Informacijski pooblaščenec Republika Slovenija
    SLO | ENG

Iskalnik po odločbah IP o dostopu do informacij javnega značaja

+ -
Datum: 15.04.2019
Naslov: prosilec - Inšpektorat za okolje in prostor
Številka: 090-46/2019
Kategorija: Upravni postopek
Status: Delno odobreno


POVZETEK:

Prosilčevo zahtevo za celoten inšpekcijski spis je organ zavrnil zaradi izjeme varstva upravnega postopka. IP je pritožbi prosilca pritožbi delno ugodil, saj po mnenju IP seznanitev z dokumenti, kot so vabilo na zaslišanje, pozivi osebam na izjasnitev, izpis iz zemljiške knjige za določen zemljiškoknjižni vložek in drugi podobni dokumenti, ne bodo škodili izvedbi postopka. Po presoji IP tudi na teoretični ravni dostop do teh dokumentov ne bi mogel vplivati na izvedbo postopka in je malo verjetno, da bi bilo v vzročni zvezi s škodo, ki bi pri ugotavljanju dejanskega stanja v inšpekcijskega postopku nastala.

 

ODLOČBA:

 

Številka: 090-46/2019/10

Datum: 15. 4. 2019

 

Informacijski pooblaščenec (v nadaljnjem besedilu IP) po informacijski pooblaščenki, Mojci Prelesnik, izdaja na podlagi 2. člena Zakona o Informacijskem pooblaščencu (Ur. l. RS, št. 113/05, 51/07 – ZUstS-A; v nadaljnjem besedilu ZInfP), tretjega in četrtega odstavka 27. člena Zakona o dostopu do informacij javnega značaja (Ur. l. RS, št. 51/06 – UPB2, 117/06 – ZDavP-2, 23/14, 50/14, 19/15 – odločba US, 102/15 in 7/18; v nadaljevanju ZDIJZ) ter prvega odstavka 248. in 252. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (Ur. l. RS, št. 24/06 – uradno prečiščeno besedilo, 105/06 – ZUS-1, 126/07, 65/08, 8/10 in 82/13; v nadaljevanju ZUP) o pritožbi ….. (v nadaljevanju prosilec), z dne 12. 2. 2019, zoper odločbo Inšpektorata Republike Slovenije za okolje in prostor, Dunajska cesta 58, 1000 Ljubljana, (v nadaljevanju organ), z dne 17. 1. 2019, v zadevi dostopa do informacije javnega značaja, naslednjo

 

O D L O Č B O:

 

  1. Pritožbi prosilca z dne 12. 2. 2019 se delno ugodi in se odločbo Inšpektorata Republike Slovenije za okolje in prostor št. 090-79/2018/16 z dne 17. 1. 2019 delno odpravi ter se odloči: Organ je dolžan v roku enaintridesetih (31) dni od vročitve te odločbe prosilcu omogočiti vpogled in fotokopijo naslednjih dokumentov:

- št. 06122-2988/2016-2, št. 06122-2988/2016-19, št. 06122-2988/2016-37 in št. 06122-2988/2016-36, brez prilog

ter z delnim dostopom, tako da se prekrije v dokumentih:

- št. 06122-2988/2016-3 od besede »Dne« v 2. odstavku do »OPOZORILO«,

- št. 06122-2988/2016-4 in št. 06122-2988/2016-5 za besedo »Spoštovani« do »Prijazen pozdrav«,

- št. 06122-2988/2016-6 in št. 06122-2988/2016-8 v uvodu podatki o naslovniku ter besedilo od konca prvega odstavka do besede »OPOZORILO«, brez odredbe o vročitvi,

- št. 06122-2988/2016-9 od »št. 06122-2988/2016-8« do konca,

- št. 06122-2988/2016-10 od besede »dokumentacije« do konca,

- št. 06122-2988/2016-11, št. 06122-2988/2016-12, št. 06122-2988/2016-13, št. 06122-2988/2016-14, naslovnik in naslov ter odredba za vročitev,

- št. 06122-2988/2016-17 in št. 06122-2988/2016-22 ime in naslov zavezanca, vse elektronske naslove, telefonske številke, ime, priimek, naslov in podpis pobudnika, številka in ime ulice ter registrske številke,

- št. 06122-2988/2016-28 ime, priimek, telefonska številka in naslov pobudnika ter številke in imena ulic, registrske številke, elektronski naslovi, ter celotno potrdilo o izvršenem plačilu,

- št. 06122-2988/2016-29 ime zadeve, ime, priimek ter naslov pobudnika ter ime in priimek strank,

- št. 06122-2988/2016-30, ime datoteke, ime, priimek in naslov pritožnika, ime in številko ulice ter odredba za vročitev,

- št. 06122-2988/2016-32 ime, priimek in naslov posameznikov,

- št. 06122-2988/2016-34 (brez priloge) in št. 06122-2988/2016-35 (brez priloge) ime, priimek in naslov prejemnika ter odredba o vročitvi,

- št. 06122-2988/2016-38 elektronski naslovi in

- št. 06122-2988/2016-39 ter št. 06122-2988/2016-40 ime, priimek in naslov inšpekcijskih zavezancev.

 

  1. V preostalem delu se pritožba zavrne.
  1. V postopku reševanja te pritožbe niso nastali posebni stroški.

 

O b r a z l o ž i t e v :

 

Prosilec je dne 12. 9. 2018 na zapisnik o pregledu dokumentov na podlagi določb ZDIJZ, št. 090-79/2018-5, podal zahtevo za posredovanje celotne dokumentacije zadeve št. 06122-2988/2016, razen tistih dokumentov, ki jih je prejel že na vpogledu samem. Prejeti dokumenti so dokumenti pod zaporednimi št. 23, 24, 27 ter 31.

