 

Organ po prejemu pritožbe ni nadomestil izpodbijane odločbe z novo ter je pritožbo prosilca, kot dovoljeno in pravočasno, z dopisom št. 090-2/2019-34- DGZR z dne 26. 3. 2018, poslal v odločanje IP. Pritožbi je priložil pritožbo s prilogami (izpodbijano odločbo in zahtevo), izpodbijano odločbo, vročilnico, prošnjo za izvoz podatkov št. 1004-3/2018-9-DGZR, prošnjo za izvoz podatkov št. 071-17/2018-5, posredovane sklepe komisije št. 242-13/2018-47, odstop dokumentov – CORS št. 1004-3/2018-13 –DGZR s prilogami in vročilnicami, predlog za izdajo opozoril št. 1004-3/2018-12-DGZR s prilogami in vročilnicami, e-sporočilo z dne 21. 8. 2018. V odstopu pritožbe se je organ opredelil do preizkusa pritožbe, v zvezi s katerim je navedel, da je bila izpodbijana odločba vložena v hišni predalčnik prosilca 8. 3. 2019, tako da je pritožba, ki jo je prejel osebno od prosilca 14. 3. 2019, dovoljena in pravočasna. Opredelil se je tudi do navedb prosilca, da so postopki nadzora prisotnosti na delu in uvedbo delovnopravnih postopkov zaradi kršitev pogodbenih ali drugih obveznosti iz delovnega razmerja nekaterih javnih uslužbencev CORS že končani. Navedel je, da je prosilec spregledal zadnji del teksta prvega odstavka opozorila, kjer je navedeno preizkusno obdobje enega leta od prejema pisnega opozorila, ko obstaja možnost redne odpovedi pogodbe o zaposlitvi iz krivdnega razloga v primeru ponovne kršitve pogodbenih ali drugih obveznosti iz delovnega razmerja. Iz tega dokumenta tako izhaja, da postopek še ni končan, saj so bila opozorila pred redno odpovedjo pogodbe o zaposlitvi iz krivdnega razloga izdana v oktobru 2018. Ponovno se je opredelil do izjem po 3., 7. in 11. točki prvega odstavka 6. člena ZDIJZ, kot to izhaja že iz izpodbijane odločbe. Poudaril je, da v izpodbijani odločbi ni naveden razlog zavrnitve, ki naj bi se nanašal na »tajnost postopka«, kot je v pritožbi navedeno večkrat. V zvezi s pritožbenimi navedbami, da je organ neopravičeno zavrnil dostop do podatkov o  stanju ur prerazporejenega delovnega časa in evidentirani delovni obveznosti, pa je organ ugotovil, da so bili ti podatki pomotoma navedeni med podatki, pri katerih ni zakonske podlage za razkritje. Gre dejansko za javna podatka. Zahteva je bila namreč zavrnjena (brez delnega dostopa) zaradi izjem po 7. in 11. točki prvega odstavka 6. člena ZDIJZ.

 

Pritožba je delno utemeljena.

 

IP kot organ druge stopnje je v skladu z 247. člena ZUP dolžan preizkusiti odločbo v delu, v katerem jo prosilec izpodbija. Odločbo preizkusi v mejah pritožbenih navedb, po uradni dolžnosti pa preizkusi, ali ni prišlo v postopku na prvi stopnji do bistvenih kršitev postopka in ali ni prekršen materialni zakon.  IP ugotavlja, da prosilec izpodbija odločbo organa v zavrnilnem delu (torej glede zavrnitve zahtevanih dokumentov, razen dokumenta št. 1005-1/2018-53-DGZR z dne 24. 5. 2018).

 

IP ugotavlja tudi, da v obravnavanem primeru ni sporno, da je organ zavezanec po ZDIJZ in da so izpolnjeni vsi pogoji za informacijo javnega značaja. Sporno je, ali so zahtevani podatki prosto dostopne informacije javnega značaja.

