Informacijski pooblaščenec Republika Slovenija
    SLO | ENG

Iskalnik po odločbah IP o dostopu do informacij javnega značaja

+ -
Datum: 16.01.2020
Naslov: prosilec - Javni zavod za informiranje Slovenska Bistrica
Številka: 090-5/2020
Kategorija: Ali gre za zlorabo pravice?
Status: Vrnjeno v ponovno odločanje


POVZETEK:

Organ je z odločbo zavrnil zahtevo prosilca na podlagi petega odstavka 5. člena ZDIJZ. IP je nato v pritožbenem postopku ugotovil, da iz izpodbijane odločbe in posredovane dokumentacije ni mogoče ugotoviti, da je prosilec v primeru vložitve obravnavane zahteve prekoračil pravne meje pravice dostopa do informacij javnega značaja ter da je ravnal v nasprotju s socialno funkcijo pravice dostopa do informacij javnega značaja. Upoštevaje navedeno je IP pritožbi prosilca ugodil in vrnil zadevo organu v ponovni postopek.

 

 

ODLOČBA:

 

Številka: 090-5/2020/2

Datum:  17. 1. 2020

 

 

Informacijski pooblaščenec po informacijski pooblaščenki Mojci Prelesnik (v nadaljevanju: IP), izdaja na podlagi 2. člena Zakona o Informacijskem pooblaščencu (Uradni list RS, št. 113/05 in 51/07 - ZUstS-A; v nadaljevanju ZInfP), tretjega in četrtega odstavka 27. člena Zakona o dostopu do informacij javnega značaja (Uradni list RS, št. 51/06 – uradno prečiščeno besedilo, 117/06 – ZDavP2, 23/14, 50/14, 19/15 – odl. US, 102/15, 32/16 in 7/18; v nadaljevanju: ZDIJZ), prvega in tretjega odstavka 251. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (Uradni list RS, št. 24/06 – uradno prečiščeno besedilo, 105/06 – ZUS-1, 126/07, 65/08, 8/10 in 82/13; v nadaljevanju: ZUP), o pritožbi … (v nadaljevanju: prosilec), z dne 24. 12. 2019, zoper odločbo JAVNEGA ZAVODA ZA INFORMIRANJE SLOVENSKA BISTRICA, Trg svobode 26, 2310 Slovenska Bistrica (v nadaljevanju: organ), z dne 24. 12. 2019, v zadevi dostopa do informacije javnega značaja, naslednjo

 

ODLOČBO:

 

  1. Pritožbi prosilca z dne 24. 12. 2019 se ugodi. Odločba JAVNEGA ZAVODA ZA INFORMIRANJE SLOVENSKA BISTRICA, z dne 24. 12. 2019, se odpravi in se zadeva vrne organu v ponovni postopek, ki mora o zahtevi odločiti najpozneje v 30 (tridesetih) dneh od prejema te odločbe.
  1. V postopku reševanja te pritožbe niso nastali posebni stroški.

 

 

Obrazložitev:

 

Prosilec je z zahtevo z 3. 12. 2019 zahteval naslednje informacije:

  • vse račune, katere je poravnal organ odvetniškim družbam, vezano na poizvedbe prosilca v skladu z ZDIJZ;
  • vse pogodbe, ki jih ima organ sklenjene s katerimkoli subjektom, fizično ali pravno osebo, v obdobju 1. 1. 2018 do 31. 12. 2019;
  • vse pogodbe, sklenjene za delovna razmerja v organu;
  • pogodbe o poslovnem svetovanju.

 

Organ je o zahtevi prosilca odločil z odločbo z dne 24. 12. 2019 (v nadaljevanju: izpodbijana odločba), s katero je zahtevo prosilca zavrnil na podlagi petega odstavka 5. člena ZDIJZ. V utemeljitev je navedel, da je po oceni organa prosilec naslovil na organ v letu 2019 večje število zahtevkov za dostop do informacij javnega značaja, in sicer vsaj 8. Ob tem je navedel, da je prosilec v predmetni zahtevi navedel: »bolj se boste osredotočali na to, da podatkov ne posredujete, več zahtevkov boste prejeli z moje strani«. Glede na določbo petega odstavka 5. člena ZDIJZ je tako organ zaključil, da gre v obravnavanem primeru za več kot očitno zlorabo pravice za dostop do informacij javnega značaja, kar po oceni organa povsem jasno izhaja iz predhodne navedbe prosilca. Večje število vloženih zahtev in ta navedba tako po mnenju organa kažeta, da prosilec ne zasleduje javnega interesa za razkritje zahtevanih informacij, ampak ga pri tem vodijo povsem drugi motivi. Prosilec tako z več funkcionalno povezanimi zahtevami očitno zlorablja pravico dostopa do informacij javnega značaja po ZDIJZ oziroma je očitno, da so predhodne zahteve in predmetna zahteva šikanoznega značaja. Upoštevaje navedeno je organ odločil, da zahtevo prosilca zavrne na podlagi petega odstavka 5. člena ZDIJZ.

 

Prosilec je zoper odločbo organa vložil pritožbo z dne 24. 12. 2019. Navedel je, da mu organ mora posredovati zahtevane dokumente, zato prosi IP, da ukrepa v skladu z veljavno zakonodajo in mu omogoči pridobitev podatkov.

