Informacijski pooblaščenec Republika Slovenija
    SLO | ENG
dekorativna slika

Iskalnik po odločbah IP o dostopu do informacij javnega značaja

+ -
Datum: 04.02.2021
Naslov: prosilec - Geodetska uprava RS
Številka: 090-259/2020
Kategorija: Dokument v izdelavi, Notranje delovanje organa
Status: Zavrnjeno


POVZETEK:

Prosilec je želel pridobiti podatke o stavbah, ki so verjetno napačno ali pomanjkljivo evidentirane. Organ je zahtevo zavrnil s sklicevanjem na dokument v izdelavi. V pritožbenem postopku je IP ugotovil, da pri zahtevanih dokumentih ne gre za neke pisne dokumente, ki bi v zaključku nastanka rezultirali iz posvetovanja pri organu ali ki bi jih lahko opredelili kot pisni dokument, zapis ali sporočilo, ki še ni dokončno izoblikovan. Vendar pa je v nadaljevanju ugotovil, da so bili zahtevani dokumenti sestavljeni v zvezi z notranjim delovanjem oz. dejavnostjo organa, ki ne morejo biti prosto dostopni, saj bi to privedlo do motenj pri delovanju oz. dejavnosti organa. IP je tako pritožbo prosilca zavrnil kot neutemeljeno.

 

ODLOČBA:

 

Številka: 090-259/2020/5
Datum: 4. 2. 2021

Informacijski pooblaščenec (v nadaljnjem besedilu IP) po informacijski pooblaščenki Mojci Prelesnik izdaja na podlagi 2. člena Zakona o Informacijskem pooblaščencu (Uradni list RS, številka 113/05, 51/07 – ZUstS-A, v nadaljnjem besedilu ZInfP), tretjega in četrtega odstavka 27. člena Zakona o dostopu do informacij javnega značaja (Uradni list RS, št. 51/06 – UPB, 117/06 – ZDavP-2, 23/14, 50/14, 19/15 – odločba US, 102/15 in 7/18; v nadaljnjem besedilu ZDIJZ) in tretjega odstavka 248. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (Uradni list RS, št. 24/06 - uradno prečiščeno besedilo, 105/06 – ZUS-1, 126/07, 65/08, 8/10 in 82/13, v nadaljnjem besedilu ZUP), o pritožbi … (v nadaljnjem besedilu prosilec) z dne 26. 10. 2020, zoper odločbo Geodetske uprave Republike Slovenije, Zemljemerska ulica 12, 1000 Ljubljana (v nadaljnjem besedilu organ), št. 090-5/2020-2552-6 z dne 8. 10. 2020, v zadevi dostopa do informacije javnega značaja, naslednjo

O D L O Č B O:

1.    Pritožba prosilca z dne 26. 10. 2020 zoper odločbo Geodetske uprave Republike Slovenije, št. 090-5/2020-2552-6 z dne 8. 10. 2020, se zavrne.

2.    V postopku reševanja te pritožbe posebni stroški niso nastali.


O b r a z l o ž i t e v:

Prosilec je 19. 8. 2020 na organ naslovil zahtevo za pridobitev podatkov o stavbah, za katere je organ ali zunanji izvajalec ugotovil, da so verjetno napačno ali pomanjkljivo evidentirane. Prosilec je želel prejeti vso bazo podatkov (brez podatkov o lastnikih, ki so fizične osebe), predvsem pa:
•    identifikacijsko oznako nepremičnine,
•    tip nepremičnine,
•    vrsta napake ali pomanjkljivosti,
•    datum pregleda,
•    ostalo.

