Informacijski pooblaščenec Republika Slovenija
    SLO | ENG

Iskalnik po odločbah IP o dostopu do informacij javnega značaja

+ -
Datum: 21.09.2018
Naslov: prosilec - Ministrstvo za infrastrukturo
Številka: 090-166/2018
Kategorija: Kršitev postopka
Status: Vrnjeno v ponovno odločanje


POVZETEK:

 

Organ je z odločbo zavrnil prosilcu dostop do zahtevanih podatkov glede pogodb o sofinanciranju izobraževanja pri organu od 18. 6. 2008 do sedaj. V utemeljitev je navedel, da z zahtevanimi podatki oziroma dokumenti ne razpolaga v materializirani obliki, torej ker niso izpolnjeni vsi pogoji iz 4. člena ZDIJZ. Prosilec je vložil zoper odločbo pritožbo, o kateri je odločil IP. IP je v pritožbenem postopku ugotovil, da organ z določenimi dokumenti oziroma podatki, ki so zahtevani, nedvomno razpolaga v materializirani obliki. Ker je torej organ napačno presodil, ko je z izpodbijano odločbo odločil, da pogoji za informacijo javnega značaja v obravnavanem primeru niso izpolnjeni pri nobeni zahtevani informaciji, je IP pritožbi prosilca ugodil in zadevo vrnil organu v ponovno odločanje.
 

 

ODLOČBA:

 

Številka: 090-166/2018/6

Datum: 21. 9. 2018

 

Informacijski pooblaščenec po informacijski pooblaščenki Mojci Prelesnik (v nadaljevanju: IP), izdaja na podlagi 2. člena Zakona o Informacijskem pooblaščencu (Uradni list RS, št. 113/05 in 51/07 - ZUstS-A; v nadaljevanju ZInfP), tretjega in četrtega odstavka 27. člena Zakona o dostopu do informacij javnega značaja (Uradni list RS, št. 51/06 – uradno prečiščeno besedilo, 117/06 – ZDavP2, 23/14, 50/14, 19/15 – odl. US, 102/15, 32/16 in 7/18; v nadaljevanju: ZDIJZ) ter prvega in tretjega odstavka 251. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (Uradni list RS, št. 24/06 – uradno prečiščeno besedilo, 105/06 – ZUS-1, 126/07, 65/08, 8/10 in 82/13; v nadaljevanju: ZUP), o pritožbi … (v nadaljevanju: prosilec), z dne 18. 7. 2018, zoper odločbo Ministrstva za infrastrukturo, Langusova ulica 4, 1000 Ljubljana (v nadaljevanju: organ), št. 090-8/2018/2 z dne 2. 7. 2018, v zadevi dostopa do informacije javnega značaja naslednjo

 

ODLOČBO:

 

  1. Pritožbi prosilca z dne 18. 7. 2018 se ugodi in se odločba Ministrstva za infrastrukturo št. 090-8/2018/2 z dne 2. 7. 2018 odpravi ter se zadeva vrne organu v ponovni postopek. Organ prve stopnje mora o zahtevi prosilca odločiti najpozneje v 30 (tridesetih) dneh od prejema te odločbe.
  1. V postopku reševanja te pritožbe niso nastali posebni stroški.

 

Obrazložitev:

 

Prosilec je z zahtevo z dne 4. 6. 2018 kot informacije javnega značaja zahteval v elektronski obliki posredovanje:

  1. podatka o vseh pogodbah o sofinanciranju izobraževanja pri organu od 18. 6. 2008 do sedaj;
  2. informacije, kateri javni uslužbenci organa niso zaključili šolanja;
  3. podatka, ali so javni uslužbenci, ki so se izobraževali, povrnili stroške študija zaradi nezaključenega študija in stroške koriščenja študijskega dopusta;
  4. podatka, ali so bili sproženi ustrezni delovnopravni spori tudi zoper javne uslužbence, ki niso zaposleni pri organu, kot je teklo zoper prosilca (v primeru, da finančna sredstva niso vrnili);
  5. podatka, kateri javni uslužbenci so bili skrbniki pogodb in ali so bili zoper njih sproženi ustrezni postopki po drugem odstavku 40. člena Zakona o računovodstvu zaradi slabo opravljenega skrbništva pogodbe (v primeru, da niso bila vrnjena sredstva po neuspešnem študiju).

