Informacijski pooblaščenec Republika Slovenija
    SLO | ENG

Iskalnik po odločbah IP o dostopu do informacij javnega značaja

+ -
Datum: 11.07.2017
Naslov: Prosilec - Javno podjetje Okolje Piran d.o.o.
Številka: 090-111/2017
Kategorija: Kršitev postopka
Status: Vrnjeno v ponovno odločanje


POVZETEK:

Prosilec je na organ naslovil zahtevo v 28. točkah. Organ je dostop zavrnil, ker je menil, da gre za zlorabo pravice po petem odstavku 5. člena ZDIJZ. IP je v pritožbenem postopku ugotovil, da je obrazložitev izpodbijane odločbe do takšne mere pomanjkljiva, da se odločbe ne da preizkusiti, kar predstavlja absolutno bistveno kršitev pravil upravnega postopka. Zato je IP zadevo vrnil v ponovno odločanje organu prve stopnje.

 

ODLOČBA:

Številka: 090-111/2017/2

Datum: 12. 7. 2017

 

Informacijski pooblaščenec po informacijski pooblaščenki Mojci Prelesnik (v nadaljnjem besedilu IP), izdaja na podlagi 2. člena Zakona o Informacijskem pooblaščencu (Uradni list RS, številka 113/05, 51/07 – ZUstS-A, v nadaljnjem besedilu ZInfP), tretjega in četrtega odstavka 27. člena Zakona o dostopu do informacij javnega značaja (Uradni list RS, št. 51/06 – UPB, 117/06 – ZDavP-2, 23/14, 50/14, 19/15 – odločba US in 102/15; v nadaljnjem besedilu ZDIJZ) ter tretjega odstavka 251. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (Uradni list RS, št. 24/06 – uradno prečiščeno besedilo, 105/06 – ZUS-1, 126/07, 65/08, 8/10 in 82/13; v nadaljnjem besedilu ZUP), o pritožbi … (v nadaljnjem besedilu prosilec) z dne 24. 5. 2017, zoper odločbo Javnega podjetja OKOLJE Piran, d.o.o., Arze 1b, 6330 Piran (v nadaljnjem besedilu organ), št. 0780- 4/2017 z dne 9. 5. 2017, v zadevi dostopa do informacij javnega značaja naslednjo

 

 

O D L O Č B O:

 

1.     Pritožbi prosilca z dne 24. 5. 2017 se ugodi in se 2. točko izreka odločbe Javnega podjetja OKOLJE Piran, d.o.o., št. 0780- 4/2017 z dne 9. 5. 2017, odpravi ter se v tem delu zadevo vrne organu prve stopnje v ponovni postopek. Organ mora o zadevi odločiti najpozneje v 30 (tridesetih) dneh od prejema te odločbe.

 

2.     V postopku reševanja te pritožbe posebni stroški niso nastali.

 

 

O b r a z l o ž i t e v:

 

Prosilec je 13. 4. 2017 na podlagi ZDIJZ od organa zahteval:

1.     podatek o tem, koliko oseb je zaposlenih za določen in za nedoločen čas pri organu;

2.     pogodbe o zaposlitvi vseh zaposlenih z vsemi morebitnimi spremembami in dopolnitvami (aneksi);

3.     personalne mape oseb, ki so ali so bile v delovnem razmerju od leta 2003 do aprila 2017;

4.     pogodbe, katerih predmet je izobraževanje zaposlenih;

5.     plačilne liste za vse zaposlene za obdobje od leta 2003 do aprila 2017;

6.     obračune stimulacij, nagrad, regresov in božičnic od leta 2003 do aprila 2017;

7.     vse pogodbe (npr. prodajne pogodbe, pogodbe o sodelovanju, posojilne oziroma kreditne pogodbe, donacijske oziroma dotacijske pogodbe, sponzorske pogodbe, najemne oziroma zakupne pogodbe, leasing pogodbe, avtorske pogodbe, podjemne pogodbe, gradbene pogodbe, pogodbe za vstopno/izstopni medij, pogodbe o privezih, itd.), ki so bile sklenjene med organom in drugimi fizičnimi in/ali pravnimi osebami v obdobju od leta 2003 do 13. 4. 2017;

8.     vse prejete fakture od leta 2003 do 13. 4. 2017;

9.     vse izdane fakture od leta 2003 do 13. 4. 2017;

10.  potrdila o vplačilu od leta 2003 do 13. 4. 2017;

11.  stroške reprezentance od leta 2003 do 13. 4. 2017;

12.  vse potne naloge in obračune potnih nalogov od leta 2003 do 13. 4. 2017;

