Informacijski pooblaščenec Republika Slovenija
    SLO | ENG

Iskalnik po odločbah IP o dostopu do informacij javnega značaja

+ -
Datum: 05.05.2016
Naslov: Prosilec - Ministrstvo za infrastrukturo
Številka: 090-38/2016
Kategorija: Dokument v izdelavi, Okoljski podatki, Upravni postopek
Status: Odobreno


SODBA UPRAVNEGA SODIŠČA:

 

POVZETEK:

Prosilec je od organa zahteval posredovanje Akcijskega načrta za obnovljive vire energije ANOVE 2015-2030, organ pa je prosilcu dostop zavrnil, saj bi razkritje dokumenta, s katerim razpolaga (posodobitve ANOVE 2010-2020 z datumom oktober 2015 in februar 2016), škodovalo izvedbi upravnega postopka, prav tako pa bi povzročilo napačno razumevanje njegove vsebine. IP je v pritožbenem postopku ugotovil, da niso izpolnjeni pogoji za obstoj zatrjevanih izjem od prostega dostopa do informacij javnega značaja (dokument je namreč že zaključena različica in ni več v postopku izdelave, prav tako pa organ ni izkazal zatrjevane škode za izvedbo postopka). IP je hkrati ugotovil, da dokument predstavlja okoljske podatke, ti podatki pa so na podlagi druge alineje tretjega odstavka 6. člena ZDIJZ absolutno javni. Na podlagi navedenega je IP pritožbi v celoti ugodil in organu naložil posredovanje dokumenta prosilcu.

 

ODLOČBA:

 

Številka: 090-38/2016/10

Datum: 5. 5. 2016

 

Informacijski pooblaščenec po informacijski pooblaščenki Mojci Prelesnik (v nadaljevanju IP) izdaja na podlagi 2. člena Zakona o Informacijskem pooblaščencu (Ur. l. RS, št. 113/2005 in 51/2007-ZUstS-A, v nadaljevanju ZInfP), tretjega in četrtega odstavka 27. člena Zakona o dostopu do informacij javnega značaja (Ur. l. RS, št. 51/2006- uradno prečiščeno besedilo, s spremembami in dopolnitvami, v nadaljevanju ZDIJZ) ter prvega odstavka 252. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (Ur. l. RS, št. 24/06 - uradno prečiščeno besedilo, s spremembami in dopolnitvami, v nadaljevanju ZUP) o pritožbi River Watch, Neustiftgasse 36, A-1070 Dunaj (v nadaljevanju prosilec) z dne 9. 2. 2016, zoper odločbo Ministrstva za infrastrukturo, Langusova 4, 1000 Ljubljana (v nadaljevanju organ), št. 090-1/2016/5 z dne 18. 1. 2016, v zadevi dostopa do informacij javnega značaja naslednjo

 

O D L O Č B O:

 

1. Pritožbi prosilca z dne 9. 2. 2016 se ugodi in se odločba Ministrstva za infrastrukturo, št. 090-1/2016/5 z dne 18. 1. 2016 odpravi in se odloči: Organ je dolžan prosilcu v roku 31 (enaintridesetih) dni od prejema te odločbe posredovati elektronski zapis (CD) z dokumentom Osnutek akcijskega načrta za obnovljive vire energije za obdobje 2010-2020 (AN OVE) (posodobitev 2016), z datumom Ljubljana, februar 2016 oz. oktober 2015.

2. V postopku reševanja te pritožbe niso nastali posebni stroški.

 

O b r a z l o ž i t e v:

Prosilec je dne 22. 12. 2015 na organ naslovil zahtevo za dostop do informacij javnega značaja, in sicer za posredovanje dokumenta Akcijski načrt za Obnovljive vire energije 2015-2030 (AN OVE 2015-2030) in za seznanitev s fazo postopka, v kateri je relevantni dokument. Prosilec je prosil tudi za formalno vključitev v postopek nastajanja, in sicer kot nevladna organizacija, ki deluje na področju rek in hidroenergije, s katero se posredno in neposredno ukvarja tudi predmetni dokument.

Organ je z odločbo št. 090-1/2016/5 z dne 18. 1. 2016 zahtevo prosilca v celoti zavrnil. V obrazložitvi je navedel, da je zahtevani dokument predmet upravnega postopka celovite presoje vplivov na okolje, ki ga vodi Ministrstvo za okolje in prostor. V postopku se poleg tega dokumenta obravnavajo tudi drugi relevantni dokumenti in v njem sodelujejo tudi drugi organi. Posredovanje tega dokumenta bi zato škodovalo izvedbi upravnega postopka, saj bi lahko privedlo do zastojev ali motenj v postopku. Dokument je še predmet usklajevanja in posvetovanja različnih varstvenih resorjev, njegovo morebitno predčasno razkritje pa bi povzročilo napačno razumevanje njegove vsebine, saj dokument še ni dokončen.

Organ v obrazložitvi še pojasnjuje, da posodablja AN OVE za obdobje 2010-2020, ki ga je julija 2010 sprejela Vlada Republike Slovenije. Skladno z določbo 40. člena Zakona o varstvu okolja (Ur. l. RS, št. 39/06 – uradno prečiščeno besedilo, s spremembami in dopolnitvami, v nadaljevanju ZVO-1) je organ 22. 5. 2014 na Ministrstvo za okolje in prostor (MOP) posredoval obvestilo o nameri priprave posodobitve AN OVE in dne 6. 10. 2014 prejel odločbo MOP o potrebnosti izvedbe celovite presoje vplivov na okolje za AN OVE. Na podlagi navedene odločbe so bila izdelana okoljska izhodišča, ki vsebujejo ustrezne cilje preprečevanja in zmanjševanja obremenjevanja okolja in okvire za načrtovanje posegov v okolje, da se glede na obstoječo stopnjo obremenitve okolja za posamezno vrsto posegov prepreči, omeji ali zmanjša obremenjevanje okolja. Na podlagi potrjenih okoljskih izhodišč, je organ 21. 10. 2015 na MOP poslal Okoljsko poročilo in plan AN OVE. Navedena dokumenta se trenutno nahajata na MOP, ki skupaj z ministrstvi in drugimi organizacijami, ki so glede na vsebino plana pristojna za posamezne zadeve varstva okolja, pripravlja mnenje o ustreznosti okoljskega poročila in o sprejemljivosti vplivov izvedbe plana AN OVE s stališča njihove pristojnosti na okolje. Po ugotovitvi ustreznosti okoljskega poročila bodo pri organu, kot pripravljavci plana AN OVE, javnosti omogočili seznanitev s planom in okoljskim poročilom v okviru javne razgrnitve, ki bo trajala najmanj 30 dni, ter zagotovili njuno javno obravnavo. V okviru javne razgrnitve bo javnost imela pravico dajati mnenja in pripombe na plan in okoljsko poročilo. V tem delu, bo kot ostala javnost, v postopek vključen tudi prosilec. Organ zaključuje, da glede na to, da vsebina plana in okoljskega poročila še nista dokončni in potrjeni ter sta še vedno v upravnem postopku celovite presoje vplivov na MOP, ter je dokument še v fazi priprave in usklajevanja znotraj organa, bi njegovo posredovanje javnosti lahko povzročilo napačno razumevanje dokumenta, zaradi česar je organ zahtevo prosilca zavrnil.