Organ po prejemu pritožbe izpodbijane odločbe ni nadomestil z novo ter je pritožbo prosilca, na podlagi 245. člena ZUP, kot dovoljeno, pravočasno in vloženo s strani upravičene osebe, z dopisom z dne 8. 1. 2020, poslal v odločanje IP. Navedel je tudi, da izpodbijane odločbe ne bo spremenil.

 

Pritožba je utemeljena.

 

  1. Meje preizkusa pritožbe s strani pritožbenega organa

 

IP je kot organ druge stopnje je v skladu z 247. člena ZUP dolžan preizkusiti odločbo v delu, v katerem jo prosilec izpodbija. Odločbo preizkusi v mejah pritožbenih navedb, po uradni dolžnosti pa preizkusi, ali ni prišlo v postopku na prvi stopnji do bistvenih kršitev postopka in ali ni prekršen materialni zakon. IP ugotavlja, da prosilec izpodbija odločbo organa v celoti.

 

Ker je primarno sporno vprašanje, ali je prosilec v obravnavanem primeru zlorabil pravico dostopa do informacij javnega značaja, se IP najprej opredeljuje do tega vprašanja.

 

  1. Zloraba pravice dostopa do informacij javnega značaja

 

Splošno o zlorabi pravice

 

Organ lahko v skladu s petim odstavkom 5. člena ZDIJZ prosilcu izjemoma zavrne dostop do zahtevane informacije, če prosilec z eno ali več funkcionalno povezanimi zahtevami očitno zlorabi pravico dostopa do informacij javnega značaja po tem zakonu oziroma je očitno, da so zahteva ali zahteve šikanoznega značaja.

 

IP se je do instituta zlorabe pravice dostopa do informacij javnega značaja (v nadaljevanju: zloraba pravice dostopa) po petem odstavku 5. člena ZDIJZ v svojih odločbah obširneje opredeljeval že v preteklosti. IP se tako v izogib ponavljanju o splošnih navedbah v zvezi s tem institutom sklicuje na svoje predhodne odločbe.[1]

 

Pred nadaljnjo obrazložitvijo IP poudarja še, da se institut zlorabe pravice dostopa do informacij javnega značaja po petem odstavku 5. člena ZDIJZ presoja v vsakem posameznem primeru posebej, izhajajoč iz splošnega načela ZDIJZ, da so informacije javnega značaja dostopne vsakomur in da si morajo organi za uresničitev tega namena prizadevati doseči čim večjo obveščenost javnosti o svojem delovanju. Prav tako poudarja, kar je navedel v izpodbijani odločbi že organ, in sicer da je presoja obstoja zlorabe pravice institut, ki ga je treba uporabljati z veliko mero previdnosti in le tam, kjer je to nujno potrebno. Kriterije, ki opredeljujejo zlorabo pravice, je treba razlagati ozko in v vsakem primeru posebej. Utemeljitev obstoja zlorabe pravice mora vselej ostati skrajno sredstvo v postopkih odločanja o zahtevah za posredovanje informacij javnega značaja in se sme uporabiti le v primeru, če od organa objektivno ni mogoče pričakovati, da bo o dostopu do vseh zahtevanih informacij javnega značaja odločal po postopku, ki ga določa ZDIJZ.

 

Zloraba pravice dostopa do informacij javnega značaja v obravnavanem primeru

 

Zavezanec lahko po petem odstavku 5. člena ZDIJZ zavrne zahtevo ali funkcionalno povezane zahteve prosilca le v primeru, ko so izpolnjeni elementi instituta zlorabe pravice dostopa do informacij javnega značaja. ZDIJZ ne določa konkretnih kriterijev oziroma elementov, ki kažejo na zlorabo pravice dostopa do informacij javnega značaja, niti ni z ZDIJZ omejeno število vlog, ki jih lahko vloži posamezen prosilec, zato IP pri presoji zlorabe pravice dostopa do informacij javnega značaja upošteva kriterije, ki so se razvili za opredelitev zlorabe pravice v pravni teoriji in praksi, npr.:

  • ponavljajoče se vloge za isto zadevo (izločitev vseh sodnikov Ustavnega sodišča) s pavšalnimi navedbami[2];
  • pritožba je očitno nedovoljena in neutemeljena, vsak razumen posameznik pa šteje njeno vložitev kot brez vseh možnosti za uspeh; z očitno nedovoljenimi in neutemeljenimi vlogami se tako ovira izpolnjevanje temeljnih nalog Ustavnega sodišča kot najvišjega organa sodne oblasti za varstvo ustavnosti in zakonitosti ter človekovih pravic in temeljnih svoboščin[3];
  • vlaganje vlog, katerih vsebina je izražanje številnih negativnih vrednostnih sodb in žalitev, provokacija in s tem navidezno uveljavljanje pravic[4];
  • zaporedno vlaganje nedovoljenih pravnih sredstev - vlog brez postulacijske sposobnosti, ki vodijo k obravnavanju in pojasnjevanju istih procesnih vprašanj[5];
  • vztrajanje pri izterjavi bagatelnega zneska, brez navedbe razumnih razlogov za vztrajanje[6];
  • z načinom vlaganja zahtev se organ prekomerno zasipa z delom, kar predstavlja oviro za njegovo učinkovito delo ne samo na področju dostopa do informacij javnega značaja, temveč na vseh njegovih delovnih področjih, z več deset vloženimi zahtevami za dostop do izrazito obsežne količine dokumentov in več kot 300 elektronskimi sporočili, poslanimi odgovorni osebi za dostop do informacij javnega značaja, v obdobju enega leta, kar predstavlja izjemno število vlog, večinoma z žaljivo vsebino, posredovanje tudi drugim državnim organom, …[7];
  • zahteve niso žaljive in tudi ne pretirano obsežne, organ pa glede na zahtevano količino dokumentov tudi ni izkazal, da prosilcu v zakonskem roku ne bi mogel zagotoviti dostopa do podatkov brez škode za delo; organ je dolžan organizirati svoje delo tako, da se prosilcu, ki ne zlorablja pravic, omogoči dostop; večje število vloženih zahtev, ki utegne organu povzročiti določene neprijetnosti, samo po sebi (ob odsotnosti drugih okoliščin, ki kažejo zlorabo) ne more predstavljati razloga za zavrnitev[8];
  • za presojo zakonitosti izpodbijanega akta je potrebno presoditi, ali iz načina vlaganja zahtev prosilca izhaja njegov namen prekomerno zasipati organ z delom in ga s tem ovirati pri opravljanju nalog ter poseči v njeno dostojanstvo oziroma ali vloženi zahtevi prosilca namerno povzročata kakšne neprijetnosti ali druge nevšečnosti[9].

