Informacijski pooblaščenec Republika Slovenija
    SLO | ENG

Iskalnik po odločbah IP o dostopu do informacij javnega značaja

+ -
Datum: 02.03.2020
Naslov: prosilec - Ministrstvo za kmetijstvo, gozdarstvo in prehrano
Številka: 090-31/2020
Kategorija: Osebni podatek, Notranje delovanje organa
Status: Delno odobreno


POVZETEK:

Organ je z odločbo zavrnil prosilki dostop do posameznih podatkov zaradi izjeme po 3. in 11. točki prvega odstavka 6. člena ZDIJZ. IP je v pritožbenem postopku ugotovil, da odločitev organa ni bila pravilna v delu, kjer se je odločil prekriti podatke o imenu in priimku kontaktne osebe Občine Log – Dragomer ter imena in priimke uslužbencev Zavoda za gozdove Slovenije, upoštevaje določbo 1. alineje tretjega odstavka 6. člena ZDIJZ. V zvezi z izjemo varstva notranjega delovanja organa pa je IP sledil navedbam organa. IP je tako pritožbi prosilke ugodil delno.

 

ODLOČBA:

 

Številka: 090-31/2020/6

Datum: 2. 3. 2020

 

 

Informacijski pooblaščenec po informacijski pooblaščenki Mojci Prelesnik (v nadaljevanju: IP), izdaja na podlagi 2. člena Zakona o Informacijskem pooblaščencu (Uradni list RS, št. 113/05 in 51/07 - ZUstS-A; v nadaljevanju: ZInfP), tretjega in četrtega odstavka 27. člena Zakona o dostopu do informacij javnega značaja (Uradni list RS, št. 51/06 – uradno prečiščeno besedilo, 117/06 – ZDavP2, 23/14, 50/14, 19/15 – odl. US, 102/15, 32/16 in 7/18; v nadaljevanju: ZDIJZ), prvega odstavka 248. člena in prvega odstavka 252. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (Uradni list RS, št. 24/06 – uradno prečiščeno besedilo, 105/06 – ZUS-1, 126/07, 65/08, 8/10 in 82/13; v nadaljevanju: ZUP), o pritožbi … (v nadaljevanju: prosilka), z dne 22. 1. 2020, zoper odločbo Ministrstva za kmetijstvo, gozdarstvo in prehrano, Dunajska cesta 22, 1000 Ljubljana (v nadaljevanju: organ), št. 090-24/2019/14 z dne 24. 12. 2019, v zadevi dostopa do informacije javnega značaja, naslednjo

 

ODLOČBO:

 

  1. Pritožbi prosilke z dne 22. 1. 2020 se delno ugodi in se odločba Ministrstva za kmetijstvo, gozdarstvo in prehrano, št. 090-24/2019/14 z dne 24. 12. 2019, delno odpravi ter se odloči:

»Organ je dolžan v roku enaintridesetih (31) dni od vročitve te odločbe posredovati prosilki fotokopije dokumentov, iz katere so razvidni še naslednji podatki:

  • podatek o imenu in priimku kontaktne osebe Občine Log – Dragomer na koncu dokumenta št. 350-62/2008/1,
  • podatki o imenih in priimkih uslužbencev Zavoda za gozdove Slovenije v tabeli dokumenta št. 350-62/2008/6.«.
  1. V preostalem delu se zaradi varstva osebnih podatkov in notranjega delovanja organa pritožba prosilke zavrne.
  1. V postopku reševanja te pritožbe niso nastali posebni stroški.

 

Obrazložitev:

 

Prosilka je z zahtevo z dne 16. 9. 2019 zahtevala fotokopije vseh dokumentov v spisu, ki se nanaša na »…«, vključno s popisom spisa.