Prosilec je zoper odločbo organa dne 9. 2. 2016 podal pritožbo, v kateri je predlagal, da pritožbeni organ odločbo odpravi in odloči, da mora organ prosilcu posredovati želene dokumente v obliki fotokopije ali elektronske kopije. Prosilec je navedel, da informacije, v katere želi vpogledati, predstavljajo okoljske podatke v skladu s 110. členom ZVO-1, saj so v navedenih dokumentih vsebovani podatki o stanju okolja in njegovih delov, naravnih dobrinah, zlasti pa dejavnostih, vključno s postopki državnih in občinskih organov in drugih oseb javnega prava, izvajalcev javnih služb in nosilcev javnih pooblastil, ki se nanašajo na sprejemanje z varstvom okolja povezanih splošnih in konkretnih pravnih aktov ali sprejemanje strategij, planov, programov, sporazumov, okoljskih izhodišč in poročil, vodenje registrov in evidenc ipd. ZVO-1 v 13. členu določa, da so okoljski podatki javni in da ima vsakdo pravico dostopa do okoljskih podatkov skladno z zakonom. Navedeno določa tudi Aarhuška konvencija, ki v drugem odstavku 2. člena zahteva, da mora dostop do okoljskih informacij omogočiti vsak organ javne oblasti. Tretji odstavek 4. člena omogoča zavrnitev zahtevka za dostop do okoljskih informacij le, če organ informacij nima, če je zahtevek nerazumen ali presplošno izražen ali se nanaša na gradivo, ki se še dopolnjuje, ali na notranje komuniciranje med organi javne oblasti, če tako izjemo predvideva notranja zakonodaja, pri čemer je treba upoštevati javni interes za razkritje. Prosilec je navedel, da je v konkretnem primeru jasno, da organ z informacijami razpolaga, hkrati pa ne gre za gradivo, ki bi se še dopolnjevalo, saj je bilo za načrt AN OVE že izdelano okoljsko poročilo, ki predpostavlja, da je AN OVE že izdelan. K izdelanemu AN OVE je bilo tudi že podano mnenje o ustreznosti okoljskega poročila, kjer se je Zavod RS za varstvo narave (URSVN) že izrecno opredelil do zahtevanega okoljskega poročila in predlaganega plana AN OVE, kateri tako očitno ne more biti predmet nerazkritja po ZDIJZ. Dokument torej ni več v postopku izdelave (torej ni izpolnjen pogoj iz 9. točke prvega odstavka 6. člena ZDIJZ), prav tako pa podobno velja tudi na posredno sklicevanje na 7. točko prvega odstavka 6. člena ZDIJZ. Prosilec je navedel, da ko je enkrat plan AN OVE pripravljen in je nanj narejeno okoljsko poročilo, ki je poslano drugemu organu v presojo, se organ ne more več sklicevati na to, da gre za podatek iz dokumenta, ki je v postopku izdelave. Dejstvo, da mora organ AN OVE in pa okoljsko poročilo dopolniti, ne more spremeniti dejstva, da je takšen podatek še vedno okoljski podatek, kot tak pa ne more predstavljati izjeme po ZDIJZ. Prosilec je zaključil, da bi potencialna izgradnja nekaterih domnevno načrtovanih objektov po AN OVE imela ali bi lahko imela pomemben učinek na celotno okolje na tem območju, predvsem pa na vodne in druge živali, obenem pa tudi na ljudi, ki bivajo na tem območju. Načrtovani posegi bodo povzročili velike posledice za območja, na katerem danes živi veliko število zaščitenih vrst (tudi z rdečega seznama), kar bo povzročilo mrtve odseke za posamezno celotno ribjo populacijo in pomembno poslabšanje stanja drugih vrst ter negativen vpliv na zavarovana območja (Natura 2000). Zaradi tega je v širšem javnem interesu, da se javnosti pregledno in v celoti predstavijo vsa poročila, ki vplivajo na morebitne povprek načrtovane objekte po AN OVE in pa okoljski vplivi, ki bi jih ta poseg imel na celotna področja, še posebej na vode. Javnost ima pravico izvedeti, kakšno je trenutno stanje na območju načrtovanih gradenj, saj so študije pomanjkljive oz. jih ni, in kako bodo načrtovane gradnje vplivale na sestavo oz. na obstoj okoljskega ravnovesja in biodiverziteto.

Organ je z dopisom št. 090-1/2016/7-00611141 z dne 8. 5. 2015 (IP je dokument prejel dne 24. 2. 2016), pritožbo prosilca, kot dovoljeno, pravočasno in vloženo s strani upravičene osebe, skladno z 245. členom ZUP, odstopil v reševanje IP.

Ker organ odstopu pritožbe ni priložil dokumentacije, ki jo je zahteval prosilec, ga je IP z dopisom št. 090-38/2016/2 z dne 1. 3. 2016 pozval k posredovanju vseh predmetnih dokumentov, z dopisom št. 090-38/2016/4 z dne 25. 3. 2016 pa še, da se podrobneje opredeli do pritožbenih navedb prosilca in pojasni, v čem bi lahko razkritje dokumenta povzročilo njegovo napačno razumevanje in da se opredeli do javnega interesa glede zahtevanih dokumentov.

