Informacijski pooblaščenec Republika Slovenija
    SLO | ENG
dekorativna slika

Iskalnik po odločbah IP o dostopu do informacij javnega značaja

+ -
Datum: 19.11.2020
Naslov: prosilec - Javno podjetje Koper - Marjetica Koper d.o.o.-s.r.l.
Številka: 090-251/2020
Kategorija: Osebni podatek, Poslovna skrivnost, Javna naročila
Status: Delno odobreno


POVZETEK:

Organ je z odločbo zavrnil prosilcu dostop do zahtevanih dokumentov iz razloga varstva poslovne skrivnosti in iz razloga, da z določenimi zahtevanimi dokumenti ne razpolaga. IP je v pritožbenem postopku ugotovil, da pri delu zahtevanih podatkov iz predmetne pogodbe sicer obstajajo pogoji, ki jih ZPosS določa za opredelitev poslovne skrivnosti, vendar gre tudi za podatke, ki predstavljajo podatke o porabi javnih sredstev. IP je tako ugodil pritožbi prosilca v delu, ki se nanaša na pogodbo, ker pri delu dokumenta niso podani pogoji za določitev poslovne skrivnosti, pri delu pa gre za podatke o porabi javnih sredstev. Glede zahtevane vse preostale dokumentacije pa je IP sledil utemeljitvi organa, da pogoji za informacijo javnega značaja niso izpolnjeni, in je pritožbo prosilca zavrnil.

 

ODLOČBA:

 

Številka: 090-251/2020/4

Datum: 19. 11. 2020

 

Informacijski pooblaščenec po informacijski pooblaščenki Mojci Prelesnik (v nadaljevanju: IP), izdaja na podlagi 2. člena Zakona o Informacijskem pooblaščencu (Uradni list RS, št. 113/05 in 51/07 - ZUstS-A; v nadaljevanju ZInfP), tretjega in četrtega odstavka 27. člena Zakona o dostopu do informacij javnega značaja (Uradni list RS, št. 51/06 – uradno prečiščeno besedilo, 117/06 – ZDavP2, 23/14, 50/14, 19/15 – odl. US, 102/15, 32/16 in 7/18; v nadaljevanju: ZDIJZ), prvega in tretjega odstavka 248. in prvega odstavka 252. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (Uradni list RS, št. 24/06 – uradno prečiščeno besedilo, 105/06 – ZUS-1, 126/07, 65/08, 8/10 in 82/13; v nadaljevanju: ZUP), o pritožbi … (v nadaljevanju: prosilec), z dne 16. 10. 2020, zoper odločbo Javnega podjetja – Azienda pubblica MARJETICA KOPER, d.o.o.-s.r.l., Koper, Ulica 15. maja 4, 6000 Koper - Capodistria (v nadaljevanju: organ), št. 4/018-20 z dne 25. 9. 2020, v zadevi dostopa do informacije javnega značaja, naslednjo

 

ODLOČBO:

 

  1. Pritožbi prosilca z dne 16. 10. 2020 se delno ugodi in se odločba Javnega podjetja – Azienda pubblica MARJETICA KOPER, d.o.o.-s.r.l., št. 4/018-20 z dne 25. 9. 2020, delno odpravi ter se odloči:

    1. »Organ je dolžan v roku enaintridesetih (31) dni od vročitve te odločbe posredovati prosilcu v obliki fotokopije ali elektronskega zapisa Pogodbo o sodelovanju na področju mobilnega plačevanja parkirnin (MPP) z dne 29. 6. 2020, in sicer:

  • glavne določbe na način, da v dokumentu prekrije ime in priimek kontaktne osebe stranskega udeleženca ter njegovo telefonsko številko in elektronski naslov (člen 17.3),
  • Dodatek 1: Dopolnilo o varstvu podatkov (DPA),
  • Dodatek 2: Cenik, in
  • Dodatek 3: Opis funkcionalnosti MPP.«.
  1. V preostalem delu se pritožba prosilca zavrne.
  1. Zahteva prosilca za povrnitev stroškov pritožbenega postopka se zavrne.
  1. V postopku reševanja te pritožbe niso nastali posebni stroški.

 

 

Obrazložitev:

 

Prosilec je z zahtevo z dne 31. 8. 2020 od organa zahteval, v obliki fotokopije ali elektronskega zapisa:

  • ponudbo, ki jo je za projekt mobilnega plačevanja parkirnine na področju Mestne občine Koper posredovala družba … (v nadaljevanju: stranski udeleženec);
  • pogodbo za mobilno plačevanje parkirnine na področju Mestne občine Koper, sklenjeno na podlagi predhodno navedene ponudbe;
  • vso preostalo dokumentacijo iz spisa Mestne občine Koper oziroma organa v zvezi s projektom mobilnega plačevanja parkirnine na področju Mestne občine Koper, ki se nanaša na javne podatke o specifikaciji ponujenih storitev, ceni na enoto, vrednosti posamezne postavke in skupno vrednost iz ponudbe ter vse tiste podatke, ki so vplivali na razvrstitev ponudbe stranskega udeleženca kot izbranega ponudnika.

Iz sredstev javnega obveščanja je bil seznanjen, da je organ za projekt mobilnega plačevanja parkirnine na območju Mestne občine Koper oddal naročilo stranskemu udeležencu. Prepričan je, da je bilo zagotavljanje »SMS PARKING« storitev po Pogodbi o izvajanju storitev »SMS PARKING« z dne 31. 3. 2015, Dodatku št. 1 k Pogodbi o izvajanju storitev »SMS PARKING« z dne 10. 8. 2016 in Dodatku št. 2 k Pogodbi o izvajanju storitev »SMS PARKING« z dne 28. 3. 2018, za organ zelo ugodna, celo ugodnejše od ponudbe izbranega ponudnika. Navedel je še, da mu je organ dolžan posredovati podatke, saj gre za informacijo javnega značaja skladno s prvim odstavkom 4. člena ZDIJZ.

 

Organ je z elektronskim dopisom pozval stranskega udeleženca na morebitno vključitev v postopek. Stranski udeleženec je svojo udeležbo v postopku priglasil z dopisom z dne 8. 9. 2020, kateremu je priložil tudi Sklep o poslovni skrivnosti z dne 26. 3. 2019. Navedel je, da v celoti vztraja pri varstvu vseh podatkov in dokumentov, ki so v ponudbi označeni kot poslovna skrivnost in da se zahteva prosilca v tem delu v celoti zavrne. Predvsem ne dovoli vpogleda v osebne podatke, izpisek AJPES, pa tudi v Pogodbo o uporabi storitve … in Dodatek dopolnilo o varstvu podatkov, vključno z upravljavci, ker ti dokumenti vsebujejo strogo zaupne podatke. Priloga tem dokumentom je tudi tehnična dokumentacija, dokument Dopolnilo o varstvu podatkov pa zajema procese, kako, kdaj in na kakšen način se prenašajo podatki med sistemi. Gre torej za najbolj zaupne podatke, na podlagi katerih temelji prednost stranskega udeleženca na trgu, med drugim prednost, ki jo ima napram prosilcu, ki je na relevantnem trgu neposredni konkurent in je ponudbo oddal tudi v predmetnem postopku »projekt mobilnega plačevanja parkirnine na območju občine«. Vsa navedena dokumentacija je bila označena kot poslovna skrivnost, saj vsebuje informacije, ki so zaupne. Predvsem dokument Predstavitev storitev …  zajema edinstvena strokovna znanja in izkušnje na področju tehnološkega sistema plačevanja parkirnine. Razkritje teh informacij bi močno škodovalo gospodarskim interesom stranskega udeleženca, zato je njegov interes in zahteva, da se te informacije ohranijo kot strogo zaupne. Konkurenca na trgu mobilnih storitev na področju parkiranja je namreč velika in razkritje načina poslovanja stranskega udeleženca, predvsem načina delovanja tehnološkega sistema plačevanja parkirnine, bi poseglo v pošteno konkurenco med ponudniki teh storitev, predvsem pa stranskemu udeležencu povzročilo veliko poslovno škodo, ker na trgu ne bi bil več konkurenčen, kot je bil do sedaj, saj razpolaga z edinstveno tehnologijo in načinom plačevanja parkirnine. Na podlagi navedenega je torej razkritje vsebine ponudbe poslovna skrivnost, prav tako pa je razkritje tudi v nasprotju z določbo prvega odstavka 35. člena Zakona o javnem naročanju (v nadaljevanju: ZJN-3)[1]. Nadalje je, upoštevaje Zakon o poslovni skrivnosti (v nadaljevanju: ZPosS)[2], navedel, da gre pri navedenih dokumentih nedvomno za nerazkrito strokovno znanje, izkušnje in poslovne informacije, ki so plod vlaganja v razvoj. Podjetje stranskega udeleženca je eno največjih v Evropi na tem področju, ker je storitev, ki jo je na predmetnem javnem naročilu ponudil, plod vlaganja v razvoj in pomeni konkurenčno prednost. Zaščita strokovnih znanj in izkušenj ter poslovnih skrivnosti (nerazkritih poslovnih informacij) je bistvena za spodbujanje inovacijskih zmogljivosti podjetij ter njihove konkurenčnosti. Odločno in ostro tako nasprotuje oziroma prepoveduje, da se komurkoli razkrijejo informacije in podatki, ki jih je oddal v predmetnem evidenčnem postopku in so bile označene kot poslovna skrivnost. V zvezi z navedbami prosilca, da je bilo zagotavljanje »SMS PARKING« storitev po Pogodbi o izvajanju storitev »SMS PARKING« z dne 31. 3. 2015, Dodatku št. 1 k Pogodbi o izvajanju storitev »SMS PARKING« z dne 10. 8. 2016 in Dodatku št. 2 k Pogodbi o izvajanju storitev »SMS PARKING« z dne 28. 3. 2018 za organ zelo ugodna, celo ugodnejša od ponudbe izbranega ponudnika, pa je navedel, da prosilec za te trditve ni predložil nobenega dokaza. Po njegovem mnenju gre tako za pavšalne navedbe, ki jim ne gre slediti.

 