 

Predmet presoje IP v tem postopku so tako naslednji dokumenti:

  • Predlog za izdajo opozoril zaradi neizpolnjevanja delovnih obveznosti nekaterih javnih uslužbencev URSZR/CORS št. 1004-3/2018-12-DGZR z dne 21. 9. 2018 na način, da v besedilu dokumenta prekrije ter priloge:

∙ Spremljanje izvajanja Odredbe, ki je določila referenčno obdobje, št. 020-4/2018-17-DGZR z dne 26. 4. 2018;

∙ Opozorilo glede zagotavljanja obveznih počitkov, št. 1005-2/2017-138-DGZR z dne 27. 10. 2017;

∙ Izpolnjen obrazec »ADMINISTRATORJU ARDČ«;

∙ Razpored dela za junij 2018;

∙ Nalog za izplačilo po pogodbi o opravljanju občasnega dela … z dne 27. 6. 2018 za mesec junij 2018;

∙ Mesečne urne kartice …, za mesec junij 2018;

∙ Prošnja za izvoz posnetkov videonadzornih kamer, ki pokrivajo vhod stavbe na sedež Uprave Republike Slovenije za zaščito in reševanje, Vojkova cesta 61, Ljubljana, in terminal avtomatske registracije delovnega časa, št. 1004-3/2018-9-DGZR z dne 23. 8. 2018;

  • Prošnja za izvoz posnetkov video nadzornih kamer, št. 071-17/2018-5 z dne 7. 9. 2018;
  • Posredovanje sklepa Komisije za varstvo osebnih podatkov, št. 242-13/2018-47 z dne 11. 9. 2018;
  • Odstop dokumentov – CORS, št. 1004-3/2018-13-DGZR z dne 5. 10. 2018 s prilogami:

∙ Obvestilo o planiranju letnega dopusta in načinu obračunavanja nadomestila plače v času odobrenega koriščenja letnega dopusta za delavce, ki delajo v izmenah po 12 ur ali v neenakomerno razporejenem delovnem času, št. 1005-1/2018-108-DGZR z dne 25. 9. 2018,

∙ Obvestilo o planiranju letnega dopusta delavcev, ki delajo v izmenah po 12 ur – pojasnilo in opozorilo, št. 841-6/2018-24-DGZR z dne 2. 10. 2018,

∙ opozorilo pred ukrepanjem št. 020-6/2014-18-DGZR z dne 17. 6. 2014,

∙ pritožbe (3x),

∙ potrdilo o upravičeni zadržanosti od dela.

 

Kot že navedeno, je organ primarno zavrnil dostop do zahtevanih dokumentov na podlagi izjem po 7. in 11. točki prvega odstavka 6. člena ZDIJZ, pa tudi po 3. točki prvega odstavka 6. člena ZDIJZ. Ob tem IP navaja, da je zaradi načela prostega dostopa, treba dostop razlagati široko, a contrario, pa je izjeme potrebno tolmačiti ozko. IP se v nadaljevanju tako najprej opredeljuje do izjeme upravnega postopka.

 

Izjema varstva upravnega postopka

 

Iz 7. točke prvega odstavka 6. člena ZDIJZ izhaja, da organ prosilcu zavrne dostop do zahtevane informacije, če se zahteva nanaša na podatek, ki je bil pridobljen ali sestavljen zaradi upravnega postopka in bi njegovo razkritje škodovalo njegovi izvedbi. V tem primeru govorimo o izjemi varstva upravnih postopkov. Za obstoj izjeme varstva upravnega postopka morata biti kumulativno izpolnjena dva pogoja:

- upravni postopek, v zvezi s katerim je bila sestavljena ali pridobljena informacija, je v teku, in

- razkritje informacije bi škodovalo izvedbi upravnega postopka.

