Informacijski pooblaščenec Republika Slovenija
    SLO | ENG

Iskalnik po odločbah IP o dostopu do informacij javnega značaja

+ -
Datum: 15.05.2018
Naslov: prosilec - Ministrstvo za infrastrukturo
Številka: 090-68/2018
Kategorija: Tajni podatki, Upravni postopek
Status: Vrnjeno v ponovno odločanje


POVZETEK:

 

Organ je z odločbo zavrnil prosilcu dostop do zahtevanih dokumentov na podlagi 1. in 7. točke prvega odstavka 6. člena ZDIJZ. Prosilec je zoper odločbo vložil pritožbo, o kateri je odločil IP. IP je v pritožbenem postopku ugotovil, da organ ni odločil o zahtevani pobudi za sklenitev sporazuma med Republiko Slovenijo in Madžarsko o sodelovanju pri izgradnji drugega tira železniške povezave Divača – Koper, ampak o predlogu pobude. V zvezi z zahtevanimi prijavami projekta na razpis IPE je IP ugotovil, da pogoji za označitev prijav kot tajnih niso izpolnjeni, zato je zaključil, da izjema tajnih podatkov po 1. točki prvega odstavka 6. člena ZDIJZ ni podana. Glede zahtevanih aktov pa je IP ugotovil, da ni podana izjema varstva upravnega postopka. IP je tako pritožbi prosilca ugodil in odločil, da je organ dolžan iz zahtevanih prijav umakniti stopnjo tajnosti ter ponovno odločiti o predmetnih dokumentih.
 

 

ODLOČBA:

 

Številka: 090-68/2018/5
Datum: 15. 5. 2018

 

Informacijski pooblaščenec po informacijski pooblaščenki Mojci Prelesnik (v nadaljevanju: IP) izdaja na podlagi 2. člena Zakona o Informacijskem pooblaščencu (Uradni list RS, št. 113/05, 51/07 - ZUstS-A; v nadaljevanju: ZInfP), tretjega in četrtega odstavka 27. člena Zakona o dostopu do informacij javnega značaja (Uradni list RS, št. 51/06 – uradno prečiščeno besedilo, 117/06 – ZDavP2, 23/14, 50/14, 19/15 – Odl. US, 102/15, 32/16 in 7/18; v nadaljevanju: ZDIJZ), prvega in tretjega odstavka 251. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (Uradni list RS, št. 24/06 – uradno prečiščeno besedilo, 105/06, 126/07, 65/08, 8/10 in 82/13; v nadaljevanju: ZUP), o pritožbi … (v nadaljevanju: prosilec), z dne 17. 3. 2018, zoper odločbo Ministrstva za infrastrukturo, Langusova ulica 4, 1535 Ljubljana (v nadaljevanju: organ) št. 090-2/2018/3 z dne 19. 2. 2018, v zadevi dostopa do informacije javnega značaja naslednjo

 

ODLOČBO:

 

1.    Pritožbi prosilca z dne 17. 3. 2018 se ugodi in se odločba Ministrstva za infrastrukturo št. 090-2/2018/3 z dne 19. 2. 2018 odpravi ter se odloči:
1.1.    Organ je dolžan v roku tridesetih (30) dni od vročitve te odločbe iz dokumentov št. 2016-SI-TMC-0151-M, št. 2016-SI-TMC-0153-M in št. 2017-SI-TM-0016-W umakniti stopnjo tajnosti ZAUPNO.


1.2.    Zadeva se vrne organu prve stopnje v ponovno odločanje. Organ mora o zahtevi prosilca za posredovanje:
- pobude za sklenitev sporazuma med Republiko Slovenijo in Madžarsko o sodelovanju pri izgradnji drugega tira železniške povezave Divača – Koper,
- prijave projekta drugega tira na razpis Instrumenta za povezovanje Evrope – kohezijska ovojnica (februar 2017) s prilogami,
- prijave projekta drugi tir na razpis Instrumenta za povezovanje Evrope z mešanjem finančnih virov (julij 2017) s prilogami,
- aktov Evropske komisije o dodelitvi sredstev na predhodno navedena razpisa,
odločiti najpozneje v 30 dneh od prejema te odločbe.

 

2.    Posebni stroški v postopku reševanja te pritožbe niso nastali.

 


Obrazložitev:

 

Prosilec je s prošnjo z dne 17. 1. 2018 zahteval pri Vladi RS:
1.    pobudo za sklenitev sporazuma med Republiko Slovenijo in Madžarsko o sodelovanju pri izgradnji drugega tira železniške povezave Divača – Koper (EPA 2509-VII);
2.    prijavo projekta drugega tira na razpis Instrumenta za povezovanje Evrope– splošni razpis (februar 2017) s prilogami;
3.    prijavo projekta drugega tira na razpis Instrumenta za povezovanje Evrope – kohezijska ovojnica (februar 2017) s prilogami;
4.    akt Evropske komisije o dodelitvi sredstev na razpis pod točkama 2 in 3;
5.    prijavo projekta drugi tir na razpis Instrumenta za povezovanje Evrope z mešanjem finančnih virov (julij 2017) s prilogami;
6.    akt Evropske komisije o dodelitvi sredstev na razpis Instrumenta za povezovanje Evrope.
Generalni sekretariat Vlade RS je predmetno zahtevo na podlagi 20. člena ZDIJZ odstopil v pristojno reševanje organu, z dopisom št. 09001-3/2018/2 z dne 22. 1. 2018.

 

Organ je izdal odločbo št. 090-2/2018/3 z dne 19. 2. 2018 (v nadaljevanju: izpodbijana odločba), s katero je zahtevo prosilca zavrnil iz razlogov, ki jih IP navaja v nadaljevanju.
Pobuda za sklenitev sporazuma med Republiko Slovenijo in Madžarsko o sodelovanju pri izgradnji drugega tira železniške povezave Divača – Koper (v nadaljevanju: Pobuda) 
Pobudo po navedbah organa predstavlja dokument št. 375-2/2016/320-00211728 z dne 20. 12. 2017, ki mu je predstojnik določil v skladu z Zakonom o tajnih podatkih (Uradni list RS, št. 50/06 – uradno prečiščeno besedilo, 9/10 in 60/11; v nadaljevanju: ZTP) stopnjo tajnosti ZAUPNO. Dokument predstavlja pobudo za sklenitev mednarodnega sporazuma med Republiko Slovenijo in Madžarsko o sodelovanju pri izgradnji drugega tira železniške povezave Divača – Koper. Vsebina sporazuma je še v fazi pogajanj med državama, zato bi razkritje vsebine dokumenta škodilo interesom Republike Slovenije. Obravnavana je po postopku, ki ga določa Zakon o zunanjih zadevah in vsebuje obvezne, z zakonom predpisane elemente. Obvezen element pobude za sklenitev mednarodnega sporazuma so stališča delegacije za pogajanja, stališča predstavljajo torej pogajalska izhodišča, ki so namenjena izvajanju zunanje politike Republike Slovenije. ZTP opredeljuje tajni podatek kot dejstvo ali sredstvo z delovnega področja organa, ki se nanaša na javno varnost, obrambo, zunanje zadeve ali obveščevalno in varnostno dejavnost države, ki ga je treba iz razlogov, določenih s tem zakonom, zavarovati pred nepoklicanimi osebami in ki je v skladu z zakonom določeno in označeno za tajno (2. člen). Za tajnega se lahko določi podatek, ki je tako pomemben, da bi z njegovim razkritjem nastale škodljive posledice za varnost države ali za njene politične oziroma gospodarske koristi, in ki se nanaša (med drugim) na zunanje zadeve. Stopnja tajnosti ZAUPNO se določi za tajne podatke, katerih razkritje bi lahko škodovalo varnosti in interesom Republike Slovenije. Za Pobudo, ki je dokument s področja zunanjih zadev in je določen s stopnjo tajnosti ZAUPNO, poleg formalnih pogojev za določitev stopnje tajnosti, obstajajo tudi materialni razlogi. Stališča, navedena v Pobudi, so podlaga za sklenitev bilateralnega sporazuma. Predstavljajo pogajalski okvir, ki ga delegacija ne sme prekoračiti, in so ključna za njeno delo. Pobuda predstavlja formalni uvod v pogovore, pogajanja in usklajevanja, v okviru katerih morata obe strani – v mejah pogajalskih stališč – imeti širok prostor za pogovore in iskanje najustreznejših rešitev, saj zgolj tak način dela lahko vodi v oblikovanje vsebine sporazuma, ki bo v največji možni meri lahko zagotovila optimalne interese države. Delegaciji morata imeti zato možnost, da pogovore opravita v miru in brez zunanjih pritiskov, saj gre v tej fazi šele za oblikovanje predloga akta, ne pa za proces odločanja. Navedel je še, da podlage za določanje tajnosti vsebine ne bo več po končanih pogajanjih, ko bo pripravljen predlog sporazuma. Predlog sporazuma bo predložen Vladi in poslancem Državnega zbora v obravnavo in potrditev. Brez ratifikacije Državnega zbora sporazum ne more imeti pravnih posledic, zato se tudi pogajalska delegacija brez potrditve Državnega zbora ne more v imenu Republike Slovenije dogovoriti o ničemer, kar bi državo zavezovalo. Organ hrani tudi pisno oceno možnih škodljivih posledic za varnost države ali za njene politične ali gospodarske koristi, s katero je predstojnik organa ocenil, da bi razkritje zahtevanega dokumenta nepoklicani osebi ali javnosti lahko škodovalo varnosti in interesom Republike Slovenije, zato je predmetni dokument označil s stopnjo tajnosti ZAUPNO. 