Organ je nato o zahtevi odločil z odločbo št. 4/018-20 z dne 25. 9. 2020 (v nadaljevanju: izpodbijana odločba), s katero je prosilcu zavrnil dostop do zahtevanih dokumentov iz razloga varstva poslovne skrivnosti in iz razloga neobstoja pogojev za informacijo javnega značaja. Upoštevaje določbo prvega odstavka 4. člena ZDIJZ je organ ugotovil, da razpolaga v materializirani obliki s ponudbo stranskega udeleženca Predstavitev storitev …, Pogodbo o sodelovanju na področju mobilnega plačevanja parkirnin (MPP) in Dopolnilom o varstvu podatkov. Pogodba je bila sklenjena in naročilo oddano po postopku evidenčnih naročil. Zahteva se torej nanaša na pogodbeno razmerje med ponudnikom storitev mobilnega plačevanja parkirnin na občinskih parkiriščih, s katerimi upravlja organ. Ob tem je zavrnil trditve prosilca v delu, kjer navaja, da je bilo zagotavljanje »SMS PARKING« storitev po Pogodbi o izvajanju storitev »SMS PARKING« z dne 31. 3. 2015 in Dodatka št. 1 k Pogodbi z dne 10. 8. 2016 in Dodatka št. 2 k Pogodbi z dne 28. 3. .2018 za organ cenovno ugodneje od ponudbe stranskega udeleženca. Po njegovem mnenju te trditve prosilca ne držijo. Cene in vse pogoje je organ (kot naročnik) natančno in skrbno preveril v postopku oddaje naročila. Ob tem zagotavlja, da je imel za sklenitev pogodbe s stranskim udeležencem utemeljene poslovno-ekonomske razloge, saj je bila ponudba stranskega udeleženca bistveno ugodnejša od pogojev po prej navedeni pogodbi s prosilcem (in dodatkih k pogodbi). Navedbe prosilca v tej zvezi je zato v celoti zavrnil. Upoštevaje določbo 2. točke prvega odstavka 6. člena ZDIJZ in navedbe stranskega udeleženca je ugotovil, da se zahtevani podatki in informacije, katere je stranski udeleženec označil za strogo zaupne in za varovano poslovno skrivnost, nanašajo na strokovna znanja in izkušnje na področju tehnološkega sistema plačevanja parkirnin, katerih razkritje bi škodovalo gospodarskim interesom stranskega udeleženca. Interes stranskega udeleženca torej je, da se te informacije ohranijo kot strogo zaupne. Glede na konkurenco na trgu mobilnih storitev na področju parkiranja, bi razkritje načina poslovanja stranskega udeleženca in načina delovanja tehnološkega sistema plačevanja parkirnine, bistveno poseglo v pošteno konkurenco med ponudniki teh storitev in s tem stranskemu udeležencu povzročilo veliko poslovno škodo. Zato te podatke, ki predstavljajo nerazkrita strokovna znanja, izkušnje in poslovne informacije, ki so rezultat vlaganj v razvoj, stranski udeleženec upravičeno in utemeljeno varuje kot strogo zaupne, vse z namenom ohranjanja konkurenčnosti, s čimer utemeljeno ščiti svoj poslovni interes na trgu. Pri navedenih podatkih gre namreč za nerazkrito poslovno znanje, ki predstavlja tržno vrednost in konkurenčno prednost pred prosilcem, ki kot neposredni konkurent nastopa na istem trgu. Organ je tako ugotovil, da podatki iz zahtevanih dokumentov predstavljajo poslovno skrivnost tako na podlagi Pravilnika organa o obravnavi poslovnih skrivnosti št. 58/001-16 z dne 16. 8. 2016 kot tudi na podlagi veljavne zakonodaje. Organ je na podlagi navedenega pravilnika zahtevane dokumente, ki po svoji vsebini predstavljajo poslovno skrivnost, kot take tudi sam (poleg stranskega udeleženca) označil na vidnem mestu dokumentov, z oznako »poslovna skrivnost«, z njimi pa postopa skladno z internimi pravili glede poslovanja z dokumenti, ki predstavljajo poslovno skrivnost. K varovanju poslovne skrivnosti je organ zavezan tako na podlagi prej navedenega pravilnika in veljavne zakonodaje, kot na podlagi določil same Pogodbe o sodelovanju na področju mobilnega plačevanja parkirnin (MPP). Da gre za poslovno skrivnost, je razvidno tako iz označb na samih dokumentih, kot tudi iz njihove vsebine. V pogodbo je vključeno določilo, ki obe pogodbenici zavezuje k varovanju vseh podatkov in informacij, prejetih ali pridobljenih v zvezi s sklenitvijo ali izvajanjem pogodbe. Prav tako bi bilo razkritje navedenih informacij v nasprotju z določbo prvega odstavka 35. člena ZJN-3, ki ga je treba upoštevati tudi v tem primeru, katera določa, da naročnik ne sme razkriti informacij, ki mu jih gospodarski subjekt predloži in označi kot poslovno skrivnost. Določilo 39. člena Zakona o gospodarskih družbah (v nadaljevanju: ZGD-1)[3] določa, da se za poslovno skrivnost štejejo informacije, ki izpolnjujejo zahteve za poslovno skrivnost v skladu z zakonom, ki ureja poslovne skrivnosti. Upoštevaje 2. člen ZPosS je organ ugotovil, da so v predmetni zadevi glede vseh zahtevanih dokumentov in informacij ti pogoji izpolnjeni, in da gre v primeru teh dokumentov in informacij za poslovno skrivnost. Organ je tudi ugotovil, da zahtevani podatki in informacije kot poslovne skrivnosti ne izpolnjujejo pogojev za razkritje skladno s tretjim odstavkom 6. člena ZDIJZ, niti po mnenju organa ne obstojijo drugi zakonski razlogi ali okoliščine, ki bi organu nalagali razkritje zahtevanih informacij. Organ je na podlagi drugega odstavka 22. člena ZDIJZ, na podlagi vseh navedenih razlogov, zahtevo prosilca v celoti zavrnil, kot izhaja iz izreka njegove odločbe.

 

Prosilec je zoper odločbo organa vložil pritožbo z dne 16. 10. 2020, zaradi napačne uporabe materialnih predpisov (1. točka prvega odstavka 237. člena ZUP) in napačne ugotovitve dejanskega stanja (2. točka prvega odstavka 237. člena ZUP). IP je predlagal, da pritožbi ugodi in izpodbijano odločbo odpravi ter odloči, da je organ dolžan v roku osmih (8) dni v obliki fotokopij ali po elektronski poti posredovati zahtevane dokumente po zahtevi z dne 31. 8. 2020 ter tudi vse obračune provizij stranskega udeleženca kot izbranega ponudnika, zavezancu pa naloži v plačilo vse priglašene stroške zadevnega pritožbenega postopka, v roku 15 dni in pod izvršbo. Mnenja je, da je izpodbijana odločba nepravilna in nezakonita, saj temelji na napačni uporabi materialnih predpisov in posledično na zmotni ugotovitvi dejanskega stanja, zaradi česar jo je treba odpraviti. Organ je namreč po njegovem mnenju zmotno uporabil 2. točko prvega odstavka 6. člena ZDIJZ in 1. alinejo tretjega odstavka 6. člena ZDIJZ v zvezi z 2. členom ZPosS (oziroma pred tem 39. člen ZGD- 1). Pojem poslovne skrivnosti in njeno varstvo ureja prvi odstavek 2. člena ZPosS. Pri presoji, ali pomeni določena informacija poslovno skrivnost, ki opravičuje zavrnitev zahteve za dostop do informacij javnega značaja, bi bil torej organ dolžan upoštevati omejitve in načela, 2. člena ZPosS, česar po mnenju prosilca ni storil. Prepričan je, da so predmet njegove zahteve podatki, ki ne predstavljajo izjeme poslovne skrivnosti, in podatki, ki so javni po samem zakonu. Izpostavil je, da je organ predmetne dokumente opredelil kot poslovno skrivnost, vendar iz takšne obrazložitve ni mogoče razbrati, čigavo poslovno skrivnost naj bi dokumenti sploh predstavljali, prav tako pa ni razvidno niti, kdo zatrjuje poslovno skrivnost in v kakšnem obsegu se naj varuje. Meni, da z zahtevo ni zahteval nikakršne dokumentacije, ki ne bi bila vsaj splošno znana ali ne bi bila dosegljiva osebam v krogih, ki se običajno ukvarjajo s to vrsto informacij. Je družba, ki ravno tako kot stranski udeleženec, nudi storitve mobilnega plačevanja parkirnine, zaradi česar na trgu v okviru javno dostopnih podatkov spremlja poslovanje konkurenčnih ponudnikov, saj se z njimi srečuje na trgu. Prav tako poslovno razmerje med organom in stranskim udeležencem ni nikakršna skrivnost, saj lahko vsakdo, ki na področju Mestne občine Koper parkirnino plača z mobilno aplikacijo, izve, da to storitev nudi prav stranski udeleženec. Ne nazadnje je ta podatek že razviden iz računa za opravljeno storitev parkiranja (seveda pod predpostavko, da ga izvajalec storitve sploh izda), zaradi česar je že na podlagi navedenega prepričan, da kriterij poslovne skrivnosti iz 1. alineje prvega odstavka 2. člena ZPosS ni izpolnjen, saj dokumentacija, ki jo je zahteval v zahtevi z dne 31. 8. 2020, ne predstavlja poslovne skrivnosti. Prav tako mu ni znano, da bi organ ali stranski udeleženec zahtevano dokumentacijo določila kot poslovno skrivnost v pisni obliki in o tem seznanila vse osebe, ki prihajajo v stik ali se seznanijo s temi informacijami, zlasti družbenike, delavce, člane organov družbe in druge osebe. Informacije pa morajo imeti poleg zgoraj navedenega še tržno vrednost, ki jo ZPosS določa kot dodaten pogoj za obstoj poslovne skrivnosti. Skladno s stališčem predlagatelja citiranega zakona se šteje, da imajo strokovno znanje in izkušnje ali informacije tržno vrednost takrat, kadar je verjetno, da bi njihova nedovoljena pridobitev, uporaba ali razkritje škodovalo interesom osebe, ki ima nad njimi zakonit nadzor (škodovala znanstvenemu ali tehničnemu potencialu te osebe, njenim poslovnim ali finančnim interesom, strateškim pozicijam ali konkurenčni sposobnosti). V ZPosS torej pojem tržne vrednosti ni definiran, predlagatelj zakona pa je v komentarju k predlogu drugega člena dokazno oceno zahtevanega pogoja usmeril v izkazovanje »škode«, ki je na strani tistega, ki poslovno skrivnost zatrjuje. »Tržna vrednost« torej ni mišljena zgolj kot nek »znesek«, ki bi ga poslovni subjekt na trgu dosegel s strokovnim znanjem, izkušnjo ali poslovno informacijo, temveč kot izkaz konkretne opredelitve do dejanske ali potencialne škode, ki bi poslovnemu subjektu nastala z razkritjem strokovnega znanja, izkušenj ali poslovne informacije. Breme pri pojasnjevanju, zakaj zahtevane informacije pomenijo konkurenčno prednost, pa je na subjektu, ki poslovno skrivnost zatrjuje. V konkretnem primeru torej na strani organa (oziroma stranskega udeleženca, kolikor bi bil ta v postopku eventualno udeležen), takšnega dokaznega bremena pa organ v izpodbijani odločbi ni zmogel, razen, da je v obrazložitvi podal pavšalne navedbe, da bi naj bilo razkritje informacij, po katerih poizveduje prosilec, v nasprotju z gospodarskim interesom stranskega udeleženca in bi tovrstno razkritje slednji povzročilo gospodarsko škodo. Tako ni izpolnjen niti pogoj iz 2. alineje prvega odstavka 2. člena ZPosS. Četudi pa bi bilo mogoče zaključiti, da gre v primeru zahtevane dokumentacije za poslovno skrivnost, bi bilo potrebno zahtevane dokumente razkriti na podlagi tretjega odstavka 2. člena ZPosS, ker gre za podatke, ki so javni po samem zakonu, in sicer gre za podatke o porabi javnih sredstev. Ker ZDIJZ ne vsebuje definicije javnih sredstev, pridejo v poštev pri opredelitvi pojma javnih sredstev določbe Zakona o računskem sodišču[4], ki v 1. točki petega odstavka in v drugi alineji 2. točke prvega odstavka 20. člena določa, da je uporabnik javnih sredstev tudi pravna oseba javnega prava ali njena enota in pravna oseba zasebnega prava, ki izvaja javno službo ali zagotavlja javne dobrine na podlagi koncesije, kar organ kot javno podjetje brez dvoma je. Zahtevana dokumentacija se nanaša na »projekt mobilnega plačevanja parkirnine na področju Mestne občine Koper« in glede na to, da organ sklenitve takšne pogodbe s stranskim udeležencem ne zanika oziroma jo celo priznava, očitno z zahtevano dokumentacijo v celoti razpolaga. Prav tako je v luči zahtevane dokumentacije in obrazložitve izpodbijane odločbe nesporno, da stranski udeleženec očitno oddaja organu v uporabo sistem za plačevanje parkirnine z mobilnimi in spletnimi storitvami na območju Mestne občine Koper, organ pa mu (vsaj) za te storitve verjetno plačuje v zahtevani dokumentaciji dogovorjene denarne zneske, zaradi česar tudi slednji predstavljajo informacijo, ki je absolutno javna. Na podlagi navedenega ne more biti nikakršnega dvoma, da gre v primeru zahtevane dokumentacije za podatke o porabi javnih sredstev oziroma za podatke, ki lahko imajo za posledico porabo javnih sredstev, zaradi česar je organ z izpodbijano odločbo zmotno uporabil 6. člen ZDIJZ s tem, ko pri presoji utemeljenosti zahteve ni upošteval tretjega odstavka 6. člena ZDIJZ. Ne nazadnje je smisel določbe tretjega odstavka 6. člena ZDIJZ v institutu nadzora, ki omogoča vsem, da se lahko seznanijo s podatki o porabi javnih sredstev. Da bi se dosegel namen, ki ga navedena določba zasleduje, torej seznanitev javnosti o načinu razpolaganja s sredstvi, ki jih organ sprejema za storitve izvajanja »projekta mobilnega plačevanja parkirnine na področju Mestne občine Koper«, je v obravnavanem primeru treba v celoti razkriti tudi podatke, ki jih je prosilec zahteval v zahtevi z dne 31. 8. 2020. Gre namreč za podatke, ki so javni že na podlagi zakona, saj gre za podatke o porabi javnih sredstev (tretji odstavek 2. člena ZPosS v povezavi s tretjim odstavkom 6. člena ZDIJZ). Prav tako je prepričan, da je zahtevana dokumentacija absolutno javna tudi na podlagi relevantnih določb ZJN-3, v kolikor je (oziroma bi) bila izbira ponudnika izvedena v postopku javnega naročanja. Načelo transparentnosti javnega naročanja v drugem odstavku 6. člena ZJN-3 določa, da so postopki javnega naročanja javni, zaradi česar se organ tudi iz tega razloga (če je seveda bil izveden postopek javnega naročanja), v zvezi z zahtevano dokumentacijo ne more sklicevati na izjeme poslovne skrivnosti. Slednje jasno potrjuje tudi določba drugega odstavka 35. člena ZJN-3, ki določa, da so podatki glede specifikacije ponujenega blaga, storitve ali gradnje in količina iz te specifikacije, cena na enoto, vrednost posamezne postavke in skupna vrednost iz ponudbe ter vsi tisti podatki, ki so vplivali na razvrstitev ponudbe v okviru drugih meril, javni. Organ je v izpodbijani odločbi s tem, ko je nekritično vztrajal pri izjemi poslovne skrivnosti, zmotno uporabil tako 2. točko prvega odstavka 6. člena ZDIJZ v zvezi s prvim odstavkom 2. člena ZPosS, kakor tudi 1. alinejo tretjega odstavka 6. člena ZDIJZ v zvezi s prvim odstavkom 2. člena ZPosS, posledično pa zmotno ugotovil dejansko stanje. Upoštevaje navedeno je prosilec pozval IP, da zadevno pritožbo sprejme v obravnavo ter da zadevni pritožbi v celoti ugodi in odloči, kot je to prosilec predlagal že v uvodu predmetne pritožbe.