 

IP primarno ugotavlja, da v obravnavani zadevi za obstoj navedene izjeme ni izpolnjen že prvi pogoj – to je, da gre za upravni postopek. Upravni postopek je namreč vrsta pravno urejenega postopka kot celote (zaporedja) procesnih dejanj, s ciljem oblikovati neko upravno pravno razmerje, tj. razmerje na področju upravnega prava. Bistvo upravnega postopka je, da oblastveni organ v upravnih zadevah, neposredno uporabljajoč predpise, odloča o pravicah, obveznostih ali pravnih koristih posameznikov, pravnih oseb in drugih strank (prvi odstavek 1. člena ZUP). Predmetni zakon kot upravno zadevo opredeljuje odločanje o pravici, obveznosti ali pravni koristi fizične ali pravne osebe oziroma druge stranke na področju upravnega prava (prvi odstavek 2. člena ZUP). Šteje se, da gre za upravno zadevo, če je s predpisom določeno, da organ v neki zadevi vodi upravni postopek, odloča v upravnem postopku ali izda upravno odločbo oziroma, če to zaradi varstva javnega interesa izhaja iz narave zadeve (drugi odstavek 2. člena ZUP). Upravni postopek je lahko splošen, ki ga ureja ZUP, ali poseben, ki pa ga lahko določi le poseben zakon, ob pogojih, da je to potrebno za postopanje na posameznem upravnem področju in da so ta posebna pravila v skladu s temeljnimi načeli upravnega postopka. 

 

Upoštevaje predhodno navedeno je tako mogoče v obravnavanem primeru nedvomno ugotoviti, da se zahtevani dokumenti ne nanašajo na upravni postopek oziroma da ne gre za upravno zadevo. Dokumenti se namreč nanašajo na delovnopravna razmerja in izpolnjevanje pogodbenih obveznosti iz tega naslova ter kot taki ne predstavljajo delovanja organa na področju upravnega prava. Zahtevani dokumenti namreč obsegajo:

- komentarje k videoposnetkom prihodov in odhodov z dela za posamezne javne uslužbence, kateri so bili pridobljeni ravno v zvezi z ugotavljanjem kršitev pogodb o zaposlitvi;

- ugotovitve v zvezi z izvajanjem Odredbe, ki je določila referenčno obdobje (v zvezi z viškom in manjkom ur, ki se prenašajo) in sodbo Višjega delovnega in socialnega sodišča št. Pdp 276/2017[2];

- razlago določb Zakona o delovnih razmerjih (v nadaljevanju: ZDR-1)[3];

 - planiranje letnega dopusta in načina obračunavanja nadomestila plače v času odobrenega koriščenja letnega dopusta za delavce, ki delajo v izmenah po 12 ur ali v neenakomerno razporejenem delovnem času;

- mesečne razporede dela za april 2018 in ugotovitve v zvezi s tem (glede skrbnosti priprave razporedov dela, …);

- opozorilo glede zagotavljanja obveznih počitkov in predpise v zvezi s tem;

- postopek izvoza posnetkov videonadzornih kamer, …

 

Na podlagi navedenega IP ugotavlja, da v obravnavanem primeru ni mogoče govoriti o upravnem postopku kot izjemi po 7. točki prvega odstavka 6. člena ZDIJZ, zato se IP nadalje ne opredeljuje do kriterija, ali je postopek še v teku in ali bi razkritje informacije škodovalo izvedbi upravnega postopka. Povedano drugače, izjema upravnega postopka po 7. točki prvega odstavka 6. člena ZDIJZ po oceni IP v obravnavanem primeru ni podana.

 

Izjema notranjega delovanja

 

Organ prosilcu zavrne dostop do zahtevane informacije, če se zahteva nanaša na podatek iz dokumenta, ki je bil sestavljen v zvezi z notranjim delovanjem oziroma dejavnostjo organov, in bi njegovo razkritje povzročilo motnje pri delovanju oziroma dejavnosti organa (11. točka prvega odstavka 6. člena ZDIJZ). Tudi pri tej izjemi morata biti kumulativno izpolnjena dva pogoja:

  • podatek mora izhajati iz dokumenta, ki je bil sestavljen v zvezi z notranjim delovanjem oziroma dejavnostjo organa,
  • razkritje takšnega podatka bi povzročilo motnje pri delovanju oziroma dejavnosti organa (škodni test).