 

IP poudarja, da je v obravnavanem primeru predmet presoje samo zahteva prosilca z dne 3. 12. 2019, o kateri je organ odločil v izreku izpodbijane odločbo. Ugotoviti je namreč mogoče, da organ o drugih zahtevah prosilca, ki jih omenja v izpodbijani odločbi, ni odločil in jih v obrazložitvi tudi ni v ničemer konkretiziral. Organ je v obrazložitvi povzel vsebino zahteve z dne 3. 12. 2019, v zvezi z drugimi zahtevami prosilca pa je samo navedel, da je prosilec v letu 2019 na organ naslovil večje število zahtev oziroma po oceni organa vsaj 8. Takšna utemeljitev zlorabe pravice dostopa po ZDIJZ je povsem nekonkretizirana in pavšalna, zato IP drugih zahtev prosilca, na katere nakazuje odločitev organa v obrazložitvi odločbe, ni upošteval, pri tem pa je izhajal iz določbe petega odstavka 5. člena ZDIJZ. Povedano drugače, IP meni, da se morebitna zloraba pravice dostopa po predmetni določbi presoja po posamezni zahtevi ali po funkcionalno povezanih zahtevah, in glede na to, da v obravnavanem primeru v skladu z 247. členom ZUP presoja odločbo organa, s katero je bilo odločeno o zahtevi z dne 3. 12. 2019, nima pravne podlage, da bi svojo presojo širil tudi na druge zahteve prosilca. Organ pa po oceni IP tudi sicer v obrazložitvi izpodbijane odločbe ni utemeljil svoje odločitve na funkcionalno povezanih zahtevah. Pojem »funkcionalno povezane zahteve« zakonsko sicer ni posebej opredeljen, iz namena predmetne določbe ZDIJZ pa po mnenju IP izhaja, da je zakonodajalec uzakonil zahteve, ki so vsebinsko povezane, torej zahteve, ki se nanašajo na enako oziroma povezano vsebino. Tudi iz Mnenja Zakonodajno-pravne službe Državnega zbora o Predlogu zakona[10] izhaja, da bi bilo smiselno pojem »funkcionalno povezane zahteve« nadomestiti s pojmom »vsebinsko«.[11] Povedano drugače, po mnenju IP v obravnavanem primeru ni mogoče ugotoviti, da je prosilec npr. že vložil zahteve z identično ali podobno vsebino oziroma v postopku po ZDIJZ in že pridobil zahtevane podatke, ... Da bi IP upošteval pri svoji presoji morebitne funkcionalne zahteve, bi morale biti te zahteve konkretizirane v izpodbijani odločbi, sploh z vidika funkcionalne povezanosti po določbi petega odstavka 5. člena ZDIJZ. Ni dovolj, da jih organ samo omeni v odločbi. Ob tem pa IP pripominja, da tudi samo število vlog a priori ne pomeni zlorabe pravice dostopa, kar izhaja tudi iz sodne prakse.[12] Pavšalne navedbe tako ne morejo biti predmet presoje IP, saj je pravica dostopa do informacij javnega značaja ustavna pravica, ki sodi med temeljne človekove pravice, uresničuje pa se v skladu z ZDIJZ.

 

IP se tako v nadaljevanju opredeljuje do posameznih kriterijev oziroma elementov, ki lahko predstavljajo zlorabo pravice dostopa do informacij javnega značaja, upoštevaje dejstva obravnavanega primera.

 