 

Organ po prejemu pritožbe izpodbijane odločbe ni nadomestil z novo ter je pritožbo prosilca, kot dovoljeno, pravočasno in vloženo s strani upravičene osebe, z dopisom št. 4/018-20 z dne 22. 10. 2020, poslal v pristojno odločanje IP. S pritožbo je posredoval tudi Pravilnik organa o obravnavi poslovne skrivnosti št. 58/004-16 z dne 16. 8. 2016, Predlog za začetek postopka oddaje naročila z dne 18. 6. 2020, Odločitev o izbiri ponudnika z dne 29. 6. 2020, Pogodbo o sodelovanju na področju mobilnega plačevanja parkirnin (MPP) z dodatkom »Predstavitev storitve …« z dne 29. 6. 2020 in Dopolnilo o varstvu podatkov z dne 29. 6. 2020.

 

IP je z dopisom št. 090-251/2020/2 z dne 29. 10. 2020 seznanil stranskega udeleženca s pritožbo. Stranski udeleženec je priglasil udeležbo v postopku z dopisom z dne 10. 11. 2020. Navedel je, da se je že v vlogi, ki jo je posredoval organu, opredelil do zahteve in vztraja, da so vsi podatki, ki jih je organ v postopku prekril, poslovna skrivnost po ZGD-1 in ZPosS. V izogib ponavljanju vztraja na vlogi, ki jo je posredoval in iz katere jasno izhaja, zakaj določen podatek predstavlja poslovno skrivnost. Ne glede na to, da je bila ponudba predložena v postopku javnega naročanja, v tem postopku ne gre za razkritje podatkov po 35. členu ZJN-3 (saj se ne uporablja), ampak za razkritje podatkov po ZDIJZ. Informacije, ki jih želi prosilec, zajemajo edinstvena strokovna znanja in izkušnje na področju tehnološkega sistema plačevanja parkirnine in razkrivajo poslovne povezave. Razkritje teh informacij bi močno škodovalo gospodarskim interesom družbe, zato je interes in zahteva, da se ohranijo kot strogo zaupne. Konkurenca na trgu mobilnih storitev na področju parkiranja je namreč velika in razkritje načina poslovanja podjetja, predvsem pa načina delovanja tehnološkega sistema plačevanja parkirnine, bi poseglo v pošteno konkurenco med ponudniki teh storitev, predvsem pa bi podjetju povzročilo veliko poslovno škodo, saj na trgu ne bi bilo več konkurenčno, kot je bilo do sedaj. V posledici bi to privedlo do ogromne gospodarske škode oziroma celo do stečaja podjetja. Gre namreč za osebno še nerazkrito znanje in edinstven način poslovanja (poslovni model) in ju kot tako varuje kot strogo zaupno, vse z namenom ohranjanja konkurenčnosti. Le tako se lahko zavarujejo interesi, ne nazadnje pa tudi čista konkurenca na trgu. Na podlagi povedanega je torej razkritje informacij, ki se nanašajo na vsebino ponudbe, ki predstavlja poslovno skrivnost, v nasprotju z gospodarskim interesom, in mu zato odločno in ostro nasprotuje. V nadaljevanju je navedel pojem poslovne skrivnosti po prvem odstavku 2. člena ZPosS. Prosilec se v obrazložitvi interesa sklicuje na dejstvo, da gre v tej ponudbi za neobičajno nizko ceno. Iz zakona izhaja, da mora naročnik, ki meni, da je ponudba glede na njegove zahteve neobičajno nizka, pred zavrnitvijo z utemeljitvijo, da je neobičajno nizka, preveriti ponudbo na način iz drugega odstavka 86. člena ZJN-3. Naročnik mora torej pisno zahtevati podrobne podatke in utemeljitev o elementih ponudbe, za katere meni, da so odločilni za izpolnitev naročila oziroma vplivajo na razvrstitev ponudb, te podrobnosti pa se lahko nanašajo na katerega izmed  primeroma naštetih elementov v nadaljevanju drugega odstavka 86. člena ZJN-3. V obravnavanem primeru pa niso bili izpolnjeni pogoji ne iz prve ne iz druge povedi iz prvega odstavka 86. člena ZJN-3, saj naročnik očitno ni menil, da gre za neobičajno nizko. V ponudbi ne gre za neobičajno nizko ponudbo, temveč za konkurenčno ponudbo. Zato gre očitke o tem v vlogi prosilca zavrniti kot neutemeljene. Prosilec v postopkih, v katerih želi ugotoviti, v čem je konkurenčna prednost stranskega udeleženca, ne pove, da sam ni bil uspešen pri pridobitvi posla. To pa ni pošteno, saj je ključen namen, zakaj v vseh postopkih, kjer je stranski udeleženec pridobil posel, prosilec pa ne, očitno namen prosilca, da na ta način ugotovi, kakšne oziroma katere so tiste konkurenčne prednosti, ki stranskemu udeležencu zagotavljajo uspeh. Že sedaj je dal enako zahtevo za dostop do informacij javnega značaja v približno 13 občinah, skratka povsod tam, kjer posla ni pridobil. Stranski udeleženec je tako predlagal, da se prosilcu zavrne dostop do zahtevane informacije v skladu s petim odstavkom 5. člena ZDIJZ, torej zato, ker je prosilec z več funkcionalno povezanimi zahtevami očitno zlorabil pravico dostopa do informacij javnega značaja po tem zakonu. Kot že navedeno, ne gre za to, da bi prosilec pridobil informacijo javnega značaja iz razloga neobičajno nizke cene, kot to navaja prosilec. Prosilec je povsem očitno prestopil meje pravno zavarovanega upravičenja, tako da s tem že ogroža oziroma posega v pravico drugega – torej stranskega udeleženca. Nadalje se je opredelil, kaj predstavlja poslovno skrivnost v posameznih zahtevanih dokumentih:

  • v obrazcu ponudbe naj se zakrijejo osebni podatki;
  • z razkritjem predračuna bi konkurenčni ponudnik ugotovil, kakšen poslovni model ponuja stranski udeleženec, to pa je konkurenčna prednost na trgu, ki prav zaradi vlaganja v razvoj, daje ponudniku boljše možnosti na trgu;
  • v pogodbi pogodbena vrednost, saj je rezultat vlaganja v razvoj, v prilogah k pogodbi pa navedeni tehnični podatki, opisi funkcionalnosti, osebni podatki, podrobna predstavitev storitev stranskega udeleženca;
  • v Dopolnilu o varstvu osebnih podatkov, kjer so opredeljeni procesi, protokoli pri izmenjavi podatkov in kjer gre za konkurenčno prednost;
  • obrazec AJPES;
  • certifikat, ki je v ponudbi, ni splošno dostopen;
  • priloge ponudbe 1, 2 in 3;
  • pooblastilo (izkazuje razmerje zaupnosti v tem poslu);
  • priloga: stanje na banki;
  • Priloge 1, 2 in 3 - tehnične specifikacije se prikrije

Pri dokumentih, v katere želi vpogledati prosilec kot konkurenčni ponudnik - tehnične specifikacije, gre nedvomno za nerazkrito strokovno znanje, izkušnje in poslovne informacije, ki so plod vlaganja v razvoj. Stranski udeleženec je eno največjih podjetij v Evropi na tem področju, to pa za to, ker je storitev plod vlaganja v razvoj in pomeni konkurenčno prednost. Vpogled v dokumentacijo želi prav podjetje, ki je neposredni konkurent na trgu in na ta način želi pridobiti zaupne informacije. Jasno je, da to, konkurenčno podjetje na ta način želi priti do informacij, ki na trgu predstavljajo konkurenčno prednost in imajo tržno vrednost, saj je prav zaradi teh prednosti podjetje na trgu uspešnejše. Vendar, razkritju podatkov, ki so že od vsega začetka varovani ko »strogo zaupno«, odločno nasprotuje. Zaščita strokovnih znanj in izkušenj ter poslovnih skrivnosti (nerazkritih poslovnih informacij) je bistvena za spodbujanje inovacijskih zmogljivosti podjetij ter njihove konkurenčnosti. Zahtevani podatki so zaupni, kar pomeni, da je skrivnost v zainteresiranih krogih na splošno neznana in ima za to tržno vrednost. Ti podatki so s Sklepom o varovanju poslovne skrivnosti varovani kot zaupni že od vsega začetka, zato poziva naročnika, da to spoštuje. Dejstvo je, da bi že razkritje podatkov iz predračuna, ki so vneseni tudi v pogodbo, razkrilo poslovni model. Na podlagi povedanega je torej razkritje informacij, ki se nanašajo na vsebino ponudbe – predvsem poslovni model in tehnično dokumentacijo in ki predstavljajo poslovno skrivnost, v nasprotju z gospodarskim interesom, zato ji odločno in ostro nasprotuje tako, da prepoveduje razkritje informacij in podatkov iz ponudbe, ki jih je oddal v predmetnem postopku, in ki so bile označene kot poslovna skrivnost organa. Ponovno je poudaril, da gre za nerazkrito poslovno znanje, ki predstavlja tržno vrednost in konkurenčno prednost pred prosilcem, ki kot neposredno konkurent nastopa na trgu, kakor tudi za informacije, ki pomenijo osebne podatke in poslovne povezave. Na koncu je ponovno poudaril, da želi najbolj občutljive podatke prav prosilec, ki je neposredni konkurent na trgu, in tako želi na ta način priti do podatkov, ki so konkurenčna prednost, z namenom, da si izboljša položaj. Razkrivanje takšnih podatkov pa po njegovem mnenju ni zakonito.