Prijava projekta drugega tira na razpis Instrumenta za povezovanje Evrope – splošni razpis (februar 2017) s prilogami
Organ je ugotovil, da ta dokument ne obstaja, ker vloga ni bila oddana na razpis IPE – splošni razpis (februar 2017). Pogoji 4. člena ZDIJZ torej niso izpolnjeni, zato je zahtevo prosilca v tem delu zavrnil iz tega razloga.


Prijava projekta drugega tira na razpis Instrumenta za povezovanje Evrope – kohezijska ovojnica (februar 2017) s prilogami


Na razpis Instrumenta za povezovanje Evrope – kohezijski razpis, z rokom oddaje 7. 2. 2017 oziroma 14. 2. 2017 za posredovanje prevodov (v nadaljevanju: razpis IPE 2016), sta bili oddani dve vlogi, in sicer dokumenta št. 2016-SI-TMC-0151-M in št. 2016-SI-TMC-0153-M, ki jima je predstojnik organa pravilno določil stopnjo tajnosti ZAUPNO v skladu z ZTP. Dokument št. 2016-SI-TMC-0151-M se nanaša na pridobitev nepovratnih evropskih sredstev za izdelavo projekta za izvedbo za izgradnjo drugega tira železniške proge Divača – Koper in dostopnih cest za začetek izvedbenih del na železniški progi Divača – Koper. Dokument št. 2016-SI-TMC-0153-M pa se nanaša na izdelavo dopolnilnih strukturno geoloških, hidrogeoloških, krasoslovnih in geotehniških raziskav na arheoloških območjih na trasi drugega tira železniške proge Divača – Koper in izvedbo pripravljalnih  del, nujno potrebnih za začetek izvedbenih del na železniški progi Divača – Koper. Evropska komisija (v nadaljevanju: EK) je pri izvedbi razpisnega postopka zavezana k spoštovanju načela transparentne in enakopravne obravnave vseh vlog prispelih na razpis. Morebitno javno razkritje oddane vloge zainteresirane javnosti v času razpisnega postopka bi lahko pomenilo, da se v javnosti oziroma preko medijev manipulira s podatki iz vloge, s čimer se lahko vpliva na mnenja ocenjevalcev in s tem diskriminatorno vpliva na razpisni postopek. S predmetnima vlogama se je kandidiralo znotraj razpisane prioritete za odpravo ozkih grl na jedrnih koridorjih TEN-T omrežja, in sicer za kohezijska sredstva znotraj IPE – kohezija, tako slovenske kohezijske ovojnice kot tudi morebitnih ostankov drugih kohezijskih držav. Glede na izkušnje iz preteklih razpisov EK, je bilo pričakovati, da bodo oddane vloge močno presegale razpoložljiva sredstva. Potrebno je upoštevati tudi novost pri tem razpisu, ko so lahko prijavitelji iz drugih kohezijskih držav članic posegli v evropska sredstva izven svoje kohezijske ovojnice. Z vlogo št. 2016-SI-TMC-0151-M se je zaprosilo za 33,4 mio EUR nepovratnih EU sredstev, z vlogo št. 2016-SI-TMC-0153-M pa za 35 mio EU nepovratnih sredstev, kar pomembno vpliva na zagon velikega infrastrukturnega projekta gradnje novega železniškega tira med Divačo in Koprom, za uresničitev katerega obstaja velik interes Republike Slovenije, tako z vidika gospodarskega kot tudi makroekonomskega razvoja. Zaradi navedenega je potrebno z vlogami ravnati na način, da je zagotovljena transparentna in nediskriminatorna obravnava ter da ne bi ocenjevalcem razpisa IPE dali motiva za dvom v pojasnila in podatke o vlogah, do česar bi lahko prišlo, če bi se vlogi ali njuni deli objavljali v javnosti in bili predmet špekulacij. Poleg tega obe vlogi obsegata podatke, katerih razkritje bi lahko imelo vpliv na postopke za implementacijo projekta, predvsem z vidika izvajanja načel transparentnosti in konkurenčnosti javnih naročil, npr. če bi imeli dostop do podatkov le nekateri potencialni prijavitelji na javna naročila. Navedel je še, da hrani oceni možnih škodljivih posledic za varnost države ali za njene politične ali gospodarske koristi, s katerima je predstojnik organa ocenil, da bi razkritje zahtevanih dokumentov nepoklicani osebi oziroma javnosti lahko škodovalo varnosti in interesom Republike Slovenije, zato je dokumenta v skladu z ZTP označil s stopnjo tajnosti ZAUPNO. V skladu z navedenim sta tako izpolnjena formalni in materialni pogoj za določitev zahtevanih dokumentov kot tajnih.
Akt Evropske komisije o dodelitvi sredstev na razpis pod točko 3


Organ zavrača dostop do zahtevanih aktov zaradi izjeme po 7. točki prvega odstavka 6. člena ZDIJZ. Ugotavlja namreč, da sta izpolnjena oba pogoja za obstoj izjeme, torej upravni postopek, v zvezi s katerim je bila sestavljena ali pridobljena informacija, je v teku, in razkritje informacije bi škodovalo izvedbi upravnega postopka. Pojasnjuje še, da je EK pozitivno ocenila obe vlogi (dokumenta št. 2016-SI-TMC-0151-M in št. 2016-SI-TMC-0153-M), zato se je postopek nadaljeval z usklajevanjem in nato podpisom Sporazuma o nepovratnih sredstvih za pripravljalna dela št. INEA/CEF/TRAN/M2016/1365509 26. 10. 2017 (v nadaljevanju: Sporazum). Projektno podjetje 2TDK, Družba za razvoj projekta, d.o.o., Ljubljana (v nadaljevanju: 2TDK, d.o.o.) je navedeni sporazum z izvajalsko agencijo INEA podpisalo po izvedenem referendumu o Zakonu izgradnji, upravljanju in gospodarjenju z drugim tirom železniške proge Divača – Koper (v nadaljevanju: ZIUGDT), vendar je zaradi pritožbe na Vrhovno sodišče prišlo do zamika uveljavitve zakona in s tem prenosom investitorstva na družbo 2TDK, d.o.o.. Zaradi spremenjenih okoliščin sta organ in družba 2TDK, d.o.o. začela s postopkom spremembe Sporazuma, ki ga morajo še obravnavati in potrditi službe EK v svojem internem postopku. Dokler spremenjeni Sporazum ne bo podpisan, ni zaključen postopek EK za dodeljevanje evropskih sredstev IPE. Po oceni organa bi posredovanje takšnega dokumenta javnosti lahko škodovalo izvedbi samega postopka, saj bi privedlo do zastojev ali motenj v postopku in tudi neustreznemu informiranju.


Prijava projekta drugi tir na razpis Instrumenta za povezovanje Evrope z mešanjem finančnih virov (julij 2017) s prilogami


Prijavo projekta drugi tir na razpis Instrumenta za povezovanje Evrope z mešanjem finančnih virov (julij 2017) s prilogami (v nadaljevanju: razpis IPE Blending 2017) predstavlja dokument št. 2017-SI-TM-0016-W, ki mu je predstojnik organa prav tako pravilno določil stopnjo tajnosti ZAUPNO, v skladu z ZTP. Gre za dokument, ki predstavlja vlogo za pridobitev nepovratnih EU sredstev za del projekta izgradnje drugega tira železniške proge Divača – Koper, v okviru razpisa EK iz Instrumenta za povezovanje Evrope z rokom oddaje 14. 7. 2017. EK je pri izvedbi razpisnega postopka zavezana k spoštovanju načela transparentne in enakopravne obravnave vseh vlog prispelih na razpis. Morebitno javno razkritje vloge zainteresirani javnosti v času razpisnega postopka bi lahko pomenilo, da se v javnosti oziroma preko medijev manipulira s podatki iz vloge, s čimer se lahko vpliva na mnenja ocenjevalcev in s tem diskriminatorno vpliva na razpisni postopek. Razkrivanje vsebine iz te vloge bi torej lahko prav tako nedovoljeno vplivalo na ocenjevalni postopek na način, da ne bi bila zagotovljena transparentna in enakopravna obravnava vseh prispelih vlog na razpis. Prav tako je del podatkov v vlogi označen s poslovno skrivnostjo, zato se teh podatkov ne sme deliti z zainteresirano javnostjo. Z navedeno vlogo se je kandidiralo znotraj razpisane prioritete za odpravo ozkih grl na jedrnih koridorjih TEN-T omrežja, za kar je EK razpisala 450 mio EUR nepovratnih EU sredstev, medtem ko je na celotnem razpisu IPE Blending 2017 na voljo skupaj 1 mird nepovratnih EU sredstev. Glede na izkušnje iz preteklih razpisov EK je pričakovati, da bodo oddane vloge močno presegale razpoložljiva sredstva, zaradi česar je pričakovana velika konkurenčnost med vlogami, posledično pa sta transparentnost in nediskriminatorna obravnava toliko bolj pomembna. S tem se ščiti gospodarska korist Republike Slovenije, saj se je z vlogo zaprosilo kar za 163,5 mio EUR nepovratnih EU sredstev, kar pomembno vpliva na zapiranje finančne konstrukcije projekta, za uresničitev katerega obstaja velik interes Republike Slovenije, tako z gospodarskega kot makroekonomskega razvoja. Poleg tega obsega vloga tudi podatke, katerih razkritje bi lahko imelo vpliv na postopke za implementacijo projekta, predvsem z vidika načel transparentnosti in konkurenčnosti javnih naročil, npr. če bi imeli dostop do podatkov iz dokumenta le nekateri potencialni prijavitelji na javna naročila. Nadalje ugotavlja, da se pri organu hrani tudi pisna ocena možnih škodljivih posledic za varnost države ali za njene politične ali gospodarske koristi, s katero je predstojnik organa ocenil, da bi razkritje zahtevanega dokumenta nepoklicani osebi oziroma javnosti lahko škodovalo varnosti in interesom Republike Slovenije, zato je dokument v skladu z ZTP označil s stopnjo tajnosti ZAUPNO. V skladu z navedenim so izpolnjeni formalni pogoji za določitev dokumenta za tajnega, poleg tega pa je izpolnjen tudi materialni kriterij. Kot izhaja iz pisne ocene možnih škodljivih posledic, bi razkritje zahtevanega dokumenta nepoklicani osebi lahko škodovalo varnosti in interesom Republike Slovenije, teh posledic pa ne odtehta splošen interes javnosti, da se seznani z dokumentom.