 

Obravnavano izjemo pozna večina primerjalno pravnih ureditev, v katerih zakoni varujejo »notranji proces razmišljanja organa«. Varujejo se podatki, ki nastajajo ob oblikovanju politike organa. Gre za dokumente za notranjo rabo organa, iz katerih izhaja postopek oziroma način dela organa, kot tudi njegova notranja politika. Namen te izjeme je preprečiti škodo, ki bi nastala v smislu nižanja kakovosti odločanja organa, saj razumno varovanje procesa »notranjega razmišljanja organa« ni nujno v neskladju z načelom odprtosti uprave. Če bi namreč vsi tovrstni dokumenti postali javni, bi to lahko resno ogrozilo kritično, inovativno in učinkovito delo. Dokumenti oziroma podatki morajo torej prestati še t.i. škodni test oz. presojo, ali bi razkritje povzročilo motnje pri delovanju oz. dejavnosti organa. Ta test spada med teste tehtanja. Dostop do informacije se zavrne le v primeru, če bi bila škoda, ki bi nastala organu zaradi motenj pri delovanju, večja od pravice javnosti, da se seznani z informacijo. Pri tehtanju je potrebna posebna skrbnost, saj se neredko lahko zgodi, da organi tovrstnih informacij ne želijo razkriti, ker bi jih lahko spravile v zadrego, jih osramotile, jim škodovale v političnem smislu ali pa celo razkrile nepravilnosti in nezakonitosti njihovega delovanja. Bistvena funkcija ZDIJZ pa je namreč ravno funkcija nadzora, ki omogoča državljanom nadzor nad delom javne uprave, nadzor nad pravilnostjo dela javnih oblasti in nadzor nad porabo proračunskega denarja, kar preprečuje slabo upravljanje, zlorabo oblasti in korupcijo. Da bi javnost to funkcijo lahko izvajala, ji mora biti omogočen dostop do relevantnih informacij. Ravno zato je potrebno, da se proces »notranjega razmišljanja organa« ne varuje kar avtomatično, ampak je to varstvo treba zagotoviti razumno, v vsakem konkretnem primeru posebej. Besedo »motnje« je treba tolmačiti v smislu, da bi razkritje podatka (dokumenta) pomenilo resno oviro za nadaljnje delo organa, oziroma bi bilo to delo bistveno drugače (po kvaliteti slabše), kot je bilo pred razkritjem, oziroma kakršno bi bilo, če do razkritja dokumenta ne bi prišlo. Namen te izjeme je torej varovati proces »notranjega razmišljanja« in oblikovanja mnenj.

 

IP poudarja, da je pri tej izjemi škodni test zelo strog, saj mora razkritje dokumenta, ne samo ogroziti varovane pravne dobrine, ampak že resno ogroziti proces odločanja institucije, da bi se dostop do dokumentov lahko zavrnil. Tudi Upravno sodišče je v sodbi št. I U 1176/2010-13, z dne 30. 11. 2011 navedlo, da je zakonodajalec v skladu z restriktivnim konceptom uporabe izjem od dostopa do informacije javnega značaja za dokazni standard postavil, da »bi razkritje povzročilo motnje«, kar je dokazni standard »onkraj dvoma«.

 