 

Pritožba je delno utemeljena.

 

Meje preizkusa s strani pritožbenega organa

 

IP kot organ druge stopnje je v skladu z 247. členom ZUP dolžan preizkusiti odločbo v delu, v katerem jo pritožnik izpodbija. Prvostopenjsko odločbo tako preizkusi v mejah pritožbenih navedb, po uradni dolžnosti pa preizkusi, ali ni prišlo v postopku na prvi stopnji do bistvenih kršitev postopka in, ali ni bil prekršen materialni zakon.

 

IP ugotavlja, da prosilec izpodbija odločba organa v celoti.

 

Nadalje IP ugotavlja, da v obravnavanem primeru ni sporno, da je organ zavezanec po ZDIJZ.

Ker je stranski udeleženec v odgovoru na pritožbo zatrjeval, da je prosilec v obravnavanem primeru zlorabil pravico dostopa do informacij javnega značaja, se IP najprej opredeljuje do tega instituta in pojasnjuje, da v obravnavanem primeru okoliščine, ki bi utemeljevale uporabo petega odstavka 5. člena ZDIJZ, niso podane.

 

Po petem odstavku 5. člena ZDIJZ lahko organ prosilcu izjemoma zavrne dostop do zahtevane informacije, če prosilec z eno ali več funkcionalno povezanimi zahtevami očitno zlorabi pravico dostopa do informacij javnega značaja po tem zakonu oziroma je očitno, da so zahteva ali zahteve šikanoznega značaja. IP primarno ugotavlja, da se organ na zlorabo pravice v izpodbijani odločbi ni skliceval, tega pa, iz razlogov, ki bodo podani v nadaljevanju, ni ugotovil niti IP.

 

Prosilec organu namreč ni podal »več funkcionalno povezanih zahtev«, ampak le eno, samo zahtevo, ob tem pa ta tudi ni šikanoznega značaja. Okoliščine, da je prosilec od več organov zahteval več informacij javnega značaja s podobno oz. isto vsebino, pa pri presoji zlorabe po petem odstavku 5. člena ZDIJZ niso relevantne. Ta določba se namreč nanaša le na primere, ko isti prosilec od istega organa s funkcionalno povezanimi zahtevami zahteva dostop do več informacij.

 

Ker ZDIJZ ne določa konkretnih kriterijev oziroma elementov, ki kažejo na zlorabo pravice dostopa do informacij javnega značaja, niti ni z ZDIJZ omejeno število vlog, ki jih lahko vloži posamezen prosilec, IP pri presoji zlorabe pravice dostopa do informacij javnega značaja upošteva kriterije, ki so se razvili za opredelitev zlorabe pravice v pravni teoriji in praksi, npr.:

  • ponavljajoče se vloge za isto zadevo (izločitev vseh sodnikov Ustavnega sodišča) s pavšalnimi navedbami[5];
  • pritožba je očitno nedovoljena in neutemeljena, vsak razumen posameznik pa šteje njeno vložitev kot brez vseh možnosti za uspeh; z očitno nedovoljenimi in neutemeljenimi vlogami se tako ovira izpolnjevanje temeljnih nalog Ustavnega sodišča kot najvišjega organa sodne oblasti za varstvo ustavnosti in zakonitosti ter človekovih pravic in temeljnih svoboščin[6];
  • vlaganje vlog, katerih vsebina je izražanje številnih negativnih vrednostnih sodb in žalitev, provokacija in s tem navidezno uveljavljanje pravic[7];
  • zaporedno vlaganje nedovoljenih pravnih sredstev - vlog brez postulacijske sposobnosti, ki vodijo k obravnavanju in pojasnjevanju istih procesnih vprašanj[8];
  • vztrajanje pri izterjavi bagatelnega zneska, brez navedbe razumnih razlogov za vztrajanje[9];
  • z načinom vlaganja zahtev se organ prekomerno zasipa z delom, kar predstavlja oviro za njegovo učinkovito delo ne samo na področju dostopa do informacij javnega značaja, temveč na vseh njegovih delovnih področjih, z več deset vloženimi zahtevami za dostop do izrazito obsežne količine dokumentov in več kot 300 elektronskimi sporočili, poslanimi odgovorni osebi za dostop do informacij javnega značaja, v obdobju enega leta, kar predstavlja izjemno število vlog, večinoma z žaljivo vsebino, posredovanje tudi drugim državnim organom, …[10];
  • zahteve niso žaljive in tudi ne pretirano obsežne, organ pa glede na zahtevano količino dokumentov tudi ni izkazal, da prosilcu v zakonskem roku ne bi mogel zagotoviti dostopa do podatkov brez škode za delo; organ je dolžan organizirati svoje delo tako, da se prosilcu, ki ne zlorablja pravic, omogoči dostop; večje število vloženih zahtev, ki utegne organu povzročiti določene neprijetnosti, samo po sebi (ob odsotnosti drugih okoliščin, ki kažejo zlorabo) ne more predstavljati razloga za zavrnitev[11];
  • za presojo zakonitosti izpodbijanega akta je potrebno presoditi, ali iz načina vlaganja zahtev prosilca izhaja njegov namen prekomerno zasipati organ z delom in ga s tem ovirati pri opravljanju nalog ter poseči v njeno dostojanstvo oziroma ali vloženi zahtevi prosilca namerno povzročata kakšne neprijetnosti ali druge nevšečnosti[12].

 

IP ob tem ponovno poudarja, da je bila v obravnavanem primeru predmet presoje IP samo zahteva prosilca z dne 31. 8. 2020, o kateri je organ odločil z izpodbijano odločbo. Stranski udeleženec sicer povezuje vse zahteve, ki jih je prosilec po njegovih navedbah naslovil na 13 različnih organov, vendar po mnenju IP funkcionalne povezanosti teh zahtev v obravnavanem primeru ni mogoče ugotoviti. V zvezi s pojmom »funkcionalno povezane zahteve« je mogoče ugotoviti, da zakonsko sicer ni posebej opredeljen, iz namena predmetne določbe ZDIJZ pa po mnenju IP izhaja, da je zakonodajalec uzakonil zahteve, ki so vsebinsko povezane, torej zahteve, ki se nanašajo na enako oziroma povezano vsebino. Tudi iz Mnenja Zakonodajno-pravne službe Državnega zbora o Predlogu zakona[13] izhaja, da bi bilo smiselno pojem »funkcionalno povezane zahteve« nadomestiti s pojmom »vsebinsko«. Povedano drugače, glede na posredovano dokumentacijo in obrazložitev organa po mnenju IP v obravnavanem primeru ni mogoče ugotoviti, da je prosilec pri organu že pred to zahtevo vložil zahteve z identično ali podobno vsebino in v postopku po ZDIJZ že pridobil podatke, ki so predmet presojane zahteve. Sploh pa IP poudarja, da določba petega odstavka 5. člena ZDIJZ ne daje pravne podlage za združevanje zahtev, ki so posredovane na posamezne organe, ki so za odločanja v postopkih po ZDIJZ samostojni.

 

IP nadalje ugotavlja, da zahteva prosilca ni očitno nedovoljena in neutemeljena, torej ne gre za zahtevo, vložitev katere bi vsak razumen posameznik štel kot brez vseh možnosti za uspeh. Pri zahtevanih dokumentih so nedvomno izpolnjeni pogoji za informacijo javnega značaja, saj jih je organ posredoval IP, ugotoviti pa je mogoče tudi, da se zahtevani dokumenti nanašajo na podatke, ki so javno dostopni oziroma celo absolutno javno dostopni (poraba javnih sredstev po 1. alineji tretjega odstavka 6. člena ZDIJZ). Organ je javno podjetje, katerega ustanoviteljica je Mestna občina Koper, ki svoje ustanoviteljske pravice izvršuje preko občinskega sveta in župana. Položaj organa ureja Odlok o ureditvi položaja Javnega podjetja - Azienda pubblica Komunala Koper, d.o.o.-s.r.l. (v nadaljevanju: Odlok)[14], ki ima v skladu s 26. členom hkrati vsebino javnega akta o ustanovitvi podjetja, statuta po Zakonu o gospodarskih javnih službah[15] in akta o ustanovitvi enoosebne družbe po ZGD-1. Odlok v 5. členu določa, da izvaja organ občinske gospodarske javne službe na podlagi posebnih področnih odlokov občine, med drugim upravlja javna parkirna mesta v Mestni občini Koper. Zahtevani so torej podatki, ki se nanašajo na parkiranje na območju Mestne občine Koper, pri čemer je poudariti še, da je bilo naročilo oddano in pogodba sklenjena po postopku evidenčnih naročil. Vsebina zahtevanih dokumentov se torej nanaša na področje opravljanja lokalnih zadev javnega pomena oziroma gospodarske javne službe, zato ima zahteva prosilca povsem razumno osnovo, saj imajo takšne informacije dejansko vrednost, in to ne samo za prosilca, ampak tudi za širšo javnost. Glede na namen ZDIJZ ima tako takšna zahteva praviloma vse možnosti, ki je podvržen nadzoru javnosti. Na ta način funkcija nadzora omogoča državljanom nadzor nad delom zavezancem po ZDIJZ, torej nadzor nad pravilnostjo dela, nadzor nad porabo proračunskega denarja, kar preprečuje slabo upravljanje, zlorabo oblasti in korupcijo. Ta pravica torej omogoča splošni nadzor javnosti nad delom organov in s tem pospešuje zavedanje njihove odgovornosti, zaradi česar je delo javnega sektorja bolj učinkovito (razlog nadzora in učinkovitejšega delovanja). Po mnenju IP že iz tega vidika ne moremo govoriti o koliziji dveh pravic, ki se med seboj izključujeta, oziroma o zlorabi pravice dostopa do informacij javnega značaja. Ni namreč mogoče oceniti, da se pravica dostopa do zahtevanih informacij javnega značaja v obravnavanem primeru izvršuje v nasprotju z njenim ciljem oziroma namenom, saj je namen ZDIJZ ravno zagotoviti javnost in odprtost delovanja organov. Ob tem IP izpostavlja še, da je organ tudi pod nadzorom Računskega sodišča, kot izhaja iz revijskega poročila »Učinkovitost poslovanja Marjetice Koper«, št. 321-8/2017/46 z dne 18. 10. 2019.[16]

 

Po oceni IP prav tako v obravnavanem primeru niso podani drugi elementi oziroma kriteriji zlorabe pravice dostopa, niti jih ni zatrjeval organ v izpodbijani odločbi. Ugotoviti je mogoče, da zahteva ni ne žaljiva in ne nespoštljiva, prav tako ne vsebuje negativnih vrednostnih sodb, provokacij oziroma ni šikanozna. IP je namreč vpogledal v zahtevo in ugotovil, da je konkretna in korektna ter v ničemer ne kaže na to, da ima prosilec namen ovirati delo organa oz. da gre za šikanozno zahtevo.

 

IP je po preučitvi celotne zadeve tako zaključil, da ni mogoče ugotoviti, da je prosilec v primeru vložitve obravnavane zahteve prekoračil pravne meje pravice dostopa do informacij javnega značaja ter da je ravnal v nasprotju s socialno funkcijo te pravice. IP torej zaključuje, da prosilec v konkretnem primeru ni zlorabil pravice dostopa do informacij javnega značaja.

 

Ker je organ zavrnil dostop do zahtevanih informacij iz razloga, da predstavljata zahtevana ponudba in pogodba poslovno skrivnost, z vso preostalo dokumentacijo in obračuni provizij izbranega ponudnika pa ne razpolaga v materializirani, se IP v nadaljevanju opredeljuje najprej do pojma informacije javnega značaja.