Organ je IP z dopisom št. 090-1/2016/9-00611141 z dne 8. 3. 2016 posredoval »Akcijski načrt za Obnovljive vire energije 2010-2020«, dne 8. 4. 2016 pa še zahtevana pojasnila. Organ je dodatno pojasnil, da sta AN OVE in okoljsko poročilo dokumenta, ki nastajata sočasno, saj je s tem dosežen ključni smisel postopka celovite presoje vplivov na okolje. Nahajata se v fazi usklajevanja med varstvenimi resorji vlade in se v tej fazi še dopolnjujeta. Oba dokumenta bosta, skladno z določili ZVO-1 in Uredbe o okoljskem poročilu in podrobnejšem postopku celovite presoje vplivov izvedbe planov na okolje, javno razgrnjena. Dokler vsebini obeh dokumentov ne bosta medsebojno usklajeni in za okoljsko poročilo ne bo pridobljeno pisno mnenje o njegovi ustreznosti, sta oba dokumenta še predmet posvetovanj znotraj organa, razkritje pa lahko povzroči napačno razumevanje vsebine osnutka okoljskega poročila in osnutka AN OVE.

Organ je ocenil, da bi bila z razkritjem informacije škoda, storjena izvedbi postopka celovite presoje vplivov na okolje, večja od pravice javnosti, da se seznani z informacijo, saj so okoljske informacije, ki jih vsebujeta osnutek plana in osnutek okoljskega poročila, še v fazi dodelave in medsebojnega usklajevanja z varstvenimi resorji Vlade RS, ki sodeluje v upravnem postopku celovite presoje vplivov na okolje. Po izkušnjah, ki jih ima organ v postopkih umeščanja državnih prostorskih aktov za energetske infrastrukturne in proizvodne objekte ter drugih strateških dokumentov s področja energetike, vsakršno seznanjanje javnosti z osnutki strokovnih podlag k omenjenim dokumentov vselej povzroči precejšen zastoj v postopku in s tem škodo njihovih pripravljavcem in posledično investicijam oziroma energetskim projektom, saj se gradnja in obratovanje zamaknejo oz. prestavijo za nedoločen čas, in to navkljub s strani varstvenih resorjev potrjenih okoljskih študij. Organ je ocenil, da predstavlja načrtovanje energetskih strateških dokumentov in posledično energetskih projektov za obstoj in razvoj gospodarstva nujno potrebne strukturne investicije, s katerimi pozitivno vplivamo na nadaljnji razvoj gospodarstva in na obstoječa delovna mesta. Nepotrebni zastoji pri pripravi strateških dokumentov tako po mnenju organa predstavljajo resno grožnjo za obstoj in širitev gospodarstva države. Javnost bo z omenjenimi okoljskimi informacijami ustrezno seznanjena v skladu z določbami ZVO-1, ki ustrezno povzemajo določila Aarhuške konvenije. Organ je navedel, da se strinja, da so podatki iz AN OVE okoljski podatki, vendar je ZVO-1 natančno definiral, v kateri fazi postopka se javnosti omogoči seznanitev z okoljskimi podatki, ki jih vsebuje plan, v konkretnem primeru AN OVE (43. člen ZVO-1). Navedena ureditev je specialna glede na ureditev v ZDIJZ, zato je v postopku odločanja o dostopu nujno treba upoštevati določbe ZVO-1, kot to nakazuje tudi 6. člen ZDIJZ. Organ je navedel, da se v tej fazi postopka namreč ni mogoče sklicevati na izjemo po drugi alineji tretjega odstavka 6. člena ZDIJZ. ZVO-1 v 5. točki 110. člena kot okoljski podatek določa tudi podatek, ki se nanaša na sprejemanje strategij in planov, programov, sporazumov, okoljskih izhodišč in poročil. Istočasno pa ZVO-1 v okviru postopka celovite presoje vplivov na okolje definira sodelovanje javnosti, in sicer v 43. členu določa, da mora pripravljavec plana po ugotoviti ustreznosti okoljskega poročila v postopku sprejemanja plana, javnosti omogočiti seznanitev s planom in okoljskim poročilom v okviru javne razgrnitve, ki traja najmanj 30 dni, ter zagotoviti njihovo javno obravnavo. Organ je ponovno navedel, da se strinja, da so podati iz AN OVE okoljski podatki, pri čemer pa je javnost teh dokumentov urejena v 43. členu ZVO-1, ki jasno določa, v kateri fazi je treba javnosti zagotoviti seznanitev s planom. Aarhuška konvencija je bila v ZVO-1 prenesena, in sicer na način, da je bila definirana faza, v kateri se javnosti omogoči seznanitev s planom. Organ je v zaključku še navedel, da mnenje ZRSVN, na katerega se sklicuje prosilec, predstavlja podlago za dopolnitev oz. popravke obeh navedenih dokumentov, zato ne drži pritožbena navedba prosilca, da se njegova zahteva ne nanaša na gradivo, ki bi se še dopolnjevalo ali bilo predmet posvetovanja znotraj organa.

V zvezi z zaključnimi navedbami organa je prosilec dodal, da je organ kot pravno podlago za seznanitev navajal 43. člen ZVO-1, (ki se nanaša na izvedbo postopka celovite presoje vplivov na okolje), pri čemer je organ navedel, da same določbe o teku postopka celovite presoje vplivov na okolje veljajo tudi za pravico javnosti do dostopa do informacij javnega značaja. Prosilec se z navedenim ne strinja, saj meni, da se določba 43. člena ZVO-1 nanaša izključno na obveznost poteka postopka, kar pomeni, da je pripravljavec plana po ugotovitvi ustreznosti plana v teku medresorskega sodelovanja, dolžan o celotnem planu seznaniti še javnost. Navedeno pa v ničemer ne vpliva na trenutek, ko lahko zainteresirana javnost od določenega zavezanca zahteva pridobitev želenih dokumentov po ZDIJZ. Specialnost ZVO-1 se razume v pomenu, da ZVO-1 določa, kateri podatki so okoljski podatki, glede ostalih zadev, povezanih s pridobivanjem informacij javnega značaja, pa je zavezanec dolžan uporabiti določbe ZDIJZ

Prosilec je navedel, da ne pride v poštev izjema iz 9. točke prvega odstavka 6. člena ZDIJZ (dokument v postopku izdelave), saj sta plan AN OVE in okoljsko poročilo usklajena in zaključena dokumenta, ki sta bila skladno z določbami ZVO-1 odposlana ostalim ministrstvom in drugim uradnim organom v preučitev in podajo pripomb. Dejstvo, da nek dokument predstavlja zgolj različico dokumenta, ne pomeni, da je ta različica še vedno v postopku izdelave. Vsaka različica zase predstavlja dokument, ki je, če ga poseduje zavezanec po ZDIJZ, informacija javnega značaja, ne glede na to, da vsebina morebiti ne bo ali ni bila sprejeta v končno besedilo dokumenta.