Organ je zahtevo zavrnil z odločbo, št. 090-5/2020-2552-6 z dne 8. 10. 2020, s sklicevanjem na 9. točko prvega odstavka 6. člena ZDIJZ (dokument v izdelavi). Predhodno je organ prosilca pozval na dopolnitev vloge, v kateri je izrecno navedel, da zahteva dostop do informacij javnega značaja, saj se ni strinjal z negativnim odgovorom organa. Organ je ugotovil, da prosilčevim zahtevam ustrezajo avtomatske analize, ki jih izvaja organ na podlagi Zakona o geodetski dejavnosti (ZGeoD-1), Zakona o evidentiranju nepremičnin (ZEN) ter letnega programa del državne geodetske službe, v zvezi z nepremičninskima evidencama kataster stavb in register nepremičnin, z namenom izboljšanja kakovosti in konsistentnosti podatkov o stavbah in delih stavb. Zahtevani dokumenti so interne narave in se spreminjajo glede na opozorila uporabnikov obeh evidenc. Tovrstne analize lahko izvaja tudi vsak uporabnik sam za svoje lastne potrebe, saj so vhodni podatki (podatki katastra stavb in registra nepremičnin) javno in brezplačno dostopni vsakomur. Poleg navedenih analiz organa je bilo iz prosilčeve zahteve moč razumeti, da želi prejeti tudi podatke avtomatičnega zajema podatkov aerofotografij o novih in spremenjenih stavbah, ki ga na podlagi avtomatske klasifikacije z uporabo podatkov LSS in CAS za približno eno tretjino območja Republike Slovenije vsako leto izvaja in organu posreduje (v dogovorjenem formatu v elektronski obliki) Geodetski inštitut Slovenije, na podlagi javnega pooblastila iz 32. člena ZGeoD-1 ter letnega programa dela državne geodetske službe. Organ je bil mnenja, da zahtevane informacije predstavljajo izjemo od prostega dostopa, saj naj bi šlo za dokument, ki je v postopku izdelave. Podatki internih analiz, ki jih izvaja organ z namenom izboljšanja kakovosti in konsistentnosti podatkov katastra stavb in registra nepremičnin o stavbah in delih stavb, so v fazi stalnega spreminjanja in prilagajanja (gre za podatke avtomatskih analiz, ki se dnevno osvežujejo). Zajemajo analize za namen zagotavljanja konsistentnosti baz podatkov katastra stavb in registra nepremičnin pred njihovo migracijo v prenovljen informacijski sistem nepremičninskih evidenc ter analize za namen izboljšanja kakovosti podatkov katastra stavb in registra nepremičnih. Vse interne analize se izvajajo v okviru projekta eProstor, vzporedno s pripravo novega informacijskega sistema kataster. Organ je pojasnil, da lahko vsakdo na podlagi javnih in brezplačnih podatkov na portalu eProstor (https://www.e-prostor.gov.si/) organa izdela lastne analize podatkov za svoje namene uporabe. Za množični prevzem podatkov je uporabnikom na voljo aplikacija »E-Geodetski podatki« (https://egp.gu.gov.si/egp/). Glede zajema podatkov o novih spremenjenih stavbah, ki ga na podlagi avtomatske klasifikacije vsako leto izvaja Geodetski inštitut Slovenije, je organ pojasnil, da predstavljajo »osnovne podatke avtomatičnih analiz«, ki jih organ pred morebitnim ukrepanjem najprej strokovno obdela ter šele nato pričenja z upravnimi postopki pozivanja lastnikov za vpis podatkov ali njihovih sprememb v kataster stavb in register nepremičnin. Takšna analiza je torej kot dokument šele v postopku izdelave in je še predmet posvetovanja pri organu, saj organ za svoje nadaljnje uradne postopke predhodno izvede dodatne metode in tehnike inventarizacije prostora (po sedmem odstavku 100. člena ZEN so metode in tehnike inventarizacije prostora terenski ogledi, geodetske izmere in interpretacija strokovnih geodetskih podlag). Razkritje zahtevanega dokumenta bi v tej fazi, ko inventarizacija prostora še ni izvedena in tudi ni bila narejena strokovna presoja o tem, ali gre za stavbe ali druge objekte ter ali je za že evidentirane stavbe sploh potrebna sprememba podatkov v uradni evidenci, lahko povzročilo napačno razumevanje njegove vsebine, navkljub dejstvu, da prosilec v dopolnitvi vloge z dne 11. 9. 2020 navaja, da je strokovnjak na področju podatkov o nepremičninah (pooblaščen inženir in sodni izvedenec), saj za presojo o prostem dostopu to dejstvo ni pomembno. Zahtevani podatki so s strani Geodetskega inštituta Slovenije avtomatsko obdelani do te mere, da predstavljajo strokovno osnovo za nadaljnjo obravnavo in ukrepanje geodetske uprave po 81., 87., 100. in 103. členu ZEN. Organ je navedel, da naloga priprave podatkov katastra stavb in registra nepremičnin na podlagi analiz, z upoštevanjem stanja v uradnih evidencah ter dejanskega stanja na terenu, pri organu še ni bila realizirana. Analiz, ki jih v zvezi s podatki katastra stavb in registra nepremičnin izvajata organ in Geodetski inštitut Slovenije, tako ni mogoče šteti za zaključen dokument organa. V dokumentu manjkajo nekateri podatki iz uradnih evidenc ter podatki, ugotovljeni na podlagi terenskega ogleda, ki jih mora organ združiti s podatki, ki so v dokumentu že vsebovani. Gre za nedokončano nalogo organa, ki izhaja iz zakona in letnega programa dela državne geodetske službe. Organ je ocenil, da bi z razkritjem zahtevanega dokumenta nastala škoda, ker vsebovani podatki niso uradni, saj niso preverjeni in so zaradi tega mogoče nepravilni oz. neresnični. Če pridejo takšne nepreverjene informacije v javnost, bi to v javnosti lahko povzročilo napačno razumevanje, ker bi bile te informacije sprejete kot uradni podatki organa, kar pa niso.