 

Obstoj informacije javnega značaja v obravnavanem primeru

Informacija javnega značaja je na podlagi določb 4. člena ZDIJZ informacija, ki izvira iz delovnega področja organa, nahaja pa se v obliki dokumenta, zadeve, dosjeja, registra, evidence ali drugega dokumentarnega gradiva, ki ga je organ izdelal sam, v sodelovanju z drugim organom, ali pridobil od drugih oseb. Iz definicije informacije javnega značaja torej izhajajo trije osnovni pogoji, ki morajo biti izpolnjeni kumulativno, in sicer:

1. informacija mora izvirati iz delovnega področja organa,

2. organ mora z njo razpolagati,

3. nahajati se mora v materializirani obliki.

 

Iz določbe prvega odstavka 4. člena v zvezi s prvim odstavkom 1. člena ZDIJZ tako izhaja, da informacijo javnega značaja lahko predstavlja le dokument, ki ga je organ v okviru svojega delovnega področja že izdelal oziroma pridobil in ga še ni posredoval naprej oziroma uničil. Gre za pogoj, ki je v teoriji poznan kot »kriterij materializirane oblike«. Zavezanci po ZDIJZ so torej dolžni omogočiti dostop le do že obstoječih informacij in niso dolžni ustvariti novega dokumenta ali ga (ponovno) pridobiti, če z njim v času zahteve ne razpolagajo (več). Zavezanci tako niso dolžni zbirati informacij, opravljati raziskav ali analizirati podatkov, da bi zadostili zahtevi prosilca, torej niso dolžni izdelati, predelati ali spremeniti (dograditi) informacij, s katerimi razpolagajo. Dolžnost posredovanja informacij se tako nanaša le na t.i. »surove« informacije.[17]

 

Upoštevaje navedeno in po pregledu posredovanih dokumentov je IP ugotovil, da organ ne razpolaga v materializirani obliki z vso preostalo dokumentacijo iz spisa Mestne občine Koper oziroma organa v zvezi s projektom mobilnega plačevanja parkirnine na področju Mestne občine Koper, ki se nanaša na javne podatke o specifikaciji ponujenih storitev, ceni na enoto, vrednosti posamezne postavke in skupno vrednost iz ponudbe ter vse tiste podatke, ki so vplivali na razvrstitev ponudbe stranskega udeleženca kot izbranega ponudnika. Povedano drugače, pri tej zahtevani dokumentaciji niso izpolnjeni pogoji za informacijo javnega značaja iz 4. člena ZDIJZ. IP nima nobenega razloga, da bi dvomil v navedbe organa in posredovane dokumente. Takšni odločitvi IP pritrjuje tudi dejstvo, da je organ štel kot ponudbo dokument »Predstavitev storitev …«, nadalje pa tudi iz dokumenta »Predlog/Sklep za začetek postopka oddaje javnega naročila«, št. JN 294-N-S/2020, izhaja, da je organ pridobil ponudbo le od stranskega udeleženca. Takšni odločitvi IP pa pritrjuje tudi dejstvo, da je organ o dostopu do zahtevanih dokumentov odločil, po drugi strani pa tudi prosilec ni z ničemer izkazal, da bi drugi dokumenti dejansko obstajali.

 

Smisel dostopa do informacij javnega značaja je treba iskati v javnem in odprtem delovanju organa, preko katerega se lahko preizkusi tudi pravilnost in zakonitost delovanja, vendar pa je treba upoštevati, da se lahko zagotovi prost dostop zgolj do informacij, ki dejansko že obstajajo. IP tako poudarja, da pritožbeni postopek pred IP ne more biti namenjen prisili ustvarjanja ali pridobivanja informacij ali ugotovitvi, da bi določene informacije pri organu morale obstajati. IP je namreč organ, ki je, na podlagi prvega odstavka 2. člena ZInfP, pristojen za odločanje o pritožbi zoper odločbo, s katero je organ zavrgel ali zavrnil zahtevo ali drugače kršil pravico do dostopa ali ponovne uporabe informacije javnega značaja ter v okviru postopka na drugi stopnji tudi za nadzor nad izvajanjem zakona, ki ureja dostop do informacij javnega značaja, in na njegovi podlagi izdanih predpisov. Zato IP, skladno z načelom zakonitosti, organu ne more naložiti, naj prosilcu posreduje podatke oziroma dokumente, s katerimi v času zahteve in odločanja o zahtevi ni razpolagal.

 

Upoštevaje predmet zahteve z dne 31. 8. 2020 pa je mogoče ugotoviti, da je prosilec predmet zahteve v pritožbi razširil še na obračune provizij stranskega udeleženca kot izbranega ponudnika. Prosilec ne more širiti zahteve po odločitvi organa prve stopnje. IP ob tem pojasnjuje, da lahko prosilec kot stranka postopka, skladno s 133. členom ZUP in načelom dispozitivnosti, v okviru uvedenega upravnega postopka razpolaga s svojim zahtevkom (lahko ga npr. razširi), zgolj do odločitve oziroma do izdaje odločbe na prvi stopnji. IP je v pritožbenem postopku vezan na prvotno zahtevo in pritožbo prosilca. To pomeni, da se prosilec ne more pritožiti glede dokumentov, ki jih v zahtevi ni zahteval. IP je torej kot pritožbeni organ v pritožbenem postopku vezan na zahtevo prosilca, saj je kot organ druge stopnje skladno z 247. členom ZUP dolžan preizkusiti izpodbijano odločbo v delu, v katerem jo prosilec izpodbija. Prosilec lahko s pritožbo oziroma novo zahtevo do izdaje odločbe na prvi stopnji zahtevek zoži, ne more pa ga razširiti oziroma vsebinsko spremeniti. Posledično IP zaključuje, da je pritožba prosilca v tem delu neutemeljena, zato jo je treba, na podlagi prvega odstavka 248. člena ZUP, zavrniti, kot izhaja iz 2. točke izreka te odločbe.

 

IP se tako opredeljuje še glede dostopa do Pogodbe o sodelovanju na področju mobilnega plačevanja parkirnin (MPP) z dne 29. 6. 2020, katere sestavni deli so glavno besedilo pogodbe, Dodatek 1: Dopolnilo o varstvu podatkov (DPA), Dodatek 2: Cenik in Dodatek 3: Opis funkcionalnosti MPP. Ker je organ dostop do tega dokumenta zavrnil zaradi varstva poslovne skrivnosti, se IP opredeljuje najprej do te izjeme od prostega dostopa. Ob tem IP poudarja, da se posebej ne opredeljuje do ponudbe, ki jo predstavlja Predstavitev storitve …, ker se o dostopu do tega dokumenta opredeljuje v okviru predmetne pogodbe.

 

Izjema varstva poslovne skrivnosti

 

Organ v skladu z 2. točko prvega odstavka 6. člena ZDIJZ zavrne dostop do zahtevanih informacij, če se zahteva nanaša na podatek, ki je opredeljen kot poslovna skrivnost v skladu z zakonom, ki ureja gospodarske družbe. ZGD-1 pa nadalje v 39. členu določa, da se za poslovno skrivnost štejejo informacije, ki izpolnjujejo zahteve za poslovno skrivnost v skladu z zakonom, ki ureja poslovne skrivnosti. ZGD-1 tako napotuje na določbe ZPosS, ki so začele veljati 20. 4. 2019. Glede na to, da so presojani dokumenti v obravnavanem primeru nastali po uveljavitvi ZPosS, je IP pri presoji poslovne skrivnosti upošteval določbe ZPosS (če bi dokumenti nastali pred uveljavitvijo tega zakona, bi IP upošteval določbe 39. in 40. člena ZGD-1).

 

Pojem poslovne skrivnosti po prvem in drugem odstavku 2. člena ZPosS zajema nerazkrito strokovno znanje, izkušnje in poslovne informacije, ki izpolnjuje naslednje zahteve:

- je skrivnost, ki ni splošno znana ali lahko dosegljiva osebam v krogih, ki se običajno ukvarjajo s to vrsto informacij;

- ima tržno vrednost;

- imetnik poslovne skrivnosti je v danih okoliščinah razumno ukrepal, da jo ohrani kot skrivnost.

Domneva se, da je zahteva iz tretje alineje prejšnjega odstavka izpolnjena, če je imetnik poslovne skrivnosti informacijo določil kot poslovno skrivnost v pisni obliki in o tem seznanil vse osebe, ki prihajajo v stik ali se seznanijo s to informacijo, zlasti družbenike, delavce, člane organov družbe in druge osebe. Za poslovno skrivnost se ne morejo določiti informacije, ki so po zakonu javne, ali informacije o kršitvi zakona ali dobrih poslovnih običajev.

 

Glede na navedeno so torej poslovna skrivnost le tisti podatki, pri katerih so kumulativno izpolnjene vse tri zgoraj naštete zahteve. Kot izhaja iz komentarja k 2. členu predloga zakona[18], poslovna skrivnost pomeni strokovno znanje in izkušnje ter dragocene poslovne informacije, ki imetnikom omogočajo večjo konkurenčnost in uspešnost na trgu in s tem povečujejo donosnost, zaradi česar je v interesu imetnikov poslovnih skrivnosti, da te ostanejo nerazkrite oziroma zaupne. Upoštevaje navedeno je IP presojal zahtevane informacije z vidika obstoja zgoraj navedenih treh zahtev, ki opredeljujejo poslovno skrivnost.

 

Najprej je mogoče ugotoviti, da že iz narave stvari izhaja, da predstavlja predmetna pogodba konkreten posel, ki ga je sklenil na eni strani stranski udeleženec kot družba, ki nastopa na prostem trgu, in kot taka nedvomno vsebuje določene poslovne informacije. Informacije se namreč nanašajo na sistem mobilnega parkiranja »Sistem …«, ki ga je razvil stranski udeleženec. Iz glavnih določb dokumenta tako med drugim izhajajo informacije o namenu sklenitve posla, pravicah intelektualne lastnine, obveznostih vsake pogodbene stranke, plačilu, odgovornosti, veljavnosti in odpovedi pogodbe, posebne določbe glede ANPR (sistem prepoznavanja parkirnih tablic) in EVC (polnjenje električnih vozil), ceni, pa tudi predstavitev storitve. Vsebina glavnih določb pogodbe je nedvomno podatek, ki ni splošno znan ali lahko dosegljiv osebam v krogih, ki se običajno ukvarjajo s to vrsto dejavnosti. Navedeno potrjuje tudi dejstvo, da je stranski udeleženec pogodbo označil kot »strogo zaupno«. Navedeno velja tudi za sestavne dele pogodbe, pri čemer po oceni IP ni izpolnjen prvi pogoj za uveljavljanje poslovne skrivnosti za celoten dokument Dodatek 3: Opis funkcionalnosti MPP, in sicer pri kratkih besedilnih opisih pod … Aplikacija, … SMS in … Dashboard ter pri besedilu na zadnji strani, kjer so navedeni naslovi spletnih strani posameznih predstavitev aplikacij. Gre namreč za opise delovanj aplikacij, ki so prosto dostopni na spletnih straneh, kot izhaja že iz samih naštetih spletnih strani posameznih video predstavitev na koncu tega dokumenta, ki ga je pripravil sam stranski udeleženec. Poleg tega gre za aplikacije, ki so splošno uporabne in so njihovi uporabniki z njimi seznanjeni, ker jih uporabljajo, oziroma se z delovanjem teh aplikacij lahko seznani vsakdo, ki ga zanimajo storitve stranskega udeleženca. Pri teh opisih namreč ne gre za dejanske tehnične rešitve, torej postopke in podatke, ki bi nakazovali na to, kako so bile aplikacije dejansko pripravljene za uporabo. Prav tako se lahko vsak uporabnik ali zainteresirani uporabnik seznani z načini plačila preko mobilnega plačevanja parkirnine. Ker po oceni IP pri teh podatkih ni izpolnjen že prvi od treh pogojev, ki morajo biti izpolnjeni kumulativno, da lahko govorimo o poslovni skrivnosti po ZPosS, se IP v nadaljevanju pri opredeljevanju do preostalih dveh pogojev opredeljuje le za tiste podatke pogodbe, pri katerih je izpolnjen prvi kriterij za poslovno skrivnost.