Kot že navedeno gre v obravnavanem primeru za podatke, ki se nanašajo na delovnopravna razmerja javnih uslužbencev in izpolnjevanje pogodbenih obveznosti iz tega naslova, zato jih po oceni IP ni mogoče šteti kot podatke, ki so nastali v zvezi z notranjim delovanjem organa. Gre namreč za podatke, ki se nanašajo na spoštovanje predpisov z delovnega področja, od ZDR-1 do podzakonskih predpisov, in kot takih jih ni mogoče opredeliti pod proces notranjega razmišljanja organa. IP tako ne more pritrditi navedbi organa, da gre za dokumente, ki se nanašajo na notranjo organizacijo organa, ker so del postopka oziroma načina organizacije dela organa, iz katerega izhajajo konkretni ukrepi v postopku ugotavljanja dejanskih prisotnosti na delu za javne uslužbence CORS v mesecu juniju 2018. Prav tako ne more slediti navedbam organa o resni nevarnosti, da bi z objavo zahtevanih dokumentov javnosti razkrili notranje postopke, ki še niso končani, postopke in načine za ugotavljanje kršitev glede prisotnosti na delu, sodelujoče v postopkih ugotavljanja kršitev, kar bi ogrozilo nadaljnje nadzore in učinkovito delo v organu pri izvajanju naslednjih nadzorov, predvidenih v obdobju enega leta od prejema pisnih opozoril pred redno odpovedjo pogodbe o zaposlitvi iz krivdnega razloga. Po mnenju IP namreč način ugotavljanja kršitev delovnih obveznosti v obravnavanem primeru ne predstavlja nobenega posebnega postopka in notranjega razmišljanja organa, ampak je tak postopek ugotavljanja morebitnih kršitev delovnih obveznosti povsem logičen povprečnemu razumnemu posamezniku. Poleg tega pa je organ pri ugotavljanju kršitev sledil predpisom in ne gre za interne postopke organa, ki bi predstavljali »notranje razmišljanje organa«. Pri tem so irelevantne navedbe organa, da so dokumenti nastali pri organu, oziroma jih je organ pridobil od pristojnih organizacijskih enot Ministrstva za obrambo ter so namenjeni notranji rabi organa. Ker prvi pogoj izjeme notranjega delovanja ni izpolnjen, se IP ni opredelil še do morebitne škode, ki bi organu nastala z razkritjem teh podatkov.

 

IP pa je nadalje ugotovil še, da dokument »Prošnja za izvoz posnetkov videonadzornih kamer, ki pokrivajo vhod stavbe na sedež Uprave Republike Slovenije za zaščito in reševanje, Vojkova cesta 61, Ljubljana, in terminal avtomatske registracije delovnega časa«, št. 1004-3/2018-9-DGZR z dne 23. 8. 2018, vsebuje podatek, ki opredeljuje sistem beleženja vstopov/izstopov. Gre za podatek, ki je po mnenju IP namenjen organizaciji in delu organa ter bi z njegovim razkritjem lahko nastale motnje pri njegovem delovanju. Po oceni IP tako podatek o sistemu beleženja vstopov/izstopov predstavlja informacijo, ki je namenjena notranjemu delovanju organa, in bi organu lahko nastala škoda z razkritjem te informacije. Posledično je IP v tem delu zatrjevano izjemo priznal, organ pa mora pred posredovanjem dokumenta prosilcu ta podatek v dokumentu prekriti.

 

Izjema varstva osebnih podatkov

 

Deloma se je organ skliceval tudi na izjemo varstva osebnih podatkov. Organ na podlagi določbe 3. točke prvega odstavka 6. člena ZDIJZ zavrne dostop do zahtevanih informacij, če se zahteva nanaša na osebni podatek, katerega razkritje bi pomenilo kršitev varstva osebnih podatkov v skladu z zakonom, ki ureja varstvo osebnih podatkov. ZDIJZ pri ugotavljanju obstoja navedene izjeme tako napotuje na določbe zakona o varstvu osebnih podatkov. Ugotoviti gre, da se je 25. 5. 2018 začela uporabljati Splošna uredba o varstvu osebnih podatkov[4]. Splošna uredba o varstvu osebnih podatkov je torej pravni akt, ki ureja varstvo osebnih podatkov in v določenih delih zamenjuje ZVOP-1, kar pomeni, da se v določenih delih ZVOP-1 ne uporablja več. Ob tem je mogoče ugotoviti, da predmetna uredba bistveno ne spreminja definicije upravljavca in obdelovalca osebnih podatkov in ne definicije osebnega podatka ter ne spreminja definicije javnega in zasebnega sektorja.

