Informacijski pooblaščenec Republika Slovenija
    SLO | ENG

Iskalnik po odločbah IP o dostopu do informacij javnega značaja

+ -
Datum: 05.06.2014
Naslov: Prosilec - Ministrstvo za infrastrukturo in prostor
Številka: 090-79/2014/6
Kategorija: Tajni podatki, Notranje delovanje organa, Kršitev postopka
Status: Vrnjeno v ponovno odločanje


POVZETEK:
Prosilec je zahteval posredovanje Poročila o strokovnem nadzoru nad delom Javne agencije za civilno letalstvo. Organ je zahtevo prosilca zavrnil in se pri tem skliceval na obstoj izjem iz 1. in 11. točke prvega odstavka 6. člena ZDIJZ. Pooblaščenec je ugotovil, da zahtevani dokument ne izpolnjuje pogojev za tajni podatek po ZTP, zato je organu naložil, da umakne stopno tajnosti. Ker je pri odločanju o zahtevi prosilca organ bistveno kršil postopek, je Pooblaščenec odločbo organa v celoti odpravil in organu zadevo vrnil v ponovno odločanje.

ODLOČBA:
Številka: 090-79/2014/6                                              
Datum: 6. 6. 2014

Informacijski pooblaščenec po pooblaščenki Nataši Pirc Musar (v nadaljevanju Pooblaščenec), na podlagi 2. člena Zakona o Informacijskem pooblaščencu (Ur. l. RS, št. 113/05 in 51/07 – ZUstS-A; v nadaljevanju ZInfP), tretjega in četrtega odstavka 27. člena Zakona o dostopu do informacij javnega značaja (Ur. l. RS, št. 51/06- uradno prečiščeno besedilo, s spremembami in dopolnitvami; v nadaljevanju ZDIJZ) in tretjega odstavka 251. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (Ur. l. RS, št. 24/06 – UPB, 105/06 – ZUS-1, 126/07  – ZUP-E, 65/08 – ZUP-F; 8/10 – ZUP-G, v nadaljevanju ZUP), o pritožbi ________________________________ (v nadaljevanju prosilec), z dne 1. 4. 2014 zoper odločbo Ministrstva za infrastrukturo in prostor, Langusova ulica 4, 1535 Ljubljana (v nadaljevanju organ) št. 090-3/2014/3-00611506 z dne 26. 3. 2014, v zadevi dostopa do informacije javnega značaja izdaja naslednjo

O D L O Č B O:

1.    Pritožbi prosilca se ugodi in se izpodbijana odločba Ministrstva za infrastrukturo in prostor št. 090-3/2014/3-00611506 z dne 26. 3. 2014 odpravi ter se odloči:
-    Organ je dolžan v roku 30 (tridesetih) dni od vročitve te odločbe iz dokumenta št. 010-123/2013-12 z dne 20. 1. 2014 umakniti stopnjo tajnosti INTERNO.
-    Zadeva se vrne organu prve stopnje v ponovno odločanje. Organ mora o zahtevi prosilca z dne 14. 2. 2014 odločiti najpozneje v 30 dneh od prejema te odločbe.

2.    V postopku reševanja te pritožbe niso nastali posebni stroški.


O b r a z l o ž i t e v:

Prosilec je dne 14. 2. 2014 od organa zahteval, da mu v obliki fotokopije ali v obliki elektronske kopije posreduje Poročilo o strokovnem nadzoru nad delom Javne agencije za civilno letalstvo, ki ga je minister Samo Omerzel, po poročanju Dela, odredil novembra 2013 in je bil končan januarja 2014.

Organ je dne 4. 3. 2014 izdal odločbo št. 090-3/2014/3-00611506, s katero je zahtevo prosilca v celoti zavrnil, ker naj bi zahtevani dokument predstavljal tajni dokument v skladu z Zakonom o tajnih podatkih, poleg tega pa bi razkritje dokumenta škodilo notranjemu delovanju organa. Izpolnjeni sta torej izjemi od prostega dostopa do zahtevanega dokumenta iz 1. in 11. točke prvega odstavka 6. člena ZDIJZ.