Akt Evropske komisije o dodelitvi sredstev na razpis Instrumenta za povezovanje Evrope


EK je izvedla ocenjevalni postopek za vlogo oddano na razpis IPE Blending 2017 in projekt dodala na seznam pozitivno ocenjenih projektov, ki jim bo odobreno evropsko financiranje IPE, kar je potrdila 5. 1. 2018 v Izvedbeni odločbi C (2017) 8803. Postopek se nadaljuje s pripravo Sporazuma o nepovratnih sredstvih IPE, ki je trenutno še v usklajevanju med EK in projektnim podjetjem 2TDK, d.o.o.. Postopek priprave sporazuma je torej še v usklajevanju in dokler ni podpisan, še ni zaključen postopek EK za dodeljevanje evropskih sredstev IPE. Trenutno je tako na razpolago delovna verzija dokumenta, torej dokument, ki še ni končan. Organ je tako zaključil, da bi posredovanje takšnega dokumenta javnosti prav tako lahko škodovalo izvedbi samega postopka, saj bi privedlo do zastojev ali motenj v postopku in tudi neustreznemu informiranju.

 

Prosilec je zoper izpodbijano odločbo vložil pritožbo z dne 17. 3. 2018 zoper 1., 3., 4., 5. in 6. točko  odločbe. Predlaga, da IP pritožbi ugodi in omogoči dostop do zahtevanih dokumentov pod točkami 1, 3, 4, 5 in 6 zahteve, ter od organa zahteva umik stopnje tajnosti. V nadaljevanju se opredeljuje do posameznih točk izreka izpodbijane odločbe.


Glede 1. točke izreka izpodbijane odločbe


V konkretnem primeru gre za izgradnjo odseka železniške proge Divača – Koper, kar pomeni, da se projekt tako ne nanaša na nobeno od petih točk 5. člena ZTP. Organ kot argument navaja, da gre za točko »zunanje zadeve« ter za meddržavni sporazum, torej bi morale biti z enako stopnjo tajnosti označene vse pobude za sklenitev meddržavnih sporazumov, iz spletne strani Državnega zbora pa izhaja, da so skoraj vse pobude javne. S takšno široko razlago določb Zakona o zunanjih zadevah bi lahko bili s stopnjo tajnosti označeni vsi dokumenti iz pristojnosti Ministrstva za zunanje zadeve, vse zadeve iz pristojnosti EU in vsi mednarodni sporazumi, vendar niso. Organ tudi v ničemer ne konkretizira zatrjevanih škodljivih posledic, le splošno navaja, da bi te nastale. Po mnenju prosilca je onemogočanje dostopa do zahtevanih informacij toliko bolj problematično zaradi diametralno nasprotnih si informacij in izjav, ki jih v javnosti dajejo predstavniki Vlade, organa in družbe 2TDK, d.o.o.. V javnosti se namreč pojavljajo različni podatki o tem, ali je kapitalska udeležba Madžarske odložni pogoj za črpanje evropskih sredstev, prav tako pa se pojavljajo različne razlage o tem, kolikšna je predvidena dobičkonosnost projektnega podjetja 2TDK, d.o.o., ter kolikšen delež naj bi pridobila Madžarska, od česar sta odvisna tudi delitev dobička in vpliv na odločanje. Prav tako iz javnih objav ni jasno, kakšne vezane posle naj bi pridobila Madžarska, govora je o dolgoročnem najemu logističnih zmogljivosti v koprskem pristanišču in objavi dela razpisov za gradbena dela na Madžarskem. Edine informacije, ki škodijo interesom Republike Slovenije, so v tem trenutku ravno različne nepreverjene informacije, ki krožijo v javnosti, pri čemer dajejo različne informacije glede vezanih poslov, ki naj bi jih ponudili Madžarski, in drugih okvirih sporazuma, tudi predstavniki Vlade. Tudi ob javnem razkritju pobude se bosta pogajalski delegaciji v miru in z zaprtimi vrati pogajali v okviru danih pooblastil. Razkritje dokumentacije tako po mnenju prosilca ne more škoditi gospodarskim interesom države.


Glede 3., 4. in 5. točke izreka izpodbijane odločbe


Označitev prijave projekta na razpis IPE 2016 kot tajne utemeljuje organ s tem, da bi z razkritjem nepoklicani osebi nastale ali očitno nastale škodljive posledice za varnost države ali njene politične in gospodarske koristi, pa tudi z možnostjo vplivanja na mnenja ocenjevalcev. Prav tako tudi pri prijavi projekta na razpis IPE Blending 2017 navaja, da bi se lahko v javnosti oziroma preko medijev manipuliralo s podatki iz vloge in s tem na mnenja ocenjevalcev. Kot izhaja iz javno dostopnih podatkov je razlog, ki ga navaja organ pri obeh točkah, že odpadel. Ocenjevalni postopek se je pri razpisu IPE 2016 končal najpozneje 26. junija 2017. EK je pozitivno ocenila obe vlogi in ji za drugi tir dodelila 44,3 mio EUR. 26. 10. 2017 je bil že celo podpisan Sporazum o nepovratnih sredstvih, kar izhaja tudi iz obrazložitve organa (str. 6). Javno dostopna je tudi novica o dodelitvi sredstev. Dejansko je bil ocenjevalni postopek že objavljen in celo zaključen, tudi razpis za izvedbo pripravljalnih del, ki se bodo delno financirala, bodo plačana s pridobljenimi evropskimi sredstvi. Prav tako je bil že izbran izvajalec pripravljalnih gradbenih del in pogodba z njim podpisana. Ocenjevalni postopek se je končal tudi pri razpisu IPE Blending 2017. Novica o tem, da je EK odobrila sredstva Sloveniji, je bila objavljena 30. 11. 2017, kar potrjujejo tudi navedbe na str. 6 izpodbijane odločbe (izvedbena odločba C (2017) 8803). Sporna pa je po mnenju prosilca tudi utemeljitev, da vlogi obsegata podatke, katerih razkritje bi imelo vpliv na postopke za implementacijo projekta, predvsem z vidika izvajanja načel transparentnosti in konkurenčnosti javnih naročil. Javna objava dokumentov bi omogočila vpogled celotni javnosti in vsem gospodarskim subjektom pod enakimi pogoji. Poleg tega ni jasno, kako bi lahko razpisna dokumentacija vsebovala podrobnosti o predvidenih gradbenih in drugih delih, ki ne bi bile vsebovane v razpisu za njihovo izvedbo. V primeru prvega razpisa je bil razpis za izvedbo (pripravljalnih) že objavljen in zaključen z izbiro izvajalca in podpisom pogodbe z njim.


Glede 6. točke izreka izpodbijane odločbe


Zahteva za dostop se ne nanaša na sporazum o nepovratnih sredstvih EU, pač pa na izvedbeno odločbo C (2017) 8803, ki je samostojen akt, izdan v postopku, ki se je že zaključil. To izhaja tudi iz same obrazložitve izpodbijane odločbe. Dokument, ki je bil že izdan, obstaja, izdan je bil v postopku, ki je zaključen, ter ni označen s stopnjo tajnosti, zato bi moral biti razkrit javnosti. Sploh glede na to, da bodo volivci o ZIUGDT ponovno odločali na referendumu. Javnost bi z vpogledom v dokument, v (odložne) pogoje za črpanje sredstev, dobila odgovor na vprašanje, na katerega predstavniki Vlade RS ne dajo jasnega odgovora, torej na vprašanje, ali je kapitalska udeležba tujih držav pogoj za črpanje odobrenih evropskih sredstev. V zvezi s tem so predstavniki organa in družbe 2TDK, d.o.o., podajali nasprotujoče si informacije.