 

IP je nadalje vpogledal v določbe Sklepa stranskega udeleženca o poslovni skrivnosti z dne 26. 3. 2019. Navedeni sklep v zadnji alineji prvega odstavka 3. člena določa kot poslovno skrivnost Pogodbe o uporabi storitve … in Dodatek dopolnilo o varstvu podatkov z upravljavci ter celotno tehnično dokumentacijo, ki je dana v postopkih javnega naročanja (tudi v evidenčnih postopkih). V zvezi s temi dokumenti je v isti določbi navedeno še, citirano: »Prej navedeni dokumenti zajemajo edinstvena strokovna znanja in izkušnje na področju tehnološkega sistema plačevanja parkirnine. Razkritje teh informacij bi močno škodovalo gospodarskim interesom družbe in je zato interes in zahteva, da se te informacije ohranijo kot strogo zaupne. Konkurenca na trgu mobilnih storitev na področju parkiranja je namreč velika in razkritje načina poslovanja podjetja, predvsem pa načina delovanja tehnološkega sistema plačevanja parkirnine, bi poseglo v pošteno konkurenco med ponudniki teh storitev, predvsem pa bi podjetju povzročilo veliko poslovno škodo, saj na trgu ne bi bili več konkurenčni, kot je bilo do sedaj, saj podjetje razpolaga z edinstveno tehnologijo in načinom plačevanja parkirnine. Gre namreč za osebno še nerazkrito znanje in edinstven način poslovanja in ju kot tako podjetje varuje kot strogo zaupne, vse z namenom ohranjanja konkurenčnosti. Le tako se lahko zavarujejo interesi podjetja, ne nazadnje pa tudi čista konkurenca na trgu.«. V naslednjem odstavku istega člena je nadalje določeno, da so predmet poslovne skrivnosti tudi vsi podatki, ki so ali bi lahko bili v neposredni ali posredni zvezi s prvim odstavkom tega člena, v kakršnikoli materialni ali elektronski obliki (listine, avdio in video mediji, računalniške diskete, CD-romi, trdi diski, RAM, steamer-ji, elektronska pošta, elektronski spomin fotokopirnih strojev, faxov, tiskalnikov in podobno) ali v nematerializirani obliki (vsako ustno seznanjanj s podatki, razgovori o le-teh, ipd.). Tretji odstavek 3. člena tega sklepa pa določa, da se za poslovno skrivnost štejejo tudi podatki,za katere je očitno, da bi nastala občutna škoda, če bi zanje izvedela nepooblaščena oseba, ne glede na to, ali so določeni s tem sklepom oziroma ali so ustrezno označeni. Slednji pa določa tudi, da so predstavniki ali pooblaščene osebe družbenikov, zaposleni, člani organov družbe in druge osebe odgovorni za kršitev, če so vedeli ali bi morali vedeti za tak značaj podatkov. Stranski udeleženec je torej izrecno opredelil predmetno pogodbo kot poslovno skrivnost.

 

Glede na navedeno in ob upoštevanju domneve iz drugega odstavka 2. člena ZPosS, IP ugotavlja, da sta izpolnjeni prva in tretja alineja prvega odstavka 2. člena ZPosS, torej, da gre za informacije, ki niso splošno znane in da so zagotovljeni ukrepi, da se zaupnost ohrani (pisni sklep o poslovni skrivnosti in oznaka »strogo zaupno« na vsaki strani pogodbe spodaj).

 

Informacije pa morajo poleg navedenega imeti še »tržno vrednost«, kot tretji pogoj za obstoj poslovne skrivnosti. Predlagatelj zakona je v predlogu zakona zapisal: »Strokovno znanje, izkušnje ali informacije morajo imeti dejansko ali potencialno tržno vrednost. Šteje se, da imajo tako strokovno znanje in izkušnje ali informacije tržno vrednost takrat, kadar je verjetno, da bi njihova nedovoljena pridobitev, uporaba ali razkritje škodovalo interesom osebe, ki ima nad njimi zakonit nadzor (škodovala znanstvenemu ali tehničnemu potencialu te osebe, njenim poslovnim ali finančnim interesom, strateškim pozicijam ali konkurenčni sposobnosti)[19]«. V zakonu torej pojem tržne vrednosti ni definiran, predlagatelj zakona pa je v komentarju k predlogu drugega člena dokazno oceno zahtevanega pogoja usmeril v izkazovanje »škode«, ki je logično na strani tistega, ki poslovno skrivnost zatrjuje. Povedano drugače, o »tržni vrednosti« informacij lahko govorimo takrat, kadar bi njihovo razkritje škodovalo konkurenčni sposobnosti poslovnega subjekta, finančnim in poslovnim interesom, ipd. »Tržna vrednost« torej ni mišljena zgolj kot nek »znesek«, ki bi ga poslovni subjekt na trgu dosegel s strokovnim znanjem, izkušnjo ali poslovno informacijo, temveč kot izkaz konkretne opredelitve do dejanske ali potencialne škode, ki bi poslovnemu subjektu nastala z razkritjem strokovnega znanja, izkušenj ali poslovne informacije. Ob tem IP pripominja, da je v skladu s slovensko sodno prakso dokazno breme pri pojasnjevanju, zakaj zahtevane informacije pomenijo konkurenčno prednost, na subjektu, ki poslovno skrivnost zatrjuje.[20]

 

Po oceni IP je stranski udeleženec s svojimi navedbami v odgovoru organu z dne 8. 9. 2020 in IP z dne 10. 11. 2020, ki ju je IP povzel uvodoma, izkazal, da je v obravnavanem primeru izpolnjena tudi zahteva, da bi razkritje obravnavane dokumentacije škodovalo njegovim poslovnim in finančnim interesom ter konkurenčni sposobnosti, kar pomeni, da ima predmetna pogodba tudi tržno vrednost, razen pri dokumentu, ki ga predstavlja Dopolnilo o varstvu podatkov. Ta dokument se namreč nanaša na obdelavo osebnih podatkov, kar izhaja že iz uvodnih navedb dokumenta in kot tak po oceni IP ne predstavlja podatkov, ki bi imeli za stranskega udeleženca tržno vrednost. Ob tem IP po uradni dolžnosti ni ugotovil druge izjeme od prostega dostopa do dokumenta po ZDIJZ ter na tem mestu še posebej poudarja, da Uredba (EU) 2016/679 Evropskega parlamenta in Sveta z dne 27. aprila 2016 o varstvu posameznikov pri obdelavi osebnih podatkov in o prostem pretoku takih podatkov ter razveljavitvi Direktive 95/46/ES (v nadaljevanju: Splošna uredba o varstvu podatkov)[21] v členih 12 do 15 določa pravice posameznika, na katerega se nanašajo osebni podatki, npr. informacije, ki se zagotovijo posamezniku, kadar se osebni podatki pridobijo od posameznika, na katerega se nanašajo osebni podatki. Povedano drugače, posamezniki se imajo pravico seznaniti s tem, kateri njihovi osebni podatki se obdelujejo in tudi kateri subjekti obdelujejo njihove podatke (kar velja tudi za podobdelovalce). Poleg tega je mogoče ugotoviti, da ima stranski udeleženec na svojih spletnih straneh objavljen Pravilnik skupine … o varstvu osebnih podatkov[22]. Ta pravilnik prav tako določa, katere osebne podatke zbira stranski udeleženec in za kakšen namen uporablja osebne podatke v zvezi s storitvami, mobilno aplikacijo … ali spletno stranjo …, in sicer z namenom, da bodo lahko posamezniki uveljavljali svoje pravice. Tudi predmetno Dopolnilo o varstvu podatkov, ki je predmet obravnavanega pritožbenega postopka, se nanaša na storitve, ki jih ponuja organu stranski udeleženec v zvezi z mobilno aplikacijo …, pri čemer prihaja do obdelave osebnih podatkov posameznikov, s tem da predmetna pravila zavezujejo obe pogodbeni stranki, med tem ko navedeni pravilnik zavezuje le stranskega udeleženca.

 

Na podlagi vsega navedenega je IP ugotovil, da so v obravnavanem primeru izpolnjene vse zahteve, ki za opredelitev poslovne skrivnosti izhajajo iz ZPosS, razen pri besedilnih opisih pod …  Aplikacija, … SMS in … Dashboard v Dodatku 3: Opis funkcionalnosti in besedilu na zadnji strani tega dokumenta, ter pri dokumentu Dopolnilo o varstvu podatkov.

 

IP ob tem navaja, da upoštevaje navedbe organa in stranskega udeleženca ter priložene dokumente ni mogoče pritrditi pritožbenim navedbam prosilca, da iz obrazložitve izpodbijane odločbe ni mogoče razbrati, čigavo poslovno skrivnost naj bi zahtevani dokumenti sploh predstavljali, da ni razvidno niti, kdo zatrjuje poslovno skrivnost in v kakšnem obsegu se naj varuje. Nedvomno je v obravnavanem primeru povsem jasno, da primarno zatrjujejo poslovno skrivnost stranski udeleženec, in tudi v kakšnem obsegu.

 

Nadalje pa je treba upoštevati še, da je za odločitev v obravnavanem primeru bistvenega pomena dejstvo, da je stranski udeleženec sklenil pogodbo z organom, ki je subjekt javnega prava. IP je tako predmetno pogodbo preskusil še iz vidika, ali vsebuje informacije, ki so po zakonu javne, ali informacije o kršitvi zakona ali dobrih poslovnih običajev, ki se, skladno s tretjim odstavkom 2. člena ZPosS, ne morejo določiti za poslovno skrivnost. Gre za t.i. absolutno javne podatke, tj. podatke, na katerih razkritje volja »prizadetega« poslovnega subjekta nima vpliva. V zvezi s tem IP izpostavlja dejstvo, da je dolžan naročnik tudi v postopkih naročil male vrednosti, t.im. »evidenčnih naročilih«, katerega dokumenti so predmet presoje IP v obravnavanem primeru, upoštevati načelo gospodarnosti, učinkovitosti in uspešnosti ter načelo transparentnosti v skladu z drugim odstavkom 21. člena ZJN-3. Naročnik mora za ta naročila voditi tudi evidenco o njihovi oddaji, ki zajema navedbo predmeta, vrste predmeta in vrednosti javnega naročila brez DDV ter o njih sporočiti podatke v skladu s 106. členom tega zakona. Pri »evidenčnih naročilih« se torej uporabljajo zgolj določene določbe ZJN-3, med katerimi pa ni 35. člena, ki ureja javnost podatkov, in ga navajata organ in prosilec.

 

V obravnavanem primeru pa ne glede na navedeno pride v poštev 1. alineja tretjega odstavka 6. člena ZDIJZ, ki določa, da se ne glede na določbe prvega odstavka 6. člena ZDIJZ (torej ne glede na podano izjemo poslovne skrivnosti), dostop do zahtevane informacije dovoli, če gre za podatke o porabi javnih sredstev, razen v primerih iz 1. in 5. do 8. točke prvega odstavka 6. člena ZDIJZ ali v primerih, ko zakon, ki ureja javne finance ali zakon, ki ureja javna naročila, določata drugače. V obravnavani zadevi gre za izjemo po 2. točki prvega odstavka 6. člena ZDIJZ, torej ne gre za nobeno od v prvi alineji tretjega odstavka tega člena omenjenih izjem, niti za primer slednjih dveh zakonov. Povedano drugače, v obravnavanem primeru je torej izjemo od izjem, ki se nanaša na porabo javnih sredstev, mogoče upoštevati. Ob tem IP pripominja, da je tretji odstavek 6. člena ZDIJZ institut nadzora, ki omogoča vsem, da se lahko seznanijo s podatki o porabi javnih sredstev.