Prosilec se je zoper zgoraj navedeno odločbo pritožil dne 1. 4. 2014 in v pritožbi navedel, da je seznanitev javnosti z zahtevanim dokumentom v javnem interesu, saj je minister Omerzel v članku za Delo povedal, da je nadzor nad Javno agencijo za civilno letalstvo odkril določene nepravilnosti v agenciji. Prosilec je prvo poročilo o nadzoru nad agencijo, izdano leta 2012, brez težav pridobil od Komisije za preprečevanje korupcije, zato ne razume, kako se dostop do novega poročila lahko zavrne. Javnost bi morala izvedeti, kaj se je od takrat na agenciji uredilo in kaj ne, v primeru hujših ugotovljenih pomanjkljivosti pa bi pritisk medijev in javnosti lahko pripomogel k njihovemu hitrejšemu odpravljanju.

Organ po prejemu pritožbe prosilca odločbe ni nadomestil z novo, zato jo je, na podlagi 245. člena ZUP, dne 22. 4. 2014, odstopil v reševanje Pooblaščencu, kot dovoljeno, pravočasno in vloženo s strani upravičene osebe.

Dne 28. 5. 2014 je Pooblaščenec pri organu opravil ogled in camera, kjer je vpogledal v zahtevani dokument in pridobil dodatna pojasnila v zvezi z določitvijo zahtevanega dokumenta za tajnega in v zvezi z morebitno škodo, ki bi nastala ob razkritju zahtevanega dokumenta.

Pritožba je utemeljena.
Definicija informacije javnega značaja je določena v prvem odstavku 4. člena ZDIJZ, po katerem je informacija javnega značaja informacija, ki izvira iz delovnega področja organa, nahaja pa se v obliki dokumenta, zadeve, dosjeja, registra, evidence ali drugega dokumentarnega gradiva (zakon za vse oblike uporablja izraz dokument, op. Pooblaščenca), ki ga je organ izdelal sam, v sodelovanju z drugim organom, ali pridobil od drugih oseb. V obravnavanem primeru ni sporno, da zahtevani dokument predstavlja informacijo javnega značaja, saj gre za dokument iz delovnega področja organa (opravljanje nadzora nad Javno agencijo za civilno letalstvo), ki ga je izdelal organ in s katerim organ razpolaga v materializirani obliki.

Organ je v izpodbijani odločbi ob tem navedel, da je dostop do zahtevanega dokumenta treba zavrniti na podlagi določb 1. in 11. točke prvega odstavka 6. člena ZDIJZ. Zahtevani dokument je namreč opredeljen kot tajen v skladu z določbami Zakona o tajnih podatkih (Ur. l. RS, št. 87/01 s spremembami in dopolnitvami, v nadaljevanju ZTP), poleg tega pa bi njegovo razkritje povzročilo motnje v notranjem delovanju organa. V nadaljevanju je zato Pooblaščenec ugotavljal, ali je glede zahtevanega dokumenta podana izjema iz 1. točke prvega odstavka 6. člena ZDIJZ, torej ali gre za dokument (oz. del dokumenta), ki je na podlagi zakona, ki ureja tajne podatke, opredeljen kot tajen.

1. Izjema iz 1. točke prvega odstavka 6. člena ZDIJZ

Definicija tajnega podatka je podana v 1. točki 2. člena ZTP, in sicer je tajni podatek dejstvo ali sredstvo z delovnega področja organa, ki se nanaša na javno varnost, obrambo, zunanje zadeve ali obveščevalno in varnostno dejavnost države, ki ga je treba zaradi razlogov, določenih v tem zakonu, zavarovati pred nepoklicanimi osebami, in ki je v skladu s tem zakonom, določeno in označeno za tajno.