Prosilec je v pritožbi z dne 26. 10. 2020 odločitvi organa oporekal, saj v zaprosilu za omenjene podatke ni navajal, da jih bo uporabljal za pozive lastnikom. Prosilec je pojasnil, da se želi najprej seznaniti s temi podatki glede na obseg in vsebino ter šele v naslednji fazi odločati o morebitnih nadaljnjih obdelavah in uporabah. Na trditve organa, da lahko prosilec sam pride do zaprošenih podatkov na način, da sam izvede analize javno dostopnih podatkov, je odgovoril, da to drži le do neke mere. Organ je namreč del zaprošenih podatkov prejel od zunanjega izvajalca (Geodetski inštitut Slovenije), ki je za pripravo teh podatkov prejel plačilo iz javnih sredstev, pri čemer je pri avtomatski analizi evidentiranja stavb uporabljal pametno programsko opremo. Razvoj identične programske opreme za pripravo teh podatkov bi bilo za prosilca nesmiselno, ob predpostavki, da se je postopek pridobivanja teh podatkov že izvedel preko javnih sredstev. Izdelek ali storitev, ki jo je zunanji izvajalec pripravil za organ, to je za javni denar, je javna informacija, saj ni več v postopku izdelave. Tudi glede podatkov o drugih analizah napačno evidentiranih stavb, ki jih je organ izvedel na podlagi opisnih podatkov o nepremičninah, je prosilec navedel, da je za njihovo podjetje nesmotrno, da bi to izvajali, če je to že izvedel organ na račun javnih sredstev. Treba je navesti še dejstvo, da je teh analiz veliko, podatkov pa ogromno. Če gre pri podatkih o stavbi npr. za manjkajoč podatek, ti podatki ne potrebujejo nikakršnih obdelav več, saj je vsakomur jasno, da je stavba pomanjkljivo evidentirana. Ob zaključku pritožbe je prosilec menil, da mu ti podatki pripadajo.

Ker je prosilec pritožbo poslal neposredno IP, jo je ta na podlagi drugega odstavka 239. člena ZUP odstopil organu z dopisom, št. 092-119/2020/2 z dne 27. 10. 2020. Organ odločbe po prejemu pritožbe ni nadomestil z novo, zato jo je na podlagi 245. člena ZUP z dopisom, št. 090-5/2020-2552-8 z dne 30. 10. 2020, odstopil v reševanje IP kot dovoljeno, pravočasno in vloženo s strani upravičene osebe. Organ je posredoval tudi vzorce zahtevane dokumentacije.

Pritožba ni utemeljena.

IP je pritožbo prosilca kot pravočasno, dovoljeno in vloženo po upravičeni osebi vzel v obravnavo. Kot organ druge stopnje je skladno z 247. členom ZUP izpodbijano odločbo organa preizkusil v delu, v katerem jo je prosilec izpodbijal, in v mejah njegovih pritožbenih navedb. Po uradni dolžnosti je preizkusil, ali ni v postopku na prvi stopnji prišlo do bistvenih kršitev postopka in ali ni bil prekršen materialni zakon.

IP je ob pregledu zadeve ugotovil, da je predmet odločanja v tem pritožbenem postopku dostop do (a) avtomatskih analiz, ki jih izvaja organ v zvezi z nepremičninskima evidencama kataster stavb in register nepremičnin z namenom izboljšanja kakovosti in konsistentnosti podatkov o stavbah in delih stavb (v nadaljnjem besedilu interne analize) ter (b) avtomatičnega zajema podatkov aerofotografij o novih in spremenjenih stavbah, ki ga izvaja in posreduje organu Geodetski Inštitut Slovenije. Prost dostop do zahtevanih informacij je organ zavrnil sklicujoč se na 9. točko prvega odstavka 6. člena ZDIJZ (dokument v izdelavi).