 

Ker ZDIJZ ne vsebuje definicije porabe javnih sredstev, se je ta za potrebe postopkov dostopa do informacij javnega značaja izoblikovala s prakso IP, Upravnega in Vrhovnega sodišča. Pojem porabe (javni sredstev) je sicer potrebno razlagati širše (tako sodba Upravnega sodišča I U 764/2015-27 z dne 24. 8. 2016), kar pomeni, da je to vsako odplačno ali neodplačno razpolaganje z premoženjem, tudi sprememba ali pretvorba premoženja iz ene oblike v drugo, in tako poraba javnih sredstev niso le odlivi z računa neke javne inštitucije, ampak tudi vse druge odplačne ali neodplačne oblike razpolaganja z javnimi sredstvi. Povedano drugače, poraba javnih sredstev ni zgolj »trošenje«, pač pa vse oblike razpolaganja z javnimi sredstvi, kot sledi.[23]

 

Predmetna pogodba v obravnavanem primeru sicer ne vsebuje podatkov, ki bi izkazovali neposredno izplačilo javnih sredstev, vendar kot že navedeno, se vsebina zahtevane pogodbe nanaša na področje opravljanja lokalnih zadev javnega pomena oziroma gospodarske javne službe, konkretno na javno službo za vzdrževanje javnih parkirnih površin in pobiranje parkirnin, in s tem na razpolaganje z javnimi sredstvi. Organ je namreč upravljavec javnih parkirišč, ki jih uporablja stranski udeleženec pod določenimi pogoji. Povedano drugače, stranski udeleženec zakupi parkirno mesto od organa in ga odda v podnajem stranki, to je vozniku avtomobila, ki je stranka stranskega udeleženca in parkira na tem območju s pomočjo storitve stranskega udeleženca. IP ob tem dodaja, da je organ s sklenitvijo predmetne pogodbe prevzel tudi določene obveznosti, in prav tako na drugi strani tudi stranski udeleženec v razmerju do organa. Kot že navedeno, organ je izvajalec javne službe in je torej kot oseba javnega prava zavezan poslovati pod določenimi pogoji. Pri upravljanju s parkirišči opravlja namreč javnopravne naloge, in ob tem gre poudariti, da so javne službe izrazito namenjene zadovoljevanju javnih potreb.

 

Pri tem je treba upoštevati tudi določbe ZJF, ki v tretjem odstavku 2. člena kot enega od načel zakona določa načelo učinkovitosti in gospodarnosti. Organ je v zvezi z izvajanjem obravnavane gospodarske javne službe porabnik javnih sredstev[24], zato na trgu ne nastopa brez omejitev, česar se morajo zavedati tudi poslovni subjekti, ki vstopajo v takšna obligacijska razmerja. IP ob tem poudarja, da je kot podatke o porabi javnih sredstev treba šteti vse podatke, ki izkazujejo, ali je organ pri sklepanju pogodbe ravnal gospodarno, kakšne obveznosti je prevzel in pod kakšnimi pogoji ter kakšne finančne posledice ima to pogodbeno razmerje oziroma kakšne, kratkoročne in dolgoročne obveznosti in pravice iz njega izhajajo za organ. Za zagotavljanje transparentnosti delovanja organa, ki ga določa ZDIJZ v 2. členu, je treba kot podatek o porabi javnih sredstev šteti vse podatke, ki imajo finančni učinek in za organ ustvarjajo finančne obveznosti ali pravice.

 

K navedenim argumentom pa se še posebej pridružuje dejstvo, da so občine pri razpolaganju s premoženjem zavezane postopati po Zakonu o stvarnem premoženju države in samoupravnih lokalnih skupnosti (v nadaljevanju: ZSPDSLS-1)[25]. Po definiciji iz 3. člena ZSPDSLS stvarno premoženje predstavljajo nepremičnine in premičnine, ravnanje s stvarnim premoženjem pa pomeni pridobivanje, razpolaganje, upravljanje in najemanje tega premoženja. ZSPDSLS-1 v 8. in 9. členu, kot dve izmed glavnih načel ravnanja s stvarnim premoženjem, določa načelo preglednosti in načelo javnosti. V postopkih ravnanja s stvarnim premoženjem in pri sprejemanju odločitev se zagotavlja preglednost vodenja postopkov in sprejemanja odločitev. Ravnanje s stvarnim premoženjem je javno, če zakon ne določa drugače, ki pa za obravnavani primer IP ni znan. V obravnavanem primeru gre namreč nedvomno za razpolaganje z nepremičninami organa kot organa lokalne samouprave, za katerega veljajo navedene določbe ZSPDSLS-1.

 

IP v zvezi s svojim navedbami izpostavlja tudi eno zadnjih sodb Upravnega sodišča, ki se nanaša na razpolaganje s stvarnim premoženjem organa lokalne samouprave, in sicer sodbo št. I U 1544/2018-51 z dne 7. 10. 2020. V zvezi s porabo javnih sredstev je tako sodišče v 26. točki zapisalo, citirano: »Pojem porabe javnih sredstev je treba razlagati ob upoštevanju namena ZDIJZ, ki je v zagotovitvi javnosti in odprtosti delovanja organov ter omogočanju uresničevanja pravic fizičnih in pravnih oseb, da si pridobijo informacije javnega značaja. V tem smislu torej za vsako ravnanje s stvarnim premoženjem samoupravnih lokalnih skupnosti (nepremičnin in premičnin), kamor sodi njegovo upravljanje, torej skrb za pravno in funkcionalno urejenost, investicijska vzdrževalna dela, priprava, organiziranje in vodenje investicij v vseh fazah investicijskega procesa, oddajanje v najem, obremenjevanje s stvarnimi pravicami, dajanje stvarnega premoženja v uporabo in podobno. Ob upoštevanju, da je ravnanje s stvarnim premoženjem javno, če zakon ne določa drugače ter da je treba v postopkih ravnanja s stvarnim premoženjem in pri sprejemanju odločitev zagotavljati preglednost vodenja postopkov in sprejemanja odločitev, je logično, da v zvezi s pojmom »poraba javnih sredstev« ni mogoče šteti le položaja, ko bi organ lokalne skupnosti zgolj trošil javna sredstva, ampak tudi položaj, v katerem izroči svojo nepremičnino drugi pogodbeni stranki v najem ali upravljanje.«. Nadalje pa je sodišče v 27. točki zapisalo tudi, citirano: »Glede na navedeno so lahko informacije javnega značaja v obravnavani zadevi ob upoštevanju 4. člena ZDIJZ vse informacije, ki so kakorkoli povezane z upravljanjem in dajanjem v najem navedene nepremičnine. Neločljiva medsebojna povezanost določb zahtevanih pogodb pa po naravi stvari, ob pravilnem upoštevanju varstva osebnih podatkov, po presoji sodišča narekuje razkritje njihove celotne vsebine. Le na ta način je namreč zadoščeno navedenima načeloma javnosti in preglednosti pri ravnanju s stvarnim premoženjem lokalne skupnosti.«. Iz navedb sodišča tako nedvomno izhaja, da je treba pri razpolaganju s stvarnim premoženjem občine izhajati iz načel preglednosti in javnosti, kar posledično pomeni, da so iz tega izhodišča zahtevane informacije v obravnavanem primeru prosto dostopne, razen varovanih osebnih podatkov. Poleg tega pa je stranski udeleženec v zvezi z glavnimi določbami pogodbe v odgovoru z dne 10. 11. 2020, s katerim je priglasil stransko udeležbo, izpostavil kot poslovno skrivnost le pogodbeno vrednost.

 

IP se posebej do Pravilnika organa o obravnavi poslovnih skrivnosti ne opredeljuje. Predmet presoje so namreč dokumenti stranskega udeleženca in ne organa, zato ni na organu, da jih opredeljuje kot poslovno skrivnost. Pri tem pa IP pripominja, da je bil navedeni pravilnik sprejet na podlagi ZGD-1 in ne ZPoS, katerega določbe so relevantne za predmetno pogodbo.

 

IP je po uradni dolžnosti ugotovil še, da obsega presojana pogodba določene osebne podatke, zato se je opredelil še do izjeme varstva osebnih podatkov po 3. točki prvega odstavka 6. člena ZDIJZ.

 

Varstvo osebnih podatkov

 

Organ na podlagi določbe 3. točke prvega odstavka 6. člena ZDIJZ zavrne dostop do zahtevanih informacij, če se zahteva nanaša na osebni podatek, katerega razkritje bi pomenilo kršitev varstva osebnih podatkov v skladu z zakonom, ki ureja varstvo osebnih podatkov. Ugotoviti pa gre, da se je 25. 5. 2018 začela uporabljati predhodno navedena Splošna uredba o varstvu podatkov, ki predstavlja tisti pravni akt, ki ureja varstvo osebnih podatkov in v določenih delih zamenjuje Zakon o varstvu osebnih podatkov (v nadaljevanju: ZVOP-1)[26]. V določenih delih se torej ZVOP-1 ne uporablja več. Ob tem je mogoče ugotoviti, da predmetna uredba bistveno ne spreminja definicije upravljavca in obdelovalca osebnih podatkov in ne definicije osebnega podatka ter ne spreminja definicije javnega in zasebnega sektorja.

 

Upoštevaje definicijo osebnega podatka je IP ugotovil, da zahtevani dokumenti obsegajo posamezne osebne podatke, kot so imena in priimki posameznikov, njihov položaj/funkcija, elektronski naslovi, telefonske številke, podpisi. IP je tako preveril še, ali je za njihovo obdelavo (posredovanje podatkov prosilcu oziroma javnosti) podana ustrezna pravna podlaga.

 

Obdelava osebnih podatkov je zakonita, če je podana ena od pravnih podlag, ki jih določa Splošna uredba o varstvu podatkov v prvem odstavku člena 6. Ker organ spada med upravljavce in obdelovalce osebnih podatkov, ki sodijo v javni sektor, veljajo zanj naslednje pravne podlage za obdelavo osebnih podatkov:

(a) posameznik, na katerega se nanašajo osebni podatki, je privolil v obdelavo njegovih osebnih podatkov v enega ali več določenih namenov (kadar ne gre za izvajanje javnih nalog);

(b) obdelava je potrebna za izvajanje pogodbe, katere pogodbena stranka je posameznik, na katerega se nanašajo osebni podatki, ali za izvajanje ukrepov na zahtevo takega posameznika pred sklenitvijo pogodbe;

(c) obdelava je potrebna za izpolnitev zakonske obveznosti, ki velja za upravljavca;

(e) obdelava je potrebna za opravljanje naloge v javnem interesu ali pri izvajanju javne oblasti, dodeljene upravljavcu.

 

Upoštevaje navedeno je mogoče v obravnavanem primeru ugotoviti, da je podana pravna podlaga za obdelavo določenih osebnih podatkov zakonitega zastopnika organa (direktorja) in predstavnika stranskega udeleženca, ki je podpisal predmetno pogodbo. Pravno podlago za njihovo obdelavo namreč predstavlja določba 1. alineje tretjega odstavka 6. člena ZDIJZ. Le-ta določa, da se ne glede na obstoj izjeme (osebni podatek) dostop dovoli, če gre za podatke, povezane s porabo javnih sredstev, ter podatke, povezane z opravljanjem javne funkcije. Po oceni IP na tej pravni podlagi niso varovani tudi osebni podatki posameznika, ki je v imenu stranskega udeleženca podpisal pogodbo (čeprav ni zakoniti zastopnik stranskega udeleženca). Absolutno javni podatki so tako podatki o imenu in priimku direktorja organa in predstavnika stranskega udeleženca ter podatki o vrsti zastopstva organa in položaju predstavnika stranskega udeleženca, pa tudi njuni podpisi. Prav tako je podana pravna podlaga za dostop do podatkov o imenu in priimku zakonitega zastopnika stranskega udeleženca, ki je naveden na prvi strani podpisane pogodbe. Kot je IP že večkrat zapisal v svojih odločbah, varovani niso osebni podatki družbenikov, ustanoviteljev ali članov organov gospodarskih družb ter oseb, pooblaščenih za zastopanje, za katere je vpis v javni register obvezen. Ti podatki so namreč javni v skladu z določbami ZGD-1, Zakona o Poslovnem registru Slovenije[27] in Zakona o sodnem registru[28].

