Informacijski pooblaščenec Republika Slovenija
    SLO | ENG

Iskalnik po odločbah IP o dostopu do informacij javnega značaja

+ -
Datum: 16.11.2017
Naslov: prosilec - Inšpektorat RS za notranje zadeve
Številka: 090-264/2017
Kategorija: Ali gre za zlorabo pravice?, Kršitev postopka
Status: Vrnjeno v ponovno odločanje


POVZETEK:

 

Organ je prosilcu zavrnil dostop do zahtevanega dokumenta na podlagi določbe petega odstavka 5. člena ZDIJZ. Prosilec je zoper odločbo vložil pritožbo, o kateri je odločil IP. IP je v pritožbenem postopku ugotovil, da organ ni popolno ugotovil vseh pravno pomembnih okoliščin, ki so potrebne za presojo, ali je prosilec pravico izvrševal na način, ki prekomerno ovira celotno delo organa, zato je zadevo vrnil organu v ponovno odločanje.
 

 

ODLOČBA:

 

Številka: 090-264/2017/2
Datum: 17. 11. 2017


Informacijski pooblaščenec po informacijski pooblaščenki Mojci Prelesnik (v nadaljevanju: IP), izdaja na podlagi 2. člena Zakona o Informacijskem pooblaščencu (Uradni list RS, št. 113/05 in 51/07 - ZUstS-A; v nadaljevanju ZInfP), tretjega in četrtega odstavka 27. člena Zakona o dostopu do informacij javnega značaja (Uradni list RS, št. 51/06 – uradno prečiščeno besedilo, 117/06 – ZDavP2, 23/14, 50/14, 19/15 – Odl. US, 102/15 in 32/16; v nadaljevanju: ZDIJZ) ter prvega in tretjega odstavka 251. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (Uradni list RS, št. 24/06 – uradno prečiščeno besedilo, 105/06 – ZUS-1, 126/07, 65/08, 8/10 in 82/13; v nadaljevanju: ZUP) o pritožbi … (v nadaljevanju: prosilec), z dne 16. 10. 2017, zoper odločbo Ministrstva za notranje zadeve, Inšpektorata Republike Slovenije za notranje zadeve, Štefanova ulica 2, 1501 Ljubljana (v nadaljevanju: organ), št. 090-428/2017/2 (4-03) z dne 10. 10. 2017, v zadevi dostopa do informacije javnega značaja naslednjo

 

ODLOČBO:

 

1.    Pritožbi prosilca z dne 16. 10. 2017 se ugodi in se odločba Ministrstva za notranje zadeve, Inšpektorata Republike Slovenije za notranje zadeve št. 090-428/2017/2 (4-03) z dne 10. 10. 2017 odpravi ter se zadeva vrne organu v ponovni postopek, ki mora o zahtevi odločiti najpozneje v 30 (tridesetih) dneh od prejema te odločbe.

 

2.    V postopku reševanja te pritožbe niso nastali posebni stroški.

 


Obrazložitev:

 

Prosilec je z zahtevo z dne 6. 10. 2017 zahteval posredovanje zaključnega dokumenta zadeve št. 061-188/2015, in sicer v elektronski obliki na njegov elektronski naslov. Navaja še, da se želi z dokumentom seznaniti delno, če vsebuje osebne podatke, tako da se osebni podatki odstranijo oziroma zatemnijo skladno z Zakonom o varstvu osebnih podatkov.

 