13.  izpis vseh konto kartic za vsa stroškovna in podstroškovna mesta od leta 2003 do 13. 4. 2017;

14.  izpiske bančnih poslovnih računov za obdobje od leta 2003 do 13. 4. 2017;

15.  podatek o izplačilih sejnin za obdobje od leta 2003 do 13. 4. 2017;

16.  register osnovnih sredstev;

17.  seznam drobnega inventarja;

18.  sklice, gradiva in zapisnike sej nadzornega sveta od leta 2003 do 13. 4. 2017;

19.  dokončne in nedokončne odločbe upravnih organov v postopkih, v katerih je organ udeleženec;

20.  pravnomočne in nepravnomočne sodbe sodišč v pravdah, v katerih je organ tožena ali tožeča stranka od leta 2003 do 13. 4. 2017;

21.  civilnopravne in sodne poravnave, v katerih je organ stranka;

22.  razpisno dokumentacijo javnih naročil po Zakonu o javnem naročanju od leta 2003 do 13. 4. 2017;

23.  podatek o nepremičninah, katerih lastnik ali solastnik je organ;

24.  napotnice koncesionarja za posredovanje začasnih in občasnih del dijakov in študentov za obdobje od leta 2003 do 13. 4. 2017;

25.  izpiske odprtih postavk na dan 13. 4. 2017;

26.  prihodno in odhodno pošto od leta 2003 do 13. 4. 2017;

27.  vse veljavne pravne akte naslovnika;

28.  vse objave prostih delovnih mest od leta 2003 do 13. 4. 2017 z vsemi morebitnimi prilogami.

Vse zahtevane informacije je želel pridobiti v obliki fotokopij.

 

Organ je z odločbo, št. 0780- 4/2017 z dne 9. 5. 2017, v 1. točki zahteve prosilcu ugodil, v preostalem delu, tj. od točke 2 do 28, pa zahtevo zavrnil, ker je ocenil, da gre za zlorabo pravice po petem odstavku 5. člena ZDIJZ. Kot nesporno je organ ugotovil, da je prosilec zahteval enormen obseg informacij, saj samo izdane in prejete fakture predstavljajo več kot milijon dokumentov. Tudi po stališču sodne prakse so šikanozne tiste zahteve, s katerimi želi prosilec organu na različne načine škodovati, npr. z žalitvami, z vlaganjem velikega števila zahtev in z zahtevami za dostop do velikega obsega informacij, ipd. Organ je zato v predmetni zadevi odločil, da gre za očitno zlorabo pravice dostopa do informacij javnega značaja. Prosilec je namreč prestopil meje pravno zavarovanega upravičenja tako, da je ogrožal oziroma posegel v pravico drugega. Organ je menil, da prosilec pravico, ki mu jo daje pravo, izvršuje v nasprotju z njenim ciljem oziroma namenoma tako, da prekomerno ovira in na nedopusten način posega v delo in dostojanstvo organa, in mu s tem onemogoča, da bi opravljal delo samostojno v okviru ustave in zakonov.

 