 

Organ je prosilko pozval na dopolnitev zahteve. Z dopisom št. 090-24/2019/5 z dne 14. 10. 2019 je prosilko pozval, da vlogo dopolni tako, da bo mogoče zahtevano dokumentacijo enoznačno identificirati. Prosilka je vlogo dopolnila z dopisom z dne 15. 10. 2019, v katerem je navedla, da želi fotokopije celotne dokumentacije, vključno s popisom spisa, ki se nanaša na »…«. Navedla je tudi osebo, ki vodi postopek pri organu. Organ je zahtevo prosilke s sklepom, št. 090-24/2019/7 z dne 22. 10, zavrgel, ker je ocenil, da sta zahteva in dopolnjena zahteva prosilke identični ter da enoznačna identifikacija dokumentacije ni mogoča. Ker je prosilka zoper navedeni sklep vložila pritožbo, je o pritožbi odločil IP, ki je z odločbo št. 090-253/2019/2 z dne 25. 11. 2019 pritožbi prosilke ugodil in zadevo vrnil organu v ponovni postopek.

 

Organ je zahtevi prosilke z odločbo št. 090-24/2019/14 z dne 24. 12. 2019 (v nadaljevanju: izpodbijana odločba) delno ugodil. Prosilki je posredoval fotokopije spisa zadeve št. 350-62/2008, pri čemer je prekril posamezne podatke na podlagi izjeme po 3. in 11. točki prvega odstavka 6. člena ZDIJZ. Navedel je, da so v obravnavanem primeru izpolnjeni pogoji za informacijo javnega značaja po prvem odstavku 4. člena ZDIJZ, v delu zahtevanih podatkov pa obstajajo razlogi za varstvo osebnih podatkov in podatkov, ki so nastali v zvezi z notranjim delovanjem organa. Pri varstvu osebnih podatkov je organ upošteval evropsko in nacionalno zakonodajo s področja varstva osebnih podatkov, pri čemer je štel kot varovane osebne podatke tudi podatke o službenih telefonskih številkah in službenih elektronskih naslovih. Ni pa štel kot varovanih osebnih podatkov zastopnikov civilno pravnih oseb, razen podatkov o njihovih službenih telefonskih številkah in službenih elektronskih naslovih. Pri uporabniškem imenu in geslu za dostopanje na spletne strani, ki niso odprte javnosti, pa je navedel, da so podatki namenjeni notranjemu delovanju organov, ki te dostope uporabljajo izključno za izvajanje predpisanih nalog v okviru predpisanih pristojnosti. Ni dvomiti, da bi posredovanje teh podatkov javnosti povzročilo motnje pri delovanju tako ožjega ministrstva kot celotnega organa, že zaradi kršenja notranjih varnostnih protokolov.

 

Prosilka je zoper odločbo organa vložila pritožbo z dne 22. 1. 2020. Prosilka se je v pritožbi sklicevala na 2. alinejo tretjega odstavka 6. člena ZDIJZ ter drugi odstavek 21. člena ZDIJZ v povezavi z drugim in četrtim odstavkom 6. člena ZDIJZ. Navedla je tudi, da organ po 11. točki prvega odstavka 6. člena ZDIJZ nezakonito ščiti sebe in svojo dejavnost ter zato naklepno noče predati vseh podatkov v predmetni zadevi.

 

Organ po prejemu pritožbe ni nadomestil izpodbijane odločbe z novo ter je pritožbo prosilke, kot dovoljeno, pravočasno in vloženo s strani upravičene osebe, z dopisom št. 090-24/2019/17 z dne 7. 2. 2020, poslal v odločanje IP. Pritožbi je priložil dokumente zadeve št. 090-24/2019 in zadeve št. 350-62/2008. Z elektronskim dopisom z dne 26. 2. 2020 pa je organ odgovoril na vprašanje IP z dne 18. 2. 2020, ali sta uporabniško ime in geslo, za katera je organ odločil, da se prekrijeta, sploh še uporabna, glede na to, da se je spremenilo spletno mesto za dostop do podatkov o prostorskih aktih.

 

Pritožba je delno utemeljena.

 

IP, kot organ druge stopnje, je v skladu z 247. člena ZUP dolžan preizkusiti odločbo v delu, v katerem jo prosilec izpodbija. Odločbo preizkusi v mejah pritožbenih navedb, po uradni dolžnosti pa preizkusi, ali ni prišlo v postopku na prvi stopnji do bistvenih kršitev postopka in ali ni prekršen materialni zakon. IP ugotavlja, da prosilka izpodbija odločbo organa v zavrnilnem delu, torej v delu, v katerem ji je bil zavrnjen dostop do posameznih zahtevanih podatkov.