Organ je odločil o prej navedeni zahtevi z odločbo št. 090-428/2017/2 (4-03) z dne 10. 10. 2017 (v nadaljevanju: izpodbijana odločba), s katero je zahtevo prosilca zavrnil v celoti na podlagi petega odstavka 5. člena ZDIJZ z naslednjimi razlogi:
-    Od 3. 1. 2017 do 10. 10. 2017 je prejel organ skupaj 355 zahtev, od teh 122 od prosilca.
-    6. 9. 2017 je organ povabil prosilca v zvezi s številnimi zahtevami na pogovor z namenom, da konkretno pove, kaj želi, vendar je prosilec odgovoril isti dan, da …, preko telefona pa ne želi komunicirati, ker želi dokumentirano komunikacijo. Navedel je še, da je organ prejel 108 njegovih zahtev, druge zahteve pa so posredovale osebe, ki so mu pomagale pridobiti informacije javnega značaja, in tako ima od organa najmanj 289 zadev, nekaj pa jih je rešila PU Novo Mesto.
-    Po pregledu prej … je organ ugotovil, da je na njej med drugim navedeno, da je prosilec poskusil pridobiti od organa zapisnike inšpekcijskih nadzorov …, na podlagi katerih je bila izvedena …, in na podlagi te analize podan predlog spremembe …. Po mnenju prosilca so te spremembe katastrofalne, zato je potrebno ukrepati in eden od korakov je pregledati zapisnike nadzorov …, saj je po mnenju prosilca …. Navaja še, da mu organ noče posredovati zapisnikov brezplačno, pa bi jih po ZDIJZ moral, in ker se z organom strinja tudi IP, mu je ostala tožba ali moč množice, ...
-    Iz navedene … je tudi razvidno, da je … zaključni dokument zadeve, ki je vodena pod svojo številko. Na seznamu so zadeve, ki se tičejo inšpekcijskih nadzorov in so v katalogu zadev vodene pod klasifikacijskim znakom …. Navaja tudi, da …
-    Na podlagi … je organ do dneva izdaje te odločbe poleg 122 zahtev prosilca prejel še 229 zahtev s strani tretjih oseb, skupaj tako 351 zahtev od 355 prejetih, kar predstavlja 98,87 % vseh zahtev za dostop do informacij javnega značaja v letu 2017. Da je organ prejel te zahteve … izhaja tudi iz pregleda posredovanih zahtev, ki imajo identično vsebino in celo identično napako …
-    Organ v nadaljevanju navaja, da ima v skladu z drugim odstavkom 39. člena Ustave Republike Slovenije (v nadaljevanju: Ustava) vsakdo pravico dobiti informacijo javnega značaja, za katero ima v zakonu utemeljen pravni interes, razen v primerih, ki jih določa zakon. Tako prvi odstavek 5. člena ZDIJZ določa, da so informacije javnega značaja prosto dostopne pravnim ali fizičnim osebam. Tretji odstavek 15. člena Ustave določa, da so človekove pravice in temeljne svoboščine omejene s pravicami drugih in v primerih, ki jih določa ustava. Ustava nadalje v 120. členu določa, da organizacijo uprave, njene pristojnosti in način imenovanja njenih funkcionarjev ureja zakon, pri čemer Zakon o državni upravi v 2. členu določa, da uprava opravlja svoje delo samostojno v okviru in na podlagi ustave, zakonov in predpisov. Iz navedenega organ ocenjuje, da lahko vsakdo pridobi informacijo javnega značaja, vendar je njegova pravica omejena s pravicami drugih in se lahko ta pravica omeji zaradi škodovanja upravnemu organu ter konkretno nemotenemu opravljanju nalog in posledično zakonitemu delovanju organa. Organ namreč tedensko dobiva nove zahteve prosilca in ostalih oseb, kar posledično vedno bolj omejuje zakonsko izvajanje njegovih rednih nalog.
-    Namen ZDIJZ je zagotavljanje transparentnosti dela državnega organa, vendar pomenijo navedena dejanja v tem primeru zlorabo pravice dostopa do informacij javnega značaja. Organ namreč dosti časa rešuje prav vloge prosilca in z njim povezanih oseb, v sodelovanju z drugimi uslužbenci, ki vodijo postopke, to pa posledično pomeni, da je izvajanje ostalih zakonitih rednih nalog organa bistveno omejeno in da je organ prekomerno obremenjen.
-    Organ je ugotovil, da je v konkretnih primerih pravica prosilca prišla v konflikt z dolžnostjo organa, da opravlja svoje delo samostojno v okviru in na podlagi ustave in zakonov ter posledično v konflikt s pravicami tretjih oseb, ki so udeležene v drugih postopkih. Organ namreč zaradi izjemne količine vlog, ki so posledica ravnanja prosilca in z njim povezanih oseb, ne more ustrezno zavarovati pravic strank v drugih postopkih, kar je eden temeljnih ciljev ZUP. Prosilec je po mnenju organa prekoračil pravno mejo, ki pomeni razmejitev med interesom prosilca pridobiti informacijo javnega značaja in interesom družbe, da organ opravlja svoje delo v okviru in na podlagi ustave in zakonov. Meni, da prosilec svojih pravic ne uporablja dobronamerno in v skladu z načelom 11. člena ZUP. Glede na število vlog prosilca in z njim povezanih oseb ocenjuje organ, da prosilec to počne z namenom obremenjevanja organa in očitnega nagajanja, kar izhaja tudi iz zgoraj navedene vsebine ...
-    Organ še navaja, da je s sklepom št. 090-10/2016/6 z dne 1. 4. 2016 postopek za dostop do informacije javnega značaja na zahtevo prosilca res ustavil, kot je navedeno na … Prosilec je namreč v tej zadevi zahteval poskenirane zapisnike vseh opravljenih inšpekcijskih nadzorov ... Zoper navedeni sklep je prosilec vložil pritožbo, ki jo je IP zavrnil. Na podlagi tega organ ponovno ugotavlja, da prosilec očitno zlorablja pravico, saj je …, ne pa zaključne dokumente vseh zadev, ki so bili kreirani pri organu. Namen prosilca tako ni samo dostopati do informacije javnega značaja, da bi izvrševal demokratično in nadzorno funkcijo pravice dostopa do informacij javnega značaja, temveč ravno nasprotno. S svojim načinom vlaganja zahtev in sugeriranja drugim osebam, naj vlagajo zahteve …, prosilec in vse ostale osebe prekomerno zasipavajo z delom organ, kar predstavlja oviro za učinkovito delo organa ne samo na področju dostopa do informacij javnega značaja, temveč na vseh njegovih področjih dela. Pri odločanju namreč sodelujejo tudi inšpektorji, saj je za pravilno odločitev organa glede dostopa nujno potrebno sodelovanje oseb, ki te informacije poznajo. Posledica tega je upočasnitev dela organa tudi na drugi področjih.
-    Organ je do 11. 9. 2017 o vseh zahtevah prosilca in z njim povezanih oseb odločil vsebinsko, kar kaže na pripravljenost organa, da deluje transparentno in zlorabo pravice zatrjuje šele, ko je razumsko nemogoče, da bi odločil drugače. Opisano ravnanje prosilca je nedvomno močno prekoračilo pravo mero pravice dostopa do informacij javnega značaja.

 

Prosilec je zoper izpodbijano odločbo vložil pritožbo z dne 16. 10. 2017:
-    Navaja, da dobi organ največ nekaj njegovih zahtevkov na teden in po njegovih informacijah je podobno z drugimi prosilci, nekaj zahtevkov na teden pa nikakor ni mogoče smatrati kot veliko zahtevkov. V kolikor bi se to po objektivnih kriterijih smatralo kot veliko število poslanih zahtevkov s strani ene osebe, pa sodba Upravnega sodišča št. II U 214/2016 navaja, da večja količina zahtevanih informacij ni razlog za zavrnitev. 
-    Ko je pred leti zaprosil za vse relevantne informacije, je organ za delo zaračunal nedoločeno ceno … To nakazuje, da ima organ več kot dovolj kapacitet za izpolnjevanje vseh obveznosti in da dosedanji zahtevki prosilca, vključno z zahtevo, ki je zavrnjena v zadevi omenjeni odločbi, ne ovirajo delovanja organa.
-    Organ ima na voljo vse njegove zahteve za dostop do informacij javnega značaja in posledično dopisovanje. Ni pregledal vseh dejstev, ki jih navaja v obsežni obrazložitvi na …, sicer bi ugotovil, da zahteve niso zaradi nagajanja, ampak ker organ ne sodeluje pri transparentnem delovanju dela organa.
-    Glede zahtevanega zaključnega dokumenta navaja, da se iz njega dovolj dobro vidi predmet postopka, in če bi se ta dokument navezoval na temo, ki zanima prosilca, bi lahko naknadno zaprosil še za ostale dokumente. To je bilo narejeno zato, da bi imel pri pregledovanju in cenzuriranju dokumentov organ manj dela. Sprašuje se o nivoju usposobljenosti delavcev pri organu, da jim njegova očitna dobronamernost ni vidna.
-    Navaja še, da … v nobenem primeru ne posreduje zahtevkov, ampak omogoča le vpogled v katalog dokumentov, poslanih s strani organa. Uporabniki sami zahtevajo določeno zadevo in na njih prosilec nima vpliva, njihova motivacija za dostop do informacije javnega značaja je brezpredmetna.
-    Zahteva, da se ugotovijo vsa dejstva iz vseh dostopnih dokumentov, ki so jih izmenjali z organom na to temo. Razvidno bo, da njegovi nameni niso nagajanje, le pridobitev vseh relevantnih zapisnikov inšpekcijskih nadzorov, natančno zapisnikov, ki se tičejo ….  