Prosilec je v pritožbi z dne 24. 5. 2017 prerekal vse navedbe organa v obrazložitvi in jih v celoti izpodbijal. Očitno je, da je organ napačno uporabil materialno pravo (ZDIJZ) in da pomena instituta informacije javnega značaja ne razume. Ustava Republike Slovenije v drugem odstavku 39. člena opredeljuje pravico dobiti informacijo javnega značaja. Gre torej za ustavno pravico vsakogar, ki ima v zakonu utemeljen pravni interes. ZDIJZ v 2. členu določa, da je namen zakona zagotoviti javnost in odprtost delovanja organov ter omogočiti uresničevanje pravice fizičnih in pravnih oseb, da pridobijo informacije javnega značaja. V 5. členu pa je določeno, da so informacije javnega značaja prosto dostopne pravnim ali fizičnim osebam. Nikjer v zakonu ni opredeljeno, pod katerimi pogoji se lahko na podlagi petega odstavka 5. člena ZDIJZ izjemoma zavrne dostop, zato mora vprašanje očitne zlorabe oziroma zlorabe šikanoznega značaja opredeliti sodna praksa (ali zakonodajalec s spremembo zakona) in to na način, da presodi sleherno dejansko stanje in concreto, ne pa pavšalno na način kot je to storil organ. Glede sklicevanja na sodno prakso je prosilec navedel, da le-ta ni formalni pravni vir. Lahko je materialni vir prava pod pogojem, da je ustaljena in enotna. Prosilec je navedel, da je dejstvo, da je prvič vložil zahtevo za dostop do informacije javnega značaja, da je nesporno, da gre pri zahtevanih informacijah za informacije javnega značaja in samo število (ali obseg) zahtevanih informacij ni pravno relevantno za potrebe uresničevanja namena zakona in pravno zavarovanega interesa prosilca (to je izvrševanje demokratične in nadzorne funkcije). Če bi bilo število dokumentov bistveno za presojo zlorabe instituta, bi to zakonodajalec v samem zakonu po vsej verjetnosti tudi izrecno opredelil. Zatorej je potrebno posamezno zahtevo (sploh ob odsotnosti jasnih, določenih ali vsaj vnaprej določljivih pogojev) obravnavati upoštevajoč druge okoliščine zahteve in njenega prosilca. To je pomembno tudi zaradi načela varstva zaupanja v pravo. Prosilec je poudaril, da dejstvo, da je organ prvemu zahtevku ugodil, ostalih 27 pa zavrnil, kaže na arbitrarno odločanje organa o tem, kateremu zahtevku bo ugodil in kateremu ne. To je absolutno nedopustno in v nasprotju z namenom instituta. Prav tako je organ po ZDIJZ dolžan svoje delo organizirati tako, da se prosilcu, ki ne zlorablja pravice, omogoči dostop do zahtevanih dokumentov. Verjetno bi organ svoj delovni proces lažje organiziral v primeru, če bi imel določen stroškovnik iz 36. člena ZDIJZ. Prosilec je še dodatno pojasnil, da je zahtevo vložil zaradi temeljite in celostne analize delovanja javnega podjetja v daljšem časovnem obdobju. Gre namreč za javno podjetje, ki prejema javna sredstva. Z zahtevanimi informacijami bi skrbni pregled poslovanja v časovno relevantnem obdobju med drugim pokazal nihanje števila zaposlitev, spremembe plač oziroma stroškov dela, trend investicij, likvidnost in finančno stabilnost, morebitna zadolževanja, itd. Vse to z namenom izvrševanja predvsem nadzorne funkcije, na podlagi katere bi na transparenten in natančen način bila predstavljena poraba javnih sredstev; s kritičnim ter strokovnim (pravnim in ekonomskim) pristopom. Prosilec je v pritožbi zaključil, da gre za iskreno in v dobri veri opravljeno ravnanje, ki zasleduje pravno zavarovani zahtevek, ki izhaja iz namena zakona.

 

Organ po prejemu pritožbe odločbe ni nadomestil z novo, zato je pritožbo z dopisom, št. 0870-04/2017 z dne 29. 5. 2017 odstopil v reševanje IP kot dovoljeno, pravočasno in vloženo s strani upravičene osebe.

 

Pritožba je utemeljena.

 

IP je pritožbo prosilca kot pravočasno, dovoljeno in vloženo po upravičeni osebi vzel v obravnavo. Kot organ druge stopnje je skladno z 247. členom ZUP izpodbijano odločbo organa preizkusil v delu, v katerem jo je prosilec izpodbijal, in v mejah njegovih pritožbenih navedb. Po uradni dolžnosti je preizkusil, ali ni v postopku na prvi stopnji prišlo do bistvenih kršitev postopka in ali ni bil prekršen materialni zakon.

 

Organ je dostop do zahtevanih dokumentov zavrnil, sklicujoč se na peti odstavek 5. člena ZDIJZ, ki določa, da lahko organ prosilcu izjemoma zavrne dostop do zahtevane informacije, če prosilec z eno ali več funkcionalno povezanimi zahtevami očitno zlorabi pravico dostopa do informacij javnega značaja po tem zakonu oziroma je očitno, da so zahteva ali zahteve šikanoznega značaja. Sporno vprašanje je torej, ali je prosilec zlorabil pravico dostopa do informacij javnega značaja.

 

1.     Odločitev IP in razlogi za vrnitev zadeve v ponovno odločanje

 

Po proučitvi vsebine izpodbijane odločbe in pritožbenih navedb prosilca je IP ugotovil, da je organ zahtevo prosilca zavrnil, ne da bi popolno ugotovil relevantno dejansko stanje. ZDIJZ ne določa kriterijev, na podlagi katerih lahko organ zahtevo prosilca ocenjuje kot ravnanje, ki predstavlja zlorabo pravice, niti ne omejuje števila vlog, ki jih lahko vloži posamezen prosilec, ali dokumentov, ki jih lahko zahteva prosilec, so se pa za opredelitev zlorabe pravice v pravni teoriji in praksi razvili kriteriji, ki se lahko uporabijo tudi v zvezi s pravico dostopa do informacij javnega značaja. Ti določajo, da se mora zloraba pravice nanašati na način izvrševanja pravice, ki v nasprotju s predvidenimi legitimnimi nameni, povzroča učinke, ki posegajo v pravice tretjih oziroma v javni interes.