 

Osebni podatek pomeni katero koli informacijo v zvezi z določenim ali določljivim posameznikom, pri čemer je določljiv posameznik tisti, ki ga je mogoče neposredno ali posredno določiti, zlasti z navedbo identifikatorja, kot je ime, identifikacijska številka, podatki o lokaciji, spletni identifikator, ali z navedbo enega ali več dejavnikov, ki so značilni za fizično, fiziološko, genetsko, duševno, gospodarsko, kulturno ali družbeno identiteto tega posameznika (prva točka 4. člena Splošne uredbe o varstvu podatkov). Kot obdelavo osebnih podatkov pa predmetna uredba opredeljuje vsako dejanje ali niz dejanj, ki se izvaja v zvezi z osebnimi podatki ali nizi osebnih podatkov z avtomatiziranimi sredstvi ali brez njih, kot je zbiranje, beleženje, urejanje, strukturiranje, shranjevanje, prilagajanje ali spreminjanje, priklic, vpogled, uporaba, razkritje s posredovanjem, razširjanje ali drugačno omogočanje dostopa, prilagajanje ali kombiniranje, omejevanje, izbris ali uničenje (druga točka 4. člena Splošne uredbe o varstvu podatkov). Še vedno veljavne določbe 8. člena ZVOP-1 določajo, da se lahko osebni podatki obdelujejo le, če obdelavo osebnih podatkov in osebne podatke, ki se obdelujejo, določa zakon ali če je za obdelavo določenih osebnih podatkov podana osebna privolitev posameznika, ter da mora biti namen obdelave osebnih podatkov določen v zakonu, v primeru obdelave na podlagi osebne privolitve posameznika, pa mora biti posameznik predhodno pisno ali na drug ustrezen način seznanjen z namenom obdelave osebnih podatkov.

 

Obdelava osebnih podatkov je zakonita, če je podana ena od pravnih podlag, ki jih določa Splošna uredba o varstvu podatkov v prvem odstavku člena 6. Ker organ spada med upravljavce in obdelovalce osebnih podatkov, ki sodijo v javni sektor, veljajo zanj naslednje pravne podlage za obdelavo osebnih podatkov:

(a) posameznik, na katerega se nanašajo osebni podatki, je privolil v obdelavo njegovih osebnih podatkov v enega ali več določenih namenov (kadar ne gre za izvajanje javnih nalog);

(b) obdelava je potrebna za izvajanje pogodbe, katere pogodbena stranka je posameznik, na katerega se nanašajo osebni podatki, ali za izvajanje ukrepov na zahtevo takega posameznika pred sklenitvijo pogodbe;

(c) obdelava je potrebna za izpolnitev zakonske obveznosti, ki velja za upravljavca;

(e) obdelava je potrebna za opravljanje naloge v javnem interesu ali pri izvajanju javne oblasti, dodeljene upravljavcu.

V kolikor torej obstaja ena izmed zgoraj naštetih podlag za obdelavo osebnih podatkov, je obdelava osebnih podatkov v javnem sektorju skladna z zakonodajo.

 

V obravnavanem primeru predstavlja ustrezno pravno podlago točka c) prvega odstavka 6. člena Splošne uredbe o varstvu osebnih podatkov, konkretno določba 1. alineje tretjega odstavka 6. člena ZDIJZ. To je tudi pravna podlaga za razkritje določenih podatkov glede pogodbenega izvajalca del. IP je tako pritožbi prosilca deloma ugodil, kot to izhaja iz točke 1 izreka te odločbe.

 

V skladu z določbo 1. alineje tretjega odstavka 6. člena ZDIJZ se namreč dostop do zahtevane informacije dovoli ne glede na določbe prvega odstavka istega člena, če gre za podatke o porabi javnih sredstev ali podatke, povezane z opravljanjem javne funkcije ali delovnega razmerja javnega uslužbenca, razen v primerih iz 1. in 5. do 8. točke prvega odstavka ter v primerih, ko zakon, ki ureja javne finance ali zakon, ki ureja javna naročila, določata drugače. S sprejetjem te določbe se je tako slovenska ureditev približala razvitim pravnim sistemom, ki že dlje časa razlikujejo med dvema elementoma, in sicer pričakovanjem zasebnosti in upravičenostjo pričakovanja. Sprejeto je stališče, da posamezni javni funkcionar oziroma javni uslužbenec ni upravičen pričakovati zasebnosti glede svojega imena, naziva, položaja, plače, službenega naslova in vseh ostalih podatkov, ki so povezani z opravljanjem javne funkcije ali delovnega razmerja javnega uslužbenca. Takšno stališče je zavzelo tudi Upravno sodišče v sodbi št. I U 1410/2010-13, z dne 25. 5. 2011. Tudi IP je že večkrat zavzel stališče, da imajo osebe, ki so zaposlene v javnem sektorju, zaradi načela odprtosti javnega sektorja in s tem povezanega načela transparentnosti bistveno zmanjšano pričakovanje zasebnosti v primerjavi z ostalimi posamezniki, ko gre za podatke, ki so v zvezi z delovnim razmerjem javnega uslužbenca.[5]