 

Organ po prejemu pritožbe izpodbijane odločbe ni nadomestil z novo ter je pritožbo prosilca, kot dovoljeno, pravočasno in vloženo s strani upravičene osebe, z dopisom št. 090-428/2017/4 (4-03) z dne 10. 10. 2017, poslal v odločanje IP. Organ je pritožbi priložil predmetni spis, ki ga organ vodi pod št. 090-428/2017, kopijo spisa 020-111/2017 s printom … ter preglednico zahtev po ZDIJZ (v Excel-u).

 

Pritožba je utemeljena.

 

1.    Meje preizkusa pritožbe s strani pritožbenega organa

 

IP kot organ druge stopnje je v skladu z 247. člena ZUP dolžan preizkusiti odločbo v delu, v katerem jo prosilec izpodbija. Odločbo preizkusi v mejah pritožbenih navedb, po uradni dolžnosti pa preizkusi, ali ni prišlo v postopku na prvi stopnji do bistvenih kršitev postopka in ali ni prekršen materialni zakon. IP ugotavlja, da prosilec izpodbija odločbo organa v celoti. Primarno je sporno vprašanje, ali  je prosilec zlorabil pravico dostopa do informacij javnega značaja, zato se IP v nadaljevanju obrazložitve te odločbe opredeljuje najprej do tega vprašanja.

 

2.    Zloraba pravice dostopa do informacij javnega značaja

 

Organ lahko v skladu s petim odstavkom 5. člena ZDIJZ prosilcu izjemoma zavrne dostop do zahtevane informacije, če prosilec z eno ali več funkcionalno povezanimi zahtevami očitno zlorabi pravico dostopa do informacij javnega značaja po tem zakonu oziroma je očitno, da so zahteva ali zahteve šikanoznega značaja.

 

IP se je o zlorabi pravice dostopa do informacije javnega značaja že večkrat izrekel in v odločbah  obširno obrazložil institut zlorabe pravice, pojem pravice in njene vsebinske opredelitve ter navedel kriterije za opredelitev zlorabe pravice v pravni teoriji in praksi, ki se lahko uporabijo tudi v zvezi s pravico dostopa do informacij javnega značaja. Splošna stališča v zvezi s tem institutom tako izhajajo iz odločb IP npr. št. 090-249/2016 z dne 3. 1. 2017, št. 090-27/2017 z dne 18. 4. 2017, št. 090-68/2017 z dne 1. 6. 2017 in št. 090-55/2017 z dne 14. 7. 2017, zato jih IP v tej odločbi posebej ne navaja, se pa opredeljuje do vprašanja zlorabe pravice dostopa do informacije javnega značaja v obravnavanem primeru.

 

Pred nadaljnjo obrazložitvijo IP še navaja, da pravica dostopa do informacij javnega značaja ni priznana izključno v interesu prosilca, temveč tudi v interesu družbe, ki je v tem, da se v čim večji meri omogoči izvrševanje demokratične funkcije in funkcije nadzora obravnavane pravice, vendar nikakor ne na način, ki prekomerno ovira celotno delo organa. Pri tem se je treba postaviti na stališče, da ima v primeru kolizije med pravico prosilca in interesom družbe, prevlado slednji. Ob tem IP poudarja, da se institut zlorabe pravice dostopa do informacij javnega značaja po petem odstavku 5. člena ZDIJZ presoja v vsakem posameznem primeru posebej, izhajajoč iz splošnega načela ZDIJZ, da so informacije javnega značaja dostopne vsakomur in da si morajo organi za uresničitev tega namena prizadevati doseči čim večjo obveščenost javnosti o svojem delovanju. Presoja obstoja zlorabe pravice je institut, ki ga je treba uporabljati z veliko mero previdnosti in le tam, kjer je to nujno potrebno, kriterije, ki opredeljujejo zlorabo pravice, je treba torej razlagati ozko in v vsakem primeru posebej. Utemeljitev obstoja zlorabe pravice mora vselej ostati skrajno sredstvo v postopkih odločanja o zahtevah za posredovanje informacij javnega značaja in se sme uporabiti le v primeru, če od organa objektivno ni mogoče pričakovati, da bo zahteve prosilca obravnaval v skladu z določbami ZDIJZ.  