 

Organ je z odločbo št. 090-8/2018/2 z dne 2. 7. 2018 (v nadaljevanju: izpodbijana odločba) zavrnil zahtevo prosilca iz razloga, da z zahtevanimi dokumenti oziroma informacijami ne razpolaga v materializirani obliki, torej ker niso izpolnjeni pogoji iz 4. člena ZDIJZ. Navedel je, da so zavezanci po ZDIJZ dolžni omogočiti dostop le do že obstoječih dokumentov in niso dolžni ustvariti novega dokumenta ali pridobiti oziroma vzpostaviti dokumenta, ki ga v času zahteve nimajo.

 

Prosilec je zoper predmetno odločbo organa vložil pritožbo z dne 18. 7. 2018 iz vseh pritožbenih razlogov, predvsem pa zaradi nepravilne uporabe materialnega prava in posledično ugotovitve pravnega in dejanskega stanja. Navedel je, da iz same odločbe ni razvidno, kdo je vodil postopek, saj jo je izdal predstojnik, čeprav mora biti v organu določena uradna oseba za informacije javnega značaja, ki vodi postopek in lahko odloča v zvezi z zahtevo. Nadalje je navedel, da je organ zavrnil vse zahteve prosilca, čeprav tega ni presojal, saj podatke prav gotovo ima in bi jih lahko zavrnil le, če bi mu posredovanje informacij povzročalo enormno delo in stroške, podatki, za katere je zaprosil, pa v nekaterih primerih predstavljajo vrstični odgovor. Po njegovem mnenju ne gre prezreti dejstva, da je organ namerno izpustil uporabo znanstvenega naziva prosilca iz razloga, da prosilca čustveno zaničuje. Navedel je še 26. člen ZDIJZ in dodal, da bi lahko bil zahtevani podatek opisne narave, ki bi sigurno izpolnjeval vse tri pogoje za informacijo javnega značaja. Po njegovem mnenju materializirana oblika ne pomeni, da mora biti dokument, ampak je zadostno materializirano stanje. V nadaljevanju pritožbe se je prosilec opredelil do posameznih točk izreka izpodbijane odločbe:

  • K točki 1 izreka je navedel, da organ gotovo ima zahtevane podatke o sofinanciranju izobraževanja, saj je imel prosilec možnost videti eno tako pogodbo ob izvajanju svojega dela pri drugem organu. Dejstvo, da teh dokumentov ni v materializirani obliki, torej ne drži.  Navedbe organa so tako netočne in v nasprotju z dejanskim stanjem.
  • V zvezi s točkami 2, 3 in 4 izreka meni, da obstajajo točni podatki uslužbencev, ki niso zaključili šolanja, ker pogodbe obstajajo. Ker gre za trošenje proračunskih sredstev, se ti osebni podatki ne prekrivajo, saj gre za javne uslužbence. Obstajajo namreč namigi, da posamezni javni uslužbenci niso zaključili šolanja in prav tako niso povrnili sredstev izobraževanja. Prosilca ti podatki zanimajo, saj je organ po njegovem mnenju strikten v svoji zakonitosti izvajanja predpisov, zato želi vedeti, koliko se organ drži svojih norm v vseh primerih. Če se delovnopravni spori niso sprožili, je tudi to podatek, ki izhaja iz materialnih dokumentov, saj je prosilec prosil za podatek, ki je lahko v dokumentu, ali je samo zapisan.
  • Glede točke 5 izreka pa je prosilec ugotovil, da ima organ tudi podatke iz pete točke, saj je zahtevani podatek tudi to, ali se zoper skrbnika niso sprožili ustrezni postopki. V primeru, če so bili ustrezni postopki sproženi, pa naj organ posreduje podatke, zoper katere skrbnike se je sprožil postopek in zoper katere se ni.

 

Organ po prejemu pritožbe izpodbijane odločbe ni nadomestil z novo ter je pritožbo prosilca, kot dovoljeno, pravočasno in vloženo s strani upravičene osebe, z dopisom št. 090-8/2018/4 z dne 20. 7. 2018, poslal v odločanje IP. Pritožbi je priložil zahtevo in izpodbijano odločbo. Na poziv IP št. 090-164/2018/2 z dne 31. 8. 2018 je organ posredoval še dodatna pojasnila 11. 9. 2018, katerim je med drugim priložil odgovor prosilcu št. 010-31/2018/40 z dne 19. 6. 2018.