 

V obravnavanem primeru ni sporno, da je organ zavezanec za dostop do informacij javnega značaja in da z zahtevanimi dokumenti razpolaga v materializirani obliki, sporno je, ali je organ pravilno zavrnil dostop do posameznih zahtevanih podatkov. Ker je organ dostop do posameznih podatkov zavrnil na podlagi izjeme po 3. točki in 11. točki prvega odstavka 6. člena ZDIJZ, se IP v nadaljevanju najprej opredeljuje do izjeme po 3. točki prvega odstavka 6. člena ZDIJZ.

 

Izjema varstva osebnih podatkov

 

Organ na podlagi določbe 3. točke prvega odstavka 6. člena ZDIJZ zavrne dostop do zahtevanih informacij, če se zahteva nanaša na osebni podatek, katerega razkritje bi pomenilo kršitev varstva osebnih podatkov v skladu z zakonom, ki ureja varstvo osebnih podatkov. ZDIJZ pri ugotavljanju obstoja navedene izjeme torej napotuje na določbe Zakona o varstvu osebnih podatkov (v nadaljevanju: ZVOP-1)[1], vendar je potrebno upoštevati še, da se od 25. 5. 2018 uporablja Splošna uredba o varstvu osebnih podatkov[2], ki v določenih delih zamenjuje ZVOP-1, kar pomeni, da se v določenih delih ZVOP-1 ne uporablja več. Ob tem je mogoče ugotoviti tudi, da predmetna uredba bistveno ne spreminja definicije osebnega podatka (kot izhaja iz prve točke 4. člena) in prav tako ne definicije javnega in zasebnega sektorja.

 

Upoštevajoč definicijo osebnih podatkov obsegajo predmetni dokumenti določene osebne podatke,  osebni podatki pa se lahko obdelujejo le, če je za obdelavo osebnih podatkov podana ena od pravnih podlag, ki jih določa Splošna uredba o varstvu podatkov v prvem odstavku člena 6. Ker organ spada med upravljavce in obdelovalce osebnih podatkov, ki sodijo v javni sektor, veljajo zanj naslednje pravne podlage za obdelavo osebnih podatkov:

(a) posameznik, na katerega se nanašajo osebni podatki, je privolil v obdelavo njegovih osebnih podatkov v enega ali več določenih namenov (kadar ne gre za izvajanje javnih nalog);

(b) obdelava je potrebna za izvajanje pogodbe, katere pogodbena stranka je posameznik, na katerega se nanašajo osebni podatki, ali za izvajanje ukrepov na zahtevo takega posameznika pred sklenitvijo pogodbe;

(c) obdelava je potrebna za izpolnitev zakonske obveznosti, ki velja za upravljavca;

(e) obdelava je potrebna za opravljanje naloge v javnem interesu ali pri izvajanju javne oblasti, dodeljene upravljavcu.

 

V obravnavanem primeru predstavlja ustrezno pravno podlago točka c) prvega odstavka 6. člena Splošne uredbe o varstvu osebnih podatkov, konkretno določba 1. alineje tretjega odstavka 6. člena ZDIJZ. V skladu z navedeno določbo se namreč dostop do zahtevane informacije dovoli ne glede na izjeme po prvem odstavku 6. člena ZDIJZ, če gre za podatke o porabi javnih sredstev ali podatke, povezane z opravljanjem javne funkcije ali delovnega razmerja javnega uslužbenca, razen v primerih iz 1. in 5. do 8. točke prvega odstavka ter v primerih, ko zakon, ki ureja javne finance ali zakon, ki ureja javna naročila, določata drugače. S sprejetjem te določbe se je slovenska ureditev približala razvitim pravnim sistemom, ki že dlje časa razlikujejo med dvema elementoma, in sicer pričakovanjem zasebnosti in upravičenostjo pričakovanja. Sprejeto je stališče, da posamezni javni funkcionar oziroma javni uslužbenec ni upravičen pričakovati zasebnosti glede svojega imena, naziva, položaja, plače in vseh ostalih podatkov, ki so povezani z opravljanjem delovnega razmerja. Takšno stališče izhaja tudi iz sodne prakse.[3] Tudi IP je že večkrat zavzel stališče, da imajo osebe, ki opravljajo javno funkcijo oziroma so zaposlene v javnem sektorju, zaradi načela odprtosti javnega sektorja in s tem povezanega načela transparentnosti bistveno zmanjšano pričakovanje zasebnosti v primerjavi z ostalimi posamezniki, ko gre za podatke, ki so v zvezi z opravljanjem funkcije ali delovnega razmerja.[4]