Materialni kriterij za opredelitev podatka za tajni podatek se torej opira na samo vsebino podatka. Podatek se lahko določi za tajnega le takrat, če je tako pomemben, da bi z njegovim razkritjem nepoklicani osebi nastale ali bi očitno lahko nastale škodljive posledice za varnost države ali za njene politične in gospodarske koristi ter se obenem nanaša izključno na naslednja področja: javna varnost, obramba, zunanje zadeve, obveščevalna in varnostna dejavnost državnih organov RS oziroma se nanaša na sisteme, naprave, projekte in načrte ali znanstvene, raziskovalne, tehnološke, gospodarske in finančne zadeve, ki so pomembni za omenjene cilje (5. člen ZTP). Materialni kriterij torej vključuje dva vidika. Prvi je v tem, da bi z razkritjem podatka nastala oziroma očitno lahko nastala določena škoda, drugi pa je v povezavi škode s taksativno naštetimi interesnimi področji države. Pri tem se, glede na določbo 13. člena ZTP, z vidika višine škode, ki bi nastala z razkritjem podatkov, za tajne podatke z oznako stopnje tajnosti INTERNO, določi tiste podatke, katerih razkritje nepoklicani osebi bi lahko škodovalo delovanju ali izvajanju nalog organa.

Oba elementa materialnega kriterija se zrcalita v formalnem kriteriju tajnega podatka. Podatek je upravičeno označen kot tajen le, če so izpolnjeni trije elementi, opisani v nadaljevanju. Prvi element je, da lahko podatek za tajnega določi le za to pooblaščena oseba. Načeloma je to v skladu z ZTP predstojnik organa oziroma osebe na najvišjih delovnih mestih oziroma položajih (10. člen ZTP). S tem je zagotovljeno, da odločitve o tajnosti podatkov sprejemajo osebe, ki imajo dovolj informacij in znanja, da lahko ocenijo pomen morebitnih škodljivih posledic ob razkritju tega podatka. Z ZTP je predpisan tudi način in postopek določanja tajnosti, katerega bistvo je v izdelavi vnaprejšnje pisne ocene o možnih škodljivih posledicah, ki bi nastale z razkritjem podatka (11. člen ZTP). Ta pisna ocena predstavlja drugi element za obstoj formalnega kriterija. Takšna ocena mora vsebovati določitev objekta varstva. Objekt varstva je interes, ki bi bil z razkritjem ogrožen. Poleg opisanega mora pisna ocena vsebovati tudi oceno teže in intenzivnosti možnih škodljivih posledic. Pisna ocena se hrani kot priloga dokumenta pri organu, ki je podatku določil stopnjo tajnosti. Prav ta ocena možnih škodljivih posledic omogoča z vidika ZDIJZ naknadno preverjanje oziroma ugotavljanje razlogov in okoliščin, ki so narekovali odločitev, da se podatek določi za tajnega. Tretji element za obstoj formalnega kriterija pa temelji na pravilni oznaki, saj je lahko tajen samo tisti podatek, ki je ustrezno označen kot tajen (17. člen ZTP). Tajni podatki so glede na težo škodljivih posledic za varnost države ali za njene politične ali gospodarske koristi ob morebitnem razkritju razvrščeni v 4 stopnje varovanja: strogo tajno, tajno, zaupno in interno (13. člen ZTP). Tajni podatki stopnje interno bi z razkritjem nepoklicani osebi lahko škodovali delovanju ali izvajanju nalog organa.
V nadaljevanju se je Pooblaščenec opredelil do tega, ali obravnavani dokument izpolnjuje tako materialni kot formalni kriterij za tajni podatek po ZTP.