 

ZDIJZ ne določa konkretnih elementov oziroma kriterijev, ki kažejo na zlorabo pravice dostopa do informacij javnega značaja, niti ni z ZDIJZ omejeno število vlog, ki jih lahko vloži posamezni prosilec, zato se pri presoji zlorabe pravice dostopa do informacij javnega značaja upoštevajo kriteriji, ki so se razvili za opredelitev zlorabe pravice v pravni teoriji in praksi, npr.:
-    ponavljajoče se vloge za isto zadevo (izločitev vseh sodnikov Ustavnega sodišča) s pavšalnimi navedbami (Sklep Ustavnega sodišča št. Up-3427/07-34 in U-I-287/07 z dne 6. 11. 2008); 
-    zloraba pravice do pritožbe je med drugim podana tedaj, ko je pritožba očitno nedovoljena in neutemeljena, vsak razumen posameznik pa šteje njeno vložitev kot brez vseh možnosti za uspeh; z očitno nedovoljenimi in neutemeljenimi vlogami se tako ovira izpolnjevanje temeljnih nalog Ustavnega sodišča kot najvišjega organa sodne oblasti za varstvo ustavnosti in zakonitosti ter človekovih pravic in temeljnih svoboščin (Sklep Ustavnega sodišča št. Up-448/12-11 z dne 21. 6. 2012);
-    vlaganje vlog, katerih vsebina je izražanje številnih negativnih vrednostnih sodb in žalitev, provokacija in s tem navidezno uveljavljanje pravic (Sklep Ustavnega sodišča št. Up-3093/08-5 in U-I-315/08-4 z dne 12. 2. 2009);
-    zaporedno vlaganje nedovoljenih pravnih sredstev - vlog brez postulacijske sposobnosti (torej brez opravljenega pravniškega izpita oziroma brez zastopnika z opravljenim pravniškim državnim izpitom), ki vodijo k obravnavanju in pojasnjevanju istih procesnih vprašanj (Sklep Vrhovnega sodišča št. I Up 76/2014 z dne 24. 2. 2014);
-    vztrajanje pri izterjavi bagatelnega zneska, torej ob dejanskem obstoju terjatve v višini enega centa, ko upnik vztraja pri izvršbi za bagatelni znesek le zato, da bi dosegel povračilo nepotrebnih stroškov, ki so mu nastali zaradi zastopanja po odvetniku (plačila sodnih taks je bil oproščen, dolžnik pa povrnitve stroškov ni zahteval), saj razumnih razlogov za vztrajanje ne navaja, to pa je zloraba procesne pravice (Sklep Višjega sodišča v Ljubljani, Izvršilni oddelek, št. II Ip 1002/2009 z dne 13. 5. 2009);
-    z načinom vlaganja zahtev se organ prekomerno zasipa z delom, kar predstavlja oviro za njegovo učinkovito delo ne samo na področju dostopa do informacij javnega značaja, temveč na vseh njegovih delovnih področjih, z več deset vloženimi zahtevami za dostop do izrazito obsežne količine dokumentov in več kot 300 elektronskimi sporočili, poslanimi odgovorni osebi za dostop do informacij javnega značaja, v obdobju enega leta, kar predstavlja izjemno število vlog, večinoma z žaljivo vsebino, posredovanje tudi drugim državnim organom,… (Sodba Upravnega sodišča št. III U 240/2012 z dne 7. 11. 2013);
-    zahteve niso žaljive in tudi ne pretirano obsežne, organ pa glede na zahtevano količino dokumentov tudi ni izkazal, da prosilcu v zakonskem roku ne bi mogel zagotoviti dostopa do podatkov brez škode za delo; organ je dolžan organizirati svoje delo tako, da se prosilcu, ki ne zlorablja pravic, omogoči dostop; večje število vloženih zahtev, ki utegne organu povzročiti določene neprijetnosti, samo po sebi (ob odsotnosti drugih okoliščin, ki kažejo zlorabo) ne more predstavljati razloga za zavrnitev (Sodba Upravnega sodišča št. II U 214/2016 z dne 7. 2. 2017);
-    za presojo zakonitosti izpodbijanega akta je potrebno presoditi, ali iz načina vlaganja zahtev prosilca izhaja njegov namen prekomerno zasipati organ z delom in ga s tem ovirati pri opravljanju nalog ter poseči v njeno dostojanstvo oziroma ali vloženi zahtevi prosilca namerno povzročata kakšne neprijetnosti ali druge nevšečnosti (Sodba Upravnega sodišča št. I U 1816/2016-34 z dne 4. 10. 2017).

 

IP je po preučitvi predmetne zadeve ugotovil, da organ ni popolno ugotovil vseh pravno pomembnih okoliščin, ki so potrebne za presojo, ali je prosilec pravico izvrševal na način, ki prekomerno ovira celotno delo organa, kar utemeljuje v nadaljevanju obrazložitve te odločbe. Ob tem IP poudarja, da je v obravnavanem primeru upošteval tudi navedbe in dokazila organa glede drugih zahtev prosilca, pa tudi že predhodno omenjeno …, na podlagi katere so bile vložene zahteve prosilca za dostop do zaključnih dokumentov organa v zadevah pod klasifikacijskima številkama …

 

Upoštevaje predhodno navedene kriterije, ki izhajajo iz sodne prakse, IP najprej ugotavlja, da ne gre za ponavljajoče se zahteve za isto zadevo, ampak se zahteva prosilca v obravnavanem primeru nanaša na določeno zadevo organa. Tudi zahteve prosilca, katerih seznam prilaga organ vsaki posamezni odstopljeni pritožbi prosilca, se nanašajo na različne zadeve, praviloma pod klasifikacijsko številko …. Prav tako ni mogoče ugotoviti, da bi bila predmetna zahteva nedovoljena in neutemeljena v smislu, da bi jo vsak razumen posameznik štel kot brez vsake možnosti za uspeh. Prosilec je namreč v vsaki posamezni zadevi dovolj konkretno navedel zahtevani dokument, prav tako pa ni sporno, da se zahteva nanaša na dokument, ki izvira iz delovnega področja organa, in da organ razpolaga z njim v materializirani obliki. Kot izhaja iz izpodbijane odločbe, prosilec torej zahteva informacije javnega značaja, kot so opredeljene v 4. členu ZDIJZ. Prosilec sicer v zahtevi navaja, da bo informacijo uporabljal v zasebne namene, vendar je iz pritožbe in … mogoče ugotoviti, da želi pridobiti zapisnike inšpekcijskih nadzorov…, na podlagi katerih je bila izvedena …, na podlagi te … pa pripravljen predlog spremembe ... Po njegovem mnenju je namreč … slaba, spremembe … pa katastrofalne … v Sloveniji, zato je potrebno ukrepati in eden od ukrepov je pridobiti zapisnike …. Ker iz navedb prosilca izhaja, da se njegova zahteva nanaša na domnevno problematiko … v Sloveniji, bi bilo samo iz teh navedb težko potegniti zaključek o nerazumnih razlogih za vztrajanje pri zadevi. Upoštevaje navedeno bi bilo torej mogoče reči, da ima zahteva tudi razumno osnovo, saj bi lahko imele zahtevane informacije dejansko vrednost za prosilca in tudi širšo javnost , in bi torej glede na namen ZDIJZ lahko imela predmetna zahteva praviloma možnost za uspeh, vendar je potrebno v obravnavanem primeru upoštevati še druge relevantne okoliščine, na katere je IP že opozoril in so predmet njegove presoje v nadaljevanju.