Navedena določba omogoča zavrnitev dostopa do informacij javnega značaja, kadar gre za podatek iz dokumenta, ki je v postopku izdelave, in je še predmet posvetovanja v organu, njegovo razkritje pa bi povzročilo napačno razumevanje njegove vsebine. Za obstoj navedene izjeme morajo biti kumulativno izpolnjeni trije pogoji: (1) dokument mora biti še v postopku izdelave pri organu, (2) dokument mora biti še predmet posvetovanja v organu, in (3) razkritje dokumenta bi povzročilo napačno razumevanje njegove vsebine (specifični škodni test), pri čemer je dokazno breme glede obstoja škode zaradi napačnega razumevanja vsebine dokumenta na organu. Podrobnejše kriterije za določitev dokumentov, ki so še v postopku izdelave, določa 4. člen Uredbe o posredovanju in ponovni uporabi informacij javnega značaja (Uradni list RS, št. 24/16; v nadaljnjem besedilu Uredba). Ta v prvem odstavku določa, da se za podatke iz dokumenta, ki je v postopku izdelave in ga vodi organ, štejejo podatki, ki se nahajajo v dokumentu, ki ga še ni podpisala in odposlala ali kako drugače zaključila uradna oseba organa, ki je z veljavnimi predpisi pooblaščena za odločanje. Drugi odstavek pa določa, da se za podatke iz dokumenta iz prejšnjega odstavka, če gre za dokument, ki nastaja v sklopu projekta, ki se vodi skladno z metodologijo vlade za vodenje projektov v državni upravi, štejejo podatki v dokumentu, ki še ni odobren v skladu s pravili take metodologije.

Kot izhaja iz navedb organa v izpodbijani odločbi, so interne analize v fazi stalnega spreminjanja in prilagajanja (podatki se dnevno osvežujejo). V postopku izdelave in predmet posvetovanja so tudi analize, katerih osnovni podatki so zajem podatkov o novih in spremenjenih stavbah, saj organ za svoje nadaljnje uradne postopke predhodno izvede dodatne metode in tehnike inventarizacije prostora, kot so terenski ogledi, geodetske izmere in interpretacija strokovnih geodetskih podlag.

Dejstvo, da se vsebina internih analiz spreminja zaradi podatkov, ki se dnevno osvežujejo, ne pomeni, da je take analize mogoče šteti kot dokument v postopku izdelave. Vsebina teh analiz je namreč v določenem trenutku dokončna, na podlagi (novo) pridobljenih podatkov pa so interne analize dopolnjene/spremenjene in kot take predstavljajo nov dokument v smislu ZDIJZ. Enako velja za avtomatičen zajem podatkov o novih in spremenjenih stavbah, ki ga na podlagi avtomatske klasifikacije z uporabo podatkov LSS in CAS za cca 1/3 območja Republike Slovenije vsako leto izvaja Geodetski inštitut Slovenije. Ne gre za dokument z vsebinsko odprtimi in nedokončanimi deli, ampak za podatke, ki so zbrani v določeni časovni točki (tj. dnevu pri analizah oz. letu pri zajemu podatkov aerofotografij). Tudi ob pregledu posredovanih vzorcev zahtevanih dokumentov, in sicer vzorca statistike kontrol o stavbah in delih stavb iz interne aplikacije, ki se dnevno spreminja (število napak in tudi kontrole same), vzorca konkretne kontrole, shranjenega v Excel tabeli, ter vizualiziranega primera avtomatičnega zajema podatkov aerofotografij o novih in spremenjenih stavbah, se je IP prepričal, da ne gre za produkte, ki bi jih lahko opredelili kot pisni dokument, zapis ali sporočilo, ki še ni dokončno izoblikovan. Po naravi stvari je v obravnavani zadevi navedene dokumente mogoče šteti kot dokončne, z vnosom spremenjenih podatkov pa v tistem trenutku nastane nov dokument v smislu ZDIJZ. Prav tako pri zahtevanih dokumentih ne gre za neke pisne dokumente, ki bi v zaključku nastanka rezultirali iz posvetovanja pri organu. Ni mogoče slediti argumentom organa, da je dokument z zajemom podatkov aerofotografij še predmet posvetovanja, zgolj zato, ker organ na podlagi prejetega dokumenta izvede določene aktivnosti (npr. nadaljnje strokovne presoje, interne analize, izvedbe inventarizacije prostora ipd.) in v sklepni fazi spremembe v posameznih evidencah. Dejstva, da bo organ na podlagi osveženih podatkov izdelal nove dokumente, v katerih bo navajal drugačne podatke oz. bo popravil objavljene podatke, ni mogoče interpretirati kot dokaz, da gre za dokumente, ki so še v postopku izdelave. Povsem razumljivo je, da se bodo tovrstne evidence kontinuirano vzpostavljale, popravljale in dopolnjevale, vendar je v predmetni zadevi očitno, da tovrstni dokumenti tudi nikoli ne bodo dokončni, saj se podatki dnevno spreminjajo, kaj šele podpisani, saj ne gre za take vrste dokumentov, za katere velja, da jih mora (slej ali prej) podpisati, odposlati ali kako drugače zaključiti uradna oseba organa, ki je z veljavnimi predpisi pooblaščena za odločanje. Noben predpis zahtevanih dokumentov ne ureja na način, da bi predpisal njihovo vzpostavitev, kdaj so vzpostavljeni, kdaj so zaključeni, postopke njihovega vodenja ipd. Na zgornjo interpretacijo izjeme iz 9. točke prvega odstavka 6. člena ZDIJZ ne vpliva niti dejstvo, da se podatki v zahtevanih dokumentih dnevno spreminjajo, saj to izhaja iz same narave stvari (stavbe in deli stavb so lahko stalno spreminjajoči objekti in s tem tudi podatki o njih). Ker po oceni IP prva dva pogoja za obstoj izjeme po 9. točki prvega odstavka 6. člena ZDIJZ nista izpolnjena, IP ni izvedel še t.i. škodnega testa kot tretjega pogoja, saj morajo biti vsi trije pogoji izpolnjeni hkrati. IP je tako ugotovil, da v obravnavanem primeru pogoji za obstoj izjeme iz 9. točke prvega odstavka 6. člena ZDIJZ, niso podani.