Ob vpogledu v zahtevani dokument je Pooblaščenec ugotovil, da je označen s stopnjo tajnosti INTERNO in zanj obstaja pisna ocena možnih škodljivih posledic št. 010-123/2013-18 z dne 25. 1. 2014, ki jo je podpisal minister za infrastrukturo in prostor Samo Omerzel. Zahtevani dokument tako izpolnjuje dva elementa, ki sta predpisana za formalni kriterij – v skladu z določbo 17. člena ZTP je vidno označen s stopnjo tajnosti (INTERNO), oceno možnih škodljivih posledic pa je v skladu z določbami 10. člena ZTP podpisala za to pooblaščena oseba – predstojnik organa. Vendar pa Pooblaščenec ugotavlja, da v konkretnem primeru ni izpolnjen tretji element za formalni kriterij, saj ocena škodljivih posledic ne izpolnjuje pogojev iz 11. člena ZTP. ZTP namreč v drugem odstavku 11. člena določa, da mora ocena škodljivih posledic vsebovati konkretne navedbe o tem, katere škodljive posledice bi nastale z razkritjem dokumenta. V obravnavani oceni je navedeno le, da bi razkritje vsebine dokumenta lahko otežilo delo organa ter drugih pristojnih državnih organov pri izvajanju določb Zakona o javnih agencijah o izvajanju nadzora nad Javno agencijo za civilno letalstvo RS, saj je nadzor nad porabo finančnih sredstev s strani Ministrstva za finance in Računskega sodišča še v teku. Možnih škodljivih posledic, ki naj bi nastale z razkritjem dokumenta za delovanje ali izvajanje nalog organa, obravnavana ocena ne konkretizira. Prav tako ocena škodljivih posledic v konkretnem primeru ne opredeljuje, na katero varovano področje iz 5. člena ZTP se nanaša zahtevani dokument. Poleg tega Pooblaščenec ugotavlja tudi, da obravnavana ocena škodljivih posledic ne izpolnjuje pogojev iz prvega oz. četrtega odstavka 11. člena ZTP. V navedenih določbah namreč ZTP določa, da mora pooblaščena oseba določiti stopnjo tajnosti podatka ob njegovem nastanku oziroma ob začetku izvajanja naloge organa, katere rezultat bo tajen podatek. Kadar bi izdelava pisne ocene pred izvajanjem nujnih nalog organa otežila ali onemogočila njihovo izvedbo, lahko pooblaščena oseba podatku ustno določi stopnjo tajnosti in ga označi s stopnjo tajnosti. Pisno oceno izdela takoj, ko je to mogoče, vendar najkasneje v treh dneh. V konkretnem primeru je bila ocena škodljivih posledic izdelana prepozno, saj je nastala šele 25. 1. 2014, torej 5 dni po nastanku zahtevanega dokumenta (20. 1. 2014). Pooblaščenec je ob upoštevanju navedenega ugotovil, da ocena škodljivih posledic v konkretnem primeru ne izpolnjuje pogojev iz 11. člena ZTP, zaradi česar ni podan eden izmed elementov, ki morajo biti kumulativno izpolnjeni za obstoj formalnega kriterija za določitev dokumenta za tajnega po ZTP.

Prav tako Pooblaščenec ugotavlja, da ni podan materialni kriterij za določitev zahtevanega dokumenta za tajnega po ZTP, saj organ ni uspel izkazati, da bi z razkritjem zahtevanega dokumenta nastale ali bi očitno lahko nastale škodljive posledice za varnost države ali za njene politične in gospodarske koristi, konkretno za delovanje ali izvajanje nalog organa na enem izmed področij, navedenih v 5. členu ZTP. Organ namreč ni pojasnil, na katero področje iz 5. člena ZTP naj bi se zahtevani dokument nanašal. Na ogledu in camera je organ sicer pojasnil, da iz zahtevanega dokumenta izhajajo ugotovitve organa o določenih neskladjih s predpisi, ki urejajo letalski nadzor in določena neskladja, ki so jih izvajalci letalske dejavnosti ugotovili pri opravljanju internega nadzora. Posledično, po mnenju organa, lahko z objavo dokumenta pride do napačnega razumevanja v javnosti, da Javna agencija za civilno letalstvo ni sposobna ugotavljati ustreznosti zasebnih subjektov, da opravljajo letalske dejavnosti. Prav tako lahko tem zasebnim subjektom nastane škoda, saj lahko tudi v mednarodnem prostoru pride do razumevanja, da njihov nadzornik (Javna agencija za civilno letalstvo) ni ustrezen in da posledično tudi oni kot letalski prevozniki niso nujno varni. Procesi nadzora v letalstvu so pogosto slabo razumljeni, saj gre za zelo strokovno delo. Neskladje s predpisi namreč ne pomeni nujno nevarnosti, organ pa se boji, da bi domača in mednarodna javnost napačno interpretirala ugotovljena neskladja. Posledično bi nastala škoda za politične oz. gospodarske koristi države. Organ zato meni, da je izpolnjen prvi element za obstoj materialnega kriterija. Po mnenju organa pa je izpolnjen tudi drugi element za obstoj materialnega kriterija, saj naj bi se zahtevani dokument nanašal na gospodarske in finančne zadeve, pomembne za obrambo državnih organov (6. točka 5. člena ZTP). Obramba države je namreč po mnenju organa širši pojem in se deli na vojaško in civilno. Država mora ščititi svoje gospodarstvo, med drugim z gospodarskimi sankcijami, ki predstavljajo obrambo države – gospodarstva države in njenega položaja na mednarodnem trgu.