Prosilec je še navedel, da je trditev organa o nastanku škode v postopku zaradi zastojev izredno pavšalna. Organ že vnaprej navaja, da bi prišlo do nepotrebnih zastojev in da bi bila škoda storjena izvedbi postopka celovite presoje vplivov na okolje, večja od pravice javnost do seznanitve z okoljsko informacijo. Organ pravih argumentov za to ne ponudi, sklicuje se le na investicije v gospodarstvo, pri čemer nobene besede ne nameni dejstvu, da imajo posamezniki v RS pravico do zdravega življenjskega okolja, in predvsem dejstvu, da mora država (s pomočjo javnosti) pri sprejemanju planov spodbujati takšen gospodarski in socialni razvoj družbe, ki pri zadovoljevanju potreb sedanje generacije upošteva enake možnosti zadovoljevanja potreb prihodnjih generacij in omogoča dolgoročno ohranjanje okolja. Mimogrede navržena navedba o razvoju gospodarstva ne dosega dokaznega bremena, ki bi ga organ moral podati, da bi utemeljil svojo zavrnitev pravice do vpogleda v informacije javnega značaja. Organ bi moral precej bolj jasno in določno utemeljiti, na kakšen način bi vpogled v informacije javnega značaja preprečil neko potencialno gospodarsko rast in investicije, ne pa da se navezuje na svoje izkušnje, ki v nobenem primeru niso vezane na konkretnega prosilca. Tudi skrb, da bi prišlo do napačnega razumevanja vsebine, je neutemeljena, saj je to skrb mogoče odpraviti na druge načine, ki ne bi ovirali dostopa do zahtevanih informacij. Organ lahko posreduje dokumente opremljene z določenimi pojasnili oz. obrazložitvami, ki bi nevarnost napačne razlage podatkov zmanjšale na minimum. Seznanitev javnosti z zahtevanim dokumentom bi kvečjemu pripomogla, da bi javnost pravilno razumela zahtevani dokument in vse dokumente in ravnanja, ki so in še bodo nastali na podlagi tega dokumenta, ter tako lažje sodelovala pri ustrezni ureditvi področja, na katerega se nanaša zahtevani dokument. Prosilec je še zaključil, da gre v danem primeru za okoljske podatke, kar priznava tudi pristojno ministrstvo, zato je bistveno, da je oblikovanje vsebine podvrženo načelu odprtosti in da za predmetne podatke ne velja nobena izjema od prostega dostopa po ZDIJZ, zaradi česar so okoljski podatki vsebovani v AN OVE absolutne informacije javnega značaja. Ravno okoljske informacije so namreč ključnega pomena za trajnostni razvoj in učinkovito sodelovanje javnosti pri upravljanju z okoljem.

Pritožba je utemeljena.

Meje preizkusa pritožbe s strani pritožbenega organa

IP je kot organ druge stopnje v skladu z 247. členom ZUP dolžan preizkusiti odločbo v delu, v katerem jo pritožnik oziroma prosilec izpodbija. Odločbo preizkusi v mejah pritožbenih navedb, po uradni dolžnosti pa preizkusi, ali ni prišlo v postopku na prvi stopnji do bistvenih kršitev postopka in ali ni prekršen materialni zakon.

Informacija javnega značaja je po določbi prvega odstavka 4. člena ZDIJZ informacija, ki izvira iz delovnega področja organa, nahaja pa se v obliki dokumenta, zadeve, dosjeja, registra, evidence ali dokumentarnega gradiva (v nadaljevanju dokument), ki ga je organ izdelal sam, v sodelovanju z drugim organom ali pridobil od drugih oseb. Iz navedene definicije so razvidni trije osnovni pogoji, ki morajo biti kumulativno izpolnjeni, da lahko govorimo o obstoju informacije javnega značaja, in sicer:

1. informacija mora izvirati iz delovnega področja organa;

2. organ mora z njo razpolagati;

3. nahajati se mora v materializirani obliki.

V obravnavanem primeru ni sporno, da zahtevan dokument sodi v delovno področje organa, prav tako ni sporno, da organ z zahtevanim dokumentom razpolaga in da se ta nahaja v materializirani obliki. IP je ugotovil, da organ razpolaga z elektronskim nosilcem, na katerem se nahaja Osnutek akcijskega načrta za obnovljive vire energije za obdobje 2010-2020 (AN OVE) (posodobitev 2016), z datumom Ljubljana, februar 2016 (oz. oktober 2015).

V nadaljevanju se je zato IP spustil v obravnavanje vprašanja, ali zahtevani dokument vsebuje katero izmed izjem, ki jih določa prvi odstavek 6. člena ZDIJZ.

Izjema po 7. točki prvega odstavka 6. člena ZDIJZ

Ker je organ zavrnitev dostopa posredno utemeljeval z izjemo iz 7. točke prvega odstavka 6. člena ZDIJZ, se je IP v nadaljevanju ukvarjal z vprašanjem, ali osnutek AN OVE predstavljata prosto dostopno informacijo javnega značaja, ali pa je bilo podana izjema varstva upravnega postopka, na katero se je skliceval organ.