 

Navedeno pa ne velja za vse osebne podatke, ki jih vsebuje presojani dokument. Prosto dostopni tako niso podatki o imenu in priimku kontaktne osebe stranskega udeleženca ter njegova telefonska številka in elektronski naslov. Da službene telefonske številke in elektronski naslovi niso prosto dostopni podatki, je IP odločil že večkrat ter o tem izdal tudi neobvezujoča mnenja.[29] Če organ objavi te podatke, to pomeni, da je skladno z drugim odstavkom 106. člena ZVOP-1 sam presodil, da gre za informacije javnega značaja, ki so zaradi pomembnosti dela za namene poslovanja s strankami prosto dostopne.

 

IP po uradni dolžnosti ni ugotovil drugih izjem od prostega dostopa po ZDIJZ.

 

IP glede na ugotovitve v tem pritožbenem postopku pripominja še, da se sicer dostop do dokumentov na podlagi določb ZDIJZ nikoli ne presoja z vidika okoliščin posameznega prosilca, temveč z vidika vsebine samih informacij, ki so zahtevane. Pri presoji, ali lahko prosilec pridobi zahtevane dokumente, se je zato vedno treba vprašati, ali gre za informacije, ki bi jih lahko pridobil tudi kdorkoli drug, ki bi organu postavil isto zahtevo. V postopku po ZDIJZ je torej bistveno, da se odloča z učinkom erga omnes, kar pomeni, da je dokument, ki predstavlja prosto dostopno informacijo javnega značaja, dostopen vsakomur, pravni in fizični osebi, ne glede na pravni interes in osebni status. ZDIJZ torej kot pravilo postavlja enako in enotno uporabo določb zakona za vse. Organi so dolžni v skladu z ZDIJZ vsebinsko presoditi le, ali zahtevana informacija izpolnjuje pogoje za informacijo javnega značaja, in ali je prosto dostopna vsem, ne le prosilcu. Povedano drugače, navedbe prosilca o razlogih za vložitev zahteve in navedbe stranskega udeleženca v zvezi z razlogi prosilca za vložitev predmetne zahteve, so za predmetni postopek po ZDIJZ irelevantne. Ob tem pa IP poudarja še, da je pristojen odločati le o dostopu do zahtevanih informacij javnega značaja, ni pa pristojen presojati siceršnjega odločanja in postopanja zavezancev za dostop do informacij javnega značaja.

 

Delni dostop

 

Organ je torej ravnal napačno, ko je prosilcu zavrnil dostop do podatkov, ki so javni po tretjem odstavku 6. člena ZDIJZ. Organ (posledično) tudi ni uporabil določbe 7. člena ZDIJZ. Če dokument ali njegov del le delno vsebuje informacije iz prvega odstavka 6. člena ZDIJZ in jih je mogoče izločiti iz dokumenta, ne da bi to ogrozilo njihovo zaupnost, pooblaščena oseba organa na podlagi 7. člena ZDIJZ izloči te informacije iz dokumenta ter seznani prosilca z vsebino preostalega dela dokumenta (t. i. delni dostop). Konkretneje določa t.i. delni dostop Uredba o posredovanju in ponovni uporabi informacij javnega značaja[30] (19. člen). Ker je delni dostop v obravnavanem primeru mogoč, je IP odloči, kot izhaja iz točke 1 izreka te odločbe.

 

O zahtevi za povrnitev stroškov postopka

 

Na podlagi prvega odstavka 113. člena ZUP gredo stroški, ki nastanejo organu ali stranki med postopkom ali zaradi postopka (potni stroški uradnih oseb, izdatki za priče, izvedence, tolmače, ogled, pravno zastopanje, oglase, prihod, izgubo dohodka, strokovno pomoč, odškodnino za škodo, ki nastane pri ogledu ipd.) v breme tistega, na katerega zahtevo se je postopek začel. Obravnavani pritožbeni postopek (kot tudi sam postopek z zahtevo za dostop do informacije javnega značaja) se je začel na pritožbo (oziroma zahtevo) prosilca, tako da prosilec sama nosi svoje stroške postopka.

 

Ker sta v predmetnem pritožbenem postopku udeleženi dve stranki z nasprotnimi interesi (prosilec in stranski udeleženec) IP pojasnjuje, da pride v poštev tudi uporaba 114. člena ZUP. Ta v prvem odstavku pravi, da če je v postopku udeleženih dvoje ali več strank z nasprotujočimi si interesi, krije stroške stranka, ki je povzročila postopek, pa se je ta končal v njeno škodo. Če je v takem primeru katera od strank deloma zmagala s svojim zahtevkom, trpi del stroškov v sorazmerju s tistim delom svojega zahtevka, s katerim ni zmagala. Če v postopek vstopi stranski udeleženec, krije svoje stroške, če s svojim zahtevkom ni uspel. Če pa je s svojim zahtevkom uspel, krije stroške stranka, na zahtevo katere se je postopek začel, razen osebnih stroškov.

 

V obravnavani zadevi je prosilec s svojo pritožbo delno uspel, stranski udeleženec pa stroškov postopka ni priglasil. Posledično je IP odločil, kot izhaja iz 3. točke izreka te odločbe.

 

Sklepno

 

IP je na podlagi navedenih argumentov in pravnih podlag zaključil, da je pritožba prosilca delno utemeljena. IP je tako pritožbi prosilca ugodil v delu, ki se nanaša na javne podatke in podatke, ki ne predstavljajo poslovne skrivnosti, kot to izhaja iz 1. točke izreka te odločbe. V tem delu je IP odločbo organa odpravil in odločil, v skladu s prvim odstavkom 252. člena ZUP. V preostalem delu pa je IP pritožbo prosilca v delu zavrnil, na podlagi tretjega odstavka 248. člena ZUP, zaradi varstva osebnih podatkov (in ne iz razloga varstva poslovne skrivnosti kot je to odločil organ), v delu pa, na podlagi prvega odstavka 248. člena ZUP, iz razloga, ker organ z dokumenti ne razpolaga v materializirani obliki, kot to izhaja iz 2. točke izreka te odločbe.

 

Na podlagi petega odstavka 213. člena ZUP, ki se smiselno uporablja tudi za odločbo o pritožbi (prvi odstavek 254. člena ZUP), se v izreku odloči tudi o tem, ali so nastali stroški postopka. IP je ugotovil, da v tem postopku posebni stroški niso nastali (kot to izhaja iz točke 4. izreka te odločbe).

 

Ta odločba je v skladu s 30. točko 28. člena Zakona o upravnih taksah[31] oproščena plačila upravne takse.

 

Pouk o pravnem sredstvu:

Zoper to odločbo ni dovoljena pritožba, temveč je dopustno sprožiti upravni spor. Upravni spor se sproži s tožbo, ki se vloži v 30 dneh od vročitve te odločbe na Upravno sodišče, Fajfarjeva 33, Ljubljana. Tožba se vloži pri navedenem sodišču neposredno pisno ali pa se pošlje po pošti. Če se tožba pošlje priporočeno po pošti, se za dan izročitve sodišču šteje dan oddaje na pošto. Tožba z morebitnimi prilogami se vloži v najmanj treh izvodih. Tožbi je treba priložiti tudi to odločbo v izvirniku ali prepisu.

 

 

 

Postopek vodila:

Nataša Siter , univ. dipl. prav.

svetovalka IP

 

 

 

Informacijski pooblaščenec:

Mojca Prelesnik, univ. dipl. prav.

informacijska pooblaščenka

 


[1] Uradni list RS, št. 91/15 in 14/18.

[2] Uradni list RS, št. 22/19.

[3] Uradni list RS, št. 65/09 – uradno prečiščeno besedilo, 33/11, 91/11, 32/12, 57/12, 44/13 – odl. US, 82/13, 55/15, 15/17 in 22/19 – ZPosS.

[4] Uradni list RS, št. 11/01 in 109/12.

[5] Sklep Ustavnega sodišča št. Up-3427/07-34 in U-I-287/07 z dne 6. 11. 2008.

[6] Sklep Ustavnega sodišča št. Up-448/12-11 z dne 21. 6. 2012.

[7] Sklep Ustavnega sodišča št. Up-3093/08-5 in U-I-315/08-4 z dne 12. 2. 2009.

[8] Sklep Vrhovnega sodišča št. I Up 76/2014 z dne 24. 2. 2014.

[9] Sklep Višjega sodišča v Ljubljani, Izvršilni oddelek, št. II Ip 1002/2009 z dne 13. 5. 2009.

[10] Sodba Upravnega sodišča št. III U 240/2012 z dne 7. 11. 2013.

[11] Sodba Upravnega sodišča št. II U 214/2016 z dne 7. 2. 2017.

[12] Sodba Upravnega sodišča št. I U 1816/2016-34 z dne 4. 10. 2017.

[13] Mnenje Zakonodajno-pravne službe Državnega zbora o Predlogu zakona o spremembah in dopolnitvah Zakona o dostopu do informacij javnega značaja, ZDIJZ-C, druga obravnava, EPA 1500-VI, št. 010-01/13-24 z dne 30. 12. 2013.

www.dz-rs.si/wps/portal/Home/deloDZ/zakonodaja/izbranZakonAkt.

[14] https://www.rpls.si/Predpis.aspx?id=62656&obcina=KOPER

[15] Uradni list RS, št. 32/93, 30/98 – ZZLPPO, 127/06 – ZJZP, 38/10 – ZUKN in 57/11 – ORZGJS40.

[16] http://www.rs-rs.si/fileadmin/user_upload/Datoteke/Revizije/2019/JPMarjetica/JPMarjetica_SP15-16_RevizijskoP.pdf

[17] Komentar Zakona o dostopu do informacij javnega značaja, dr. Senko Pličanič s soavtorji, Inštitut za javno upravo pri Pravni fakulteti.

[18] Besedilo Predloga Zakona o poslovni skrivnosti, javno dostopen na spletnih straneh Državnega zbora.

[19] Enako je zapisano v Direktivi 2016/943.

[20] Tako upravno sodna praksa, ki se sicer nanaša na določbe ZGD-1, ki so veljale pred uveljavitvijo ZPosS, vendar pravno vprašanje po mnenju IP ostaja enako: npr. sodbe, št. U 284/2008 z dne 27. 5. 2009, št. U 1276/2008 z dne 11. 2. 2010, št. I U 1132/2015 z dne 27. 1. 2016.

[21] Uredba (EU) 2016/679 Evropskega parlamenta in Sveta z dne 27. aprila 2016 o varstvu posameznikov pri obdelavi osebnih podatkov in o prostem pretoku takih podatkov ter o razveljavitvi Direktive 95/46/ES.

[22] https://....si/sl

[23] Tako tudi sodbi Upravnega sodišča št. III U 121/2017 (30. točka) in št. I U 1544/2018-51.

[24] Npr. odločba IP, št. 090-86/2020.

[25] Uradni list RS, št. 11/18 in 79/18.

[26] Uradni list RS, št. 94/07- uradno prečiščeno besedilo.

[27] Uradni list RS, št. 49/06,  33/07 – ZSReg-B, 19/15 in 54/17.

[28] Uradni list RS, št. 54/07 – uradno prečiščeno besedilo, 65/08, 49/09, 82/13 – ZGD-1H, 17/15, 54/17 in 16/19 – ZNP-1.

[29] Npr. Odločba IP št. 090-267/2017.

[30] Uradni list RS, št. 24/2016.

[31] Uradni list RS, št. 106/10 – uradno prečiščeno besedilo, 14/15 – ZUUJFO, 84/15 – ZZelP-J, 32/16 in 30/18 – ZKZaš.