Pooblaščenec ni sledil trditvam organa, da je izpolnjen materialni kriterij za označitev zahtevanega dokumenta s stopnjo tajnosti INTERNO. V prvi vrsti ni mogoče trditi, da bi z razkritjem zahtevanega dokumenta nastale ali bi očitno lahko nastale škodljive posledice za delovanje ali izvajanje nalog Javne agencije za civilno letalstvo na enem izmed varovanih področij, ki jih določa 5. člen ZTP. Dostop do zahtevanega dokumenta se ne sme omejevati zaradi podcenjevanja sposobnosti javnosti, da razume, kaj poročilo o delu agencije pomeni. Dejstvo je, da se pod javnost šteje tudi strokovna javnost, torej tisti del javnosti, ki zelo dobro razume terminologijo in način dela v letalstvu. Polemiziranje o (ne)ustreznosti dela agencije lahko pripomore k njenemu bolj kakovostnemu delu in ne pomeni nujno ovir za njeno delovanje ali za delovanje organa. Pooblaščenec ne verjame, da je Javna agencija za civilno letalstvo tako šibka institucija, da bi razkritje podatkov o tem, da agencija ni na vseh področjih v celoti izpolnila vsega, kar ji določa veljavna zakonodaja, lahko imelo škodljive posledice za njeno nadaljnje delo. Kot je namreč povedal že organ sam, ne pomeni vsaka kršitev predpisa, da agencija svojega dela ne opravlja kakovostno in da zato letalski prevozniki, ki jih agencija nadzira, niso varni. Pooblaščenec zato meni, da razkritje zahtevanega dokumenta, ki po navedbah organa ne razkriva nekih večjih, za varnost letalstva in letalskih družb pomembnih kršitev, ne more imeti konkretnih škodljivih posledic za delovanje ali izvajanje nalog Javne agencije za civilno letalstvo. Prav tako Pooblaščenec tudi ne more slediti tako široki interpretaciji pojma obramba državnih organov, kot ga je na ogledu in camera zagovarjal organ. Zaščita gospodarstva z gospodarskimi ukrepi in varstvo položaja države na mednarodnem trgu ne predstavljata obrambe državnih organov v smislu 5. člena ZTP. To jasno izhaja tudi iz 73. člena Zakona o obrambi (Ur. l. RS, št. 82/94 s spremembami in dopolnitvami, v nadaljevanju ZObr), po katerem gospodarska obramba obsega priprave in delovanje v vojni gospodarskih družb, zavodov in drugih organizacij, katerih dejavnost je po odločitvi vlade posebnega pomena za obrambo ter materialno in zdravstveno oskrbo Slovenske vojske, prebivalstva, državnih organov in druge obrambne potrebe. Vsebina zahtevanega dokumenta se torej očitno ne nanaša na enega izmed takstativno določenih področij, ki jih v 5. členu določa ZTP. Pooblaščenec posledično ugotavlja, da ni podan materialni kriterij za določitev dokumenta za tajnega po ZTP.

Ker je Pooblaščenec kot pritožbeni organ v tem postopku ugotovil, da niso izpolnjeni materialni pogoji za označitev zahtevanega dokumenta s stopnjo tajnosti »interno«, je zaključil, da ni podana izjema po 1. točki 1. odst. 6. člena ZDIJZ. Dokument, ki po ZTP ne izpolnjuje materialnega kriterija, namreč ni tajen podatek v skladu z ZTP. Ker pa iz 3. odstavka 17. člena ZTP ob tem izhaja, da se mora podatek oziroma dokument obravnavati kot tajen, tudi če je označen le s stopnjo tajnosti (torej, če je izpolnjen le formalni pogoj), je Pooblaščenec organu naložil, da iz dokumenta št. 010-123/2013-12 z dne 20. 1. 2014, umakne stopnjo tajnosti INTERNO, nato pa o njem odloča v ponovljenem postopku, kot bo pojasnjeno v nadaljevnaju.
 