 

O zahtevi prosilca je organ odločil s 1. točko izreka odločbe, št. 090-79/2018-6 z dne 16. 10. 2018, s katero je zaradi obstoja izjeme varstva upravnega postopka (7. točka prvega odstavka 6. člena ZDIJZ) zavrnil zahtevo za posredovanje celotne dokumentacije zadeve št. 06122-2988/2016 (razen tistih dokumentov, ki jih je prosilec že prejel), (v nadaljevanju zahtevani dokumenti). Zoper navedeno odločbo je prosilec vložil pritožbo. IP je z odločbo št. 090-235/2018/3 z dne 18. 12. 2018 pritožbi ugodil in odločitev organa odpravil ter mu vrnil zadevo v tem delu v ponovni postopek. Z izpodbijano odločbo je organ ponovno odločil, da se zahteva prosilca z dne 12. 9. 2019, za posredovanje celotne dokumentacije zadeve št. 06122-2988/2016, razen dokumentov, ki jih je prosilec že prejel, zavrne. V obrazložitvi je organ pojasnil, da je pooblaščena uradna oseba ponovno opravila natančen pregled listin v spisu gradbene inšpekcije št. 06122-2988 ter spise št. 0612-55/2018, št. 06121-713/2016, št. 090-79/2018 in ugotovila, da je v zadevi št. 06122-2988/2016 inšpekcijski postopek še v ugotovitveni fazi. Prosilec je na podlagi zahteve po ZDIJZ že prejel dokumente pod zaporedno št. 23, 24, 27 in 31, ki se navezujejo na prosilčevo zahtevo za vstop v inšpekcijski postopek, torej na priznanje statusa stranskega udeleženca prosilca v tem postopku. Iz celotne dokumentacije izhaja, kakšen je interes prosilca v zvezi z zahtevanimi dokumenti, in sicer, da je prosilec predlagatelj inšpekcijskega postopka v zvezi z zadevnim objektom, da je že neuspešno predlagal svojo udeležbo v postopku gradbene inšpekcije št. 06122-2988/2016, v drugih navedenih postopkih pa z vlogami in različnimi listinami utemeljuje svoje zahteve po odstranitvi objekta. Inšpekcijski postopek, uveden na pobudo prosilca, se vodi zaradi domnevno nelegalne gradnje, enostavnega objekta lesene nadstrešnice (nadstrešek za osebni avto pri stanovanjski hiši, v nadaljevanju zadevni objekt), verjetno postavljen v letih 1969. Organ navaja, da v času postavitve in večinoma vse do danes za postavitev tovrstnega objekta pridobitev gradbenega, lokacijskega ali drugega upravnega dovoljenja, ni bilo potrebno. V času postavitve so veljali predpisi, ki drugače urejajo, poleg dovoljenj, tudi pristojnosti nadzora. Zaradi časovne oddaljenosti gradnje zadevnega objekta, spremenjenih pristojnosti in obveznosti organov ter fizičnih oseb, zaradi sprememb glede vodenja evidenc in hrambe dokumentacije, je postopek dokazovanja dejanskega stanja v času postavitve zadevnega objekta zelo zahteven in dolgotrajen. Pojasnil je, da Zakon o inšpekcijskem postopku (v nadaljevanju ZIN) v petem členu določa, da inšpektorji opravljajo naloge inšpekcijskega nadzora z namenom varovanja javnega interesa ter interesov pravnih in fizičnih oseb. Nedvomno je v javnem interesu in v interesu pravnih in fizičnih oseb, da gradbeni inšpektor v postopku ugotovi popolno dejansko stanje in da pri tem nihče ne vpliva na to. Gradbeni inšpektor mora zato zelo paziti, da dejansko preveri vse možnosti pridobivanja dokazov, da so ti dokazi verodostojni, brez poizkusov vplivanja drugih oseb. V tovrstnih ugotovitvenih postopkih gradbeni inšpektor praviloma pridobi mnoge listine in podatke, vsako dejanje v postopku lahko nakazuje, kako in v kateri smeri vodi postopek in pridobiva dokaze. Zainteresirani osebi lahko informacije o tem – o posameznih listinah, že omogoči vsaj poizkus vplivanja na dokaze, lahko tudi dejansko prirejanje dokazov. Tak podatek je v tem primeru lahko npr. že morda preprost vpogled ali več vpogledov v Zemljiško knjigo. Vendar pa lahko podatki o teh vpogledih zainteresirani osebi nakažejo smer in vsebino ugotavljanja v inšpekcijskem postopku, s tem pa je taki osebi omogočeno vnaprejšnje prirejanje ali drugačno vplivanje na eventualno bodoče dokaze. Gradbeni inšpektor bo o postopku lahko odločil šele po pridobitvi velike množice raznih dokazil, vnaprej ni mogoče določiti vseh – niti odločiti o pomembnosti posameznega dokaza. Informacije, ki jih v inšpekcijskem postopku pridobi gradbeni inšpektor, so zaradi časovne oddaljenosti dogodkov v zvezi z zadevnim objektom zelo različne, tudi nasprotujoče. Razkrivanje podatkov, listin, pridobljenih v inšpekcijskem postopku, preden inšpektor v postopku odloči, omogoči zainteresiranim osebam, da vplivajo na inšpekcijski postopek tudi z različnimi kontakti pri organih, kjer je mogoče pričakovati, da bo inšpektor iskal dokaze. Izjema iz 7. točke prvega odstavka 6. člena ZDIJZ je podana, saj je inšpekcijski postopek, ki se vodi pod opravilno št. 06122-2988/2016, upravni postopek in je še v teku. Glede drugega pogoja, ali bi razkritje zahtevane informacije škodovalo upravnemu postopku, pa je organ navedel, da je natančno opisal in obrazložil, kako bi razkritje informacij škodovalo izvedbi inšpekcijskega postopka. Preuranjeno razkritje do sedaj pridobljenih podatkov pa bi lahko ogrozilo izvedo inšpekcijskega postopka, saj v tej fazi postopka dejansko stanje še ni dokončno ugotovljeno in bi posredovani podatki lahko bili pomanjkljivi ali napačni, v javnost bi tako prišle napačne informacije. Obstaja tveganje različnih pritiskov na inšpektorja, predvsem v luči čimprejšnjega ukrepanja, kršena pa bi bila tudi številna načela upravnega postopka. Zaradi nepravilnega in nepopolnega razumevanja dokumentov in pritiska javnosti bi bila možnost inšpektorja, da objektivno in pravilno odloči o stvari, bistveno otežena in zmanjšana. Zavezanci in druge osebe, ki bi v konkretnih postopkih lahko nudile koristne informacije, bi namreč lahko prikrile ali celo uničile določene dokumente ali informacije, pomembne za odločanje v inšpekcijskem postopku. Zaradi pritiska javnosti, javnih razprav in raznih zaključkov (npr. v medijih), bi bila lahko izdana nepravilna in nezakonita inšpekcijska odločba, ki bi jo pritožbeni organ odpravil in vrnil v ponovni postopek. V ponovnem postopku pa inšpektor spet ne bi mogel izdati pravilne odločbe, saj ne bi mogel pridobiti vseh dokazov.