Najprej je mogoče ugotoviti, da zahteva prosilca ni očitno nedovoljena in neutemeljena, torej ne gre za zahtevo, vložitev katere bi vsak razumen posameznik štel kot brez vseh možnosti za uspeh, in bi ovirala izpolnjevanje temeljnih nalog organa, in to iz več razlogov, ki sledijo. Organ namreč ni navedel, da z zahtevanimi dokumenti ne razpolaga v materializirani obliki oziroma IP je celo posredoval določene pogodbe. Nadalje je mogoče ugotoviti, da je organ javni zavod, katerega ustanoviteljica je Občina Slovenska Bistrica, kot to izhaja iz javno dostopnega Odloka o ustanovitvi Javnega zavoda za informiranje Slovenska Bistrica, z dne 12. 12. 2017 (v nadaljevanju: Odlok)[13]. Iz 5. člena Odloka izhaja, da opravlja organ izbirno javno službo informiranja in obveščanja ter dejavnost lokalnih nekomercialnih RTV programov ter izdajanje tiska in drugih oblik javnega obveščanja na področjih radijske in televizijske dejavnosti, izdajanja časopisov, oglaševanja, filmske in video dejavnosti ter snemanja in izdajanja zvočnih zapisov in muzikalij. Sredstva organa predstavljajo sredstva, ki jih pridobi iz proračuna ustanovitelja, s svojim delovanjem na trgu in iz drugih virov (prvi odstavek 19. člena Odloka), pri čemer sme presežek prihodkov nad odhodki uporabiti le za opravljanje in razvoj dejavnosti (20. člen Odloka). Organ je torej javni zavod, ki primarno opravlja javno službo, in je kot tak zavezan po 1. členu ZDIJZ na celotnem področju svojega javnopravnega delovanja, razen če za posamezne dokumente izkaže, da se nanašajo na tržno dejavnost, pri čemer pa bi moral izkazati tudi, da takšne podatke vodi ločeno od podatkov, ki se nanašajo na izvajanje javne službe.[14] Da organ izvaja javno službo, izhaja tudi iz posameznih pogodb, ki jih je organ posredoval IP. Pogodbe se med drugim nanašajo na izvajanje storitev za potrebe občinskega glasila, zagotavljanje televizijske informativne dejavnosti v Občini Slovenska Bistrica,… Zahtevani podatki tako nedvomno obsegajo posamezne podatke, ki so javno dostopni oziroma celo absolutno javno dostopni, kot so podatki, ki se nanašajo na porabo javnih sredstev (računi, pogodbe, …). Povedano drugače, podatki, ki se nanašajo na porabo javnih sredstev, sodijo po odločitvi zakonodajalca v celoti med prosto dostopne informacije javnega značaja. Takšna zahteva ima torej povsem razumno osnovo, saj imajo takšne informacije dejansko vrednost, in to ne samo za prosilca, ampak tudi za širšo javnost. Glede na namen ZDIJZ ima torej takšna zahteva praviloma vse možnosti za uspeh. Tudi iz novejše upravno sodne prakse izhaja, da »se mora pri podatkih o porabi javnih sredstev in podatkih, povezanih z opravljanjem javne funkcije ali delovnega razmerja javnega uslužbenca, ki so javno dostopni, dostop do teh podatkov omogočiti vsakemu prosilcu, ne glede na njegov namen«.[15] Na ta način funkcija nadzora omogoča državljanom nadzor nad delom javne uprave, nadzor nad pravilnostjo dela javnih oblasti, nadzor nad porabo javnega denarja, kar preprečuje slabo upravljanje, zlorabo oblasti in korupcijo. Ta pravica omogoča splošni nadzor javnosti nad delom uprave in s tem pospešuje zavedanje njene odgovornosti. Javnost namreč lahko preveri pravilnost njenih odločitev ter spoštovanje pravnih in drugih pravil. Slednje omogoča nadzor in preprečuje zlorabe. Zaradi tega je delo javnega sektorja bolj učinkovito (razlog nadzora in učinkovitejšega delovanja). Tudi določeni podatki o javnih uslužbencih so vedno javni. Ko gre torej za podatke, ki se nanašajo na porabo javnih sredstev in delovno razmerje javnih uslužbencev, po mnenju IP že iz tega vidika ne moremo govoriti o koliziji dveh pravic, ki se med seboj izključujeta, oziroma o zlorabi pravice dostopa do informacij javnega značaja. Ni namreč mogoče oceniti, da se pravica dostopa do zahtevanih informacij javnega značaja v obravnavanem primeru izvršuje v nasprotju z njenim ciljem oziroma namenom, saj je namen ZDIJZ ravno zagotoviti javnost in odprtost delovanja organov, še posebej pri porabi javnih sredstev in podatkih, povezanih z opravljanjem delovnega razmerja javnega uslužbenca.

 

Prav tako po mnenju IP ni mogoče ugotoviti, da prosilec pravice dostopa do informacij javnega značaja v obravnavanem primeru ne uporablja dobronamerno in v skladu z 11. členom ZUP. Kot že navedeno, namen ZDIJZ je transparentnost in s tem tudi nadzor javnosti nad delom organov, zato v obravnavanem primeru ni mogoče reči, da takšen namen ne izhaja iz ravnanja prosilca. IP je na tem mestu upošteval tudi sodno prakso, iz katere izhaja, da se predmetna določba ZUP presoja z vidika morebitnih »špekulativnih« ravnanj posameznikov,[16] takšnega ravnanja prosilca pa po oceni IP v obravnavanem primeru ni mogoče ugotoviti.