Iz 7. točke prvega odstavka 6. člena ZDIJZ izhaja, da organ prosilcu zavrne dostop do zahtevane informacije, če se zahteva nanaša na podatek, ki je bil pridobljen ali sestavljen zaradi upravnega postopka in bi njegovo razkritje škodovalo njegovi izvedbi. V tem primeru govorimo o izjemi varstva upravnih postopkov. Za obstoj izjeme varstva upravnega postopka morata biti kumulativno izpolnjena dva pogoja:

 - upravni postopek, v zvezi s katerim je bila sestavljena ali pridobljena informacija, je v teku in

- razkritje informacije bi škodovalo izvedbi upravnega postopka.

IP nadalje pojasnjuje, da je v tem pritožbenem postopku ugotavljal, ali sta bila v času odločanja prvostopenjskega organa izpolnjena oba pogoja za obstoj izjeme po 7. točki prvega odstavka 6. člena ZDIJZ.

Upravni postopek je vrsta pravno urejenega postopka kot celote (zaporedja) procesnih dejanj, s ciljem oblikovati neko upravno pravno razmerje, tj. razmerje na področju upravnega prava. V konkretnem primeru gre za upravni postopek celovite presoje vplivov na okolje, ki ga vodi MOP. V okviru navedenega upravnega postopka se obravnava tudi dokument, ki ga je zahteval prosilec. Organ je v dopisu z dne 8. 4. 2016 navedel, da se je postopek pričel 22. 5. 2014 (obvestilo o nameri priprave plana) oz. 7. 7. 2014 (dopolnitev obvestila o nameri priprave plana). Upravni postopek se bo zaključil po pridobitvi odločbe o potrditvi plana AN OVE. Časovno zaključka ni mogoče napovedati. Na podlagi pojasnil organa je IP ugotovil, da je upravni postopek celovite presoje vplivov na okolje, ki ga določa 40. člena ZVO-1, še vedno v teku. Navedeni člen v drugem odstavku določa, da se celovita presoja vplivov na okolje izvede za plan, ki ga na podlagi zakona sprejme pristojni organ države ali občine za področje urejanja prostora, upravljanje voda, gospodarjenja z gozdovi, ribištva, rudarstva, kmetijstva, energetike, industrije, prometa, ravnanja z odpadki in odpadnimi vodami, oskrbe prebivalstva s pitno vodo, telekomunikacij in turizma, če se z njim določa ali načrtuje poseg v okolje. Navedeno pomeni, da je treba postopek celovite presoje vplivov na okolje pripraviti tudi za AN OVE, kar pomeni, da je prvi pogoj izjeme po 7. točki prvega odstavka 6. člena ZDIJZ izpolnjen.

V nadaljevanju je IP presojal obstoj drugega pogoja izjeme po 7. točki prvega odstavka 6. člena ZDIJZ. IP je ugotavljal, ali obstojijo razumni razlogi, da bi razkritje zahtevanih dokumentov lahko škodljivo vplivalo na izvedbo upravnega postopka, ki ga vodi MOP. Organ v izpodbijani odločbi te škode ni konkretiziral, zato je IP od organa pridobil dodatna pojasnila glede zatrjevanega nastanka škode v postopku. Organ je navedel, da škodo utemeljuje na dejstvu, da seznanjanje javnosti z osnutki strokovnih podlag povzroči zastoje v postopku in posledično škodo pripravljavcem dokumentov. To posledično vpliva tudi na predvidene investicije, nadaljnji razvoj gospodarstva in s tem nova delovna mesta. Argument organa, da bi razkritje zahtevanega dokumenta povzročilo motnje in zastoje v upravnem postopku, ne zdrži resne presoje. IP ugotavlja, da gre v konkretnem primeru le za predvidevanja, vezana na pretekle izkušnje organa, pri čemer ni navedel, ali je šlo za isti upravni postopek in za istega prosilca, temveč zgolj, da je šlo za razkrivanje drugih osnutkov dokumentov javnosti. IP tudi meni, da zgodnejša vključitev javnosti v postopek odločanja kvečjemu pripomore k hitrejšemu delovanju organa in učinkovitejšemu sprejemanju aktov. S tem, ko je javnost že v zgodnejših fazah postopka dobila možnost sodelovanja, postane s postopkom bolj seznanjena, razume zakaj je organ sprejel določene odločitve v postopku in s kakšnimi dilemami in vprašanji se je tekom postopka ukvarjal. Na ta način se je mogoče izogniti situaciji, ko je javnost po zaključku postopka postavljena pred sprejeta dejstva, ki ji niso predhodno poznana, jih ne razume in je primorana v primeru, da se z njimi ne strinja, postopke zaustavljati, saj nima vpliva na njihovo pripravo. IP še dodaja, da tudi, če bi kdo dejansko poskušal vplivati na postopek in na sprejem odločbe o potrditvi plana AN OVE, to ne more biti razlog, da podatki iz osnutka AN OVE ostanejo javnosti nedostopni. Ni se namreč mogoče postaviti na stališče, da je vsak »zastoj« v postopku sprejema določenega dokumenta, absolutno nepotreben.

IP meni, da z navedbami organa ni izkazana konkretna škoda, ki bi nastala pri izvedbi upravnega postopka. Sama možnost abstraktnega zastoja v postopku (ki sicer po navedbah organa traja že od leta 2014, in to ne glede na to, da je prosilec zahtevo vložil šele v letu 2016), ne pomeni konkretno grozeče nevarnosti za izvedbo postopka. Ker organ ni z gotovostjo izkazal, da bi razkritje osnutka akcijskega načrta povzročilo takšno škodo, da bi bila izvedba upravnega postopka onemogočen, IP zaključuje, da izjema varstva upravnega postopka v konkretnem primeru ni podana.

Poleg tega IP še poudarja, da lahko organ s tem, ko pokaže pripravljenost k vključitvi javnosti v postopek in z ustreznim sodelovanjem z javnostjo zgolj pridobi na zaupanju in to posledično pripomore k tekočemu delu, tudi k uspešni izvedbi upravnega postopka. Zapiranje postopkov in skrivanje informacij do trenutka, ko je potrebno dokumente razkriti že na podlagi zakonskih določb, privede do špekulacij v javnosti, različna stališča in mnenja, ki niso oprta na ustreznih dokumentih, pa zmanjšujejo kredibilnost upravnih postopkov. Z zapiranjem informacij in brez jasnih odgovorov, tako ni mogoče pričakovati zaupanja javnosti, ki ga je v zadevah tako visokega pomena, kot je varstvo okolja, že tako težko pridobiti. Dejanja države morajo torej biti usmerjena v pridobivanje zaupanja javnosti, ne pa v vzbujanje vtisa netransparentnosti. Zgolj država, s svojim transparentnim ravnanjem in zaupanjem v kritično presojo javnosti, lahko vzbudi vtis, da je njenim dejanjem mogoče zaupati in s tem tudi zagotovi uspešno izvedbo svojih (upravnih) postopkov.