 

V obravnavanem primeru je tako mogoče ugotoviti, da podatki o imenih, priimkih, znanstvenih nazivih, delovnih mestih, nazivih ter podpisih javnih funkcionarjev (minister, župan) in javnih uslužbencev, ki so v zvezi z opravljanjem javne funkcije oziroma delovnega razmerja niso varovani osebni podatki. Odločitev organa tako ni bila pravilna delu, kjer se je odločil prekriti podatke o imenu in priimku kontaktne osebe Občine Log – Dragomer ter imena in priimke uslužbencev Zavoda za gozdove Slovenije. Gre za javni zavod in kot javni zavod sodi po Zakonu o sistemu plač v javnem sektorju[5] v javni sektor. Podatki o internih telefonskih številkah in elektronskih naslovih javnih uslužbencev pa so varovani osebni podatki, zato je organ ravnal pravilno, ko je odločil, da ti podatki niso prosto dostopni. Če so ti podatki objavljeni na spletnih straneh organov, to pomeni, da je skladno z drugim odstavkom 106. člena ZVOP-1 organ sam presodil, da gre za informacije javnega značaja, ki so zaradi pomembnosti dela konkretnega javnega uslužbenca prosto dostopne za namene poslovanja s strankami. Tako izhaja tudi iz sodne prakse[6] in prakse IP.[7] Prav tako je organ ravnal pravilno, ko je odločil v dokumentih prekriti osebne podatke fizičnih oseb, ki niso javni funkcionarji oziroma javni uslužbenci in niso zakoniti zastopniki podjetij. Osebni podatki družbenikov, ustanoviteljev ali članov organov gospodarskih družb ter oseb, pooblaščenih za zastopanje, za katere je vpis v javni register obvezen, so namreč javni v skladu z določbami Zakona o gospodarskih družbah[8], Zakona o poslovnem registru[9] in Zakona o sodnem registru[10].

 

Izjema notranjega delovanja organa

 

Organ je v odločbi zavrnitev oprl tudi na izjemo notranjega delovanja organa, zato je IP v nadaljevanju opravil preizkus, ali je glede zahtevane informacije podana navedena izjema. Izjema iz 11. točke prvega odstavka 6. člena ZDIJZ določa, da se prosilcu zavrne dostop do zahtevane informacije, če se zahteva nanaša na podatek iz dokumenta, ki je bil sestavljen v zvezi z notranjim delovanjem oziroma dejavnostjo organa in bi njegovo razkritje povzročilo motnje pri delovanju oziroma dejavnosti organa.

 

Za obstoj navedene izjeme morata biti kumulativno podana dva pogoja:

- podatek mora izhajati iz dokumenta, ki je bil sestavljen v zvezi z notranjim delovanjem oziroma dejavnostjo organa, in

- specifični škodni test (razkritje takšnega podatka bi povzročilo motnje pri delovanju oziroma dejavnosti organa).

 