2. Izjema iz 11. točke prvega odstavka 6. člena ZDIJZ

Organ se je v izpodbijani odločbi skliceval tudi na izjemo notranjega delovanja. Glede na določbe 11. točke prvega odstavka 6. člena ZDIJZ lahko organ dostop do zahtevanih informacij zavrne, če gre za podatek iz dokumenta, ki je bil sestavljen v zvezi z notranjim delovanjem oziroma dejavnostjo organov in bi njegovo razkritje povzročilo motnje pri delovanju oziroma dejavnosti organa. Za obstoj opisane izjeme morata biti kumulativno izpolnjena dva pogoja:
-    podatek mora izhajati iz dokumenta, ki je bil sestavljen v zvezi z notranjim delovanjem oziroma dejavnostjo organa in
-    specifični škodni test (razkritje takšnega podatka bi povzročilo motnje pri delovanju oziroma dejavnosti organa).

Organ je v izpodbijani odločbi med drugim navedel, da je v teku postopek nadzora nad finančnim poslovanjem Javne agencije za civilno letalstvo s strani Ministrstva za finance. Razkritje zahtevanega dokumenta bi lahko škodilo temu postopku. Dodatno je organ na ogledu in camera navedel, da bi zaradi razkritja zahtevanega dokumenta prišlo do pritiskov nad Javno agencijo za civilno letalstvo, ki posledično ne bi mogla ustrezno in s potrebnim razmislekom pripraviti akcijskih načrtov za odpravo v zahtevanem dokumentu ugotovljenih neskladij. Poleg tega bi lahko, zaradi pritiska javnosti in omejenega števila zaposlenih, opustila delo nadzora na drugih področjih in bi reševala le problematiko iz zahtevanega dokumenta. To področje (področje iz zahtevanega dokumenta) pa ni ključnega pomena, zaradi česar bi bilo delo agencije na drugih, morda pomembnejših področjih, zelo ovirano. Obstaja pa tudi možnost, da bi zaposleni v agenciji zaradi pritiskov javnosti dali odpoved, kar se je v preteklosti v podobnih primerih že dogajalo.
Pooblaščenec primarno pojasnjuje, da se izjema iz 11. točke prvega odstavka 6. člena ZDIJZ nanaša na dokumente, ki so namenjeni interni komunikaciji znotraj organa ali več organov, pri čemer je poudarek na notranjem delovanju organa, na »notranjem procesu razmišljanja« organa.  Poročilo o zakonitosti oz. pravilnosti delovanja Javne agencije za civilno letalstvo ne predstavlja tovrstnega dokumenta. Gre namreč za poročilo o opravljenem nadzoru nad delom javne agencije in ne za notranjo korespondenco med organom in agencijo. Poleg tega organ niti v odločbi niti na ogledu in camera ni podal prepričljive obrazložitve, zakaj bi razkritje zahtevanega dokumenta povzročilo motnje pri njegovem delovanju oziroma dejavnosti (ali delovanju oz. dejavnosti agencije). Organ ob tem tudi ni obrazložil, kako bi razkritje zahtevanega dokumenta lahko škodilo postopku nadzora s strani Ministrstva za finance in Računskega sodišča (v kakšni fazi je ta postopek in ali bi razkritje lahko vplivalo na procesna dejanja, ki morajo biti v postopku še izvedena). Konkretnih motenj organ torej ni uspel izkazati (pri čemer je na njem dokazno breme).