 

IP se je o zlorabi pravice dostopa do informacije javnega značaja že večkrat izrekel[1] in obširno obrazložil institut zlorabe pravice, pojem pravice in njene vsebinske opredelitve, navedel kriterije za opredelitev zlorabe pravice v pravni teoriji in praksi, ki se lahko uporabijo tudi v zvezi s pravico dostopa do informacij javnega značaja ter se opredelil, kdaj se zahteva prosilca šteje za šikanozno. O zlorabi pravice dostopa do informacij javnega značaja se je izreklo tudi že Upravno sodišče RS. Nazadnje v sodbi, št. II U 214/2016-12 z dne 7. 2. 2017. Sodišče je v sodbi zapisalo, da je namen določbe petega odstavka 5. člena ZDIJZ prosilcu odreči dostop do zahtevanih podatkov v primerih, ko prosilec prekorači namene pravice dostopa do informacij javnega značaja z izvršitvijo ravnanja, ki predstavlja zlorabo pravice. Kot izhaja že iz obrazložitve predloga ZDIJZ-C, ki je uzakonil tovrstno možnost zavrnitve dostopa do informacij javnega značaja, so s tem mišljeni primeri, ko iz načina vlaganja zahtev izhaja, da namen prosilca ni (le) dostopati do informacij javnega značaja zaradi izvrševanja pravno zavarovanega upravičenja, torej zaradi izvrševanja demokratične in nadzorne funkcije pravice dostopa, temveč prekomerno zasipati organ z delom in ga s tem ovirati pri opravljanju nalog. Sodišče je v konkretni sodbi izpostavilo še, da že iz besedila zakona izhaja, da predstavlja predmetna določba izjemo od splošnega dostopa, zato jo je treba razlagati ozko, v skladu z namenom, ki ga je zasledoval zakonodajalec, ter upoštevaje okoliščine vsakega konkretnega primera posebej. Previdnost pri razlagi je potrebna še zlasti zato, ker predstavlja pravica dobiti informacijo javnega značaja z ustavo zagotovljeno pravico vsakogar, ki ima v zakonu utemeljen interes (drugi odstavek 39. člena Ustave). Na obstoj zlorabe pravice se sklepa na podlagi ravnanj prosilca, med katere sodi po presoji sodišča tudi šikaniranje. Šikanozne so tiste zahteve, s katerimi želi prosilec škodovati organu na različne načine, npr. z žalitvami, vlaganjem velikega števila zahtev, z zahtevami za dostop do velikega obsega informacij, ipd. Takšna ravnanja, ki organ prekomerno ovirajo pri delu, so v nasprotju z namenom pravice dostopa. Tudi v sodbi z opr. št. III U 240/2012 z dne 7. 11. 2013 je Upravno sodišče pojasnilo, da gre za zlorabo pravice v primeru, ko subjekt prestopi meje pravno zavarovanega upravičenja tako, da ogroža oziroma posega v pravico drugega. Gre za primere, ko subjekt pravico, ki mu jo daje pravo, izvršuje v nasprotju z njenim ciljem oziroma namenom tako, da prekomerno ovira in na nedopusten način posega v delo in dostojanstvo organa, ki mu s tem onemogoča, da bi opravljal delo samostojno v okviru ustave in zakonov, to pa ima vpliv tudi na pravice tretjih, ki so udeleženi v (drugih) postopkih, ki jih vodi organ.

 