Predlog za umik stopnje tajnosti


Projekt drugega tira je eden največjih državnih projektov v zadnjem obdobju. Priprava dokumentacije, pridobivanje sredstev ter vključitev druge države v izvedbo projekta pa je ves čas povezana z različnimi izjavami, podatki in utemeljitvami, ki so si večkrat v popolnem nasprotju. O ZIUGDT je bil izveden referendum, ki bo zaradi odločitve Vrhovnega sodišča izveden še enkrat. Glede na vrednost projekta, glede na ponovno odločanje o zakonu na referendumu ter glede na diametralno nasprotne izjave predstavnikov organa in družbe 2TDK, d.o.o., v javnosti glede pogojev za črpanje evropskih sredstev ter glede na pretekle izkušnje državnih projektov, kot je TEŠ 6, katerih končna cena je – ravno zaradi prikrivanja podatkov in zavajanja v javnosti – med izvedbo nesprejemljivo narasla, je umik stopnje tajnosti ter razkritje omenjenih dokumentov javnosti še toliko bolj pomembno. V konkretnem primeru ni nobenega razloga, da so vsi navedeni dokumenti označeni s stopnjo tajnosti, saj razkritje dokumentov ne more škoditi interesom države. Poleg tega je obrazložitev organa, ki izhaja iz obrazložitve izpodbijane odločbe, glede razlogov za označitev vseh dokumentov z oznako tajnosti, neprepričljiva. Organ ves čas pavšalno navaja, da naj bi razkritje dokumentov škodovalo varnosti in interesom Republike Slovenije, ne poda pa nobene konkretne obrazložitve, kako in zakaj bi do tega lahko prišlo. Ker je razkritje vseh dokumentov, povezanih s projektom drugega tira, v javnem interesu, še posebej zaradi prihajajočega referenduma, ter zato, ker organ ni utemeljil kakšne škodljive posledice bi lahko nastale zaradi umika stopnje tajnosti iz vseh zahtevanih dokumentov.

 

Organ po prejemu pritožbe izpodbijane odločbe ni nadomestil z novo ter je pritožbo prosilca kot dovoljeno, pravočasno in vloženo s strani upravičene osebe,  z dopisom št. 090-2/2018/5-02411146 z dne 30. 3. 2018, poslal v pristojno odločanje IP. Organ je pritožbi priložil izpodbijano odločbo in zahtevo prosilca. Na poziv IP je organ naknadno posredoval IP še ocene možnih škodljivih posledic k dokumentom št. 375-2/2016/320-00211728, št. 2016-SI-TMC-0151-M in št. 2016-SI-TMC-0153-M ter izpis iz Evidence prejetih dokumentov v varnostnem območju II. stopnje za dokumenta št. 2016-SI-TMC-0151-M in št. 2016-SI-TMC-0153-M.

 

Z namenom pravilne in popolne ugotovitve dejanskega stanja ter z namenom vpogleda v dokumente, ki so predmet tega pritožbenega postopka, je IP v prostorih organa, 8. 5. 2018, opravil ogled brez prisotnosti strank (ogled in camera), na podlagi 11. člena ZInfP. IP je vpogledal v dokumenta št. 375-2/2016/320-00211728 in št. 51002-88/2017/2, ki se nanašata na zahtevano pobudo, ter prijavi št. 2016-SI-TMC-0151-M in št. 2016-SI-TMC-0153-M, ki se nanašata na zahtevano prijavo projekta drugega tira na razpis IPE 2016, vse označene s stopnjo tajnosti ZAUPNO. IP je vpogledal tudi v predmetne ocene možnih škodljivih posledic. IP je na ogledu vpogledal še v dokument Amendment N 1 to Agreement No INEA/CEF/TRAN/M2016/1365509, ki ga je organ prepoznal kot akt Evropske komisije o dodelitvi sredstev na razpis pod točko 3 zahteve. Prav tako pa je IP vpogledal še v delovno verzijo Aneksa 1, ki ga je organ prepoznal kot akt Evropske komisije o dodelitvi sredstev na razpis Instrumenta za povezovanje Evrope pod točko 6 zahteve. Z dokumentom št. 2017-SI-TM-0016-W, ki je prav tako označen s stopnjo tajnosti ZAUPNO, nanaša pa se na prijavo projekta na razpis IPE Blending 2017, se je IP seznanil že na ogledu in camera 19. 3. 2018, prav tako tudi z oceno možnih škodljivih posledic (IP si je oceno pridobil iz spisa zadeve IP št. 090-50/2018/).

 

Pritožba je utemeljena.

 

IP je kot organ druge stopnje v skladu z 247. členom ZUP dolžan preizkusiti odločbo v delu, v katerem jo izpodbija prosilec. Odločbo preizkusi v mejah pritožbenih navedb, po uradni dolžnosti pa preizkusi, ali ni prišlo v postopku na prvi stopnji do bistvenih kršitev postopka in ali ni prekršen materialni zakon. IP ugotavlja, da prosilec izpodbija odločbo organa v točkah 1, 3, 4, 5 in 6, zato se IP posebej ne opredeljuje do zahtevanega dokumenta, dostop do katerega je organ zavrnil pod točko 2 izreka. Ob tem IP navaja še, da je v pritožbenem postopku vezan na dejansko stanje, ki je obstajalo v času izdaje prvostopenjske odločbe, ker presoja pravilnost in zakonitost prvostopenjske odločbe.

 

IP nadalje ugotavlja, da v obravnavanem primeru ni sporno, da je organ zavezanec po 1. členu ZDIJZ in da z dokumenti, ki so predmet presoje tega pritožbenega postopka razpolaga v materializirani obliki.

 

IP se najprej opredeljuje do zahtevane Pobude za sklenitev sporazuma med Republiko Slovenijo in Madžarsko o sodelovanju pri izgradnji drugega tira železniške povezave Divača – Koper (v nadaljevanju: Pobuda). Po mnenju IP organ v izpodbijani odločbi ni odločil o zahtevanem dokumentu pod točko 1 zahteve. IP je namreč na ogledu in camera vpogledal v sklep Vlade št. 51002-88/2017/2 z dne 21. 12. 2017 in priloženi dokument z isto številko in datumom ter dokument št. 375-2/2016/320-00211728 z dne 20. 12. 2017. Po mnenju IP dokument št. 375-2/2016/320-00211728, o katerem je v izpodbijani odločbi odločil organ, ni zahtevani dokument, saj predstavlja šele predlog pobude, ki ga je organ posredoval v odločanje Vladi. Prosilec namreč zahteva Pobudo in ne predloga, kar izhaja tudi iz dejstva, da prosilec navaja kot številko dokumenta EPA 2509-VII, pod katero je bila Pobuda obravnavana v Državnem zboru.  Upoštevaje dejstvo, da je organ odločil o dokumentu, ki po mnenju IP ni predmet zahteve in se torej ni opredelil do zahtevanega dokumenta, je IP odločil, da vrne zadevo organu v ponovno odločanje, kot to izhaja iz točke 1.2 izreka te  odločbe.

 

Nadalje je IP ugotavljal, ali so v obravnavanem primeru drugi dokumenti, ki so predmet zahteve, javno dostopni ali ne. Ker je organ prosilcu zavrnil dostop do zahtevanih dokumentov na podlagi 1. in 7. točke prvega odstavka 6. člena ZDIJZ, je IP presojal najprej obstoj izjeme varstva tajnih podatkov.

 

Izjema po 1. točki prvega odstavka 6. člena ZDIJZ

 

V skladu s 1. točko prvega odstavka 6. člena ZDIJZ organ zavrne dostop do zahtevane informacije, če se zahteva nanaša na podatek, ki je na podlagi ZTP opredeljen kot tajen. Predmet presoje IP v tem delu sta zahtevani prijavi projekta drugega tira na razpis IPE 2016 in razpis IPE Blending 2017. Prijavo projekta drugega tira na razpis IPE 2016 predstavljata dokumenta št. 2016-SI-TMC-0151-M in št. 2016-SI-TMC-0153-M. Organ je v zvezi s to prijavo pojasnil, da sta bili posredovani na razpis sicer dve vlogi, odločeno pa je bilo z enim aktom, oziroma sporazumom o nepovratnih sredstvih. Prijavo projekta drugega tira na razpis IPE Blending 2017 pa predstavlja dokument št. 2017-SI-TM-0016-W. Ti dokumenti so v nadaljevanju predmet presoje IP z vidika omejitve dostopa zaradi varstva tajnih podatkov.