 

IP je z namenom pravilne in popolne ugotovitve dejanskega stanja ter z namenom vpogleda v uradne evidence organa v prostorih organa 19. 9. 2018 opravil ogled brez prisotnosti strank (ogled in camera), na podlagi 11. člena ZInfP. Organ je na ogledu predložil IP predmetne pogodbe o izobraževanju, in sicer 16 pogodb s pripadajočimi aneksi.

 

Pritožba je utemeljena.

 

IP je kot organ druge stopnje v skladu z 247. členom ZUP dolžan preizkusiti odločbo v delu, v katerem jo pritožnik izpodbija. Prvostopenjsko odločbo preizkusi v mejah pritožbenih navedb, po uradni dolžnosti pa preizkusi, ali ni prišlo v postopku na prvi stopnji do bistvenih kršitev postopka in ali ni bil prekršen materialni zakon. IP ugotavlja, da prosilec izpodbija odločbo organa v celoti.

 

IP uvodoma ugotavlja, da v obravnavanem primeru ni sporno, da je organ zavezanec po ZDIJZ, zato je IP nadalje ugotavljal, ali so v obravnavanem primeru izpolnjeni vsi pogoji za informacijo javnega značaja.

 

Informacija javnega značaja je na podlagi določb 4. člena ZDIJZ informacija, ki izvira iz delovnega področja organa, nahaja pa se v obliki dokumenta, zadeve, dosjeja, registra, evidence ali drugega dokumentarnega gradiva, ki ga je organ izdelal sam, v sodelovanju z drugim organom, ali pridobil od drugih oseb. Iz definicije informacije javnega značaja torej izhajajo trije osnovni pogoji, ki morajo biti izpolnjeni kumulativno (hkrati), in sicer:

1. informacija mora izvirati iz delovnega področja organa,

2. organ mora z njo razpolagati,

3. nahajati se mora v materializirani obliki.

 

Iz določbe prvega odstavka 4. člena v zvezi s prvim odstavkom 1. člena ZDIJZ tako izhaja, da informacijo javnega značaja lahko predstavlja le dokument, ki ga je organ v okviru svojega delovnega področja že izdelal oziroma pridobil in ga še ni posredoval naprej oziroma uničil. Gre za pogoj, ki je v teoriji poznan kot »kriterij materializirane oblike« in ga navaja že organ v izpodbijani odločbi. Zavezanci po ZDIJZ so torej dolžni omogočiti dostop le do že obstoječih informacij in niso dolžni ustvariti novega dokumenta ali ga (ponovno) pridobiti, če z njim v času zahteve ne razpolagajo (več). Zavezanci tako niso dolžni zbirati informacij, opravljati raziskav ali analizirati podatkov, da bi zadostili zahtevi prosilca, torej niso dolžni izdelati, predelati ali spremeniti (dograditi) informacij, s katero razpolagajo. Pojasnila, odgovori na konkretno zastavljena vprašanja, razne obrazložitve, komentarji in podobno tako ne predstavljajo informacij javnega značaja, zato zavezanci niso dolžni odgovarjati na vprašanja, s katerimi se od zavezanca pričakuje pojasnila, mnenja in podobno.

 