Kot izhaja iz obeh navedenih sodb, je presoja obstoja zlorabe pravice institut, ki ga je treba uporabljati z veliko mero previdnosti in le tam, kjer je to nujno potrebno. Kriterije, ki opredeljujejo zlorabo pravice, je treba razlagati ozko in v vsakem primeru posebej. Utemeljitev obstoja zlorabe pravice mora vselej ostati skrajno sredstvo v postopkih odločanja o zahtevah za posredovanje informacij javnega značaja in se sme uporabiti le v primeru, če od organa objektivno ni mogoče pričakovati, da bo zahteve prosilca obravnaval skladno z določbami ZDIJZ. Tudi iz sodbe z opr. št. U 92/2006-8 z dne 4. 10. 2007 izhaja, da razlog za zavrnitev dostopa do informacij javnega značaja ne more predstavljati enormno število dokumentov, ki bi jih bilo potrebno prosilcu izročiti. Zato IP poudarja, da zgolj dejstvo, da je prosilec na organ naslovil zahtevo v 28. točkah, in da samo izdane in prejete fakture od leta 2003 do 13. 4. 2017 presegajo milijonsko število, ne zadosti pogojem za zavrnitev zahteve po petem odstavku 5. člena ZDIJZ. Glede na obseg zahteve ni mogoče zanikati, da prosilec v konkretnem primeru zahteva dostop do velikega obsega dokumentacije. Vendar organ v konkretnem primeru ni ugotavljal, ali bi posredovanje zahtevanih informacij vplivalo na dolžnost in pravico organa, da opravlja svoje delo samostojno v okviru in na podlagi Ustave in zakonov ter posledično na pravice tretjih oseb, ki so udeležene v drugih postopkih, ki jih vodi organ. Tudi iz novejše upravno sodne prakse (glej sodbo Upravnega sodišča RS, št. II U 214/2016-12 z dne 7. 2. 2017, tč. 23) izhaja, da večje število zahtevanih dokumentov, »ki utegne organu povzročiti določene neprijetnosti, samo po sebi (ob odsotnosti drugih okoliščin, ki kažejo na zlorabo) tudi ne more predstavljati razloga za zavrnitev zahtevanega dostopa«. Organ bi moral preučiti, kakšno delo bi bilo dejansko potrebno za zagotovitev dostopa do zahtevanih dokumentov.

 

Organ, na katerem je dokazno breme, v obravnavanem primeru po oceni IP ni popolno izkazal dejstev, na podlagi katerih bi bilo mogoče utemeljiti, da bi vsebinska obravnava predmetne zahteve prekomerno obremenila delo organa in zaradi tega organ ne bi mogel ustrezno zavarovati pravic strank v drugih postopkih. Objektivno torej ni mogoče ugotoviti, da bi obravnava zahteve do te mere ovirala delo organa, da ta svojih preostalih nalog ne bi mogel izvajati in zato pravic strank v drugih postopkih ne bi mogel ustrezno zavarovati. Če bi organ potreboval več časa za posredovanje zahtevanih informacij zaradi obsežnosti zahteve in zaradi tega tudi pravic strank v drugih postopkih ne bi mogel ustrezno zavarovati, bi namreč lahko v skladu s 24. členom ZDIJZ podaljšal rok za odločitev še za do 30 dodatnih delovnih dni. Kot je IP navedel že večkrat v svojih odločbah, večje število zahtev in večji obseg zahtevanih dokumentov, ki imata za posledico večji obseg dela organa, sama po sebi še ne pomenita zlorabe pravice dostopa do informacij javnega značaja. Organ bi se moral natančneje opredeliti glede količine zahtevane dokumentacije. Brez tega podatka namreč ni mogoče presojati nadaljnjih kriterijev, ki se nanašajo na dejansko obremenitev organa, ki bi bila posledica vsebinske obravnave zahteve. Organ je navedel zgolj, da prosilec zahteva več kot milijon dokumentov, iz izpodbijane odločbe pa ni razvidno, ali je organ ugotavljal, ali zahtevani dokumenti sploh predstavljajo informacije javnega značaja po definiciji iz 4. in 4.a člena ZDIJZ. Prav tako ni razvidno, ali je organ ugotavljal, ali je izvedba delnega dostopa pri dokumentih, ki predstavljajo informacije javnega značaja, sploh potrebna (npr. v primerih, kjer ne obstajajo izjeme od prostega dostopa iz prvega odstavka 6. člena ZDIJZ) ali pa, da izvedba delnega dostopa sploh ni mogoča in bi dostop moral zavrniti v celoti zaradi morebitnega obstoja izjem od prostega dostopa do informacij javnega značaja. Organ prav tako ni izkazal, da bi prosilec podatke že zahteval oziroma pridobil in tako neutemeljeno ponavljal zahtevo, zato po mnenju IP glede na določbo petega odstavka 5. člena ZDIJZ kot zlorabo pravice dostopa do informacij javnega značaja ni mogoče opredeliti le del zahteve.