 

IP uvodoma pojasnjuje, da je izjema tajnih podatkov odraz potrebe po varstvu temeljnih interesov države oziroma družbe kot celote in obenem predstavlja najbolj občutljivo izjemo od javnosti dela oblastnih organov. Določitev podatkov za tajne pomeni, da so podrejeni posebnemu režimu varovanja, s katerim se odtegnejo nepooblaščenim osebam in seveda javnosti v celoti. Pomembno je, da ZDIJZ kot izjemo dovoljuje samo tiste informacije, ki so ustrezno opredeljene, oziroma klasificirane kot tajne na podlagi zakona, ki ureja tajne podatke – ZTP. Po ZTP je tajen le tisti podatek, ki kumulativno izpolnjuje tako materialni kot formalni kriterij. Materialni kriterij se nanaša na samo vsebino podatka in določa, da se podatek lahko določi za tajnega le takrat, če je tako pomemben, da bi z njegovim razkritjem nepoklicani osebi nastale, ali bi očitno lahko nastale škodljive posledice za varnost države ali za njene politične in gospodarske koristi ter se obenem nanaša izključno na naslednja področja: javna varnost, obramba, zunanje zadeve, obveščevalna in varnostna dejavnost državnih organov Republike Slovenije, oziroma se nanaša na sisteme, naprave, projekte in načrte ali znanstvene, raziskovalne, tehnološke, gospodarske in finančne zadeve, ki so pomembni za omenjene cilje (prim. 5. člen ZTP). Materialni kriterij torej vključuje dva vidika. Prvi je v tem, da bi z razkritjem podatka nastala, oziroma očitno lahko nastala določena škoda, drugi pa je v povezavi škode s taksativno naštetimi interesnimi področji države. Ob tem IP še dodaja, da se stopnja tajnosti ZAUPNO določi za tajne podatke, katerih razkritje nepoklicani osebi bi glede na možne škodljive posledice za varnost države ali za njene politične ali gospodarske koristi lahko škodovalo varnosti ali interesom Republike Slovenije (prvi odstavek 13. člena ZTP).

 

Oba materialna elementa pa se zrcalita v formalnem kriteriju tajnega podatka. Podatek je upravičeno lahko označen kot tajen le, če so izpolnjeni trije elementi. Prvi element je, da lahko podatek za tajnega določi le za to pooblaščena oseba. Načeloma je to v skladu z ZTP predstojnik organa oziroma osebe na najvišjih delovnih mestih oziroma položajih (prim. 10. člen ZTP). S tem je zagotovljeno, da odločitve o tajnosti podatkov sprejemajo osebe, ki imajo dovolj informacij in znanja, da lahko ocenijo pomen morebitnih škodljivih posledic ob razkritju tega podatka. Z ZTP je predpisan tudi način in postopek določanja tajnosti, katerega bistvo je v izdelavi vnaprejšnje pisne ocene možnih škodljivih posledic, ki bi nastale z razkritjem podatka (prim. 11. člen ZTP). Ta pisna ocena predstavlja drugi formalni kriterij. Takšna ocena mora vsebovati določitev objekta varstva. Objekt varstva je interes, ki bi bil z razkritjem ogrožen. Poleg opisanega, mora pisna ocena vsebovati tudi oceno teže in intenzivnosti možnih škodljivih posledic. Pisna ocena se hrani kot priloga dokumenta pri organu, ki je podatku določil stopnjo tajnosti. Prav ta ocena možnih škodljivih posledic omogoča z vidika ZDIJZ naknadno preverjanje oziroma ugotavljanje razlogov in okoliščin, ki so narekovali odločitev, da se podatek določi za tajnega. Tretji formalni kriterij pa temelji na pravilni oznaki, saj je lahko tajen samo tisti podatek, ki je ustrezno označen kot tajen (prim. 17. člen ZTP). 

 

IP je ugotovil, da so zahtevani dokumenti vidno označeni s stopnjo tajnosti ZAUPNO (na vrhu in na spodnjem delu vsake strani dokumenta), in da so v skladu z Uredbo o varovanju tajnih podatkov (Uradni list RS, št. 74/05, 7/11 in 24/11 – popr.; v nadaljevanju: Uredba o varovanju tajnih podatkov) ustrezno označene strani dokumentov. IP je prav tako ugotovil, da so bile v zvezi s predmetnimi dokumenti izdelane ocene možnih škodljivih posledic, ki jih je pripravila pristojna oseba. Ocene možnih škodljivih posledic je namreč podpisal predstojnik organa, torej minister, ki ima za to pravno podlago v 10. členu ZTP. Glede pravočasnosti izdelave teh ocen pa je IP ugotovil, da v samih ocenah možnih škodljivih posledic ni navedenega datuma izdelave, po navedbah organa pa so bile izdelane ob nastanku dokumentov in se v skladu s 5. členom Uredbe o varovanju tajnih podatkov hranijo kot priloge posameznega dokumenta. Nadalje je IP ugotovil, da je iz Evidence prejetih dokumentov v varnostnem območju II. stopnje razvidno, da je prejela pooblaščena oseba organa dokumenta št. 2016-SI-TMC-0151-M in št. 2016-SI-TMC-0153-M v hrambo 14. 2. 2017, dokument št. 2017-SI-TM-0016-W pa 13. 7. 2017, z dnem posredovanja prijav. Upoštevaje navedeno je IP upošteval navedbe in dokazila organa ter v obravnavanem primeru štel predmetne ocene za pravočasne. Po oceni IP je tako pri predmetnih dokumentih podan formalni kriterij tajnega podatka. 

 

IP se tako v nadaljevanju opredeljuje še do materialnega kriterija za določitev predmetnih prijav kot tajnih.

 

Po pojasnilu organa so izhodišča prijave projekta na razpis IPE 2016 enaka kot pri prijavi na IPE Blending 2017, tudi glede omejitve dostopa do teh dokumentov z vidika zunanjih zadev in javne varnosti, kot je organ podal obrazložitev v dodatnem pojasnilu v dodatnem pojasnilu št. 092-3/2018/11-00241749 z dne 28. 3. 2018 (posredovanem v zadevi IP pod št. 090-50/2018/). Organ meni, da kljub nižji vrednosti tega dela še vedno ostajajo enaki argumenti za omejitev dostopa do teh dveh dokumentov kot pri dokumentu št. 2017-SI-TM-0016-W. IP se je s predmetnimi dokumenti seznanil na ogledu in camera. Dokumenti so sestavljeni iz več delov ter obsegajo administrativne informacije, usklajenost s pravom EU, podatke o Luki Koper in pristanišču, tehnične in finančne informacije, analizo tveganj na obstoječem tiru,….

 

IP glede materialnega kriterija za določitev zahtevanih dokumentov kot tajnih po ZTP ugotavlja, da ta ni podan. Po mnenju IP organu ni uspelo izkazati, da bi z razkritjem zahtevanih dokumentov nastale ali bi očitno lahko nastale škodljive posledice za varnost države ali za njene politične in gospodarske koristi, konkretno za varnost ali interese Republike Slovenije na enem izmed področij, navedenih v 5. členu ZTP. Vsebina zahtevanih dokumentov se namreč očitno ne nanaša na taksativno našteta interesna področja, ki jih določa 5. člen ZTP, to je na področje javne varnosti, obrambe, zunanjih zadev, obveščevalno in varnostno dejavnost državnih organov Republike Slovenije ali na sisteme, naprave, projekte in načrte, pomembne za javno varnost, obrambo, zunanje zadeve ter obveščevalno in varnostno dejavnost državnih organov Republike Slovenije. Prav tako pri zahtevanih dokumentih ne gre za znanstvene, raziskovalne, tehnološke, gospodarske in finančne zadeve, ki bi bile pomembne za javno varnost, obrambo, zunanje zadeve ter obveščevalno in varnostno dejavnost državnih organov Republike Slovenije. Ob tem IP še poudarja, da so lahko podatki, ki se nanašajo na gospodarske in finančne zadeve države, kot tajni po ZTP varovani le pod pogojem, da so pomembni za našteta varnostna področja, ne pa »na splošno«. Povedano drugače, po ZTP informacij, ki se sicer nanašajo na finančne in/ali gospodarske zadeve države, samih po sebi ni mogoče označiti s stopnjo tajnosti, če obenem ne izpolnjujejo pogoja, da so pomembne za javno varnost, obrambo, zunanje zadeve ali obveščevalno – varnostno dejavnost. Glede na vsebino zahtevanih dokumentov – prijava projekta drugi tir na razpise Evropske komisije, IP ugotavlja, da očitno ne gre za informacijo, ki bi izpolnjevala prej navedene kriterije, ker po vsebini ne obsega podatkov, ki se lahko varujejo po 5. členu ZTP.