 

Prosilec je v vlogi z dne 12. 2. 2019 podal pritožbo zoper izpodbijano odločbo in zoper odločbo organa št. 090-79/2018/17 z dne 29. 1. 2019, s katero je organ zavrnil zahtevo prosilca z dne 3. 1. 2019 za dostop do dokumentov, ki predstavljajo komunikacijo med MOL in organom v zvezi z zadevnim objektom (IP je pritožbo v tem delu obravnaval v postopku št. 090-60/2019). V pritožbi navaja, da organ ni sledil navodilom, ki jih je IP podal v odločbi št. 090-235/2018/3 z dne 18. 12. 2018, s katero je bila odločba organa, št. 090-79/2018-6 z dne 16. 10. 2018, v 1. točki odpravljena in v tem delu vrnjena organu v ponovno odločanje ter je na tej podlagi organ v ponovnem postopku izdal izpodbijano odločbo. Navaja, da se organ ni opredelil do vsakega dokumenta posebej, zakaj je podana izjema od dostopa. Sklicuje se na svojo pritožbo, ki jo je podal zoper odločbo organa št. 090-79/2018-6 z dne 16. 10. 2018. Navaja, da ni nobenih zadržkov, da javnost ne bi bila seznanjena z zahtevanimi dokumenti, saj je občina razkrila npr. dokument št. 061222-2988/2016/36 z dne 19. 7. 2018 in drugo korespondenco med občino in organom. Podaja navedbe glede zadevnega objekta in površine, na katerih ta stoji, ter vztraja pri zahtevku za dokumente zadeve št. 06122-2988/2016 in povezanih zadev. Navaja načine, kako lahko organ v inšpekcijskem postopku pravilno ugotovi dejansko stanje in kakšno je po njegovem mnenju pravilno dejansko stanje glede zadevnega objekta. Meni, da so razlogi organa za zavrnitev zahteve za dostop do dokumentov, ki temeljijo na tem, da bi to škodovalo postopku, neprepričljivi. To velja predvsem zato, ker gre za postopek gradnje na javnem dobru in ker mora organ voditi postopke na podlagi materialnih dokazov, zato po pritožbenih navedbah, ne more obstajati niti najmanjša možnost vpliva oziroma pritiska javnosti na odločitev organa. Prosilec meni, da je organ pri odločanju pristranski in od IP zahteva, da se opredeli do očitka organa glede njegovih vlog, vloženih na podlagi ZDIJZ. V svoji pritožbi podaja tudi pobudo, da IP uvede ustrezen postopek, ker je v izpodbijani odločbi organ navedel, da je prosilec pobudnik inšpekcijskega postopka, s tem pa je po mnenju prosilca organ kršil tajnost vira prijave.

 

Ker je prosilec pritožbo vložil pri IP, je bila ta odstopljena organu. Organ je ugotovil, da je pritožba pravočasna, dovoljena in da jo je vložila upravičena oseba, ter da odločbe ne bo nadomestil z novo, zato jo je na podlagi 245. člena ZUP, z dopisom št. 090-79/2018-20 z dne 21. 2. 2019, poslal IP.