Za podatke, ki so sestavljeni v zvezi z notranjim delovanjem, se v teoriji pogosto navajajo naslednji primeri kot npr. vsa notranja korespondenca med funkcionarji in uradniki vlade (uprave), ki je namenjena pripravi odločitev vlade (uprave) oziroma drugih zavezancev, interna komunikacija organa, zlasti dopisi, zapisniki, mnenja, poročila, navodila, smernice in drugi interni dokumenti.[11] Primerjalno-pravno so kot takšna izjema priznana tudi občutljiva notranja navodila in načrti, ki določajo način zbiranja in izvajanja raznih vrst nadzora. Opisano izjemo pozna tudi večina primerjalno-pravnih ureditev, v katerih zakoni varujejo ''notranji proces razmišljanja organa''. Varujejo se podatki, ki nastajajo ob oblikovanju politike organa. Gre za dokumente za notranjo rabo organa, iz katerih izhaja postopek oziroma način dela organa, kot tudi njegova notranja politika. To je v pravni teoriji znano kot ''deliberative process privilege'', torej proces, ki varuje notranje razmišljanje organa, s čimer naj bi se omogočilo odkrito in odprto razmišljanje organa, ki pa bi bilo ovirano, če bi bilo povsem odprto za javnost. Obenem pa je namen te izjeme tudi preprečiti škodo, ki bi nastala pri kakovosti odločanja organa, saj razumno varovanje procesa ''notranjega razmišljanja'' organa ni nujno v neskladju z načelom odprtosti uprave. Obenem pa je namen te izjeme tudi preprečiti škodo, ki bi nastala pri kakovosti odločanja organa, saj razumno varovanje procesa »notranjega razmišljanja« organa ni nujno v neskladju z načelom odprtosti uprave. Če bi namreč vsi tovrstni dokumenti postali javni, bi to lahko resno ogrozilo kritično, inovativno in učinkovito delo javnega sektorja.

 

V obravnavanem primeru je organ zavrnil dostop do podatkov o uporabniškem imenu in geslu za dostopanje do spletnega mesta za dostop do podatkov o prostorskih aktih. Upoštevaje naravo teh podatkov je IP sledil navedbam organa, da so podatki namenjeni notranjemu delovanju organov, ki te dostope uporabljajo izključno za izvajanje predpisanih nalog v okviru predpisanih pristojnosti. Povedano drugače, zahtevana podatka sta nedvomno podatka, ki nista namenjena prosti uporabi, kot je to npr. spletno mesto prostorskega informacijskega sistema[12], namenjeno javnemu vpogledu v prostorske podatke o državnih in občinskih prostorskih aktih, upravnih aktih s področja graditve objektov, omejitvah v prostoru in v nepremičninske evidence. Nadalje je mogoče iz navedb organa z dne 25. 2. 2020 ugotoviti tudi, da sta uporabniško ime in geslo za dostop do digitalnih gradiv za OPN na spletnih strežnikih Ministrstva za okolje in prostor še uporabna, ne glede na to, da je bila spremenjena spletna povezava. Ob tem IP poudarja, da ZDIJZ ne predvideva, da bi prosilci imeli možnost neposrednega vstopa v posamezne zbirke, s katerimi upravljajo posamezni organi zavezanci za dostop do informacij javnega značaja, četudi te zbirke vsebujejo informacije javnega značaja. Prav tako je IP sledil navedbam organa, da bi posredovanje teh podatkov povzročilo motnje pri delovanju organa že zaradi kršenja notranjih varnostnih protokolov.

 

V zvezi z navedbami prosilke, da organ nezakonito ščiti sebe in svojo dejavnost ter zato naklepno noče predati vseh podatkov in dokumentov v predmetni zadevi, pa IP ugotavlja, da te navedbe ne vzdržijo. Iz popisa zadeve št. 350-62/2008 namreč izhaja, da obsega zadeva 15 dokumentov, o dostopu do katerih je organ odločil z izpodbijano odločbo in jih s prekritimi podatki (v skladu z izpodbijano odločbo) posredoval prosilki z dopisom št. 090-24/2019/13 z dne 23. 12. 2019. Slednje je bilo prosilki pojasnjeno že v dopisu IP št. 090-253/2019/7 z dne 25. 2. 2020. Povedano drugače, organ je odločil o dostopu do vseh dokumentov zadeve, katere del so tudi zahtevani podatki, ter pri tem prekril le določene varovane osebne podatke ter uporabniško ime in geslo zaradi varstva notranjega delovanja organa. Elektronsko sporočilo z dne 23. 8. 2019, ki ga je pritožbi priložila prosilka in iz katerega izhaja, da je občina izvedla pogajanje z organom, v ničemer ne dokazuje, da bi obstajali še drugi dokumenti v zvezi z zahtevanimi podatki o …. Ne nazadnje temu pritrjuje dejstvo, da je organ odločil o prosilkini zahtevi širše, oziroma odločil o dostopu do dokumentov v večjem obsegu, kot je bil predmet zahteve, ter jih tudi v večjem delu določil kot prosto dostopne.