 

Po oceni IP tudi iz predloženih ocen možnih škodljivih posledic ne izhaja določno, kakšne škodljive posledice bi zaradi razkritja zahtevanih dokumentov nastale zgoraj navedenim varovanim interesnim področjem. Navedba, da gre za »interese« Republike Slovenije, ni zadostna, saj, kot že zgoraj navedeno, se morajo interesi Republike Slovenije nanašati na točno določena področja, ki pa iz ocene možnih škodljivih posledic ne izhajajo. V okvir področja javne varnosti, obrambe, zunanjih zadev, obveščevalne in varnostne dejavnost državnih organov Republike Slovenije namreč ni mogoče šteti »vplivov na mnenja ocenjevalcev pri odločanju o dodelitvi nepovratnih EU sredstev, oziroma morebitno nediskriminatorno obravnavo oddanih vlog, niti kasnejših morebitnih vplivov na implementacijo projekta z vidika načela transparentnosti in konkurenčnosti pri izvedbi javnih naročil«, na kar se sklicuje organ. Temeljni razlogi za določitev podatkov predmetnih vlog za tajne, ki izhajajo iz ocen možnih škodljivih posledic, tako ne dosegajo kriterijev, ki so potrebni za določitev podatkov kot tajnih po ZTP. Te ugotovitve IP dodatno potrjujejo navedbe Vlade, ki je na 166. redni seji sprejela mnenje glede vpogleda v prijave projekta drugi tir.  Kot je navedeno v sporočilu za javnost z dne 2. 2. 2018 so vloge na razpise IPE (splošni razpis, kohezijsko ovojnico in razpis z mešanjem finančnih virov) označene s stopnjo tajnosti zaupno, ker so v njih podatki občutljivega značaja. Njihovo razkritje bi namreč po navedbah Vlade RS lahko vplivalo na postopke za implementacijo projekta, predvsem z vidika izvajanja načela konkurenčnosti javnih naročil, če bi se vloge ali njihovi deli kopirali oziroma drugače prenašali. Kot že navedeno, pa to niso zakonski razlogi, ki bi omogočali omejitev dostopa do predmetnih prijav iz razloga tajnosti po ZTP. IP tudi sam iz vsebine posamezne ocene možnih škodljivih posledic ni mogel razbrati, na katero interesno področje po 5. členu ZTP naj bi se zahtevani podatki nanašali. 

 

Prav tako po mnenju IP za označitev dokumentov kot tajnih niso utemeljeni razlogi, ki jih je organ navedel v dodatnem pojasnilu št. 092-3/2018/11-00241749 z dne 28. 3. 2018. Iz navedenega pojasnila organa  izhaja, da bi potencialno zainteresirane osebe, konkurenti pristanišča Koper ter druge države, ki imajo interese v zvezi s projektom, s podatki, pridobljenimi v vlogi, vplivali na potek razvoja projekta in pridobivanje finančnih sredstev. Razkriti podatki iz vloge, med katerimi so tudi tako občutljivi podatki, kot so cene in tehnični podatki o projektu, podatki o pristanišču Koper, njihovi več desetletni načrti ter podatki o pretovoru, bodo po mnenju organa  nedvomno vplivali na potek oddaje predvidenih javnih naročil (pridobivajo se ponudbe, ki so višje, kot bi bile sicer), prav tako pa se bistveno povečuje možnost koruptivnih dejanj. Ob tem lahko posamični ponudniki pridobijo nedopustno konkurenčno prednost, med ponudniki lahko pride do kartelnih dogovorov, s čimer se bistveno povečajo možnosti za različne oblike gospodarske kriminalitete ter korupcije. Vse te pojavne oblike kriminalitete in različna kazniva dejanja lahko med prebivalstvom okrepijo nezadovoljstvo z delovanjem ali vsaj nezaupanje v učinkovitost delovanja države nasploh, kar je dodaten element slabitve posameznikove in nacionalne varnosti. V zapletenih razmerah finančne, gospodarske in socialne krize se ogrožanje javne varnosti po mnenju organa pojavlja torej tudi v obliki gospodarske kriminalitete in korupcije. Glede na dejstvo, da imajo velik gospodarski interes pri projektu tudi druge države, tako tiste, ki bi z razvojem projekta pripomogle k povečanju lastne konkurenčnosti kot tudi tiste, ki bi z razvojem železniške infrastrukture v Sloveniji izgubile na konkurenčnosti, bi razkritje podatkov iz vloge vplivalo tudi na odnose Republike Slovenije z drugimi državami, torej po oceni organa tudi na zunanje zadeve države.

 

Organ je torej v dodatnih pojasnilih utemeljeval opravičenost tajnosti z vidika javne varnosti in zunanjih zadev, vendar po oceni IP navedeni razlogi ne segajo na interesni področji, ki ju varuje ZTP. 

 

Pojem javne varnosti sicer ni zakonsko določen, je pa določljiv. V najširšem pomenu obsega pojem javne varnosti varstvo človekovih pravic in temeljnih svoboščin ter javni oziroma ustavni red države, v ožjem pomenu pa obsega ukrepanje državnih organov, da se zagotovi varovanje pravnega sistema, tj. države in njenih institucij, kamor spadajo varovanje življenja, zdravja, osebne svobode in tudi časti ter lastnine državljanov, če gre v konkretnem primeru za javno zadevo.  Če torej povzamemo, javna varnost stremi k varstvu navedenih pravnih dobrin, v obravnavanem primeru pa gre za prijave za pridobitev nepovratnih sredstev EU, ki se nanašajo na projekt izgradnje tunelov na drugem tiru Divača – Koper. Tehnični podatki, finančna analiza, podatki o pretovoru ter drugi podatki v zvezi z izgradnjo drugega tira tako ne predstavljajo podatkov, ki se nanašajo na javno varnost, razne potencialne morebitne oblike gospodarske kriminalitete in korupcije, ki v nedoločeni prihodnosti lahko nastanejo v zvezi s predmetnim projektom, pa tudi niso razlog za omejitev dostopa do teh podatkov iz razloga varstva tajnosti po ZTP. Pojav raznih oblik gospodarske kriminalitete in korupcije je namreč mogoč vedno in na vsakem področju,  ustrezno ukrepanje v takšnih primerih pa je na pristojnih represivnih organih. Ob tem IP še poudarja, da transparentnost in široka javna dostopnost podatkov možnost korupcije in kartelnega dogovarjanja zmanjšuje in pomaga k njegovemu odkrivanju in ne obratno. 

 

V zvezi z mnenjem organa, da bi razkritje podatkov iz vloge vplivalo tudi na odnose Republike Slovenije z drugimi državami, torej na zunanje zadeve države, pa IP prav tako meni, da v obravnavanem primeru ne gre za podatke, katerih razkritje bi dejansko lahko imelo škodljive posledice za zunanje zadeve. Organ namreč teh posledic ni konkretiziral, niti ni navedel, na katere konkretne države naj bi se škodljive posledice nanašala ter kdaj in v kakšnih okoliščinah bi sploh (če bi) te posledice lahko nastale. Ocena organa je tako podana povsem pavšalno in neobrazloženo, zato ji IP ne more slediti. Prav tako organ ni izkazal, da bi se v zvezi s tem predhodno posvetoval z organom, ki je na področju Republike Slovenije resorno pristojen za delovanje na področju zunanjih zadev (Ministrstvom za zunanje zadeve), oziroma da bi od tega organa pridobil mnenje, da sploh gre za zadevo, ki se nanaša na zunanje zadeve. Po oceni IP namreč že iz same vsebine zahtevane dokumentacije izhaja, da se ta neposredno ne nanaša na področje zunanjih zadev (kot npr. na krepitev političnih in gospodarskih vezi na državni in regionalni ravni, trgovinsko menjavo, internacionalizaciji slovenskih podjetij, ….). Zahtevane vloge so bile oddana na razpise EK oziroma Instrumenta za povezovanje Evrope – IPE, ki predstavlja ključni evropski finančni instrument za spodbujanje rasti, zaposlitev in konkurenčnosti s ciljno usmerjenimi naložbami v prometno, energetsko in telekomunikacijsko infrastrukturo. Evropska sredstva finančnega instrumenta so namenjena podpiranju razvoja visoko zmogljivostnega, trajnostnega in učinkovitega medsebojno povezanega vseevropskega omrežja na področju prometa, energije in digitalnih omrežij ter zapolnjevanju manjkajočih povezav med navedenimi področji. Gre torej za vlaganja , ki so širšega pomena, ne samo za Republiko Slovenijo, ampak tudi za EU.  Nadalje je mogoče ugotoviti, da je projekt izgradnje drugega tira tudi javno predstavljen, in sicer na spletnih straneh družbe 2TDK, d.o.o., torej je javno dostopen tudi morebitnim konkurentom. Javnosti je namreč dostopen animiranim prikaz poteka trase , pa tudi drugi podatki, kot so prevozna in prepustna zmogljivost proge , tehnični podatki , podatki o tonah prevoženega tovora  in predvidenih tonah tovora po izgradnji drugega tira , dolgoročna napoved pretovora v pristanišču Koper , …. Morebitni konkurenti si dejansko lahko ustvarijo določeno sliko že na podlagi teh javno dostopnih podatkov, torej tudi brez finančne analize in drugih podrobnejših podatkov. Če bi pri vsakem projektu, ki je usmerjen v razvoj, izhajali iz tega, da bo vplival na odnose Republike Slovenije z drugimi državami v negativnem smislu, bi bilo najlažje, da se država takšnim projektom izogiba, kar pa seveda ni racionalno. Upoštevati je treba dejstvo, da praviloma vsak projekt pripomore k povečanju konkurenčnosti za določene subjekte, posameznim subjektom pa je z vidika konkurenčnosti na trgu v škodo. To je mogoče ugotoviti tudi pri projektu, za katerega izgradnjo je bil del sredstev odobren na podlagi prijav na razpisa EK in je predmet zahteve prosilca. Že sama lega države lahko predstavlja določeno konkurenčno prednost.