Ob tem Pooblaščenec še poudarja, da ugotovitve določenih finančnih nepravilnosti, ki se pojavljajo v zvezi s porabo javnih sredstev, ne morejo biti varovane kot izjema notranjega delovanja. 1. alineja tretjega odstavka 6. člena ZDIJZ namreč določa, da se ne glede na morebitne izjeme (tudi izjemo notranjega delovanja) dostop do zahtevanega dokumenta vedno dovoli, če gre (med drugim) za podatke o porabi javnih sredstev. V zvezi z navedbami organa o možnih pritiskih na agencijo in njene zaposlene pa Pooblaščenecu gotavlja, da ne gre za motenje, ki bi jih varovala izjema iz 11. točke 1. odstavka 6. člena ZDIJZ. Namen predmetne izjeme je namreč varovati izvajanje nalog organa in mu omogočiti proces notranjega razmišljanja v postopku sprejemanja odločitev. Organ ni konkretno pojasnil, kako bi razkritje zahtevanega dokumenta vplivalo na ta proces. Zgolj dejstvo, da bi določeni javni uslužbenci potencialno lahko bili izpostavljeni pritiskom javnosti, pa po mnenju Pooblaščenca ne opravičuje uporabe navedene izjeme. Vsakdo, ki sklene delovno razmerje v javnem sektorju, se mora namreč zavedati, da bo njegovo delo podvrženo nadzoru javnosti (za razliko od dela v zasebnem sektorju) in mora za svoje sprejete odločitve tudi prevzeti vso odgovornost. Na to, da so javni uslužbenci in javni funkcionarji s svojim delom podvrženi strožjemu nadzoru javnosti, kaže tudi že navedena določba 1. alineje tretjega odstavka 6. člena ZDIJZ (ne glede na izjeme se vedno dovoli dostop do podatkov v zvezi z delovnim razmerjem javnega uslužbenca oz. v zvezi z opravljanjem javne funkcije).

Upoštevaje vse navedeno je Pooblaščenec zaključil, da organ v izpodbijani odločbi glede zahtevanega dokumenta ni v zadostni meri obrazložil in izkazal obstoja izjeme notranjega delovanja po 11. točki 1. odstavka 6. člena ZDIJZ. V kolikor bo organ tudi v ponovljenem postopku vztrajal, da gre za izjemo notranjega delovanja, mora konkretno obrazložiti, kakšne (konkretne) motnje v delovnaju organa bi nastale, če bi predmetni dokument postal javno dostopen. Še posebej upoštevaje dejstvo, da so tovrstni dokumenti v preteklosti očitno bili javno dostopni, pa motnje pri delovanju organa niso nastale (prosilec se sklicuje na to, da je prvo poročilo o nadzoru nad agencijo, izdano leta 2012, brez težav pridobil od Komisije za preprečevanje korupcije).

3. Ostale izjeme iz 6. člena ZDIJZ in razlogi za vrnitev zadeve v ponovno odločanje

Pri vpogledu v zahtevani dokument je Pooblaščenec ugotovil, da ta vsebuje številne informacije, ki bi lahko predstavljale druge izjeme po prvem odstavku 6. člena ZDIJZ (npr. morebitni varovani osebni podatki, morebitne poslovne skrivnosti,..). Pri tem se organ v izpodbijani odločbi ni opredeljeval do navedenih informacij, prav tako iz ugotovitvenega postopka pred organom ne izhaja, da bi preverjal, ali te informacije morda predstavljajo katero od drugih izjem. Organ tako pri zasebnih subjektih, pravnih osebah, ni preverjal, ali bi podatki, ki jih vsebuje zahtevani dokument, lahko predstavljali njihovo poslovno skrivnost, kot jo opredeljuje ZGD-1. Teh subjektov namreč organ ni vpoklical v postopek, s čimer je ravnal v nasprotju s 44. členom ZUP, ki določa, da mora organ ves čas med postopkom po uradni dolžnosti skrbeti za to, da so v postopku udeleženi vsi, na katerih pravice ali pravne koristi bi lahko vplivala odločba. Prav tako organ ni ugotavljal, ali zahtevani dokument vsebuje osebne podatke in ali gre za varovane osebne podatke. Pooblaščenec zato ugotavlja, da se izpodbijana odločba v tem delu ne da preizkusiti. Zaradi tega je obrazložitev izpodbijane odločbe ostala zgolj na deklaratorni ravni, ki ne omogoča preizkusa, kar predstavlja bistveno kršitev pravil upravnega postopka (7. točka drugi odstavek 237. člena ZUP). Kot že navedeno zgoraj, organ v postopek odločanja na prvi stopnji tudi ni pozval vseh subjektov, na katerih pravice bi lahko vplivala izdaja prvostopenjske odločbe, kar prav tako predstavlja bistveno kršitev pravil upravnega postopka (2. točka drugi odstavek 237. člena ZUP).