 

IP je na podlagi navedenih argumentov in pravnih podlag zaključil, da je pritožba prosilke delno utemeljena, zato je na podlagi prvega odstavka 252. člena odpravil odločbo v delu, ki se nanaša na osebne podatke, ki niso varovani (kot to izhaja iz točke 1. izreka te odločbe). V preostalem delu pa je pritožbo prosilke zavrnil, na podlagi prvega odstavka 248. člena ZUP (kot to izhaja iz točke 2. izreka te odločbe).

 

Na podlagi petega odstavka 213. člena ZUP, ki se smiselno uporablja tudi za odločbo o pritožbi (prvi odstavek 254. člena ZUP), se v izreku odloči tudi o tem, ali so nastali stroški postopka. IP je ugotovil, da v tem postopku posebni stroški niso nastali (kot to izhaja iz točke 3. izreka te odločbe).

 

Ta odločba je v skladu s trideseto točko 28. člena Zakona o upravnih taksah[13] oproščena plačila upravne takse.

 

 

Pouk o pravnem sredstvu:

Zoper to odločbo ni dovoljena pritožba, temveč je dopustno sprožiti upravni spor. Upravni spor se sproži s tožbo, ki se vloži v 30 dneh od vročitve te odločbe na Upravno sodišče, Fajfarjeva 33, Ljubljana. Tožba se vloži pri navedenem sodišču neposredno pisno ali pa se pošlje po pošti. Če se tožba pošlje priporočeno po pošti, se za dan izročitve sodišču šteje dan oddaje na pošto. Tožba z morebitnimi prilogami se vloži v najmanj treh izvodih. Tožbi je treba priložiti tudi to odločbo v izvirniku ali prepisu.

 

 

 

Postopek vodila:

Nataša Siter, univ. dipl. prav.

svetovalka IP

 

 

 

Informacijski pooblaščenec:

Mojca Prelesnik, univ. dipl. prav.

informacijska pooblaščenka

 


[1] Uradni list RS, št. 94/07 - uradno prečiščeno besedilo.

[2] Splošna uredba (EU) 2016/679 Evropskega parlamenta in Sveta z dne 27. aprila 2016 o varstvu posameznikov pri obdelavi osebnih podatkov in o prostem pretoku takih podatkov ter o razveljavitvi Direktive 95/46/ES.

[3] Npr. sodba Upravnega sodišča št. I U 1410/2010-13, z dne 25. 5. 2011.

[4] Npr. odločba IP št. 090-137/2011/5 z dne 26. 9. 2011, št. 090-210/2013/8 z dne 26. 11. 2013, št. 090-19/2015 z dne 26. 2. 2015, št. 090-143/2017 z dne 14. 7. 2017.

[5] Uradni list RS, št. 108/09 – uradno prečiščeno besedilo, 13/10, 59/10, 85/10, 107/10, 35/11 – ORZSPJS49a, 27/12 – odl. US, 40/12 – ZUJF, 46/13, 25/14 – ZFU, 50/14, 95/14 – ZUPPJS15, 82/15, 23/17 – ZDOdv, 67/17 in 84/18.

[6] Npr. sodba Upravnega sodišča št. I U 908/2010.

[7] Npr. odločbi IP št. 090-119/2015 in št. 090-267/2017.

[8] Uradni list RS, št. 65/09 – uradno prečiščeno besedilo, 33/11, 91/11, 32/12, 57/12, 44/13 – odl. US, 82/13, 55/15 in 15/17.

[9] Uradni list RS, št. 49/06,  33/07 – ZSReg-B, 19/15 in 54/17.

[10] Uradni list RS, št. 54/07 – uradno prečiščeno besedilo, 65/08, 49/09, 82/13 – ZGD-1H, 17/15 in 54/17.

[11] Več o tem Komentar Zakona o dostopu do informacij javnega značaja s pravom EU in primerjalno-pravno prakso, Inštitut za javno upravo pri Pravni fakulteti v Ljubljani, Ljubljana 2005 - Komentar ZDIJZ, str. 139.

[12] http://www.pis.gov.si/

[13] Uradni list RS, št. 106/10 – uradno prečiščeno besedilo, 14/15 – ZUUJFO, 84/15 – ZZelP-J, 32/16 in 30/18 – ZKZaš.