V kontekstu navedb organa, da v internih analizah, ki jih v zvezi s podatki katastra stavb in registra nepremičnin izvajata organ in Geodetski inštitut Slovenije, manjkajo nekateri podatki iz uradnih evidenc ter podatki, ugotovljeni na podlagi terenskega ogleda, ki jih mora organ združiti s podatki, ki so v dokumentu že vsebovani, ter bi z razkritjem zahtevanega dokumenta nastala škoda, ker vsebovani podatki niso uradni, saj niso preverjeni in so zaradi tega mogoče nepravilni oz. neresnični, je IP menil, da je organ s tem smiselno navajal izjemo iz 11. točke prvega odstavka 6. člena ZDIJZ (izjema notranjega delovanja oz. dejavnosti organa). Poleg tega mora tudi IP v pritožbenem postopku po uradni dolžnosti paziti na pravilno uporabo materialnega prava.

Po 11. točki prvega odstavka 6. člena ZDIJZ organ prosilcu zavrne dostop do zahtevane informacije, če se zahteva nanaša na podatek iz dokumenta, ki je bil sestavljen v zvezi z notranjim delovanjem oz. dejavnostjo organov, in bi njegovo razkritje povzročilo motnje pri delovanju oz. dejavnosti organa. IP pri tem opozarja, da izjema iz navedene določbe ni podana le takrat, ko gre za podatek iz dokumenta, ki je bil sestavljen v zvezi z notranjim delovanjem organa, ampak je podana tudi takrat, ko gre za podatek iz dokumenta, ki je bil sestavljen v zvezi z dejavnostjo organa, kar izhaja iz jezikovne razlage tega določila. Kot je razvidno iz stališča Upravnega sodišča RS v sodbi, št. I U 2187/2011 (tč. 8 obrazložitve), se beseda »notranjim« nanaša na delovanje, ne pa tudi na dejavnost, sicer bi pisalo »notranjim delovanjem oz. notranjo dejavnostjo«. Torej je lahko ta izjema podana tudi tedaj, ko se podatek nanaša na dejavnost organa, seveda če bi njegovo razkritje povzročilo motnje pri dejavnosti organa. Iz stališča Upravnega sodišča RS v sodbi, št. I U 398/2015 (tč. 20 obrazložitve), pa je razvidno, da možnosti, da lahko tudi dokument, ki ga je pripravil zunanji izvajalec, pomeni dokument, sestavljen v zvezi z notranjim delovanjem oziroma dejavnostjo organa, ni mogoče povsem izključiti. Seveda le izjemoma, ob konkretnih navedbah, kako in zakaj pomenijo njegovo notranje delovanje, kar je IP storil v nadaljevanju.