 

Objektivno je tudi težko reči, da bi izpolnitev predmetne zahteve ovirala izpolnjevanje temeljnih nalog organa, organ pa se do tega v izpodbijani odločbi ni konkretno opredelil. Povedano drugače, organ se ni konkretno opredelil do tega, da bi priprava zahtevanih podatkov vplivala na dolžnost in pravico organa, da opravlja svoje delo samostojno v okviru in na podlagi Ustave Republike Slovenije[17] (v nadaljevanju: Ustava) in zakonov ter posledično na pravice tretjih oseb, ki so udeležene v drugih postopkih, ki jih vodi organ. Organ, na katerem je dokazno breme, v obravnavanem primeru po oceni IP ni zadostno izkazal dejstev, na podlagi katerih bi bilo mogoče ugotoviti, da bi obravnava predmetne zahteve prosilca prekomerno obremenila delo organa in zaradi tega organ ne bi mogel ustrezno zavarovati pravic strank v drugih postopkih. Organ namreč ni konkretno pojasnil, kateri drugi postopki naj bi to bili, na podlagi česa jih vodi, in kako bi obravnava zahtev prosilca lahko neposredno vplivala na (ne)izvedbo teh postopkov ter s čim bi zaradi tega tretjim osebam nastala škoda. Ni namreč mogoče objektivno predvideti, da bi obravnava zahteve prosilca do te mere ovirala delo organa, da svojih preostalih nalog ne bi mogel več izvajati in zato pravic strank v drugih postopkih ne bi mogel ustrezno zavarovati. Organ je sicer s pritožbo odstopil tudi določene pogodbe, vendar je teh pogodb samo deset, pa še te niso obsežne, obsegajo od dve do sedem strani. Organ bi se moral do tega kriterija zelo konkretno opredeliti v sami odločbi. Kot je bilo navedeno že uvodoma, je potrebno upoštevati, da mora biti utemeljitev obstoja zlorabe pravice vselej skrajno sredstvo v postopkih odločanja o zahtevah za posredovanje informacij javnega značaja in se sme uporabiti le v primeru, če od organa objektivno ni mogoče pričakovati, da bo o dostopu do vseh zahtevanih informacij javnega značaja odločal po postopku, ki ga določa ZDIJZ.

 

Ob tem pa IP pripominja, da zgolj velik obseg zahtevanih dokumentov in s tem povezano dodatno delo za organ, sama po sebi še ne pomenita zlorabe pravice dostopa do informacij javnega značaja.[18] Iz upravno sodne prakse izhaja, da razlog za zavrnitev dostopa do informacije javnega značaja ne more biti »enormno število dokumentov, ki bi jih bilo potrebno prosilcu izročiti oziroma mu omogočiti vpogled, kar bi lahko pripeljalo do resne motnje v poslovanju organa…«.[19] Navedeno izrecno izhaja iz zadeve, ki se je nanašala na 18.587 dokumentov. Tudi iz novejše upravno sodne prakse izhaja, da večje število zahtevanih dokumentov, »ki utegne organu povzročiti določene neprijetnosti, samo po sebi (ob odsotnosti drugih okoliščin, ki kažejo na zlorabo) ne more predstavljati razloga za zavrnitev zahtevanega dostopa.«[20] Za utemeljitev obstoja zlorabe pravice je torej treba zadostiti dokaznemu standardu »onkraj dvoma«, ne pa zgolj dokaznemu standardu »verjetnosti«, in ni dovolj, da gre zgolj za neprijetnosti, ampak mora biti delo organa resno ohromljeno zaradi upravnega bremena, ki bi bilo posledica obravnave zahteve po ZDIJZ. To v praksi pomeni, da mora biti izkazana stvarna, resnična grožnja za celotno delo organa.

 

IP pa navaja še sodbo Sodišča Evropskih skupnosti v zadevi Verein fűr Konsumenteninformation proti Evropski komisiji, št. T-2/03, iz katere izhaja, da lahko organ v posebnih primerih, v katerih bi konkreten in posamičen preizkus dokumentov povzročil nesorazmerno količino upravnega delo, izjemoma tehta ne eni strani interes dostopa javnosti do dokumentov in na drugi nastalo delovno obremenitev, da bi v teh posebnih primerih ohranil interes dobrega upravljanja. Iz te sodbe pa izhaja tudi, da količina dela, potrebna za preučitev prošnje, ni odvisna samo od števila dokumentov, navedenih v prošnji, ali njihovega obsega, ampak tudi od njihove narave, zato potreba, da se opravi konkreten in posamičen preizkus zelo velikega števila dokumentov, ne pove ničesar o količini dela, potrebni za obravnavo prošnje za dostop, ker je navedena količina dela odvisna tudi od zahtevane temeljitosti tega preizkusa. Odstopanje od te obveznosti preizkusa se lahko dovoli le izjemoma ter samo, če bi se upravno breme zaradi konkretnega in posamičnega preizkusa dokumentov izkazalo za posebno veliko ter bi tako prekoračilo meje tega, kar se lahko razumno zahteva. Upoštevaje navedeno sodbo organ v obravnavanem primeru ni izkazal, da je upravno breme zaradi konkretnega in posamičnega preizkusa zahtevanih dokumentov posebno veliko in bi tako prekoračilo meje tega, kar se lahko razumno zahteva. Breme dokaza o nerazumnosti naloge, upoštevaje sodbo, namreč nosi tisti, ki se nanj sklicuje, v obravnavanem primeru torej organ.

 

Upoštevati je treba, da je tudi posredovanje informacij javnega značaja ena izmed zakonsko določenih nalog organa.[21] Pravica dostopa do informacij javnega značaja je ustavna kategorija, omogoča vpogled v delovanje državnih organov in s tem nadzor nad njihovim delovanjem, odraža tudi samo bistvo demokracije, zato je po mnenju IP v skladu s tem tudi izrecna določba ZDIJZ o podaljšanju roka za (24. člen ZDIJZ). Povedano drugače, tudi iz te določbe izhaja namen zakona, torej da se primarno zagotovi javnost in odprtost delovanja organov ter pravica prosilcev, da pridobijo informacije javnega značaja.