 

V svojem odgovoru na poziv IP je organ dne 18. 3. 2019 med drugim dodatno pojasnil, da ZIN ne določa, da mora inšpektor odgovarjati na vse vloge kot npr. ZUP, ampak v 24. členu določa, da inšpektor prijavitelja obvesti o svojih ukrepih najkasneje po opravljenem nadzoru in sprejetem zadnjem ukrepu oziroma ustavitvi postopka. V vmesnem času, ko se posamezni dokazi še pridobivajo, pa bi inšpektor kršil načelo materialne resnice, če bi posredoval posamezne dokaze. Smiselno enako velja za posredovanje dokazov zainteresiranim udeležencem, saj bi to omogočilo vplivanje na postopek. Tedaj ko gradbeni inšpektor zaključi posamezni postopek, lahko odloči, kateri podatki v spisu so tisti, katerih razkritje bi škodovalo njegovi izvedbi. Do zaključka postopka pa so to vsi dokumenti v spisu. V obravnavanem primeru je treba upoštevati, da se glede na določbe ZUP in ZIN odgovori iz inšpekcijskega postopka posredujejo po zaključku postopka. Po mnenju organa bi bilo popolnoma neprimerno in škodljivo, celo nezakonito, da bi se pred zaključkom inšpekcijskega postopka podajala pojasnila, za kateri konkreten dokument inšpekcijskega spisa velja izjema od prostega dostopa in kako bi seznanitev prosilca s posameznim dokumentom vplivala na izvedbo postopka. Vsa takšna pojasnila bi predstavljala inštruiranje prosilca, kako lahko škodi postopku in morda koristi sebi.

 

Po vloženi pritožbi je prosilec IP dne 28. 3. 2019 obvestil, da sta dne 12. 1. 2019 in dne 23. 3. 2019 črnograditelja demontirala zadevni objekt, zato prosilec sklepa, da je bila izdana dokončna odločba o odstranitvi objekta že pred izpodbijano odločbo. Prosilec meni, da ni nobenega razloga, da se informacije skrivajo pred javnostjo. IP poziva, da odloči o dokumentih, nastalih od začetka do vključno dneva posredovanja.

 

Organ je IP v odgovoru na navedbe prosilca dne 2. 4. 2019 pojasnil, da je bil v inšpekcijskem postopku opravljen ogled, o katerem je napravljen zapisnik, iz katerega izhaja, da je bila odstranjena strešna kritina zadevnega objekta, njegov nosilni del pa še stoji. Iz popisa spisa izhaja, da je postopek še v teku.

 

Pritožba je delno utemeljena.

 

IP najprej pojasnjuje, da je kot organ druge stopnje v skladu z 247. členom ZUP dolžan preizkusiti odločitev v delu, v katerem jo prosilec izpodbija. Prvostopenjsko odločitev preizkusi v mejah pritožbenih navedb, po uradni dolžnosti pa preizkusi, ali ni prišlo v postopku na prvi stopnji do bistvenih kršitev postopka in ali ni prekršen materialni zakon.

 

IP uvodoma pritrjuje prosilčevim navedbam v delu, ki se nanašajo na vprašanje (ne)relevantnosti namena njegove zahteve. Prosilec je namreč podal zahtevo za dostop do informacij javnega značaja po ZDIJZ, za presojo katere ni relevantno dejstvo morebitnih nagibov in okoliščin za podajo tovrstne zahteve. V skladu z ZDIJZ namreč izdane odločbe učinkujejo erga omnes (t.j. enako nasproti kateremu koli prosilcu), kar pri posredovanju dokumentov pomeni, da mora biti posredovani dokument oz. informacija enaka, ne glede na to, kdo jo je zahteval in s kakšnim namenom. Pomembno je torej le dejstvo, da je prosilec podal zahtevo za dostop do informacij javnega značaja v skladu z določili ZDIJZ in jo kot tako tudi vsebinsko opredelil ter poimenoval. Ob doslednem upoštevanju kriterija univerzalnega prosilca je torej lahko odločitev samo univerzalna, zato so osebne okoliščine prosilca za presojo njegove vloge v predmetnem postopku nerelevantne.

 

Drugače pa velja za dejstvo, ki ga v svoji pritožbi izpostavlja prosilec, da je organ z navedbo imena prosilca v izpodbijani odločbi, kot pobudnika inšpekcijskega postopka, kršil tajnost vira prijave. Navedeno pritožbeno navedbo je IP presojal v luči varstva osebnih podatkov, saj presoja morebitnih drugih kršitev, ne sodi v pristojnost IP. Namen varovanja vira prijave, ki ga določa drugi odstavek 16. člena Zakona o inšpekcijskemu nadzoru je, da je inšpektor dolžan varovati tajnost vira prijave in vira drugih informacij, pred nepooblaščeno osebo. V obravnavanem primeru pa je bila izpodbijana odločba, v kateri je omenjen prosilec kot pobudnik inšpekcijskega postopka, vročena le prosilcu in ne javnosti na splošno. Poleg prosilca se je z izpodbijano odločbo seznanil tudi IP, za kar ima podlago v ZDIJZ in ZInfP, saj se je z njo seznanil zaradi reševanja predmetne pritožbe. IP ocenjuje, da z vidika varstva osebnih podatkov, v izpodbijani odločbi navedeno ime prosilca v zvezi s pobudo za inšpekcijski postopek, ne vzbuja dvoma, da bi šlo za kršitev varstva osebnih podatkov.