 

Ob navedenem IP še poudarja, da sta bila cilja pri sprejetju ZTP med drugim tudi:
- z zakonom določene omejitve diskrecijskega in arbitrarnega ukrepanja državnih funkcionarjev in uslužbencev glede omejevanja dostopnosti do podatkov in informacij;
- enoten, s posebnim zakonom in na njegovi podlagi sprejetimi splošnimi akti uveljavljen sistem določanja, varovanja in dostopa do tajnih podatkov in informacij z delovnega področja državnih organov - z ustavo in z zakoni določenimi interesi države, njenih organov in posameznikov -, ki bo veljal na vseh področjih in na vseh ravneh državne organiziranosti. 
V skladu z navedenim je tako z ZTP določen enoten sistem določanja, varovanja in dostopa do tajnih podatkov z delovnega področja državnih organov Republike Slovenije, ki se nanašajo na javno varnost, obrambo, zunanje zadeve ali obveščevalno in varnostno dejavnost države (1. člen), zato določanje tajnih podatkov izven teh področij ni dopustno. 

 

Nadalje je mogoče ugotoviti, da se prijave na razpise IPE oddajajo preko spletne aplikacije TENtec , kot so bile oddane tudi v obravnavanem primeru . To dejstvo dodatno pritrjuje k oceni IP, da predmetnih podatkov ni mogoče obravnavati kot tajnih s stopnjo zaupnosti ZAUPNO. Z Zakonom o ratifikaciji Sporazuma med državami članicami Evropske unije, ki so se sestale v okviru Sveta, o varovanju tajnih podatkov, ki se izmenjujejo v interesu Evropske unije  je bil ratificiran Sporazum med državami članicami Evropske unije, ki so se sestale v okviru Sveta, o varovanju tajnih podatkov, ki se izmenjujejo v interesu Evropske unije, podpisan v Bruslju 4. maja 2011. Sporazum z ničemer ne posega v nacionalne zakone in predpise pogodbenic o dostopu javnosti do dokumentov, varstvu osebnih podatkov ali varovanju tajnih podatkov (drugi odstavek 3. člena). V skladu z Uredbo o varovanju tajnih podatkov se lahko dokumenti, ki so označeni s stopnjo tajnosti ZAUPNO, prenašajo samo po lastni prenosni mreži ali s kurirsko službo, hranijo pa se v blagajnah, ki morajo ustrezati najmanj protivlomni stopnji II, določeni s standardi, ki v Republiki Sloveniji urejajo to področje (drugi odstavek 19. člena in drugi odstavek 21. člena). Povedano drugače, v skladu z nacionalno zakonodajo prenašanje dokumentov, ki so označeni s stopnjo tajnosti ZAUPNO, ni dopustno po elektronski poti, kot so bile v obravnavanem primeru posredovane predmetne prijave. Ob tem je mogoče še ugotoviti, da so prijave na razpis EK shranjene v navedeni aplikaciji, ki jo upravlja EK, in ko je podpisan sporazum o dodelitvi nepovratnih sredstev, začne organ voditi postopek in odpre zadevo v sistemu Lotus Notes za spremljanje odobrenega projekta. Po navedbah organa postopa organ po enakem postopku pri vseh vlogah.

 

IP je tako ugotovil, da so bile predmetne prijave posredovane v elektronski obliki in da so s stopnjo tajnosti ZAUPNO označeni samo pisni izvodi, ki se hranijo pri organu, pri čemer bodo po podpisu ustreznega sporazuma vloge vnesene pri organu v sistem Lotus Notes. Ugotovitev kaže na to, da eden od razlogov za določitev prijav kot tajnih, ne vzdrži, in sicer da navedba, da obsegajo tudi podatke, katerih razkritje bi lahko imelo vpliv na postopke za implementacijo projekta, še posebej z vidika načel transparentnosti in konkurenčnosti pri izvedbi javnih naročil. Podatki, kot so cene in tehnični podatki o projektu, …, ki so po navedbah organa zelo občutljivi podatki in bi njihovo razkritje nedvomno vplivalo na potek predvidenih javnih naročil in možnost koruptivnih dejanj, po podpisu ustreznega sporazuma namreč ne bodo več označeni kot tajni. Razlog za opredelitev zahtevanih podatkov kot tajnih se torej nanaša na kasnejše postopke izvajanja javnih naročil, ko pa ti isti podatki niti ne bodo več označeni po ZTP.
IP je tako ugotovil, da pogoji za označitev prijave projekta drugega tira na razpis IPE 2016, ki jo predstavljata dokumenta št. 2016-SI-TMC-0151-M in št. 2016-SI-TMC-0153-M, in prijave projekta drugi tir na razpis IPE Blending 2017, ki jo predstavlja dokument št. 2017-SI-TM-0016-W, kot tajnih, niso izpolnjeni. IP je tako zaključil, da izjema tajnih podatkov po 1. točki prvega odstavka 6. člena ZDIJZ ni podana. Ker iz tretjega odstavka 17. člena ZTP izhaja, da se mora podatek oziroma dokument obravnavati kot tajen, če je označen le s stopnjo tajnosti (torej, če je izpolnjen le eden izmed formalnih elementov), je IP organu v 1. 1 točki izreka te odločbe naložil, da iz zahtevane dokumentacije umakne stopnjo tajnosti.

 

Izjema po 7. točki prvega odstavka 6. člena ZDIJZ

 

Dostop do zahtevanih aktov Evropske komisije o dodelitvi sredstev na podlagi predhodno obravnavanih razpisov IPE je organ zavrnil na podlagi izjeme varstva upravnega postopka. 

 

Iz 7. točke prvega odstavka 6. člena ZDIJZ izhaja, da organ prosilcu zavrne dostop do zahtevane informacije, če se zahteva nanaša na podatek, ki je bil pridobljen ali sestavljen zaradi upravnega postopka in bi njegovo razkritje škodovalo njegovi izvedbi. V tem primeru govorimo o izjemi varstva upravnih postopkov.  Za obstoj izjeme varstva upravnega postopka morata biti kumulativno izpolnjena dva pogoja: 
 - upravni postopek, v zvezi s katerim je bila sestavljena ali pridobljena informacija, je v teku in 
 - razkritje informacije bi škodovalo izvedbi upravnega postopka. 

 

IP primarno ugotavlja, da v obravnavani zadevi za obstoj navedene izjeme ni izpolnjen že prvi pogoj – to je, da gre za upravni postopek. Upravni postopek je namreč vrsta pravno urejenega postopka kot celote (zaporedja) procesnih dejanj, s ciljem oblikovati neko upravno pravno razmerje, tj. razmerje na področju upravnega prava. Bistvo upravnega postopka je, da oblastveni organ v upravnih zadevah, neposredno uporabljajoč predpise, odloča o pravicah, obveznostih ali pravnih koristih posameznikov, pravnih oseb in drugih strank (prvi odstavek 1. člena ZUP). Predmetni zakon kot upravno zadevo opredeljuje odločanje o pravici, obveznosti ali pravni koristi fizične ali pravne osebe oziroma druge stranke na področju upravnega prava (prvi odstavek 2. člena ZUP). Šteje se, da gre za upravno zadevo, če je s predpisom določeno, da organ v neki zadevi vodi upravni postopek, odloča v upravnem postopku ali izda upravno odločbo oziroma, če to zaradi varstva javnega interesa izhaja iz narave zadeve (drugi odstavek 2. člena ZUP). Upravni postopek je lahko splošen, ki ga ureja ZUP, ali poseben, ki pa ga lahko določi le poseben zakon, ob pogojih, da je to potrebno za postopanje na posameznem upravnem področju in da so ta posebna pravila v skladu s temeljnimi načeli upravnega postopka. 

 

V obravnavanem primeru gre za postopek v okviru razpisa Evropske komisije na področju IPE. Iz obrazložitve izpodbijane odločbe izhaja, da je Evropska komisije pozitivno ocenila obe prijavi na razpis IPE 2016, zato se je postopek nadaljeval z usklajevanjem in nato podpisom Sporazuma o nepovratnih sredstvih za pripravljalna dela št. INEA/CEF/TRAN/M2016/1365509 26. 10. 2017 (v nadaljevanju: Sporazum). Projektno podjetje 2TDK, Družba za razvoj projekta, d.o.o., Ljubljana (v nadaljevanju: 2TDK, d.o.o.) je navedeni sporazum z izvajalsko agencijo INEA podpisalo po izvedenem referendumu o Zakonu izgradnji, upravljanju in gospodarjenju z drugim tirom železniške proge Divača – Koper (v nadaljevanju: ZIUGDT), vendar je zaradi pritožbe na Vrhovno sodišče prišlo do zamika uveljavitve zakona in s tem prenosom investitorstva na družbo 2TDK, d.o.o.. Zaradi spremenjenih okoliščin sta tako organ in družba 2TDK, d.o.o. začela s postopkom spremembe Sporazuma, ki ga morajo še obravnavati in potrditi službe EK v svojem internem postopku. V zvezi s prijavo na razpis IPE Blending 2017 pa organ navaja, da je tudi v tem primeru EK izvedla ocenjevalni postopek za vlogo oddano na razpis IPE Blending in projekt dodala na seznam pozitivno ocenjenih projektov, ki jim bo odobreno evropsko financiranje IPE, kar je potrdila 5. 1. 2018, v Izvedbeni odločbi C (2017) 8803. Postopek se nadaljuje s pripravo Sporazuma o nepovratnih sredstvih IPE, ki je trenutno še v usklajevanju med EK in projektnim podjetjem 2TDK, d.o.o.. Ker je postopek priprave sporazuma še v usklajevanju in dokler ni podpisan, še ni zaključen postopek EK za dodeljevanje evropskih sredstev IPE. Trenutno je tako na razpolago delovna verzija dokumenta, torej dokument, ki še ni končan. 