 

IP je ugotovil, da izpodbijana odločba ni ustrezno obrazložena, da bi se jo dalo preizkusiti. Pomanjkljiva obrazložitev, ki ostane zgolj na deklaratorni ravni in ne omogoča preizkusa, predstavlja absolutno bistveno kršitev postopka po 7. točki drugega odstavka 237. člena ZUP. Obrazložitev avtoritativne odločitve je namreč eden poglavitnih pravil upravnega (procesnega) prava v smislu omejevanja nadrejene oblasti in njene zlorabe. Zato je obrazložitev obvezni sestavni del (formalne) zakonitosti po mednarodnih standardih, že od leta 1977 po Resoluciji Sveta Evrope o zaščiti posameznikov napram aktom upravnih oblasti (Resolution No. 77 (31) on the Protection of the Individual in Relation to the Acts of Administrative Authorities), in danes po splošnih načelih upravnega prava, kot jih redno uveljavlja Sodišče ES. Prav tako bi lahko pravico do obrazložitve šteli kot del pravice do poštenega obravnavanja oz. postopka po 6. členu Evropske konvencije o človekovih pravicah (Svet Evrope). Obrazložitev ni nujna samo zaradi največkrat navedenega razloga, da stranka lahko uveljavi pravna sredstva in da pritožbeni oz. pristojni organ lahko preveri zakonitost in pravilnost izpodbijane rešitve. Nadaljnji razlogi so (1) dejstvo, da je vsak upravni akt najprej in pred ostalim namenjen stranki, ki ima pravico seznaniti se z odločitvijo in njenimi razlogi (gre za t.i. dialog s stranko), (2) obrazložitev daje podlago, iz katere je razvidna nepristranskost odločanja in objektivnost odločitve, (3) obveznost obrazložitve zavezuje organ, da se (bolj kot bi se sicer) poglobi v ugotavljanje in dokazovanje dejanskega stanja ter pogoje materialnega zakona. Šele obrazložitev odgovori, zakaj je organ odločil, kot sledi iz izreka (glej Zakon o splošnem upravnem postopku s komentarjem, urednika prof. dr. Tone Jerovšek in prof. dr. Gorazd Trpin, 2004, komentar k 214. členu).

 

IP je tako v izvedenem postopku ugotovil, da je organ v postopku odločanja na prvi stopnji nepopolno ugotovil dejstva in da je v postopku prišlo do bistvenih kršitev pravil postopka, zato je na podlagi tretjega odstavka 251. člena ZUP izpodbijano odločbo delno odpravil in zadevo vrnil prvostopenjskemu organu v ponovni postopek. IP je dolžan spoštovati temeljna načela upravnega postopka, zato mora upoštevati tudi načelo ekonomičnosti postopka iz 14. člena ZUP in postopek voditi hitro, kar pomeni s čim manjšo zamudo za stranke in druge udeležence v postopku, vendar tako, da se preskrbi vse, kar je potrebno, da se lahko ugotovi dejansko stanje, zavarujejo pravice in pravne koristi stranke ter izda zakonita in pravilna odločba. To pa bo najlažje dosegel prav prvostopenjski organ, ker se zahteva prosilca nanaša na dokumente, ki so del dokumentacije organa. Hkrati je organ tisti, ki zaradi poznavanja zadevnega področja lahko vključi v postopek vse subjekte, na pravice in pravne koristi katerih bi lahko vplivala odločitev v konkretnem primeru.

 

2.     Napotki organu prve stopnje, glede česa je treba dopolniti postopek

 

Skladno s tretjim odstavkom 251. člena ZUP mora organ druge stopnje, kadar odpravi izpodbijano odločbo in zadevo vrne organu prve stopnje v ponovni postopek, s svojo odločbo opozoriti organ prve stopnje, glede česa je treba dopolniti postopek.

 

Iz registra zavezancev za informacije javnega značaja (https://www.ajpes.si/RZIJZ/; v nadaljnjem besedilu RZIJZ) je razvidno, da je organ vpisan kot zavezanec za posredovanje informacij javnega značaja na podlagi druge alineja prvega odstavka 3.b člena ZDIJZ kot gospodarska družba v neposredni ali posredni večinski lasti oseb javnega prava (konkretno Občine Piran) oz. na podlagi prve alineje prvega odstavka 3.b člena ZDIJZ kot nosilec javnega pooblastila (konkretno po odloku o ustanovitvi). ZDIJZ v osmem odstavku 1.a člena določa, da če je nosilec javnega pooblastila ali izvajalec javne službe zavezan tako po 1. členu tega zakona, kot tudi po drugem odstavku tega člena (tj. zavezani poslovni subjekt pod prevladujočim vplivom oseb javnega prava, op. IP), se v delu, ki se nanaša na izvajanje javnih pooblastil ali javne službe, uporabljajo določbe tega zakona, ki urejajo dostop do informacij za organe, sicer pa določbe, ki urejajo dostop do informacij za poslovne subjekte pod prevladujočim vplivom oseb javnega prava. Pri izdaji nove odločbe bo moral organ torej jasno obrazložiti, s katerimi dokumenti, ki jih je zahteval prosilec, organ razpolaga in ali ti dokumenti izpolnjujejo pogoje za obstoj informacije javnega značaja. Če ni izpolnjen eden izmed treh elementov, ki morajo biti kumulativno izpolnjeni, da lahko sploh govorimo o informaciji javnega značaja, potem zahtevi v tem delu ni mogoče ugoditi. Takšno stališče izhaja tudi iz prakse IP (glej npr. odločbo IP, št. 090-104/2015/4 z dne 14. 7. 2015).