 

Glede predloga pritožnika, da IP v enem pritožbenem postopku obravnava tako njegovo pritožbo zoper odločbo št. 090-79/2018/16 z dne 17. 1. 2019, kakor pritožbo zoper odločbo št. 090-79/2018/17 z dne 29. 1. 2019, IP pojasnjuje, da temu predlogu ni sledil. V obeh izpodbijanih odločbah je namreč organ odločal o različnih zahtevah prosilca. Prav tako pa sta obe zadevi v različnih procesnih fazah. V odločbi št. 090-79/2018/17 z dne 29. 1. 2019, je organ prvič odločal o zavrnitvi zahteve prosilca za dostop do vse dokumentacije, ki je vezana na nelegalne nadstreške v … ulici v Ljubljani in je vezana le na komunikacijo med Inšpektoratom RS za okolje in prostor (katerikoli oddelek) in Mestno občino Ljubljana (katerikoli oddelek, služba, organ ali drugo). Z izpodbijano odločbo pa je organ v ponovnem postopku (po uspešno vloženi pritožbi prosilca) odločil o zahtevi za posredovanje celotne dokumentacije zadeve št. 06122-2988/2016.

 

V pritožbenem postopku je prosilec navedel, da naj IP ugodi pritožbi in mu omogoči dostop do vseh dokumentov, ki so nastali do trenutka odločanja o pritožbi. IP pojasnjuje, da lahko stranka v skladu s 133. členom ZUP in v skladu z načelom dispozitivnosti v okviru uvedenega upravnega postopka razpolaga s svojim zahtevkom (lahko ga npr. razširi), in sicer vse do odločitve oz. do izdaje odločbe na prvi stopnji. Povedano drugače, prosilec v pritožbenem postopku zahteve ne more razširiti ali vsebinsko spremeniti, kar izhaja iz 133. člena ZUP, ki določa, da ko je postopek uveden, lahko stranka do izdaje odločbe na prvi stopnji razširi ali spremeni postavljeni zahtevek ne glede na to, ali ima razširjeni oziroma spremenjeni zahtevek isto pravno podlago ali ne, če se tak zahtevek opira na iste bistvene sestavine dejanskega stanja in, če je organ pristojen za njegovo reševanje. Torej, prosilec v pritožbenem postopku ne more razširiti zahteve. Tudi IP kot pritožbeni organ je v pritožbenem postopku vezan na zahtevo prosilca, saj je kot organ druge stopnje v skladu z 247. členom ZUP dolžan preizkusiti izpodbijano odločbo v delu, v katerem jo prosilec izpodbija. Vsebina zahtevka, ki ni bila predmet izpodbijane odločbe in o kateri organ na prvi stopnji ni odločal, zato tudi ne more biti predmet presoje IP kot pritožbenega organa. Prosilec lahko v pritožbenem postopku zahtevek zoži, ne more pa ga razširiti oziroma vsebinsko spremeniti. Glede dokumentov, ki so v inšpekcijskem spisu nastali po izdaji izpodbijane odločbe, mora prosilec vložiti novo zahtevo za dostop do informacij javnega značaja.

 

Informacija javnega značaja je po določilu 1. odstavka 4. člena ZDIJZ informacija, ki izvira iz delovnega področja organa, nahaja pa se v obliki dokumenta, zadeve, dosjeja, registra, evidence ali dokumentarnega gradiva (v nadaljevanju dokument), ki ga je organ izdelal sam, v sodelovanju z drugim organom ali pridobil od drugih oseb. Iz citiranega 1. odstavka 4. člena ZDIJZ izhaja, da je informacija javnega značaja opredeljena s tremi osnovnimi kriteriji: da gre za informacijo, ki izvira iz delovnega področja organa (informacija je povezana z delom organa in jo je le- ta pridobil v okviru svojih javnopravnih pristojnosti), da organ z njo razpolaga in da se informacija nahaja v materializirani obliki.

 

V predmetni zadevi ni sporno, da je organ zavezanec za posredovanje informacij javnega značaja, prav tako ni sporno, da zahtevani dokumenti izvirajo iz njegovega delovnega področja in da z njimi razpolaga. Ker je organ utemeljeval zavrnitev dostopa do dokumentov s sklicevanjem na izjeme od prostega dostopa, je IP v nadaljevanju presojal, ali je zatrjevana izjema podana.

 

O izjemi varstva upravnega postopka

 

V izpodbijani odločbi je organ zahtevo prosilca za dostop do dokumentov inšpekcijskega spisa št. 06122-2988/2016, razen dokumentov, katere je prosilec že prejel, v celoti zavrnil zaradi obstoja izjeme od prostega dostopa. Skliceval se je na 7. točko prvega odstavka 6. člena ZDIJZ, saj je inšpekcijski postopek v teku in bi razkritje dokumentov škodilo izvedbi postopka.

 

Za izjemo varstva upravnega postopka po 7. točki prvega odstavka 6. člena ZDIJZ morata biti kumulativno izpolnjena dva pogoja:

• upravni postopek, v zvezi s katerim je bil sestavljen zahtevan podatek, je v teku;

• razkritje podatka bi škodovalo izvedbi upravnega postopka.

 

IP se strinja z organom, da je podan prvi od pogojev za navedeno izjemo. Dokumenti, ki so predmet zahteve prosilca, so nastali v postopku, ki ga teorija imenuje »inšpekcijski upravni postopek.« Iz drugega odstavka 3. člena Zakona o inšpekcijskem nadzoru (Ur. l. RS, št. 43/07, s spremembami in dopolnitvami; v nadaljevanju ZIN), izhaja, da se glede vseh postopkovnih vprašanj, ki niso urejena z ZIN ali s posebnim (inšpekcijskim) zakonom, uporablja zakon, ki ureja splošni upravni postopek. Nadalje četrti odstavek 28. člena ZUP določa, da ima inšpektor že po zakonu pooblastilo za odločanje v upravnih zadevah. Zaradi navedenega, inšpekcijskega postopka ni mogoče šteti za sui generis postopek, ki bi bil od upravnega postopka oddvojen tip postopka, pač pa gre za poseben upravni postopek. Posebna postopkovna pravila, ki so določena v ZIN, so potrebna zaradi nekaterih specifik nadzora nad izvajanjem oziroma spoštovanjem zakonov in drugih predpisov. Organ je v odločbi izkazal, da so bili dokumenti sestavljeni v okviru upravnega postopka.