Po Zakonu o geodetski dejavnosti (Uradni list RS, št. 77/10 in 61/17 – ZAID; v nadaljnjem besedilu ZGeoD-1) je geodetska služba del geodetske dejavnosti, ki jo v javnem interesu zagotavljata država in samoupravne lokalne skupnosti. Geodetska služba obsega vzpostavitev, vodenje in vzdrževanje zbirk podatkov na področju referenčnih koordinatnih sistemov, evidentiranja nepremičnin, množičnega vrednotenja nepremičnin, državne meje, prostorskih enot in hišnih številk ter topografskega in kartografskega sistema (27. člen). Opravljanje tistega dela geodetske dejavnosti, ki zagotavlja uradne podatke v zbirkah geodetskih podatkov na področju referenčnih koordinatnih sistemov, evidentiranja nepremičnin, množičnega vrednotenja nepremičnin, državne meje, prostorskih enot in hišnih številk ter topografskega in kartografskega sistema, je v pristojnosti državne geodetske službe. Te naloge opravlja Geodetska uprava Republike Slovenije kot upravni organ v sestavi ministrstva, pristojnega za geodezijo (t.j. Ministrstva za okolje in prostor). Del nalog geodetske službe (razvojne in določene strokovno-tehnične naloge) izvaja Geodetski inštitut Slovenije kot javni zavod na podlagi sklepa Vlade Republike Slovenije o statusnem preoblikovanju Inštituta za geodezijo in fotogrametrijo Fakultete za gradbeništvo in geodezijo. Po Zakonu o evidentiranju nepremičnin (Uradni list RS, št. 47/06, 65/07 – odl. US, 79/12 – odl. US, 61/17 – ZAID, 7/18 in 33/19; v nadaljnjem besedilu ZEN) sodi med evidentiranje nepremičnin vzpostavitev, vodenje in vzdrževanje katastra stavb in registra nepremičnin (1. člen). Kataster stavb in register nepremičnin vzpostavi, vodi in vzdržuje Geodetska uprava Republike Slovenije (3. člen ZEN).

Kot je organ tudi sam pojasnil v izpodbijani odločbi, so zahtevani dokumenti nastali v okviru njegove dejavnosti (v zvezi z nepremičninskima evidencama kataster stavb in register nepremičnin), čemur tudi prosilec v pritožbi ni oporekal. Avtomatske analize, ki ustrezajo zahtevi prosilca, organ izvaja na podlagi ZGeoD-1 (29. člen), ZEN ter Letnega programa del državne geodetske službe. Delovanje organa tako med drugim vključuje naloge, v okviru katerih nastajajo (so nastali) tudi zahtevani dokumenti. Zajem podatkov aerosnemanja o novih in spremenjenih stavbah, sicer izvaja Geodetski inštitut, vendar je to nalogo prenesel nanj zakonodajalec s podelitvijo javnega pooblastila (32. člen ZGeoD-1). Vlogo Geodetskega inštituta v sodelovanju pri izvedbi postopkov vodenja in vzdrževanja podatkov nepremičninskih evidenc je mogoče šteti kot »podaljšano roko« organa in ne za zunanjega izvajalca pri izvajanju konkretnih nalog, saj mu je izvajanje razvojnih in strokovno‑tehničnih nalog državne geodetske službe v skladu s programom dela Geodetskega inštituta Slovenije, ki je sestavni del letnega programa državne geodetske službe, določil zakon. Kot je razvidno iz Predloga zakona o geodetski dejavnosti  je bila podelitev javnega pooblastila Geodetskemu inštitutu Slovenije, da posamezne naloge iz pristojnosti državne geodetske službe opravlja on – ne geodetska uprava, utemeljena (tudi) iz razlogov, da Geodetski inštitut Slovenije večino teh nalog že izvaja in ima za to usposobljene strokovnjake, opremo in prakso. S tem je zakonodajalec ocenil, da je tako zagotovljeno transparentno in medsebojno koordinirano izvajanje teh nalog. Nadzor nad njihovim izvajanjem pa je še vedno v pristojnosti geodetske uprave.  Konkretna naloga je razvidna tudi iz letnega programa dela organa. Prvi pogoj za obstoj izjeme po 11. točki prvega odstavka 6. člena ZDIJZ je torej izpolnjen – zahtevani dokumenti so bili sestavljeni v zvezi z notranjim delovanjem oz. dejavnostjo organa.