 

Ugotoviti je mogoče tudi, da sama zahteva prosilca sicer ni žaljiva, je pa mogoče iz … in pritožbenih navedb prosilca ugotoviti navedbe prosilca, ki lahko predstavljajo poseg v dostojanstvo organa in njegovih uslužbencev. Prosilec navaja … »Sprašujem se o nivoju usposobljenosti delavcev na Inšpektoratu, da moja očitna dobronamernost ni vidna.«. Po oceni IP je neprimeren že naziv …, ostale navedbe pa dejansko kažejo na dvome prosilca o strokovnosti organa oziroma njegovih uslužbencev, pa tudi drugih posameznikov, ki so sodelovali pri pripravi …, s katerimi se prosilec ne strinja. S takšnimi navedbami se lahko po mnenju IP povzročijo neprijetnosti oziroma se žali človekovo dostojanstvo oziroma poslanstvo upravnega organa, kar so elementi šikanoznosti, kot to izhaja iz Priporočil Ministrstva za javno upravo za izvajanje določb 18. člena Uredbe o upravnem poslovanju (Uradni list RS, št. 20/05, 106/05, 30/06, 86/06, 32/07, 63/07, 115/07, 31/08, 35/09, 58/10, 101/10 in 81/13) št. 020-401/2014/87 z dne 3. 9. 2015, pa tudi predhodno navedene sodne prakse. Na tem mestu IP poudarja, da je namen ZDIJZ sicer zagotoviti javnost in odprtost delovanja organov ter omogočiti uresničevanje pravice fizičnih in pravnih oseb, da pridobijo informacije javnega značaja, pri čemer si morajo za uresničitev namena tega zakona organi prizadevati, da dosežejo čim večjo obveščenost javnosti o svojem delovanju, vendar pa to po mnenju IP ne pomeni, da je namen zakona ta, da bi posameznik ustvarjal svoje zbirke določenih podatkov (v obravnavanem primeru podatke oziroma zapisnike …), iz razloga, ker se ne strinja s strokovnim delom posameznega organa. Na tem mestu tako IP še navaja, da je organ v prvih devetih mesecih tega leta deloval v skladu z namenom zakona, saj je o zahtevah prosilca in drugih povezanih zahtevah odločal vsebinsko. Slednje izhaja iz izpodbijane odločbe, pa tudi navedb samega prosilca v elektronskemu sporočilu organu z dne 6. 9. 2017, v kateremu prosilec potrjuje, da je sam in s pomočjo drugih od organa prejel že najmanj 289 zadev, od katerih jih je nekaj rešila PU Novo mesto.

 

Nadalje IP ugotavlja, da bi se moral organ natančneje opredeliti do zahtevanih informacij. Brez tega podatka namreč ni mogoče presojati kriterijev, ki se nanašajo na dejansko obremenitev organa, ki bi bila posledica vsebinske obravnave zahteve. Organ je navedel le, koliko zahtev je bilo vloženih s strani prosilca in drugih oseb na podlagi … v tem letu, ter se le deloma opredelil do obremenitev organa, ko je navedel, da prosilec s svojim načinom vlaganja zahtev in sugeriranja drugim osebam, naj vlagajo zahteve …, organ prekomerno zasipavajo z delom, kar predstavlja oviro za učinkovito delo organa ne samo na področju dostopa do informacij javnega značaja, temveč na vseh njegovih področjih dela. Navedel je še, da pri odločanju sodelujejo tudi inšpektorji, saj je za pravilno odločitev organa glede dostopa nujno potrebno sodelovanje oseb, ki te informacije poznajo, posledica tega pa je upočasnitev dela organa tudi na drugi področjih. Organ, na katerem je dokazno breme, v obravnavanem primeru po oceni IP ni popolno izkazal dejstev glede vsebinske obravnave predmetne zahteve. Organ bi torej moral konkretno opredeliti, kako bi posredovanje zahtevanih informacij vplivalo na dolžnost in pravico organa, da opravlja svoje delo samostojno v okviru in na podlagi Ustave in zakonov ter posledično na pravice tretjih oseb. V obrazložitvi izpodbijane odločbe namreč ni dovolj konkretno pojasnil, kako bi vsebinsko odločanje o zahtevi prosilca in posledično posredovanje zahtevane dokumentacije lahko neposredno vplivalo na (ne)izvedbo posameznih postopkov pri organu ter na kakšen način bi zaradi tega tretjim osebam nastala škoda. Da bi organ lahko preveril dejansko obremenjenost zaradi predmetne zahteve, bi moral preučiti tudi običajno administrativno breme, ki ga ima z reševanjem zahtev po ZDIJZ, in s tem povezan čas in druga sredstva, ki jih ima na voljo, ter to primerjati z istovrstnimi podatki, ki se nanašajo na predmetno zahtevo prosilca.  Prav tako organ ni ugotavljal, ali bi z začasno reorganizacijo dela obstoječe kadrovske zasedbe lahko pripravil zahtevano dokumentacijo.  Na podlagi pomanjkljivih navedb organa v izpodbijani odločbi zato po oceni IP ni mogoče objektivno predvideti, ali bi obravnava zahteve prosilca do te mere ovirala delo organa, da svojih nalog v postopkih ne bi mogel več izvajati in zato pravic strank v teh postopkih ne bi mogel ustrezno zavarovati. 