 

Organ mora v postopku po ZDIJZ presojati vsak posamezen dokument, ki ga identificira kot informacijo javnega značaja, ki jo je zahteval prosilec, in za vsak posamezen dokument ugotoviti, ali lahko dostop do njega zavrne zaradi obstoja izjem po 5.a in 6. členu ZDIJZ. Ob sklicevanju na obstoj izjem po ZDIJZ IP opozarja, da mora organ pri tem v celoti upoštevati pogoje, ki morajo biti za posamezno izjemo izpolnjeni ter zatrjevano izjemo in concreto izkazati. Tako npr. IP opozarja, da gre v zvezi z osebnimi podatki zaposlenih oseb pri organu za varovane osebne podatke skladno z Zakonom o varstvu osebnih podatkov (Uradni list RS, št. 94/07 – uradno prečiščeno besedilo; v nadaljnjem besedilu ZVOP-1). V 10. členu ZVOP-1 je namreč določeno, da se osebni podatki v zasebnem sektorju (kamor sodi organ skladno s 23. točko 6. člena ZVOP-1) lahko obdelujejo, če obdelavo osebnih podatkov in osebne podatke, ki se obdelujejo, določa zakon ali če je za obdelavo določenih osebnih podatkov podana osebna privolitev posameznika. Skladno s 1. alinejo tretjega odstavka 6. člena ZDIJZ so informacija javnega značaja osebni podatki, povezani z opravljanjem delovnega razmerja javnega uslužbenca, vendar pa glede na 1. člen Zakona o javnih uslužbencih (Uradni list RS, št. 63/07 – uradno prečiščeno besedilo, 65/08, 69/08 – ZTFI-A, 69/08 – ZZavar-E in 40/12 – ZUJF, v nadaljnjem besedilu ZJU) pri zaposlenih v javnem podjetju Okolje Piran, d.o.o., ne gre za javne uslužbence. V prvem odstavku 1. člena ZJU je namreč določeno, da je javni uslužbenec posameznik, ki sklene delovno razmerje v javnem sektorju. Javna podjetja in gospodarske družbe, v katerih ima večinski delež oziroma prevladujoč vpliv država ali lokalna skupnost, pa niso del javnega sektorja po tem zakonu (tretji odstavek 1. člena ZJU).

 

Če bo organ ugotovil, da zahtevani dokumenti vsebujejo katero od izjem po določbah 5.a in 6. člena ZDIJZ, bo moral nadalje oceniti, ali je mogoče uporabiti institut delnega dostopa po 7. členu ZDIJZ in prosilcu, če je to mogoče, omogočiti delni dostop do zahtevanih dokumentov. Določba 7. člena ZDIJZ določa, da če dokument ali njegov del le delno vsebuje varovane informacije (izjeme po 6. členu ZDIJZ) in jih je mogoče izločiti iz dokumenta, ne da bi to ogrozilo njegovo zaupnost, pooblaščena oseba organa izloči te informacije iz dokumenta ter seznani prosilca z vsebino oziroma mu omogoči ponovno uporabo preostalega dela dokumenta. To v povezavi z načelom odprtosti delovanja javnih organov, ki je opredeljen v 2. členu ZDIJZ, pomeni, da je dolžnost organa, da institut delnega dostopa uporabi vedno, razen če to po kriterijih iz 19. člena Uredbe o posredovanju in ponovni uporabi informacij javnega značaja (Uradni list RS, št. 24/16; v nadaljnjem besedilu Uredba) ne bi bilo izvedljivo, oziroma ko (in če), delno razkritje ne bi ogrozilo zaupnosti varovanih informacij. Določba 19. člena Uredbe namreč določa, da če dokument ali njegov del le delno vsebuje informacije iz 5.a in 6. člena ZDIJZ, se šteje, da jih je mogoče izločiti iz dokumenta, ne da bi to ogrozilo njegovo zaupnost, če jih je mogoče fizično odstraniti, prečrtati, trajno prekriti ali drugače napraviti nedostopne, če gre za dokument v fizični obliki; zbrisati kodirati, blokirati, omejiti oziroma drugače napraviti nedostopne, če gre za dokument v elektronski obliki (prvi odstavek). Ne glede na zapisano se šteje, da informacije iz dokumenta ni mogoče izločiti, če bi bilo tako izločeno informacijo mogoče razbrati iz drugih informacij v dokumentu (drugi odstavek).