Upoštevaje definicijo informacije javnega značaja in dejstvo, da organ razpolaga s pogodbami o izobraževanju v materializirani obliki, je tako IP ugotovil, da organ z določenimi dokumenti oziroma podatki, ki so zahtevani, nedvomno razpolaga v materializirani obliki. Organ je torej napačno presodil, ko je z izpodbijano odločbo odločil, da pogoji za informacijo javnega značaja v obravnavanem primeru niso izpolnjeni pri nobeni zahtevani informaciji. Po oceni IP je namreč napačna ugotovitev organa, da niso izpolnjeni pogoji za informacijo javnega značaja, ker prosilec ni zahteval kopij pogodb o financiranju izobraževanj. Slednje izhaja iz pojasnila organa IP z dne 11. 9. 2018. IP se sicer strinja z navedbo organa, da prosilec ni izrecno zahteval kopij pogodb o izobraževanju, vendar so predmetne pogodbe nedvomno dokumenti, ki ustrezajo definiciji informacije javnega značaja in iz teh pogodb nedvomno posamezni zahtevani podatki izhajajo. Tako npr. izhajajo iz pogodb podatki, s katerimi javnimi uslužbenci je organ sklenil pogodbo o izobraževanju in kdaj jo je sklenil. Po oceni IP pa organ razpolaga tudi z drugimi posameznimi zahtevanimi podatki. Iz odgovora organa št. 010-31/2018/40 z dne 19. 6. 2018 izhaja, da v enem primeru javna uslužbenka ni zaključila študija, vendar je ob sklenitvi nove zaposlitve povrnila obveznosti iz pogodbe o izobraževanju. Navedeno tako nakazuje na dejstvo, da organ razpolaga z določenim dokumentom v materializirani obliki, iz katerega izhajajo te navedbe organa, prav tako pa gre tudi za podatek, ki je predmet zahteve prosilca.

 

Ob tem IP še navaja, da se ne more strinjati s pritožbenimi navedbami prosilca, da materializirana oblika ne pomeni, da mora obstajati dokument, ampak je zadostno materializirano delovanje. V postopkih po ZDIJZ je namreč dolžan organ odločati o dostopu do dokumentov, kar izhaja tudi iz sodne prakse[1] in prakse IP[2].

 

Ker je IP ugotovil, da je organ v postopku izdaje izpodbijane odločbe nepopolno oziroma zmotno ugotovil dejansko stanje in posledično napačno uporabil materialno pravo, je odločil, da zadevo vrne organu v ponovno odločanje.

 

IP je namreč kot drugostopenjski organ, enako kot organ prve stopnje, dolžan spoštovati temeljna načela upravnega postopka, kar pomeni, da je dolžan upoštevati tudi načelo ekonomičnosti postopka iz 14. člena ZUP. Postopek je torej treba voditi hitro, kar pomeni tudi s čim manjšo zamudo za stranke in druge udeležence v postopku, vendar tako, da se preskrbi vse, kar je potrebno, da se lahko ugotovi dejansko stanje, zavarujejo pravice in pravne koristi stranke ter izda zakonita in pravilna odločba. IP je ocenil, da bo pomanjkljivosti postopka na prvi stopnji hitreje in bolj ekonomično odpravil organ prve stopnje, ki razpolaga z vsemi zahtevanimi dokumenti in podrobno pozna vsa relevantna dejstva v zvezi s temi dokumenti.

 

V skladu s tretjim odstavkom 251. člena ZUP mora organ druge stopnje, kadar odpravi izpodbijano odločbo in zadevo vrne organu prve stopnje v ponovno odločanje, s svojo odločbo opozoriti organ prve stopnje, glede česa je treba dopolniti postopek, organ prve stopnje pa mora vseskozi ravnati po tej odločbi in brez odlašanja, najpozneje pa v 30 dneh od prejema zadeve, izdati novo odločbo, zoper katero ima stranka pravico pritožbe.

 

Organ bo moral v ponovljenem postopku primarno ugotoviti, s katerimi dokumenti oziroma podatki v posameznih dokumentih glede na zahtevo prosilca dejansko razpolaga ter odločiti o dostopu do posameznega dokumenta. Kot že navedeno, organ z določenimi zahtevanimi informacijami nedvomno razpolaga, saj ti podatki izhajajo iz pogodbah o izobraževanju, ki jih je organ tudi predložil IP. Povedano drugače, če organ razpolaga z različnimi dokumenti, ki obsegajo zahtevane podatke, je na organu, da odloči, dostop do katerih dokumentov bo v obravnavanem primeru presojal z vidika zahteve. Če bo organ pri tem ugotovil, da posamezni zahtevani dokumenti oziroma podatki vsebujejo katero od izjem po določbah 5.a in 6. člena ZDIJZ, mora natančno in določno opredeliti, v katerem delu se posamezni dokumenti prekrijejo in na podlagi katere izjeme. Pri tem mora organ upoštevati, da so določeni podatki v zvezi s porabo javnih sredstev in delovnim razmerjem javnega uslužbenca absolutno javno dostopni (1. alineja tretjega odstavka 6. člena ZDIJZ). Na podlagi tako izvedenega ugotovitvenega postopka bo organ lahko določno opredelil izrek odločbe. V izreku odločbe morajo biti namreč jasno navedeni dokumenti, ki so predmet presoje, in navedba, v katerem delu se prekrijejo informacije, ki predstavljajo izjemo od prostega dostopa po ZDIJZ (npr. v dokumentu št…. se prekrije … ipd.). Takšen izrek omogoča določljivost in izvršljivost, ki zadosti zakonskim normam in pravni varnosti, do katere sta prosilca upravičena. V izreku je treba navesti tudi obliko, v kateri bo prosilcu posredovana zahtevana informacija javnega značaja. Ob tem IP še navaja, da je organ pri odločanju dolžan izhajati iz predmeta zahteve prosilca in da je dolžan odločiti o tistih zahtevanih podatkih oziroma dokumentih, s katerimi je razpolagal v času vložitve zahteve, to je 4. 6. 2018.