 

V nadaljevanju je IP presojal še obstoj drugega pogoja – torej, ali bi z razkritjem zahtevanih dokumentov nastala škoda izvedbi upravnega postopka. Drugi pogoj za opredelitev te izjeme predvideva uporabo škodnega testa, saj določa, da se sme zahtevo za dostop do informacij javnega značaja zavrniti le, če bi njihovo razkritje škodovalo izvedbi tega postopka, pri čemer je organ, ki zahtevo zavrne, tisti, ki mora nastanek škode izkazati za verjetno. Navedeno pomeni, da mora organ v vsakem primeru posebej pretehtati, ali bi razkritje neke informacije škodovalo izvedbi samega postopka. Te določbe se torej ne sme tolmačiti tako, da se dostop do podatkov, ki so bili pridobljeni ali sestavljeni zaradi upravnega postopka, a priori zavrne, temveč je potrebno pretehtati možnost odobritve dostopa in morebitne škodljive posledice za postopek, ki bi nastale z razkritjem dokumenta. Ogrozitev izvedbe postopka pa mora biti dejanska, ne le hipotetična. Zavezani organ dostop do informacij lahko zavrne, če bi njihovo razkritje ogrozilo izvedbo določenih dejanj v postopku do takšne mere, da se ne bi mogla izvesti ali bi bila njihova izvedba zaradi razkritja težja oz. povezana z nesorazmernimi stroški ali težavami (prim. tudi Komentar Zakona o dostopu do informacij javnega značaja, Inštitut za javno upravo pri Pravni fakulteti, Ljubljana, 2005, stran 128). Takšno stališče glede izjeme varstva upravnega postopka je IP že večkrat zavzel v svoji praksi, npr. glej odločbe IP št. 090-77/2018 z dne 18. 6. 2018, št. 090-30/2018 z dne 22. 2. 2018 ali št. 090-76/2015 z dne 25. 3. 2015. Če škodni test pripelje do ugotovitve, da razkritje podatka ne bo škodovalo izvedbi postopka, potem ni pravne podlage za zavrnitev dostopa do informacije javnega značaja.

 

Pri presoji, ali je podan drugi pogoj iz 7. točke prvega odstavka 6. člena ZDIJZ, je IP ugotavljal, ali obstojijo razumni razlogi, da bi razkritje vseh zahtevanih dokumentov lahko škodljivo vplivalo na izvedbo inšpekcijskega postopka. Ogrožen mora biti namreč sam upravni postopek, da lahko govorimo o obstoju izjeme. IP v svoji praksi priznava upravnim organom, ki vodijo postopek, da presodijo, ali in kakšna škoda bi lahko nastala posameznemu postopku, pri čemer se IP ne spušča v presojo upravnih postopkov, ki jih izvajajo drugi pristojni organi. IP tudi nima podlage, da bi podvomil v takšno navajanje organov, ki so oz. še vodijo postopke teh nadzorov. (npr. odločba IP št. 090-179/2018). V obravnavanem primeru pa organ takšnega škodnega testa ni opravil, kljub izrecnemu navodilu IP v odločbi št. 090-235/2018. Le na načelni ravni je obrazložil razloge, ki bi kazali na to, da razkritje dokumentov lahko škoduje postopku, in navedel, da bi bila konkretnejša izvedba škodnega testa pred zaključkom inšpekcijskega postopka neprimerna, škodljiva, nezakonita.

 

Glede stališča organa, da velja za odločanje o dostopu do informacij javnega značaja glede dokumentov iz inšpekcijskega spisa posebna ureditev ZIN, IP odgovarja, da ZDIJZ določa splošno izjemo varstva upravnega postopka v 7. točki prvega odstavka 6. člena ZDIJZ, ne ureja pa ZDIJZ inšpekcijskih postopkov posebej. V vsakem posameznem postopku je tako treba ugotoviti, da bi razkritje dokumenta škodovalo postopku. Izvedba takšnega testa tako ni nezakonita, ampak je glede na ureditev dostopa do informacij javnega značaja, ne glede na določbe ZIN, ki jih navaja organ, celo obvezna. IP prav tako ne more slediti argumentom organa, da prosilec ni upravičen do dokumentov, ker mu je bilo zavrnjeno upravičenje za vstop v zadevni inšpekcijski postopek kot stranskemu udeležencu. Pri tem je pomembno poudariti, da se pogoji za priznanje statusa stranskega udeleženca na podlagi ZUP in s tem v zvezi povezana upravičenja, bistveno razlikujejo glede na določila ZDIJZ. Kot je bilo pojasnjeno zgoraj, se pri odločanju o dostopu do informacij javnega značaja ne presoja kakšen je interes prosilca, upravičenja, ki mu jih zakon priznava pa obsegajo le dostop do dokumentov, torej drugače kot ZUP, ki stranskim udeležencem priznava enake pravice in dolžnosti kot stranki. Iz navedenega razloga je neutemeljeno sklicevanje organa na postopke, v katerih je bila zahteva prosilca za udeležbo v inšpekcijskem postopku, zavrnjena.