Izjema po 9. točki prvega odstavka 6. člena ZDIJZ

Organ se v izpodbijani odločbi opira tudi na izjemo po 9. točki prvega odstavka 6. člena ZDIJZ, ki določa, da se zahteva lahko zavrne, če se nanaša na podatek iz dokumenta, ki je v postopku izdelave in je še predmet posvetovanja v organu, njegovo razkritje pa bi povzročilo napačno razumevanje njegove vsebine. Zato se je IP v nadaljevanju ukvarjal z vprašanjem, ali zahtevana informacija, do katere je organ prosilcu zavrnil dostop in je predmet presoje IP, predstavlja zatrjevano izjemo.

Opredelitev izjeme iz 9. točke prvega odstavka 6. člena ZDIJZ ima tri elemente, ki morajo biti podani kumulativno:

- dokument mora biti še v postopku izdelave,

- dokument mora biti še predmet posvetovanja,

- specifični škodni test (razkritje dokumenta bi povzročilo napačno razumevanje njegove vsebine).

Podrobnejši kriterij za določitev dokumentov, ki so še v postopku izdelave, vsebuje Uredba o posredovanju in ponovni uporabi informacij javnega značaja (Ur. l. RS št. 76/05, s spremembami in dopolnitvami,  nadaljevanju Uredba), ki v prvem odstavku 7. člena določa, da se za podatke iz dokumenta, ki je v postopku izdelave in ga vodi organ, štejejo podatki, ki se nahajajo v dokumentu, ki ga še ni podpisala in odposlala ali kako drugače zaključila uradna oseba organa, ki je z veljavnimi predpisi pooblaščena za odločanje.

IP na tem mestu ugotavlja, da je dokument zaokrožena celota, vsebuje 178 strani teksta in slikovnih oz. grafičnih prilog, večji odstavki teksta so označeni z različnimi barvami, iz teksta so tudi razvidne spremembe v tekstu (t. i. »sledi spremembam« oz. »track changes«), ki omogočajo primerjavo teksta med mesecem februarjem 2016 s tekstom iz meseca oktobra 2015.

Organ je svojo odločitev utemeljil na dejstvu, da je dokument predmet usklajevanja in posvetovanja različnih varstvenih resorjev in da bi predčasno razkritje povzročilo napačno razumevanje njegove vsebine. Iz odločbe tudi izhaja, da je organ dokument AN OVE pričel posodabljati, ter da je osnutek dne 21. 10. 2015 posredoval na MOP, saj je v postopku potrebno pridobiti tudi mnenje drugih ministrstev in organizacij, skladno z določili 42. člena ZVO-1.

IP ugotavlja, da v obravnavanem primeru niso izpolnjeni zahtevani pogoji za obstoj izjeme iz 9. točke prvega odstavka 6. člena ZDIJZ, zaradi razlogov, ki jih navaja v nadaljevanju.

Zahtevani dokument je nastal v postopku posodabljanja Akcijskega načrta za obnovljive vire energije za obdobje 2010-2020, ki ga je julija 2010 sprejela Vlada RS. Organ je obvestilo o nameri priprave posodobitve AN OVE posredoval na MOP dne 22. 5. 2014 (oz. dopolnitev dne 7. 7. 2014). Organ je torej v tem času pripravljal posodobitve obstoječega AN OVE, ter jih dne 21. 10. 2015 odposlal v nadaljnjo obravnavo na MOP. Sam postopek celovite presoje vplivov na okolje je namreč sestavljen iz več faz, v katerih nastajajo različni dokumenti, katerih cilj je potrditev pripravljenega načrta. Dokument, ki ga v predmetni zadevi zahteva prosilec, je torej dokument, ki je bil sprejet že leta 2010, sedaj pa se v določenih delih spreminja in dopolnjuje. Navedene spremembe so nastale pri organu, dokument z vsebovanimi spremembami pa je bil posredovan MOP, z namenom, da MOP dokument pošlje vsem ministrstvom in drugim organom, ki so glede na vsebino načrta pristojni za posamezne zadeve varstva okolja. Glede na pridobljena mnenja ali sporočila, lahko ministrstvo načrt oceni kot ustrezen ali pa zahteva dopolnitev okoljskega poročila z dodatnimi ali s podrobnejšimi informacijami. Vendar pa dejstvo, da določen dokument predstavlja zgolj verzijo končnega dokumenta, ne pomeni, da je ta konkretni dokument (določena verzija) še vedno v postopku izdelave in posvetovanja. Postopek celovite presoje vplivov na okolje sestavlja več faz in ena izmed teh je tudi faza priprave predloga AN OVE. Ta faza je že zaključena, saj je bil predlog posredovan v nadaljnji postopek na MOP. Po prejetih mnenjih ministrstev in drugih organov lahko praviloma nastanejo tudi nove in različne verzije določenega dokumenta. Vsaka različica zase predstavlja dokument, ki je, če ga posreduje zavezanec po ZDIJZ, informacija javnega značaja v smislu 4. člena ZDIJZ, in sicer ne glede na to, da vsebina dokumenta morebiti ne bo sprejeta kot končno besedilo dokumenta. Vsaka takšna različica predloga predpisa namreč predstavlja samostojno informacijo, ki izvira iz delovnega področja organa in se nahaja v obliki dokumenta, ki jo je organ izdelal sam, v sodelovanju z drugim organom ali pridobil od drugih oseb.