 

Pri presoji zlorabe pravice dostopa imajo torej zelo pomembno težo kriteriji, ki kažejo na obseg zahtevane dokumentacije ter s tem povezane naloge organa, torej konkreten vpliv zahteve na konkretno delo organa v povezavi z drugimi nalogami, predvsem vpliv na pravice drugih v posameznih postopkih, ki jih vodi organ, pri čemer je za samo zlorabo relevantno, da ima prosilec s taki načinom vlaganja zahtev namen organu škodovati. Kot že navedeno, tega v obravnavanem primeru po mnenju IP ni mogoče ugotoviti.

 

Prav tako je eden temeljnih ciljev splošnega upravnega postopka zavarovati šibkejšo stranko, to je tistega, ki v tem postopku uveljavlja svojo pravico ali varuje svojo pravno korist oziroma se mu nalaga določena obveznost. Iz 7. člena ZUP tako izhaja, da je organ dolžan svoje delo organizirati na način, ki omogoča vsem strankam, da čim lažje zavarujejo in uveljavijo svoje pravice, pri čemer lahko izvaja ukrepe in sprejema odločitve, s katerimi zagotovi, da stranke ne uveljavljajo svojih pravic v škodo pravic drugih in ne v nasprotju z javno koristjo, določeno z zakonom ali z drugim predpisom.

 

Po mnenju IP zahteva tudi ni ne žaljiva in ne nespoštljiva, prav tako ne vsebujeta negativnih vrednostnih sodb, provokacij oziroma ni šikanozna. Navedbe prosilca, citirano: »bolj se boste osredotočali na to, da podatkov ne posredujete, več zahtevkov boste prejeli z moje strani«, po mnenju IP ni mogoče šteti za šikanozno. Po oceni IP ta navedba nima posebne teže. Organ je tisti, ki odloča o zahtevah po ZDIJZ, torej pozna svoje pravice in dolžnosti, in je v razmerju do prosilca »močnejša stranka«. IP ob tem poudarja, da mora biti odvzem pravice iz 39. člena Ustave v skladu z načelom sorazmernosti.[22] Glede na prakso Ustavnega sodišča je namreč mogoče ugotoviti, da le-to dopušča omejitev ustavnih pravic le izjemoma, če je podan ustavno dopusten cilj (varstvo pravic drugih ali javne koristi). Po oceni IP takšen ukrep v obravnavanem primeru ni nujen, primeren in ni sorazmeren za dosego ustavno varovanih ciljev, ki naj bi jih zasledoval organ. V obravnavanem primeru namreč ni mogoče ugotoviti, da bi npr. koristi, ki jih prinaša nemoten potek drugih upravnih postopkov, ki tečejo pri organu in s katerimi se zagotavlja varstvo pravic strank v teh postopkih, odtehtale težo posega v pravico prosilca glede dostopa do informacij javnega značaja.

 

V obravnavanem primeru pa tudi ni mogoče ugotoviti, da bi šlo za ponavljajoče se vloge za isto zadevo. Ni namreč mogoče ugotoviti, da je prosilec že pridobil zahtevane dokumente v postopku po ZDIJZ. Prav tako glede na njegove navedbe in postavljeno zahtevo ni mogoče ugotoviti, da bi šlo za navidezno uveljavljanje pravice dostopa do informacij javnega značaja.

 

Ker načelo varstva pravic strank in javnih koristi iz 7. člena, kot že navedeno, služi interesu družbe, da se zagotovi nemoten potek upravnih postopkov in nasploh dela organov, so za dosego tega cilja omejene tudi pravice strank. Tako 11. člen ZUP določa, da morajo stranke pred organom govoriti resnico in pošteno uporabljati pravice (procesne pravice), ki so jim priznane s tem in drugimi zakoni, ki urejajo upravni postopek. V zvezi s tem IP ocenjuje, da zahteve za posredovanje informacij javnega značaja v obravnavanem primeru, upoštevaje predhodne navedbe in ugotovitve, ni mogoče opisati kot ravnanja, ki ne predstavlja poštene uporabe pravic. Osebni interesi prosilca pri presoji upravičenosti do dostopa niso pravno relevantni, saj se v postopkih po ZDIJZ odloča z učinkom erga omnes.

 

IP je po preučitvi celotne zadeve tako zaključil, da iz izpodbijane odločbe in posredovane dokumentacije ni mogoče ugotoviti, da je prosilec v primeru vložitve obravnavane zahteve prekoračil pravne meje pravice dostopa do informacij javnega značaja ter da je ravnal v nasprotju s socialno funkcijo pravice dostopa do informacij javnega značaja.

 

  1. Nepopolno ugotovljeno dejansko stanje

 

Organ je zaradi napačne uporabe materialnega prava nepopolno ugotovil tudi dejansko stanje, saj posledično v ugotovitvenem postopku ni presojal zahtevanih dokumentov z vidika informacij javnega značaja in možnosti (delnega) dostopa do teh dokumentov. Povedano drugače, s tem, ko je organ zahtevo prosilca za posredovanje dokumentov zavrnil na podlagi petega odstavka 5. člena ZDIJZ, se ni spustil v vsebinsko obravnavo in se ni konkretno opredelil do posameznih zahtevanih dokumentov.