 

V primeru izvedbe delnega dostopa mora organ, tako v izreku kot tudi v obrazložitvi odločbe, natančno in določno opredeliti, v katerem delu se posamezni dokumenti prekrijejo in na podlagi katere izjeme, torej katero vrsto podatkov je prekril (npr. poslovno skrivnost, ime fizične osebe, elektronski naslov, ipd.), kje točno se ti podatki nahajajo (npr. prvi odstavek ali od prve do tretje vrstice, ipd.) in katero izjemo predstavljajo (npr. varstvo osebnih podatkov po 3. točki prvega odstavka 6. člena ZDIJZ). V izreku odločbe morajo biti namreč jasno navedeni dokumenti, ki so predmet presoje, in navedba, v katerem delu se dostop zavrne v celoti oziroma prekrijejo informacije, ki predstavljajo izjemo od prostega dostopa po ZDIJZ. Takšen izrek omogoča določljivost in izvršljivost, ki zadosti zakonskim normam in pravni varnosti, do katere je prosilec upravičen.

 

Organ je dolžan v predmetni zadevi v ponovljenem postopku odločiti tudi o morebitnih stroških za posredovanje zahtevane dokumentacije, in sicer po postopku, ki je predpisan v ZDIJZ in v Uredbi, ter o stroških postopka. Organ lahko skladno z drugim odstavkom 34. člena ZDIJZ prosilcu zaračuna stroške posredovanja zahtevane informacije, torej za posredovanje prepisa, fotokopije ali elektronskega zapisa zahtevane informacije, vendar le v primeru, če pri tem izpolni oziroma zadosti vsem zakonskim določbam, ki urejajo zaračunljivost stroškov posredovanja informacij (glej 34. do 36.b člen). Ob tem IP opozarja, da določbe prvega odstavka 36. člena ZDIJZ ni mogoče razumeti v smislu, da organ stroškov ne sme zaračunati, če stroškovnika ne objavi. Stroškovnik je namreč v skladu z določbami 35. člena ZDIJZ določen enotno, pri čemer so pravila zaračunavanja natančno določena v Uredbi (glej 16. do 18. člen). O pravilnosti in utemeljenosti zaračunanih stroškov za posredovanje informacij javnega značaja, glede katerih organ ugodi zahtevi prosilca, je IP že večkrat odločal (glej npr. odločbo IP, št. 090-27/2017/7 z dne 18. 4. 2017).

 

Na podlagi vsega navedenega je IP zaključil, da je pritožba utemeljena, ker je obrazložitev izpodbijane odločbe pomanjkljiva, zaradi česar se je ne da preizkusiti. S tem je organ bistveno kršil pravila postopka (7. točka drugega odstavka 237. člena ZUP), zato je IP pritožbi prosilca ugodil in na podlagi tretjega odstavka 251. člena ZUP izpodbijano odločbo delno odpravil, kot izhaja iz 1. točke izreka te odločbe, ter zadevo vrnil organu prve stopnje v ponovni postopek. Organ mora o zadevi odločiti najpozneje v tridesetih (30) dneh od prejema te odločbe, pri čemer mora upoštevati napotke IP, ki so podani v tej odločbi.

 

Posebni stroški v tem postopku niso nastali. Ta odločba je skladno s 30. točko 28. člena Zakona o upravnih taksah (Uradni list RS, št. 106/10 – uradno prečiščeno besedilo, 14/15 – ZUUJFO in 84/15 – ZZelP-J) oproščena plačila upravne takse.

 

Pouk o pravnem sredstvu:

Zoper to odločbo ni dovoljena pritožba, niti upravni spor.

 

 

 

Postopek vodila:                                                                     

Karolina Kušević, univ. dipl. prav.,                                          

asistentka svetovalca pri IP                                                                

 

Informacijski pooblaščenec:

Mojca Prelesnik, univ. dipl. prav,

informacijska pooblaščenka


[1] Glej odločbe IP, št. 090-117/2012/3 z dne 20. 6. 2012, št. 090-254/2015/2 z dne 26. 11. 2015, št. 090-19/2016 z dne 12. 5. 2016, dostopne na spletni strani https://www.ip-rs.si/ijz/.