 

Na podlagi navedenega IP ugotavlja, da v obravnavanem primeru ni mogoče govoriti o upravnem postopku kot izjemi po 7. točki prvega odstavka 6. člena ZDIJZ, zato se IP nadalje ne opredeljuje do kriterija, ali je postopek še v teku in ali bi razkritje informacije škodovalo izvedbi upravnega postopka. Izjema upravnega postopka po 7. točki prvega odstavka 6. člena ZDIJZ po oceni IP torej ni podana.

 

Nepopolno ugotovljeno dejansko stanje

 

Izhajajoč iz navedenega IP ugotavlja, da je organ nepopolno oziroma zmotno ugotovil dejansko stanje v zvezi z zahtevano pobudo ter napačno uporabil materialno pravo in posledično tudi nepopolno oziroma zmotno ugotovil dejansko stanje pri drugih zahtevanih dokumentih. Pri slednjih se je namreč skliceval na zakonski izjemi varstva tajnih podatkov oziroma varstva upravnega postopka, ki v obravnavani zadevi nista podani, posledično pa vsebinsko ni presojal posameznih dokumentov in se opredelil do drugih vprašanj v postopku, do katerih bi se moral.

 

ZUP v prvem odstavku 251. člena določa, da če organ druge stopnje ugotovi, da je v postopku prišlo do bistvenih kršitev pravil postopka, dopolni postopek in odpravi omenjene pomanjkljivosti bodisi sam bodisi po organu prve stopnje ali po zaprošenem organu. IP je v izvedenem postopku ugotovil, da je v postopku odločanja na prvi stopnji prišlo do bistvenih kršitev pravil postopka in da je organ nepopolno oziroma zmotno ugotovil dejstva, zato je bilo treba na podlagi tretjega odstavka 251. člena ZUP, skladno z razlogi, navedenimi v prejšnjih odstavkih obrazložitve te odločbe, izpodbijano odločbo odpraviti in zadevo vrniti prvostopenjskemu organu v ponovni postopek. Vrnitev zadeve v ponovno odločanje IP utemeljuje z razlogi ekonomičnosti postopka. IP je namreč kot drugostopenjski organ, enako kot organ prve stopnje, dolžan spoštovati temeljna načela upravnega postopka, zato je dolžan upoštevati tudi načelo ekonomičnosti postopka iz 14. člena ZUP. Postopek je torej treba voditi hitro, kar pomeni tudi s čim manjšo zamudo za stranke in druge udeležence v postopku, vendar tako, da se preskrbi vse, kar je potrebno, da se lahko ugotovi dejansko stanje, zavarujejo pravice in pravne koristi stranke ter izda zakonita in pravilna odločba. IP je ocenil, da bo pomanjkljivosti postopka na prvi stopnji hitreje in bolj ekonomično odpravil organ prve stopnje. Organ namreč razpolaga z zahtevanimi dokumenti, med katerimi so dokumenti z oznako tajnosti, in podrobno pozna vsa relevantna dejstva v zvezi z njimi.

 

V skladu s tretjim odstavkom 251. člena ZUP mora organ druge stopnje, kadar odpravi izpodbijano odločbo in zadevo vrne organu prve stopnje v ponovno odločanje, s svojo odločbo opozoriti organ prve stopnje, glede česa je treba dopolniti postopek, organ prve stopnje pa mora vseskozi ravnati po tej odločbi in brez odlašanja, najpozneje pa v 30 dneh od prejema zadeve, izdati novo odločbo, zoper katero ima stranka pravico pritožbe.

 

Organ bo moral v ponovljenem postopku najprej popolno ugotoviti dejstva, upoštevaje navedbe IP. Če bo organ ugotovil, da zahtevani dokumenti vsebujejo katero drugo izjemo po ZDIJZ, se mora konkretno opredeliti do tega, katera zakonska izjema od prostega dostopa je podana in jo tudi utemeljiti. V primeru obstoja katere od izjem mora organ presojati tudi, ali je mogoče uporabiti institut delnega dostopa v skladu z določbami 7. člena ZDIJZ in 19. člena Uredbe o posredovanju in ponovni uporabi informacij javnega značaja (Uradni list RS, št. 24/16) ter natančno in določno opredeliti, v katerem delu se dokument prekrije in na podlagi katere konkretne izjeme od prostega dostopa. Na podlagi tako izvedenega ugotovitvenega postopka, bo organ lahko določno opredelil izrek odločbe (213. člen ZUP). V izreku odločbe mora biti naveden posamezen konkretni dokument, ki je predmet presoje, ter tudi v katerem delu ni dostopen, ker predstavlja izjemo po ZDIJZ, oziroma, v katerem delu se prekrijejo informacije, ki predstavljajo izjemo (npr. v dokumentu št…. se prekrije ime in priimek posameznika in podobno). Takšen izrek omogoča določljivost in izvršljivost, ki zadosti zakonskim normam in pravni varnosti, do katere je prosilec upravičen. Ker postane pravnomočen oziroma dokončen in izvršljiv le izrek, mora biti ta jasen, razumljiv in določen. V izreku je treba navesti tudi obliko, v kateri bo prosilcu posredovana zahtevana informacija javnega značaja. Ob tem IP še navaja, da je potrebno pri odločanju upoštevati pritožbene navedbe prosilca, ki npr. v zvezi z zahtevanim aktom pod točko 6 izpodbijane odločbe navaja, da je predmet zahteve Izvedbena odločba in ne Sporazum o nepovratnih sredstvih.

 

IP opozarja še na določbo 44. člena ZUP, v skladu s katero mora organ ves čas med postopkom po uradni dolžnosti skrbeti za to, da so v postopku udeleženi vsi, na katerih pravice ali pravne koristi, bi lahko vplivala odločitev organa in jim omogočiti udeležbo v postopku. Ker se organ sklicuje tudi na gospodarske interese in ob tem omenja Luko Koper, d.d., IP opozarja, da če gre za podatke, ki jih je organ pridobil s strani navedene gospodarske družbe in bi lahko predstavljali njeno poslovno skrivnost v smislu 2. točke prvega odstavka 6. člena ZDIJZ, je organ navedeno družbo dolžan pritegniti v postopek kot stranskega udeleženca in ji omogočiti, da se o tem izreče. Enako velja za podatke drugih subjektov, ki se morebiti nahajajo v zahtevani dokumentaciji in o katerih bo odločal organ v ponovljenem postopku.

 

Sklepno

 

IP je na podlagi navedenih argumentov in pravnih podlag zaključil, da je pritožba prosilca utemeljena, zato je pritožbi ugodil. IP je tako odločbo organa odpravil in na podlagi tretjega odstavka 251. člena ZUP zadevo vrnil v ponovno odločanje, kot to izhaja iz točke 1.2 izreka te odločbe. Ker iz tretjega odstavka 17. člena ZTP izhaja, da se mora podatek oziroma dokument obravnavati kot tajen, tudi če je označen le s stopnjo tajnosti (torej, če je izpolnjen le eden izmed formalnih elementov), je IP organu v 1. 1 točki izreka te odločbe naložil, da iz zahtevane dokumentacije, ki je označena kot tajna, umakne stopnjo tajnosti. Organ mora o zadevi ponovno odločiti najpozneje v tridesetih (30) dneh od prejema te odločbe, pri čemer mora upoštevati napotke IP, ki so podani v tej odločbi. 

 

V postopku reševanja te pritožbe niso nastali posebni stroški. 

 

Ta odločba je v skladu s 30. točko 28. člena Zakona o upravnih taksah (Uradni list RS, št. 106/10 – uradno prečiščeno besedilo, 14/15 – ZUUJFO, 84/15 – ZZelP-J, 32/16 in 30/18 - ZKZaš) oproščena plačila upravne takse.

 

Pouk o pravnem sredstvu:
Zoper 1.1 točko izreka te odločbe ni dovoljena pritožba, pač pa se lahko sproži upravni spor. Upravni spor se sproži s tožbo, ki se vloži v 30 dneh od vročitve odločbe na Upravno sodišče RS, Fajfarjeva 33, 1000 Ljubljana. Tožba se lahko vloži pisno po pošti ali neposredno pri navedenem sodišču. Če se tožba pošlje priporočeno po pošti, se za dan izročitve sodišču šteje dan oddaje na pošto. Tožba z morebitnimi prilogami se vloži v najmanj treh izvodih. Tožbi je treba priložiti tudi to odločbo v izvirniku ali prepisu.

 

Zoper 1.2 točko izreka te odločbe ni dovoljena pritožba, niti upravni spor. 

 

Postopek vodila:
Nataša Siter, univ.dipl.prav.,
svetovalka IP

 

Informacijski pooblaščenec:
Mojca Prelesnik, univ. dipl. prav.,
informacijska pooblaščenka