 

Ker je IP kot drugostopenjski organ, enako kot organ prve stopnje, dolžan spoštovati temeljna načela upravnega postopka, je dolžan upoštevati tudi načelo ekonomičnosti postopka iz 14. člena ZUP. Postopek je torej treba voditi hitro, kar pomeni tudi s čim manjšo zamudo za stranke in druge udeležence v postopku, vendar tako, da se preskrbi vse, kar je potrebno, da se lahko ugotovi dejansko stanje, zavarujejo pravice in pravne koristi stranke ter izda zakonita in pravilna odločba. IP je ocenil, da bo pomanjkljivosti postopka na prvi stopnji hitreje in bolj ekonomično odpravil organ prve stopnje, ki razpolaga z vsemi zahtevanimi dokumenti in podrobno pozna vsa relevantna dejstva v zvezi s temi dokumenti.

 

V skladu s tretjim odstavkom 251. čl. ZUP mora organ druge stopnje, kadar odpravi izpodbijano odločbo in zadevo vrne organu prve stopnje v ponovno odločanje, s svojo odločbo opozoriti organ prve stopnje, glede česa je treba dopolniti postopek, organ prve stopnje pa mora vseskozi ravnati po tej odločbi in brez odlašanja, najpozneje pa v 30 dneh od prejema zadeve, izdati novo odločbo, zoper katero ima stranka pravico pritožbe.

 

Organ bo moral v ponovljenem postopku najprej ugotoviti, ali zahteva z dne 3. 12. 2019 obsega obvezni sestavini zahteve, ki ju določa drugi odstavek 17. člena ZDIJZ, torej ali obsega konkretno navedene informacije oziroma dokumente in način seznanitve. Organ je namreč v skladu s prvim odstavkom 18. člena ZDIJZ dolžan pozvati prosilca, da zahtevo v roku, ki ga določi organ, dopolni, če je ta nepopolna in je organ zaradi tega ne more obravnavati. Rok ne sme biti krajši od 3 delovnih dni. Ob tem IP pripominja, da so uradne osebe, v skladu z drugim odstavkom 18. člena ZDIJZ, dolžne nuditi prosilcu ustrezno pomoč pri dopolnitvi zahteve.

 

Nadalje je organ dolžan popolno ugotoviti dejstva, ki so glede na zgornjo obrazložitev pomembna za presojo obstoja zlorabe pravice dostopa in nato na podlagi ugotovljenih dejstev tehtati med interesi, ki upravičujejo posredovanje zahtevanega dokumenta javnosti in tistimi, ki temu nasprotujejo. Če ga bo takšen postopek pripeljal do ugotovitve, da v obravnavanem primeru ne more zavrniti zahteve na podlagi petega odstavka 5. člena ZDIJZ, upoštevaje predhodne navedbe IP, bo moral v nadaljevanju presojati, ali zahtevani dokumenti predstavljajo informacije javnega značaja, oziroma natančno ugotoviti in konkretno obrazložiti, v katerem delu zahtevanih informacij ne gre za informacije javnega značaja po 4. členu ZDIJZ, in iz česa to izhaja (torej, katera od predpostavk za obstoj informacije javnega značaja po ZDIJZ ni izpolnjena). V primeru obstoja katere od izjem po določbah 5.a in 6. člena ZDIJZ mora organ presojati tudi, ali je mogoče uporabiti institut delnega dostopa v skladu z določbami 7. člena ZDIJZ in 19. člena Uredbe o posredovanju in ponovni uporabi informacij javnega značaja (v nadaljevanju: Uredba)[23] ter natančno in določno opredeliti, v katerem delu se dokument prekrije in na podlagi katere konkretne izjeme od prostega dostopa. Na podlagi tako izvedenega ugotovitvenega postopka, bo organ lahko določno opredelil izrek odločbe (213. člen ZUP). V izreku odločbe morajo biti namreč jasno navedeni dokumenti, ki so predmet presoje, in navedba, v katerem delu se prekrijejo informacije, ki predstavljajo izjemo od prostega dostopa po ZDIJZ (npr. v dokumentu št. … se prekrije ime in priimek posameznika ipd.). Takšen izrek omogoča določljivost in izvršljivost, ki zadosti zakonskim normam in pravni varnosti, do katere je prosilec upravičen. Ker postane pravnomočen oziroma dokončen in izvršljiv le izrek, mora biti ta jasen, razumljiv in določen. V izreku je treba navesti tudi obliko, v kateri bo prosilcu posredovana zahtevana informacija javnega značaja. Ob tem IP navaja, da ZDIJZ določa načine seznanitve v 2. točki drugega odstavka 17. člena (ogled, prepis, fotokopija, elektronski zapis), Uredba pa ureja način posredovanja zahtevanih informacij v določbah členov 14 in 15.

 

IP opozarja še na določbo 44. člen ZUP, v skladu s katero mora organ ves čas med postopkom po uradni dolžnosti skrbeti za to, da so v postopku udeleženi vsi, na katerih pravice ali pravne koristi, bi lahko vplivala odločitev organa in jim omogočiti udeležbo v postopku.

 

Ob navedenem IP dodaja še, da je treba v primeru morebitnega obstoja izjeme po 3. točki prvega odstavka 6. člena ZDIJZ upoštevati, da se je 25. 5. 2018 začela uporabljati Splošna uredba o varstvu osebnih podatkov, ki ureja varstvo osebnih podatkov in v določenih delih zamenjuje Zakon o varstvu osebnih podatkov - ZVOP-1[24] (v določenih delih se torej ZVOP-1 ne uporablja več). Ob tem je mogoče ugotoviti, da predmetna uredba bistveno ne spreminja definicije upravljavca in obdelovalca osebnih podatkov in ne definicije osebnega podatka ter ne spreminja definicije javnega in zasebnega sektorja.