Tolmačenje izjeme iz 9. točke prvega odstavka 6. člena ZDIJZ na način, kot je to v izpodbijani odločbi storil organ, bi v praksi pomenilo, da bi na podlagi te izjeme lahko javnosti omejili dostop do večine dokumentov, ki nastajajo med večfaznimi postopki, kar pa bi bilo povsem v nasprotju z zahtevo po javnosti teh postopkov. Ob analogni primerjavi z npr. zakonodajnim postopkom je mogoče ugotoviti, da informacijo javnega značaja ne predstavlja samo sprejet zakon, temveč tudi predlog zakona in vse kasnejše različice dokumenta, ob čemer je treba zagotoviti tudi sledljivost sprememb prvotnega dokumenta (7. odstavek 10. člena Uredbe). Iz navedenega, zlasti iz dikcije 10. člena Uredbe je jasno razvidno, da informacija javnega značaja ni le končno besedilo predloga dokumenta, pač pa tudi že vse predhodne zaključene verzije dokumenta.

Obravnavani dokument brez dvoma predstavlja eno izmed zaključenih verzij dokumenta, ki ga v luči zgornjih navedb ni mogoče šteti med dokumente v postopku izdelave v smislu izjeme iz 9. točke. prvega odstavka 6. člena ZDIJZ. Konkreten dokument namreč ni več v postopku izdelave, ampak je zaključen in je tudi bil že posredovan izven organa. Da gre za verzijo dokumenta, ki še ni zadnja in dokončna verzija, pa kaže tudi samo pojmovanje dokumenta, ki nosi ime osnutek, kar jasno kaže na to, da dokončne odločitve še niso bile izoblikovane. Vsekakor pa je verzija dokumenta nastala kot celota in je bila po navedbah organa že posredovana drugemu organu, ki bo navedeni dokument razposlal po pristojnih ministrstvih in organih z namenom pridobitve ustreznih mnenj.

Da slednji dokument po vsej verjetnosti ni zadnja verzija dokumenta, pa kot rečeno za obravnavani primer ni relevantno. Odločilno dejstvo v konkretnem primeru je, da zahtevani dokument ni več v fazi izdelave pri organu, saj za to ne izpolnjuje pogojev iz Uredbe, ki v prvem odstavku 7. člena določa, da se za podatke iz dokumenta, ki je v postopku izdelave in ga vodi organ, štejejo podatki, ki se nahajajo v dokumentu, ki ga še ni podpisala in odposlala ali kako drugače zaključila uradna oseba organa, ki je z veljavnimi predpisi pooblaščena za odločanje. Zahtevani dokument je zaključen, saj je bil znotraj večfaznega upravnega postopka že posredovan v novo fazo izven organa. V konkretnem primeru tako nista izpolnjena prvi in drugi pogoj za obstoj izjeme iz 9. točke prvega odstavka 6. čl. ZDIJZ, to je, da mora biti dokument še v postopku izdelave pri organu in da mora biti pri organu še predmet posvetovanja.

Dokument kot tak pa ne bi prestal niti škodnega testa (tretjega pogoja) iz 9. točke prvega odstavka 6. člena ZDIJZ, saj razkritje takšnega dokumenta ne more povzročiti napačnega razumevanja njegove vsebine. Povsem jasno je namreč, da gre za osnutek, ki ni pravno zavezujoč dokument, da so deli besedila še označeni in napisani v dveh različicah, torej so še vsebinsko odprti. Zato takšen dokument zagotovo ne more povzročiti napačnega razumevanja njegove vsebine. IP na tem mestu dodaja, da je smisel transparentnosti postopka tudi v tem, da se širša strokovna in nestrokovna javnost, torej vse zainteresirane skupine, vključijo v postopek sprejemanja dokumentov in na ta način izrazijo svoja mnenja in stališča o predlaganem dokumentu. Sodelovanje javnosti že v samem začetku postopka sprejemanja določenih dokumentov pripomore k temu, da so sprejeti predpisi dejansko implementirani tudi v praksi.

IP zaključuje, da v konkretnem primeru ni podan nobeden izmed treh elementov, ki so pogoj za obstoj izjeme iz 9. točke prvega odstavka 6. člena ZDIJZ, saj delovno gradivo predloga zakona, ki ga zahteva prosilka, ni več v postopku izdelave in ni več predmet posvetovanja, poleg tega pa njegovo razkritje tudi ne bi moglo povzročiti napačnega razumevanja njegove vsebine v smislu, kot to določa 9. točka prvega odstavka 6. člena ZDIJZ.

Okoljski podatki

Na tem mestu IP opozarja še na 2. alinejo tretjega odstavka 6. člena ZDIJZ, ki določa, da se ne glede na določbe prvega odstavka (torej ne glede na taksativno določene izjeme od prostega dostopa) dostop do informacije dovoli, če gre za podatke glede emisij v okolje, odpadkov, nevarnih snovi v obratu ali podatke iz varnostnega poročila in druge podatke, za katere tako določa zakon, ki ureja varstvo okolja. Takšna ureditev je bila vnesena v ZDIJZ kot posledica ratifikacije Konvencije o dostopu do informacij, udeležbi javnosti pri odločanju in dostopu do pravnega sredstva v okoljskih zadevah (v nadaljevanju Aarhuška konvencija). Za okoljske informacije namreč zaradi določil te konvencije ne velja nobena izjema od prostega dostopa do informacij javnega značaja po ZDIJZ kot absolutna. Aarhuška konvencija določa, da je treba izjeme razlagati omejevalno ob upoštevanju javnega interesa za razkritje in ob upoštevanju, ali se zahtevane informacije nanašajo na emisije v okolje. Aarhuška konvencija je rezultat mednarodno vse bolj razširjenega prepričanja, da morajo biti od vseh informacij javnega značaja javnosti najbolj dostopne prav okoljske informacije, saj so te ključnega pomena za trajnostni razvoj in učinkovito sodelovanje javnosti pri upravljanju z okoljem.