Za obstoj izjeme je treba opraviti še t.i. škodni test in podati odgovor na vprašanje, ali bi razkritje povzročilo motnje pri delovanju oz. dejavnosti organa. Pojem »motnje« je treba razlagati kot pojav, ki ni usklajen s pravilnim, normalnim delovanjem organa.  IP meni, da je organ s tem, ko je navedel, da bi z razkritjem zahtevanih informacij nastala škoda, ker vsebovani podatki niso uradni, saj niso preverjeni in so zaradi tega mogoče nepravilni oz. neresnični, posredno opozoril na to, kaj bi se zgodilo, če bi bili zahtevani dokumenti razkriti javnosti. V tem primeru bi obstajala nevarnost, da bi se javnost na te podatke zanašala, čeprav vsi podatki niso nujno resnični oz. pravilni, česar se organ tudi zaveda in jih v sklopu svojih internih analiz tudi odpravlja. IP se s tem strinja, saj je glede na opredelitev nalog, ki jih organ izvaja, tj. vzpostavitev, vodenje in vzdrževanje katastra stavb in registra nepremičnin, razumno pričakovati, da so to evidence z verodostojnimi podatki, do katerih se je organ v sklopu svojih nalog že opredelil, jih preveril in uskladil s stanjem v drugih uradnih evidencah ter dejanskih stanjem na terenu. Podatki, ki so evidentirani v katastru stavb, se spreminjajo v upravnem postopku z izdanim upravnim aktom, medtem ko se tehnični podatki iz registra nepremičnin spreminjajo zgolj s sporočilom lastnika ali z izpolnitvijo obrazca, torej brez upravnega postopka. IP meni, da bi s posredovanjem tovrstnih (zahtevanih) podatkov javnosti, še preden se organ do njih opredeli vsebinsko do te mere, da je gotovo, ali je potreben poziv za evidentiranje podatkov v uradni evidenci ali ne (ker npr. zaznan objekt sploh ni stavba), v javnosti povzročilo tako zmedo, da bi to negativno vplivalo na kompetentnost organa na področju kakovosti in popolnosti podatkov ter usklajenosti povezovanja nepremičninskih evidenc. Kako na geodetske evidence, torej na parcelo, stavbo, del stavbe in nepremičnino, gleda posameznik, smo se lahko v preteklosti srečali med obveščanjem o poskusnem izračunu vrednosti nepremičnin. O težavah, s katerimi so se srečevali lastniki nepremičnin zaradi razlik med njihovimi internimi evidencami in podatki registra nepremičnin, se je moč seznaniti tudi v strokovni literaturi.  Krivca za vsako razhajanje med podatki, ki jih je posameznik pripisoval svoji nepremičnini, in podatki o njej v javni evidenci, so največkrat posamezniki našli prav v organu. Zato IP meni, da bi s prosto dostopnostjo »vmesnih«, vhodnih podatkov, ki jih mora organ še obdelati in ugotoviti, ali se zapisano stanje ujema tudi z dejanskim, prišlo do napačnih interpretacij, lahko tudi do manipulacij s takimi različnimi prostorskimi podatki. Stopnja zaupanja v javne evidence je odvisna tudi od vzdrževanosti podatkov, kar počne organ s pomočjo internih analiz in izvajanja kontrole, proces urejanja evidenc in podatkov pa bi bil lahko moten, če bi se videnje kakovosti teh podatkov s strani različnih uporabnikov popačilo do te mere, da bi pri laični javnosti nastal vtis, da podatki v evidencah niso dosledni. Zahtevani dokumenti so namenjeni izboljšavi podatkov nepremičninskih evidenc, izvedbi posamičnih postopkov odprave napak in neskladij med podatki nepremičninskih evidenc, ureditvi in spreminjanju podatkov nepremičninskih evidenc, kar prinaša verodostojnost podatkov in izpolnjevanje dolžnosti organa (oz. države), da poskrbi za usklajene in točne evidence. Z vidika zagotavljanja kakovosti podatkov nepremičninskih evidenc pred potrebno obdelavo in ureditvijo podatkov ti (vhodni) podatki ne morejo biti prosto dostopni, saj bi to privedlo do motenj pri delovanju oz. dejavnosti organa. Po mnenju IP zahtevani dokumenti načeloma predstavljajo interni pripomoček pri delu organa oz. osnovo za izvedbo postopkov inventarizacije prostora, njihovo razkritje pa bi povzročilo motnje pri delovanju oz. dejavnosti organa. Pri izvedbi škodnega testa je IP upošteval tudi, da ima odločitev v postopku dostopa do informacij javnega značaja t.i. erga omnes učinek, kar pomeni, da odločitev ne učinkuje le proti konkretnemu prosilcu, ki je strokovnjak na področju podatkov o nepremičninah, temveč proti javnosti na splošno. Tako je IP ugotovil, da je izpolnjen tudi drugi pogoj za obstoj izjeme po 11. točki prvega odstavka 6. člena ZDIJZ. V zvezi z zahtevanimi dokumenti sta torej kumulativno izpolnjena oba pogoja, ki ju za obstoj izjeme po 11. točki prvega odstavka 6. člena določa ZDIJZ, kar pomeni, da je ta izjema glede teh dokumentov podana.

IP je prepričan, da organ z zavrnitvijo dostopa zasleduje legitimen interes zagotoviti nemoteno izvajanje svoje dejavnosti. Javni vpogled v podatke Geodetske uprave Republike Slovenije pa je omogočen tudi preko portala eProstor (javni vpogled v podatke o nepremičninah), na kar je prosilca opozoril tudi organ.