 

  1. Sklepno

 

IP je na podlagi navedenih argumentov in pravnih podlag ugodil pritožbi prosilca ter izpodbijano odločbo organa, na podlagi prvega in tretjega odstavka 251. člena ZDIJZ, odpravil in zadevo vrnil organu v ponovni postopek (točka 1 izreka odločbe). Organ bo moral pri ponovnem odločanju pravilno ugotoviti dejansko stanje, pri tem pa upoštevati določbe ZDIJZ in ZUP.

 

Na podlagi petega odstavka 213. člena ZUP, ki se smiselno uporablja tudi za odločbo o pritožbi (prvi odstavek 254. člena ZUP), se v izreku odloči tudi o tem, ali so nastali stroški postopka. IP je ugotovil, da v tem postopku posebni stroški niso nastali, zato je odločil kot izhaja iz 2. točke izreka te odločbe.

 

Ta odločba je v skladu s trideseto točko 28. člena Zakona o upravnih taksah[25] oproščena plačila upravne takse (točka 2 izreka odločbe).

 

 

Pouk o pravnem sredstvu:

Zoper to odločbo ni dovoljena pritožba, niti upravni spor. 

 

 

 

Postopek vodila:

Nataša Siter, univ. dipl. prav.

svetovalka IP

 

 

 

Informacijski pooblaščenec:

Mojca Prelesnik, univ. dipl. prav.

informacijska pooblaščenka

 


[1] Npr. odločbe IP št. 090-21/2015/, št. 090-157/2015/, št. 090-254/2015, št. 090-19/2016/, št. 090-211/2016/, št. 090-55/2017/, št. 090-215/2018, št. 090-146/2019/3, št. 090-239/2019/6.

[2] Sklep Ustavnega sodišča št. Up-3427/07-34 in U-I-287/07 z dne 6. 11. 2008.

[3] Sklep Ustavnega sodišča št. Up-448/12-11 z dne 21. 6. 2012.

[4] Sklep Ustavnega sodišča št. Up-3093/08-5 in U-I-315/08-4 z dne 12. 2. 2009.

[5] Sklep Vrhovnega sodišča št. I Up 76/2014 z dne 24. 2. 2014.

[6] Sklep Višjega sodišča v Ljubljani, Izvršilni oddelek, št. II Ip 1002/2009 z dne 13. 5. 2009.

[7] Sodba Upravnega sodišča št. III U 240/2012 z dne 7. 11. 2013.

[8] Sodba Upravnega sodišča št. II U 214/2016 z dne 7. 2. 2017.

[9] Sodba Upravnega sodišča št. I U 1816/2016-34 z dne 4. 10. 2017.

[10] Mnenje Zakonodajno-pravne službe Državnega zbora o Predlogu zakona o spremembah in dopolnitvah Zakona o dostopu do informacij javnega značaja, ZDIJZ-C, druga obravnava, EPA 1500-VI, št. 010-01/13-24 z dne 30. 12. 2013.

[11] www.dz-rs.si/wps/portal/Home/deloDZ/zakonodaja/izbranZakonAkt.

[12] Npr. sodba Upravnega sodišča št. I U 1816/2016-34.

[13] Javno dostopen na spletnih straneh Agencije Republike Slovenije za javnopravne evidence in storitve.

[14] Podrobneje o tem v odločbah IP, npr. odločba IP št. 090-267/2018.

[15] Sodba Upravnega sodišča št. I U 1816/2016-34 z dne 4. 10. 2017.

[16] Npr. sklep Vrhovnega sodišča št. VIII R 7/2001, sodba in sklep Upravnega sodišča I U 819/2009, sodba Upravnega sodišča št. I U 220/2011, sodba Upravnega sodišča št. I U 954/2011, sodba Vrhovnega sodišča št. G 1/2014.

[17] Uradni list RS, št. 33/91-I, 42/97 – UZS68, 66/00 – UZ80, 24/03 – UZ3a, 47, 68, 69/04 – UZ14, 69/04 – UZ43, 69/04 – UZ50, 68/06 – UZ121, 140, 143, 47/13 – UZ148, 47/13 – UZ90, 97, 99 in 75/16 – UZ70a.

[18] Sodba Upravnega sodišča št. U 92/2006-8 z dne 4. 10. 2007.

[19] Sodba Upravnega sodišča št. U 92/2006 z dne 4. 10. 2007.

[20] Sodba Upravnega sodišča RS št. II U 214/2016-12 z dne 7. 2. 2017.

[21] Tako tudi sodna praksa, npr. sodba Upravnega sodišča št. U 92/2006-8 z dne 4. 10. 2007.

[22] Nujnost izvedbe te presoje izhaja iz pretekle prakse IP in Upravnega sodišča (npr. sodba Upravnega sodišča št. III U 240/2012 z dne 7. 11. 2013).

[23] Uradni list RS, št. 24/16.

[24] Uradni list RS, št. 94/07 - uradno prečiščeno besedilo.

[25] Uradni list RS, št. 106/10 – uradno prečiščeno besedilo, 14/15 – ZUUJFO, 84/15 – ZZelP-J, 32/16 in 30/18 – ZKZaš.