Določilom Aarhuške konvencije sledi tudi ZVO-1, ki med temeljnimi načeli določa načelo sodelovanja in načelo javnosti. Prvo načelo je opredeljeno v 6. členu ZVO-1, ki določa, da država in občina pri sprejemanju politik, strategij, programov, planov, načrtov in splošnih pravnih aktov, ki se nanašajo na varstvo okolja, omogočata sodelovanje povzročiteljev obremenitve, izvajalk ali izvajalcev javnih služb varstva okolja in drugih oseb, ki opravljajo dejavnosti varstva okolja, in javnosti. Država zagotavlja sodelovanje in solidarnost pri reševanju globalnih in meddržavnih vprašanj varstva okolja, zlasti s sklepanjem meddržavnih pogodb, sodelovanjem z drugimi državami v zvezi s plani, programi in posegi v okolje s čezmejnim vplivom, z obveščanjem drugih držav o okoljskih nesrečah in mednarodno izmenjavo okoljskih podatkov. Načelo javnost pa izhaja iz 13. člena ZVO-1, ki določa, da so okoljski podatki javni. Vsakdo ima pravico dostopa do okoljskih podatkov skladno z zakonom. Javnost ima pravico sodelovati v postopkih sprejemanja predpisov, politik, strategij, programov, planov in načrtov, ki se nanašajo na varstvo okolja, skladno z ZVO-1. Javnost ima pravico sodelovati v postopkih, ki se nanašajo na plane, programe in posege v okolje v drugih državah, ki bi lahko vplivali na okolje v Republiki Sloveniji, skladno z ZVO-1. Javnost ima pravico sodelovati v postopkih izdajanja konkretnih pravnih aktov, ki se nanašajo na posege v okolje, skladno z ZVO-1. Dostop do okoljskih podatkov ureja prvi odstavek 110. člena ZVO-1, na podlagi katerega morajo državni organi, organi občin, javne agencije, javni skladi in druge osebe javnega prava, nosilci javnih pooblastil in izvajalci javnih služb vsem zainteresiranim osebam omogočiti dostop do okoljskih podatkov, če to določa ta zakon in predpisi, ki urejajo dostop javnosti do informacij javnega značaja. V tem delu ZVO-1 torej jasno napotuje na Aarhuško konvencijo in ZDIJZ. 110. člen ZVO-1 v drugem odstavku določa, da so okoljski podatki tudi dejavnosti, vključno s postopki državnih organov, ki se nanašajo na sprejemanje z varstvom okolja povezanih strategij, planov, programov, sporazumov, okoljskih izhodišč in poročil, torej tudi dokumenti in konkretno presojanega postopka.

Zahtevan dokument torej predstavlja okoljske podatke (kar navaja tudi organ), ti podatki pa so na podlagi druge alineje 3. odstavka 6. člena ZDIJZ absolutno javni. Navedbe organa, da je treba v konkretnem postopku upoštevati določbe o zagotavljanju javnosti po ZVO-1 in ne po ZDIJZ, so neutemeljene. Organ si napačno tolmači, da ZDIJZ glede sodelovanja javnosti napotuje na ZVO-1. ZDIJZ namreč na ZVO-1 napotuje zgolj v delu, ki se nanaša na vprašanje, kateri podatki predstavljajo okoljske podatke. ZVO-1 res določa, v kateri fazi mora organ javnosti predstaviti celovite presoje vplivov na okolje, vendar navedeno ne pomeni, da prosilec na podlagi določb ZDIJZ, ne more dostopati do posamičnih dokumentov, ki so bili ustvarjeni znotraj tega postopka, in to še preden bi se navedeni upravni postopek zaključil, saj teh dokumentov ne zahteva na podlagi ZVO-1, temveč na podlagi ZDIJZ.

Po preučitvi vseh navedenih pravnih podlag in pregledu vsebine zahtevanega dokumenta IP ugotavlja, da dokument predstavlja načrt, ki se nanaša na posege v okolje in ki ga sprejemajo državni organi, torej gre za okoljski podatek, te vrste podatkov pa, na podlagi 2. alineje tretjega odstavka 6. člena ZDIJZ, ne morejo biti izvzete iz prostega dostopa informacij javnega značaja, kar pomeni, da mora biti dokument tudi iz tega vidika prosto dostopna informacija javnega značaja.

IP je po uradni dolžnosti preizkusil, ali so v konkretnem primeru morebiti podane tudi druge izjeme po prvem odstavku 6. člena ZDIJZ ter ugotovil, da slednje niso podane.

Na tem mestu IP še pojasnjuje, da zahteva prosilca v delu, ki se nanaša na formalno vključitev v postopek nastajanja dokumenta, in sicer kot nevladno organizacijo, ki deluje na področju rek in hidroenergije, s katero se posredno in neposredno ukvarja tudi predmetni dokument, ni v pristojnosti IP.

Sklepno

Glede na vse navedeno IP zaključuje, da je pritožba prosilca utemeljena. Kot izhaja iz prvega odstavka 252. člena ZUP organ druge stopnje v primeru, če ugotovi, da so bili v odločbi prve stopnje zmotno presojeni dokazi, da je bil iz ugotovljenih dejstev napravljen napačen sklep glede dejanskega stanja ali da je bil napačno uporabljen pravni predpis, na podlagi katerega je bilo odločeno v zadevi, ali če spozna, da bi bilo treba po prostem preudarku izdati drugačno odločbo, odpravi odločbo prve stopnje in sam reši zadevo. Zato je v konkretnem primeru IP odpravil odločbo organa in sam rešil zadevo. Organ je prosilcu dolžan omogočiti dostop do zahtevanih informacij javnega značaja, in sicer na način, kot je določen v 1. točki izreka te odločbe.

Posebni stroški v tem postopku niso nastali.

Ta odločba je v skladu s 30. točko 28. člena Zakona o upravnih taksah (Uradni list RS, št. 106/2010 – UPB5) oproščena plačila upravne takse.

 

Pouk o pravnem sredstvu:

Zoper to odločbo ni dovoljena pritožba, temveč se lahko sproži upravni spor. Upravni spor se sproži s tožbo, ki se vloži v 30 dneh od vročitve te odločbe na Upravno sodišče, Fajfarjeva 33, Ljubljana. Tožba se lahko vloži pisno po pošti ali pri navedenem sodišču. Če se tožba pošlje priporočeno po pošti, se za dan izročitve sodišču šteje dan oddaje na pošto. Tožba z morebitnimi prilogami se vloži v najmanj treh izvodih. Tožbi je treba priložiti tudi to odločbo v izvirniku ali prepisu.



Postopek vodila:

Vanja Zrimšek, univ. dipl. prav.,           

svetovalka Informacijskega pooblaščenca
 

Informacijski pooblaščenec:

Mojca Prelesnik, univ. dipl. prav.,

informacijska pooblaščenka