 

Ker organ škodnega testa ni opravil, ga je v pritožbenem postopku opravil IP. IP pritrjuje navedbam organa, da so inšpekcijski postopki zahtevni postopki, njihov predmet je ugotavljanje nepravilnosti in odreditev ustreznih ukrepov. Gradbeni inšpektor mora v skladu z načelom materialne resnice namreč ugotoviti resnično dejansko stanje. Organ je povsem utemeljeno navedel, da bi lahko prezgodnje razkritje do sedaj pridobljenih podatkov ogrozilo izvedbo inšpekcijskega postopka, saj dejansko stanje še ni dokončno ugotovljeno in bi posredovani podatki lahko bili pomanjkljivi ali napačni, kar bi posledično lahko vplivalo na zakonitost in pravilnost inšpekcijske odločbe, ki (še) ni bila izdana. Razkritje do sedaj zbranih dokumentov, v fazi, ko ugotovitveni postopek še poteka, bi lahko tudi po mnenju IP ogrozilo nadaljnje zbiranje, izvedbo in obstoj dokazov. Zavezanci ali druge osebe, ki bi v teh postopkih lahko nudile koristne informacije, bi lahko prikrile ali uničile določene dokumente, pomembne za odločanje v predmetnih inšpekcijskih postopkih. Seznanjanje javnosti z informacijami iz posamezne faze inšpekcijskega postopka, dokler ta še teče, bi nedvomno negativno vplivalo na tek samega postopka (z informacijami bi se lahko seznanile priče, ki še niso bile zaslišane, ogrožena bi lahko bila izvedba posameznih procesnih dejanj ipd.), posledično pa bi to vplivalo na ugotovitev dejanskega stanja in na odločitev inšpektorja. IP je tako pritožbo zavrnil v delu, ki se nanaša na med drugim dostop do dokumentov, ki predstavljajo zbrane dokaze, zapisnike o ogledu, zapisnike o zaslišanjih in ugotovitve inšpektorja s tem v zvezi glede naslednjih dokumentov v celoti; in sicer št. 06122-2988/2016-1, št. 06122-2988/2016-15, št. 06122-2988/2016-16, št. 06122-2988/2016-18, št. 06122-2988/2016-20, št. 06122-2988/2016-21, št. 06122-2988/2016-25, št. 06122-2988/2016-26, in št. 06122-2988/2016-33, saj je na podlagi pregleda posredovane dokumentacije ocenil, da je organ izkazal škodo, ki bi nastala pri izvedbi inšpekcijskega postopka, če bi bili zahtevani dokumenti posredovani javnosti še pred zaključkom inšpekcijskega postopka.

 

IP pa ni mogel slediti navedbam organa, da bi že navedba, kateri dokumenti so del inšpekcijskega spisa in njihova vsebina, lahko škodilo izvedbi postopka, ker bi že informacija o tem, da je npr. organ vpogledal v zemljiško knjigo, zainteresirani osebi nakazalo smer ugotavljanja dejstev, saj takšna argumentacija ne zdrži resne pravne presoje. Navedeno izhaja tudi iz prakse IP, na podlagi katere se je prosilcem omogočal dostop vsaj do popisa spisa (prim. za postopke gradbene inšpekcije št. 090-177/2018, št. 090-76/2017, št. 090-182/2016). IP je tako pritožbi glede dokumentov iz 1. točke izreka ugodil, saj po mnenju IP seznanitev z dokumenti, kot so vabilo na zaslišanje, pozivi osebam na izjasnitev, izpis iz zemljiške knjige za določen zemljiškoknjižni vložek in drugi podobni dokumenti, ne bodo škodili izvedbi postopka. Po presoji IP tudi na teoretični ravni dostop do teh dokumentov ne bi mogel vplivati na izvedbo postopka in je malo verjetno, da bi bilo v vzročni zvezi s škodo, ki bi pri ugotavljanju dejanskega stanja v inšpekcijskega postopku nastala.

 

Kot pravno relevantna škoda v obravnavanem primeru pa po mnenju IP ni utemeljeno sklicevanje na pritisk javnosti in prosilca na odločanje inšpektorja, tveganje napačne odločitve in razveljavitev nadzornega organa ter vrnitev zadeve v ponovno odločanje. IP je stališče s tem v zvezi v svoji praksi že sprejel (glej npr. odločbo IP št. 090-109/2014, št. 090-183/2012). Sama možnost, da bi organ dobil zadevo v ponovno odločanje, je abstraktna in ne utemeljuje obstoja škode za konkretni upravni postopek. Pritisk javnosti in prosilca na inšpektorja pa ni pravno priznana škoda za postopek in se nanjo organ ne more sklicevati, saj inšpektor v skladu z načelom samostojnosti samostojno opravlja dejanja v postopku in v tem okviru ugotavlja dejstva in okoliščine.

 

Ker je IP ugotovi, da zadržki, ki jih je v izpodbijani odločbi navedel organ glede dostopa do zahtevanih dokumentov, niso utemeljeni in je odločil, da se dostop omogoči, je ob tem po uradni dolžnosti preveril obstoj izjeme iz 3. točke prvega odstavka 6. člena ZDIJZ (osebni podatek, katerega razkritje bi pomenilo kršitev varstva osebnih podatkov v skladu z zakonom, ki ureja varstvo osebnih podatkov). Ker po presoji IP zakonska podlaga za razkritje osebnih podatkov fizičnih oseb, ki so navedeni v 1. točki izreka, ne obstaja, gre za varovane osebne podatke in zato se ti na način kot je določen v 1. točki izreka prekrijejo.