 

Po mnenju IP ni dvoma, da gre v večjem delu zahtevanih dokumentov za podatke, ki so v zvezi s porabo javnih sredstev in delovnim razmerjem določenih javnih uslužbencev. Podatki, ki se štejejo kot podatki, ki so v zvezi s porabo javnih sredstev in delovnim razmerjem javnega uslužbenca po 1. alineji tretjega odstavka 6. člena ZDIJZ, niso samo podatki v zvezi s plačo javnega uslužbenca, ki jih konkretno določa ZSPJS, ampak je predmetno določbo ZDIJZ treba razlagati širše. Podatki o prisotnosti na delovnem mestu, prenosu opravljenega števila ur iz prejšnjega meseca, delovnih urah, stanju ur premakljivega delovnega časa, …, pa tudi določeni podatki o kršitvah delovnih obveznosti, so vse podatki, ki so neposredno povezani z delovnim razmerjem javnega uslužbenca in porabo javnih sredstev. Ti podatki tako ne predstavljajo podatkov iz zasebne sfere javnega uslužbenca, ki bi jih bilo treba varovati, kamor sodi npr. dan koriščenja dopusta.

 

Ne glede na to, da vsi osebni podatki, ki jih o javnih uslužbencih vodi organ, predstavljajo osebne podatke, ki izvirajo iz delovnega razmerja, pa glede na namen ZDIJZ, ni mogoče slediti stališču, da so vsi ti podatki prosto dostopni javnosti. Da interne službene številke in elektronski naslovi niso prosto dostopni podatki, je IP odločil že večkrat ter o tem izdal tudi neobvezujoča mnenja.[6] Če organ objavi te podatke, to pomeni, da je skladno z drugim odstavkom 106. člena ZVOP-1 organ sam presodil, da gre za informacije javnega značaja, ki so zaradi pomembnosti dela za namene poslovanja s strankami prosto dostopne.

Kot že navedeno so javno dostopni tudi podatki v zvezi s porabo javnih sredstev pogodbenega izvajalca del, to so ime in priimek, opravljeno število ur ter bruto znesek za izplačilo po pogodbi, ki vključuje obračun potnih stroškov.

  

Če dokument ali njegov del le delno vsebuje informacije, ki so izvzete iz prostega dostopa in jih je mogoče izločiti iz dokumenta, ne da bi to ogrozilo njihovo zaupnost, pooblaščena oseba organa, na podlagi 7. člena ZDIJZ in 19. člena Uredbe o posredovanju in ponovni uporabi informacij javnega značaja[7] izloči te informacije iz dokumenta ter seznani prosilca z vsebino preostalega dela dokumenta (t. i. delni dostop). Ker je predhodno navedene podatke, ki predstavljajo izjemi po 3. in 11. točki prvega odstavka 6. člena ZDIJZ mogoče s trajnim prekritjem izločiti iz zahtevanih dokumentov, ne da bi to ogrozilo njihovo zaupnost, je IP odločil, da mora organ ob posredovanju dokumentov te podatke na dokumentih prekriti.

 

IP je po uradni dolžnosti, na podlagi drugega odstavka 247. člena ZUP in v skladu z načelom materialne resnice (8. člen ZUP), izvedel tudi preizkus, ali morda dokumenti vsebujejo katero od drugih izjem, določenih v 5.a členu ali prvem odstavku 6. člena ZDIJZ. Ugotovil je, da zahtevani dokumenti ne vsebujejo nobene druge izjeme, zaradi katere bi bilo treba zavrniti dostop do le-teh, delno ali v celoti.