 

Organ bi moral torej preučiti, kakšno delo bi bilo dejansko potrebno za zagotovitev dostopa do zahtevanih dokumentov. Smiselno enako stališče izhaja tudi iz sodbe Sodišča Evropskih skupnosti v zadevi T-2/03, Verein fűr Konsumenteninformation proti Evropska komisija, v kateri je sodišče navedlo, da količina dela, potrebna za preučitev prošnje, ni odvisna samo od števila dokumentov, navedenih v prošnji, ali njihovega obsega, ampak tudi od njihove narave. Organ se do narave zahtevanih podatkov ni konkretno opredelil, ne do obsega in ne do vsebine. Ni relevantna torej samo količina dela, ampak tudi temeljitost preizkusa. Organ se v izpodbijani odločbi namreč niti ni opredelil do vsebine zahtevanega dokumenta, torej ali je vsebina prosto dostopna ali ne, ker so podane izjeme po 5.a in 6. členu ZDIJZ, in ali je možen delni dostop. Povedano drugače, iz izpodbijane odločbe ni razvidno, ali je organ ugotavljal glede kolikšnega dela zahtevanih dokumentov izvedba delnega dostopa sploh ni mogoča in bi dostop moral zavrniti v celoti zaradi morebitnega obstoja izjem od prostega dostopa do informacij javnega značaja, kar bi pomenilo, da teh dokumentov niti ne sme posredovati prosilcu in posledično z njimi ne bi imel dela v smislu delnega dostopa. Iz izpodbijane odločbe tudi ni razvidno, da bi organ za namene posredovanja zahtevane dokumentacije potreboval dodatno kadrovsko zasedbo, prav tako z ničemer ni pojasnil, koliko oseb zaradi priprave zahtevane dokumentacije ne bi moglo opravljati svojih siceršnjih nalog in koliko časa bi takšno stanje trajalo. 

 

Na tem mestu IP opozarja, da iz upravno sodne prakse, iz zadeve, ki se je nanašala na dostop do 18.587 dokumentov , izhaja, da razlog za zavrnitev dostopa do informacije javnega značaja ne more biti le »enormno število dokumentov, ki bi jih bilo potrebno prosilcu izročiti oziroma mu omogočiti vpogled, kar bi lahko pripeljalo do resne motnje v poslovanju organa…«. Tudi iz novejše upravno sodne prakse  izhaja, da večje število zahtevanih dokumentov, »ki utegne organu povzročiti določene neprijetnosti, samo po sebi (ob odsotnosti drugih okoliščin, ki kažejo na zlorabo) tudi ne more predstavljati razloga za zavrnitev zahtevanega dostopa.« Iz navedene upravno sodne prakse po mnenju IP izhaja, da je za utemeljitev obstoja zlorabe pravice treba zadostiti dokaznemu standardu »onkraj dvoma«, ne pa zgolj dokaznemu standardu »verjetnosti«. Poleg tega ni dovolj, da gre zgolj za neprijetnosti, ampak mora biti delo organa resno ohromljeno zaradi upravnega bremena, ki bi bilo posledica obravnave zahteve po ZDIJZ. To v praksi pomeni, da mora biti izkazana stvarna, resnična grožnja za celotno delo organa. Organ, ki nosi dokazno breme, v konkretnem primeru ni ugotavljal vseh dejstev, ki so potrebna pri presoji, ali takšna grožnja obstaja. 

 

Kot že navedeno, je organ svojo odločitev v obravnavanem primeru utemeljeval tudi na zahtevah prosilca in drugih prosilcev z identično vsebino in identično napako …, ki so bile vložene na podlagi …. IP je z vpogledom v druge odstopljene pritožbe prosilca, ki se prav tako nahajajo v reševanju pri IP, ugotovil, da gre za zahteve z identično vsebino, razen številke posameznega zahtevanega dokumenta (in da se v zahtevah prosilca ponavlja …). V zvezi s tem IP navaja, da iz določbe petega odstavka 5. člena ZDIJZ izhaja, da je zakonodajalec določil zlorabo pravice tudi za primere, če prosilec z več funkcionalno povezanimi zahtevami očitno zlorabi pravico dostopa do informacij javnega značaja oziroma je očitno, da so zahteve šikanoznega značaja, zato bi se moral organ po mnenju IP konkretneje opredeliti tudi do tega elementa.  V kolikor bi se organ opredelil do zahtev prosilca kot funkcionalno povezanih zahtev, bi jih moral kot take tudi obravnavati. Ob tem IP navaja, da pojem »funkcionalno povezane zahteve« zakonsko sicer ni posebej opredeljen, vendar po mnenju IP iz namena predmetne določbe ZDIJZ izhaja, da je zakonodajalec uzakonil zahteve, ki so vsebinsko povezane, torej zahteve, ki se nanašajo na enako oziroma povezano vsebino. Tudi iz Mnenja Zakonodajno-pravne službe Državnega zbora o Predlogu zakona o spremembah in dopolnitvah Zakona o dostopu do informacij javnega značaja, ZDIJZ-C, druga obravnava, EPA 1500-VI, št. 010-01/13-24 z dne 30. 12. 2013, izhaja, da bi bilo smiselno pojem »funkcionalno povezane zahteve« nadomestiti s pojmom »vsebinsko«.  Tudi iz novejše sodne prakse izhaja, da je za presojo zakonitosti izpodbijanega akta potrebno presoditi, ali iz načina vlaganja zahtev prosilca izhaja njegov namen prekomerno zasipati organ z delom in ga s tem ovirati pri opravljanju nalog ter poseči v njegovo dostojanstvo oziroma ali vloženi zahtevi prosilca namerno povzročata kakšne neprijetnosti ali druge nevšečnosti.  Kot enega od elementov, ki lahko sam ali skupaj z drugimi elementi, kot so obsežnost zahtev, nesorazmerna obremenitev organa, prosilec ne sledi lastnim upravičenim interesom, nagajivost, šikaniranje ipd., kaže na zlorabo pravice, je zakonodajalec pri predlogu predmetne določbe navedel tudi pogostost vlaganja zahtev.  Pogostost vlaganja zahtev lahko privede do nesorazmerne obremenitve organa, kar lahko posledično pomeni poseg v pravice tretjih oseb in s tem tudi v javni interes.