 

Prosilec je v pritožbi navedel, da ker gre za javno dobro, da je podan javni interes za dostop do zahtevanih dokumentov. Po drugem odstavku 6. člena ZDIJZ se ne glede na obstoj izjeme od prostega dostopa po 3. točki prvega odstavka 6. člena ZDIJZ dostop do zahtevane informacije dovoli, če je javni interes glede razkritja močnejši od javnega interesa ali interesa drugih oseb za omejitev dostopa do zahtevane informacije. Ker je IP ugotovil, da se dostop do nekaterih od zahtevanih dokumentov dovoli, se do obstoja javnega interesa v tem delu ni opredelil. Glede preostalih informacij, za katere je IP ocenil, da so varovane, pa javnega interesa ni zaznal. V konkretnem primeru pravica javnosti vedeti ne prevlada nad pravico varstva osebnih podatkov. Določbo drugega odstavka 6. člena ZDIJZ je namreč dopustno uporabiti le v izjemnih primerih. Smiselno enako stališče izhaja tudi iz prakse Upravnega sodišča RS (npr. sodba Upravnega sodišča, št. I U 1257/2011-11 z dne 25. 4. 2012), ki je menilo, da je javni interes glede razkritja podan, če so ogrožene take vrednote, kot je življenje, zdravje ali varnost ljudi in podobno. V predmetni zadevi te vrednote niso ogrožene. Posledično pogoji za razkritje preostalih zahtevanih informacij niso izpolnjeni.

 

Čeprav se prosilec sklicuje na to, da gre za javno dobro in bi šlo lahko za izjemo od izjem na podlagi prve alineje tretjega odstavka 6. člena ZDIJZ, je ta v primeru 7. točke prvega odstavka 6. člena ZDIJZ izključena. Je pa glede na navedbe prosilca, IP dokumente pregledal tudi z vidika druge alineje tretjega odstavka 6. člena ZDIJZ (t. i. okoljske informacije). Druga alineja tretjega odstavka 6. člena ZDIJZ določa, da se ne glede na določbe prvega odstavka (torej ne glede na obstoj izjeme upravnega postopka) dostop do zahtevane informacije dovoli, če gre za podatke glede emisij v okolje, odpadkov, nevarnih snovi v obratu ali podatke iz varnostnega poročila in druge podatke, za katere tako določa zakon, ki ureja varstvo okolja. IP je pregledal celotno dokumentacijo iz inšpekcijske zadeve in ugotovil, da se dokumenti, ki se nahajajo v sami zadevi, neposredno ne nanašajo na okoljske podatke, temveč gre za pridobivanje dokumentacije in zapise inšpektorice, ki se nanašajo na pregled gradbene in uporabne dokumentacije, ter zapisnik o ugotovljenem stanju, ki sam po sebi ne vsebuje okoljskih informacij, kot jih določa Zakon o varstvu okolja, saj ne gre za ugotovitve, ki bi se neposredno nanašale na okolje (tj. tisti del narave, kamor seže ali bi lahko segel vpliv človekovega delovanja, kot npr. voda, zrak, tla) ali na odpadke. Izjema iz 2. alineje tretjega odstavka 6. člena ZDIJZ, torej v konkretnem primeru ni podana.

 

IP je zaključil, da je pritožba prosilca delno utemeljena, zato je na podlagi prvega odstavka 252. člena ZUP odločbo organa delno odpravil in v tem delu sam rešil zadevo. Organ je prosilcu v roku 31 (enaintridesetih) dni od prejema te odločbe dolžan posredovati zahtevani dokument, pri čemer mora skladno s 7. členom ZDIJZ v njem prekriti varovane osebne podatke, kot to izhaja iz 1. točke izreka te odločbe. V preostalem delu, to je v delu, ki se nanaša na varovane osebne podatke in na dokumente glede katerih je IP odločil, da je izjema iz 7. točke prvega odstavka 6. člena ZDIJZ podana, je IP pritožbo prosilca na podlagi prvega odstavka 248. člena ZUP zavrnil (2. točka izreka te odločbe).

 

Posebni stroški v tem postopku niso nastali.

 

Ta odločba je v skladu s 30. točko 28. člena Zakona o upravnih taksah (Uradni list RS, št. 42/2007 - uradno prečiščeno besedilo s spremembami in dopolnitvami) oproščena plačila upravne takse.

 

 

Pouk o pravnem sredstvu:

Zoper to odločbo ni dovoljena pritožba, pač pa se lahko sproži upravni spor. Upravni spor se sproži s tožbo, ki se vloži v 30 dneh od vročitve te odločbe na Upravno sodišče, Fajfarjeva 33, Ljubljana. Tožba se lahko vloži pisno po pošti ali pri navedenem sodišču. Če se tožba pošlje priporočeno po pošti, se za dan izročitve sodišču šteje dan oddaje na pošto. Tožba z morebitnimi prilogami se vloži v najmanj treh izvodih. Tožbi je treba priložiti tudi to odločbo v izvirniku ali prepisu.

 

 

 

Postopek vodila:

Manja Resman, univ. dipl. prav.

svetovalka IP

 

 

 

Informacijski pooblaščenec:

Mojca Prelesnik, univ.dipl.prav.

informacijska pooblaščenka