ZUP v prvem odstavku 251. člena določa, da če organ druge stopnje ugotovi, da je v postopku prišlo do bistvenih kršitev pravil postopka, dopolni postopek in odpravi omenjene pomanjkljivosti bodisi sam bodisi po organu prve stopnje ali po zaprošenem organu. Pooblaščenec je v izvedenem postopku ugotovil, da je v postopku odločanja na prvi stopnji prišlo do bistvenih kršitev pravil postopka in da je organ nepopolno ugotovil dejstva, zato je bilo treba na podlagi tretjega odstavka 251. člena ZUP, skladno z razlogi, navedenimi v prejšnjih odstavkih obrazložitve te odločbe, izpodbijano odločbo odpraviti in zadevo vrniti prvostopenjskemu organu v ponovni postopek. Vrnitev zadeve v ponovno odločanje Pooblaščenec utemeljuje z razlogi ekonomičnosti postopka. Poseben vidik načela ekonomičnosti iz 14. člena ZUP je tudi načelo učinkovitosti, ki od organov zahteva, da si preskrbi vse, kar je potrebno za pravilno ugotovitev dejanskega stanja in za zavarovanje pravic strank ter javnih koristi. To pa bo najlažje dosegel prav prvostopenjski organ, ker se zahteva prosilca nanaša na dokument, s katerim razpolaga organ (in ki (še) ima oznako tajnosti, zato Pooblaščenec z njim v spisu ne razpolaga in ga tudi ni mogel posredovati v izjasnitev morebitnim stranskim udeležencem). Organ bo tudi sam lažje in najhitreje ocenil, podatki katerih posameznikov v zahtevanem dokumentu se nanašajo na npr. javne uslužbence in tako ne predstavljajo varovanih osebnih podatkov.

Pooblaščenec je tako zaradi zgoraj omenjenih kršitev pravil postopka, ki so bistvene, saj so vplivale na pravilnost odločitve, izpodbijano odločbo odpravil in organu vrnil zadevo v ponovno odločanje. V ponovljenem postopku mora organ, primarno, z dokumenta št. 010-123/2013-12 z dne 20. 1. 2014, umakniti stopnjo tajnosti INTERNO, nato pa omogočiti sodelovanje v postopku subjektom, na katere se dokument nanaša, seveda pod pogojem, da bi razkritje dokumenta lahko vplivalo na njihove pravice. Prav tako mora organ v ponovljenem postopku ugotoviti, ali zahtevani dokument vsebuje osebne podatke in ali ti podatki predstavljajo varovane osebne podatke, zaradi česar je morda dostop do teh podatkov treba zavrniti.

Na podlagi navedenega Pooblaščenec zaključuje, da je pritožba utemeljena in da je organ na prvi stopnji storil bistveno kršitev pravil postopka, zato je Pooblaščenec pritožbi prosilca ugodil, in na podlagi tretjega odstavka 251. člena ZUP, odločbo organa v celoti odpravil ter zadevo vrnil organu prve stopnje v ponovno odločanje. Organ je dolžan v roku 30 (tridesetih) dni od vročitve te odločbe iz dokumenta št. 010-123/2013-12 z dne 20. 1. 2014, umakniti stopnjo tajnosti INTERNO, nato pa o zahtevi prosilca odločiti v ponovljenem postopku.

Posebni stroški v tem postopku niso nastali.


Pouk o pravnem sredstvu:
Zoper to odločbo ni dovoljena pritožba niti upravni spor.

Postopek vodila:                               
Maja Lubarda, univ. dipl. prav.                       
svetovalka pooblaščenca   

Informacijski pooblaščenec:
Nataša Pirc Musar, univ. dipl. prav.,
pooblaščenka