 

K navedenemu IP še navaja, da iz 7. člena ZUP in drugega odstavka 2. člena ZDIJZ izhaja dolžnost organa, da v primeru, če ugotovi, da bi ugoditev zahtevi prosilca povzročila prekomerno oviranje njegovega dela oziroma bi resno ohromila njegovo delovanje, preden zahtevo zavrne na podlagi petega odstavka 5. člena ZDIJZ, preuči vse druge možnosti in v svoji odločbi podrobno pojasni razloge, zaradi katerih tudi te možnosti vključujejo nerazumno količino dela.  V zvezi s tem je zakonodajalec predvidel, da bodo v praksi vložene tudi zahteve za dostop do večjega obsega dokumentacije, zato je za izjemne primere, kadar organ potrebuje več časa za posredovanje zahtevane informacije zaradi obsežnosti zahtevanega dokumenta, v 24. členu ZDIJZ predvidena možnost, da organ podaljša rok za odločitev o zahtevi za največ 30 delovnih dni. Organ ima tako za posredovanje informacije lahko na voljo 50 delovnih dni. Če organ tudi v podaljšanem roku ne bi uspel prosilcu omogočiti dostopa do zahtevane dokumentacije in bi prosilec vložil t.i. pritožbo zaradi molka, bi IP lahko, če bi organ izkazal, da ima za to opravičene razloge, organu podaljšal rok za odločitev. Iz obrazložitve izpodbijane odločbe ni razvidno, ali je organ preučil to možnost, da bi zmanjšal težo upravnega bremena, ki bi mu nastalo s posredovanjem zahtevanega dokumenta prosilcu. V sklopu preučitve milejših možnosti, ki jih ima organ, preden zavrne zahtevo na podlagi petega odstavka 5. člena ZDIJZ, sodi tudi dolžnost organa, da prosilcu ponudi pomoč pri oblikovanju zahteve na način, da ta ne predstavlja več razloga za zavrnitev. Iz posredovane dokumentacije izhaja, da je organ to storil s tem, ko je prosilca z elektronskim dopisom z dne 6. 9. 2017 pozval na pogovor v zvezi s številnimi prejetimi zahtevami, da bi prosilec organu predstavil, kaj konkretno želi in kako mu lahko organ pri tem pomaga, da bi s tem presegli dnevno dopisovanje, iz katerega organ ni videl jasnega namena. Prosilec se sicer vabilu organa na pogovor ni odzval, ampak je v elektronskemu odgovoru istega dne organu pojasnil, da je sam posredoval 108 zahtev, drugi pa so mu pomagali in tako je od organa oziroma nekaj zadev je rešila PU Novo mesto prejel najmanj 289 zadev.

 

Kot torej ugotavlja IP, se je organ v izpodbijani odločbi opredelil predvsem do načina vlaganja zahtev prosilca, kar je glede na že omenjeno sodbo Upravnega sodišča št. I U 1816/2016-34 z dne 4. 10. 2017 prav tako relevantno pri presoji zlorabe pravice dostopa po petemu odstavku 5. člena ZDIJZ, vendar po mnenju IP utemeljitev v izpodbijani odločbi ni zadostna, da bi IP sledil odločitvi organa, kar je IP obširneje obrazložil že predhodno. 

 

Po preučitvi celotne zadeve je IP tako zaključil, da na podlagi navedb organa v izpodbijani odločbi ni mogoče ugotoviti, ali je prosilec v primeru vložitve obravnavane zahteve prekoračil pravne meje pravice dostopa do informacij javnega značaja ter ravnal v nasprotju s socialno funkcijo pravice dostopa do informacij javnega značaja.

 

V zvezi s predhodno navedenim pa IP navaja še določbe ZUP, ki se uporabljajo v zadevah dostopa do informacij javnega značaja subsidiarno. Eden temeljnih ciljev splošnega upravnega postopka je zavarovati šibkejšo stranko, to je tistega, ki v tem postopku uveljavlja svojo pravico ali varuje svojo pravno korist oziroma se mu nalaga določena obveznost. Iz 7. člena ZUP (varstvo pravic strank in varstvo javnih koristi) tako izhaja, da je organ dolžan svoje delo organizirati na način, ki omogoča vsem strankam, da čim lažje zavarujejo in uveljavijo svoje pravice, pri čemer lahko izvaja ukrepe in sprejema odločitve, s katerimi zagotovi, da stranke ne uveljavljajo svojih pravic v škodo pravic drugih in ne v nasprotju z javno koristjo, določeno z zakonom ali z drugim predpisom. Načelo varstva pravic strank in javnih koristi iz 7. člena torej služi interesu družbe, da se zagotovi nemoten potek upravnih postopkov in nasploh dela organov. Da bi se ta cilj dosegel, so tudi pravice strank omejene. Tako 11. člen ZUP določa, da morajo stranke pred organom govoriti resnico in pošteno uporabljati pravice (procesne pravice), ki so jim priznane s tem in drugimi zakoni, ki urejajo upravni postopek. Iz sodne prakse  tako izhaja, da je prepoved zlorabe pravic oziroma načelo poštene uporabe pravic temeljno načelo tako procesnega kot materialnega prava in tudi temeljno moralno načelo. Tako kot so zavezani organi, da postopajo po ZDIJZ in ZUP, so tudi prosilci dolžni upoštevati predmetne določbe. V obravnavnemu primeru pa se v povezavi z drugimi zahtevami prosilca in zahtevami drugih prosilcev na podlagi … postavlja vprašanje, ali je načelu poštene rabe pravic zadoščeno ali pa gre za špekulativno ravnanje prosilca mimo določb ZDIJZ, tudi v izogib plačilu stroškov za posredovanje dokumentacije, kar dejansko navaja že sam prosilec.