 

IP še dodaja, da je v postopkih po ZDIJZ bistveno, da se odloča z učinkom erga omnes, kar pomeni, da je dokument, ki predstavlja prosto dostopno informacijo javnega značaja, dostopen vsakomur, pravni in fizični osebi, ne glede na pravni interes in morebiten osebni status. Rezultat presoje oziroma odločitev po ZDIJZ mora biti namreč enaka za vse. ZDIJZ torej kot pravilo postavlja enako in enotno uporabo določb zakona za vse, zato navajanje razlogov prosilca za dostop do zahtevanih informacij javnega značaja v postopkih po ZDIJZ ni relevantno.

 

Glede pritožbenih navedb prosilca, da iz izpodbijane odločbe ni razvidno, kdo je vodil postopek, pa IP navaja, da so te neutemeljene. V skladu s prvim odstavkom 216. člena ZUP podpiše odločbo uradna oseba, ki jo izda, podpiše pa jo tudi uradna oseba, ki je vodila postopek oziroma je pripravila osnutek odločbe. Relevantno je, da odločbo podpiše uradna oseba, ki jo izda, saj podpis te osebe predstavlja voljo organa, zato odsotnost podpisa uradne osebe, ki je postopek vodila, ne predstavlja bistvene kršitve pravil postopka, zaradi katere bi bilo potrebno odločbo odpraviti (tako tudi sodba in sklep Upravnega sodišča št. I U 1443/2013). Podpisani predstojnik organa v obravnavanem primeru, torej minister, pa ima že kot predstojnik organa po ZUP in ZDIJZ pooblastilo za odločanje v postopku.

 

Na podlagi vsega navedenega IP zaključuje, da je pritožba prosilca utemeljena. IP je zato pritožbi ugodil in na podlagi tretjega odstavka 251. člena ZUP izpodbijano odločbo odpravil ter zadevo vrnil organu prve stopnje v ponovno odločanje. Organ mora o zahtevi prosilca odločiti najpozneje v roku 30 (tridesetih) dneh od prejema te odločbe.

 

V postopku reševanja te pritožbe niso nastali posebni stroški.

 

Ta odločba je v skladu s 30. točko 28. člena Zakona o upravnih taksah (Uradni list RS, št. 106/10 – uradno prečiščeno besedilo, 14/15 – ZUUJFO, 84/15 – ZZelP-J, 32/16 in 30/18 – ZKZaš) oproščena plačila upravne takse.

 

Pouk o pravnem sredstvu:

Zoper to odločbo ni dovoljena pritožba, niti upravni spor. 

 

 

 

 

Postopek vodila:

Nataša Siter, univ.dipl.prav.,

svetovalka IP

 

 

Informacijski pooblaščenec:

Mojca Prelesnik, univ. dipl. prav.,

informacijska pooblaščenka

 

 


[1] Npr. sodbe Upravnega sodišča št. I U 35/2011 z dne 18. 4. 2012, št. I U 1198/2016-22 z dne 10. 5. 2017 in št. I U 1447/2016-51 z dne 21. 6. 2017.

[2] Npr. odločbe IP št. 090-71/2018 z dne 20. 4. 2018, št. 090-85/2018 z dne 25. 4. 2018, št. 090-124/2018 z dne 19. 6. 2018.