IP je pri svoji odločitvi upošteval tudi to, da se skladno s tretjim odstavkom 6. člena ZDIJZ dostop do zahtevane informacije v vsakem primeru dovoli, ne glede na to, ali je podana izjema iz 11. točke prvega odstavka 6. člena ZDIJZ, če gre za podatke o porabi javnih sredstev ali podatke, povezane z opravljanjem javne funkcije ali delovnega razmerja javnega uslužbenca, razen v primerih iz 1. in 5. do 8. točke prvega odstavka ter v primerih, ko zakon, ki ureja javne finance ali zakon, ki ureja javna naročila, določata drugače. Prosilec je upravičenost dostopa do zahtevanih podatkov utemeljeval tudi s porabo javnega denarja. IP meni, da v obravnavanem primeru niso podani vsi pogoji iz 1. alineje tretjega odstavka 6. člena ZDIJZ. Res je sicer, da izdelavo aerofotografij izvede zunanji izvajalec, tj. Geodetski inštitut Slovenije, vendar po mnenju IP to še ne pomeni, da je zaradi tega treba vnaprej razkriti ustvarjene dokumente. Kot že pojasnjeno, je Geodetski inštitut Slovenije pri izvedbi konkretne naloge »podaljšana roka« organa, pri čemer je treba upoštevati to, da je bila naloga prenesena na zunanjega izvajalca z javnim pooblastilom. Zato v obravnavanem primeru ne moremo šteti, da gre pri dotičnem sodelovanju organa in Geodetskega inštituta Slovenije za odnos naročnik – zunanji izvajalec, ki v smislu porabe javnih sredstev zapade pod tretji odstavek 6. člena ZDIJZ. Geodetski inštitut Slovenije izvaja tiste naloge državne geodetske službe, ki so določene v programu dela Geodetskega inštituta Slovenije (ki je sestavni del letnega programa državne geodetske službe), kar organ zavezuje in ni mogoče od njega pričakovati, da bo sam izdeloval dotične dokumente.

Tudi pritožbene navedbe, da bi bil razvoj programske opreme za pripravo teh podatkov nesmiseln, saj se je postopek pridobivanja teh podatkov že izvedel preko javnih sredstev, ne vzdržijo, saj je prav ta del geodetske dejavnosti del geodetske službe, ki se izvaja v javnem interesu in je zakonska naloga organa v sodelovanju z Geodetskim Inštitutom Slovenije. Tolmačenje določbe tretjega odstavka 6. člena ZDIJZ s strani prosilca je po mnenju IP v obravnavanem primeru preširoko, saj ob takem razumevanju navedene določbe izjeme od prostega dostopa do informacij javnega značaja, ki jih določa prvi odstavek 6. člena ZDIJZ, sploh ne bi prišle v poštev (ob predpostavki, da so vsi zavezanci po ZDIJZ proračunski uporabniki in se njihova dejavnost financira iz državnega proračuna).

IP je zaključil, da je izpodbijana odločba zakonita, vendar obrazložena z napačnimi razlogi. Celotna zahtevana dokumentacija vsebuje informacije, ki predstavljajo informacije v zvezi z notranjim delovanjem oz. dejavnostjo organa in bi razkritje povzročilo motnje pri delovanju oz. dejavnosti organa. V konkretnem primeru so torej izpolnjeni pogoji za zavrnitev dostopa na podlagi 11. točke prvega odstavka 6. člena ZDIJZ. Izhajajoč iz navedenega je IP pritožbo prosilca na podlagi tretjega odstavka 248. člena ZUP zavrnil, kot izhaja iz 1. točke izreka te odločbe, v obrazložitvi svoje odločbe pa navedel pravilne razloge.

Posebni stroški v tem postopku niso nastali (2. točka izreka te odločbe). Ta odločba je skladno s 30. točko 28. člena Zakona o upravnih taksah (Uradni list RS, št. 106/10 – UPB, 14/15 – ZUUJFO, 84/15 – ZZelP-J, 32/16 in 30/18 – ZKZaš) oproščena plačila upravne takse.

 

Pouk o pravnem sredstvu:
Zoper to odločbo ni dovoljena pritožba, pač pa se lahko sproži upravni spor. Upravni spor se sproži s tožbo, ki se vloži v 30 dneh od vročitve odločbe na Upravno sodišče RS, Fajfarjeva 33, 1000 Ljubljana. Tožba se lahko vloži pisno po pošti ali neposredno pri navedenem sodišču. Če se tožba pošlje priporočeno po pošti, se za dan izročitve sodišču šteje dan oddaje na pošto. Tožba z morebitnimi prilogami se vloži v najmanj treh izvodih. Tožbi je treba priložiti tudi to odločbo v izvirniku ali prepisu.

 

Postopek vodila:
Karolina Kušević, univ. dipl. prav.,
svetovalka IP

 

Mojca Prelesnik, univ. dipl. prav.,
informacijska pooblaščenka