 

3. Vrnitev v ponovno odločanje 


 
Iz vsega navedenega izhaja, da je organ v ugotovitvenem postopku nepopolno ugotovil dejstva glede obstoja zlorabe pravice dostopa do informacij javnega značaja, posledično pa tudi ni presojal zahtevanega dokumenta z vidika obstoja informacije javnega značaja in možnosti (delnega) dostopa do zahtevanega dokumenta, zato je IP odločil, kot izhaja iz izreka odločbe. 


 
Ker je IP kot drugostopenjski organ, enako kot organ prve stopnje, dolžan spoštovati temeljna načela upravnega postopka, je dolžan upoštevati tudi načelo ekonomičnosti postopka iz 14. člena ZUP. Postopek je torej treba voditi hitro, kar pomeni tudi s čim manjšo zamudo za stranke in druge udeležence v postopku, vendar tako, da se preskrbi vse, kar je potrebno, da se lahko ugotovi dejansko stanje, zavarujejo pravice in pravne koristi stranke ter izda zakonita in pravilna odločba. IP je ocenil, da bo pomanjkljivosti postopka na prvi stopnji hitreje in bolj ekonomično odpravil organ prve stopnje, ki razpolaga z vsemi zahtevanimi dokumenti in podrobno pozna vsa relevantna dejstva v zvezi s temi dokumenti. 


 
V skladu s tretjim odstavkom 251. člena ZUP mora organ druge stopnje, kadar odpravi izpodbijano odločbo in zadevo vrne organu prve stopnje v ponovno odločanje, s svojo odločbo opozoriti organ prve stopnje, glede česa je treba dopolniti postopek, organ prve stopnje pa mora vseskozi ravnati po tej odločbi in brez odlašanja, najpozneje pa v 30 dneh od prejema zadeve, izdati novo odločbo, zoper katero ima stranka pravico pritožbe. 


 
Organ bo moral v ponovljenem postopku najprej popolno ugotoviti dejstva, ki so glede na zgornjo obrazložitev pomembna za presojo obstoja zlorabe pravice dostopa do informacij javnega značaja in nato na podlagi ugotovljenih dejstev tehtati med interesi, ki upravičujejo posredovanje zahtevanega dokumenta javnosti, in tistimi, ki temu nasprotujejo.  Organ je dolžan presoditi, ali je odvzem pravice iz drugega odstavka 39. člena Ustave, v skladu z načelom sorazmernosti.  Če ga bo takšen postopek pripeljal do ugotovitve, da v obravnavanem primeru ne more zavrniti zahteve na podlagi petega odstavka 5. člena ZDIJZ, bo moral v nadaljevanju presojati, ali zahtevani dokument predstavlja informacije javnega značaja oziroma natančno ugotoviti in konkretno obrazložiti, v katerem delu zahtevanih informacij ne gre za informacije javnega značaja po 4. členu ZDIJZ, in iz česa to izhaja (torej, katera od predpostavk za obstoj informacije javnega značaja po ZDIJZ ni izpolnjena). Če bo organ ugotovil, da zahtevani dokument vsebuje katero od izjem po določbah 5.a in 6. člena ZDIJZ, mora natančno in določno opredeliti, v katerem delu se dokument prekrije in na podlagi katere izjeme. Na podlagi tako izvedenega ugotovitvenega postopka bo organ lahko določno opredelil izrek odločbe. V izreku odločbe morajo biti namreč jasno navedeni dokumenti, ki so predmet presoje, in navedba, v katerem delu se dostop zavrne v celoti oziroma prekrijejo informacije, ki predstavljajo izjemo od prostega dostopa po ZDIJZ. Takšen izrek omogoča določljivost in izvršljivost, ki zadosti zakonskim normam in pravni varnosti, do katere je prosilec upravičen. V izreku je treba navesti tudi obliko, v kateri bo prosilcu posredovana zahtevana informacija javnega značaja. Prosilec se je sicer do načina seznanitve z zahtevanimi informacijami že opredelil v zahtevi. Organ je dolžan v predmetni zadevi v ponovljenem postopku odločiti tudi o morebitnih stroških za posredovanje zahtevane dokumentacije, in sicer po postopku, ki je predpisan v ZDIJZ, in Uredbi o posredovanju in ponovni uporabi informacij javnega značaja (Uradni list RS, št. 24/16), ter o stroških postopka. 

 

4. Sklepno 

 

Na podlagi vsega navedenega IP zaključuje, da je pritožba utemeljena, ker je obrazložitev izpodbijane odločbe pomanjkljiva, zaradi česar se je ne da preizkusiti, s čimer je bila storjena bistvena kršitev pravil postopka (7. točka drugega odstavka 237. člena ZUP). IP je zato pritožbi ugodil in na podlagi tretjega odstavka 251. člena ZUP izpodbijano odločbo odpravil in zadevo vrnil organu prve stopnje v ponovno odločanje. Organ mora o zahtevi prosilca odločiti najpozneje v roku 30 (tridesetih) dneh od prejema te odločbe. 


 
Na podlagi petega odstavka 213. člena ZUP, ki se smiselno uporablja tudi za odločbo o pritožbi (prvi odstavek 254. člena ZUP), se v izreku odloči tudi o tem, ali so nastali stroški postopka. IP je ugotovil, da v tem postopku posebni stroški niso nastali, zato je odločil, kot izhaja iz 2. točke izreka te odločbe. 


 
Ta odločba je v skladu s 30. točko 28. člena Zakona o upravnih taksah (Uradni list RS, št. 106/10 – ZUT-UPB5, 14/15 – ZUUJFO, 84/15 – ZZelP-J in 32/16) oproščena plačila upravne takse. 


 
Pouk o pravnem sredstvu:
Zoper to odločbo ni dovoljena pritožba, niti upravni spor. 

 

Postopek vodila:
Nataša Siter, univ. dipl. prav.,
svetovalka IP

 

Informacijski pooblaščenec:
Mojca Prelesnik, univ. dipl. prav.,
informacijska pooblaščenka