 

V zvezi s pojasnili prosilca o razlogu vložitve zahteve, pa IP navaja, da se dostop do dokumentov na podlagi določb ZDIJZ nikoli ne presoja z vidika okoliščin posameznega prosilca, temveč z vidika samih informacij, ki so zahtevane. Pri presoji, ali lahko prosilec pridobi zahtevane dokumente, se je zato vedno treba vprašati, ali gre za informacije, ki bi jih lahko pridobil tudi kdorkoli drug, ki bi organu postavil isto zahtevo. V postopku po ZDIJZ je torej bistveno, da se odloča z učinkom erga omnes, kar pomeni, da je dokument, ki predstavlja prosto dostopno informacijo javnega značaja, dostopen vsakomur, pravni in fizični osebi, ne glede na pravni interes in morebiten osebni status. ZDIJZ torej kot pravilo postavlja enako in enotno uporabo določb zakona za vse, kar pomeni, da organ v postopku po ZDIJZ ne sme opraviti ocene, kateri podatki so zadostni za namen informiranja prosilca.

 

Na podlagi navedenih argumentov in pravnih podlag je IP zaključil, da je podana pravna podlaga za dostop do večjega dela zahtevanih dokumentov, kar pomeni, da je organ na prvi stopnji v tem delu napačno uporabil materialno pravo. Izhajajoč iz navedenega je tako IP delno ugodil pritožbi prosilca ter na podlagi prvega odstavka 252. člena ZUP odločbo organa delno odpravil in sam odločil o zadevi. Organ je dolžan prosilcu omogočiti dostop do zahtevanih podatkov, kot to izhaja iz 1. točke izreka te odločbe. V preostalem delu pa je pritožbo prosilca zavrnil, na podlagi prvega in tretjega odstavka 248. člena ZUP, kot to izhaja iz 2. točke izreka te odločbe.

 

Ta odločba je v skladu s 30. točko 28. člena Zakona o upravnih taksah[8] oproščena plačila upravne takse.

 

Pouk o pravnem sredstvu:

Zoper to odločbo ni dovoljena pritožba, temveč je dopustno sprožiti upravni spor. Upravni spor se sproži s tožbo, ki se vloži v 30 dneh od vročitve te odločbe na Upravno sodišče, Fajfarjeva 33, Ljubljana. Tožba se vloži pri navedenem sodišču neposredno pisno ali pa se pošlje po pošti. Če se tožba pošlje priporočeno po pošti, se za dan izročitve sodišču šteje dan oddaje na pošto. Tožba z morebitnimi prilogami se vloži v najmanj treh izvodih. Tožbi je treba priložiti tudi to odločbo v izvirniku ali prepisu.

 

 

 

Postopek vodila:

Nataša Siter, univ. dipl. prav.,

svetovalka IP

 

 

 

Informacijski pooblaščenec:

Mojca Prelesnik, univ. dipl. prav.,

informacijska pooblaščenka

 


[1] Odločbi IP št. 090-209/2018/2 z dne 23. 10. 2018 in št. 090-219/2018/2 z dne 23. 10. 2018.

[2] www.sodisce.si/vdss/odlocitve/2015081111414077/

[3] Uradni list RS, št. 21/13, 78/13 – popr., 47/15 – ZZSDT, 33/16 – PZ-F, 52/16 in 15/17 – odl. US.

[4] Splošna uredba (EU) 2016/679 Evropskega parlamenta in Sveta z dne 27. aprila 2016 o varstvu posameznikov pri obdelavi osebnih podatkov in o prostem pretoku takih podatkov ter o razveljavitvi Direktive 95/46/ES.

[5] Npr. odločba IP št. 090-137/2011/5 z dne 26. 9. 2011, št. 090-210/2013/8 z dne 26. 11. 2013, št. 090-19/2015 z dne 26. 2. 2015, št. 090-143/2017 z dne 14. 7. 2017.

[6] Npr. Odločba IP št. 090-267/2017.

[7] Uradni list RS, št. 24/16.

[8] Uradni list RS, št. 106/10 – uradno prečiščeno besedilo, 14/15 – ZUUJFO, 84/15 – ZZelP-J, 32/16 in 30/18 – ZKZaš.