Informacijski pooblaščenec Republika Slovenija
    SLO | ENG

Iskalnik po odločbah IP o dostopu do informacij javnega značaja

+ -
Datum: 13.01.2020
Naslov: prosilec - Državno odvetništvo RS
Številka: 090-271/2019
Kategorija: Notranje delovanje organa
Status: Zavrnjeno


POVZETEK:

V obravnavani zadevi je organ zavrnil dostop do dokumentacije korespondence na relaciji DP/DO in MOP v zvezi s porušenjem hiše na določenem naslovu. IP je v pritožbenem postopku ugotovil, da zahtevani dokumenti vsebujejo usmeritvene predloge, smernice, vprašanja itd., in so bili sestavljeni z namenom, da lahko organ, torej Državno odvetništvo (učinkovito), zastopa Republiko Slovenijo v konkretni pravdni zadevi pred sodiščem. Glede na navedeno je IP ocenil, da je mogoče slediti stališču organa, da gre za dokumente v zvezi z notranjim delovanjem oziroma dejavnostjo organa. Ker konkretni sodni postopek še ni končan, bi tudi po presoji IP razkritje zahtevane dokumentacije javnosti povzročilo motnje pri delovanju organa, saj iz dokumentov izhaja »vsebina«, iz katere so razvidni interesi organa, »pogajalska« izhodišča organa, razmišljanja in interesi, ki jih organ v sodnem postopku zasleduje, morebitna strategija vodenja postopka organa kot stranke v sodnem postopku, ipd., kar bi po oceni IP lahko škodovalo delovanju organa, če bi bili te podatki prosto dostopni, saj je organ pooblaščen, da pred sodiščem varuje interese Republike Slovenije. IP je pritožbo zavrnil.

 

ODLOČBA:

 

Številka: 090-271/2019/5

Datum: 13. 1. 2020

 

 

Informacijski pooblaščenec po informacijski pooblaščenki Mojci Prelesnik (v nadaljevanju IP), izdaja na podlagi 2. člena Zakona o Informacijskem pooblaščencu (Ur. l. RS, št. 113/05 in 51/07-ZUstS-A, v nadaljevanju ZInfP), 3. in 4. odst. 27. člena Zakona o dostopu do informacij javnega značaja (Ur. l. RS, št. 51/06- uradno prečiščeno besedilo, 117/06 – ZDavP2, 23/14 – ZDIJZ-C in 50/14-ZDIJZ-D, v nadaljevanju ZDIJZ), 1. odstavka 248. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (Ur. l. RS, št. 24/06 - uradno prečiščeno besedilo, 105/06 – ZUS-1, 126/07- ZUP-E, 65/08-ZUP-F, v nadaljevanju ZUP), o pritožbi (dalje prosilec) z dne 6. 12. 2019, zoper odločbo z dne 4. 12. 2019, št. DP-1 VSRU-205/2019-19, Republike Slovenije, Državnega odvetništva, Šubičeva ulica 2, 1000 Ljubljana (dalje organ), v zadevi dostopa do informacij javnega značaja, naslednjo

 

 

 

O D L O Č B O:

 

  1. Pritožba prosilca se zavrne.
  1. V postopku reševanja te pritožbe niso nastali posebni stroški.

 

 

 

OBRAZLOŽITEV:

 

Prosilec je dne 10. 10. 2019 na organ naslovil elektronsko sporočilo, v katerem je na podlagi ZDIJZ zahteval, da

mu organ v zvezi s postopkom nezakonito porušene hiše na  , posreduje:

- fco vse dokumentacije, ki je kakorkoli povezana s pooblastili oz. zastopanjem v predmetni zadevi - tako za MOP, kakor za IRSOP,

- fco vse dokumentacije korespondence v predmetni zadevi na relaciji DP/DO in MP in

- fco vse dokumentacije korespondence v predmetni zadevi na relaciji DP/DO in MOP.

 

Organ je o zahtevi prosilca odločil z odločbo z dne 4. 12. 2019, št. DP-1 VSRU-205/2019-19, s katero je zavrnil zahtevo prosilca za dostop do informacij javnega značaja v zvezi s postopkom nezakonito porušene hiše na  , in sicer:

- fco vse dokumentacije, ki je kakorkoli povezana s pooblastili oz. zastopanjem v predmetni zadevi - tako za MOP, kakor za IRSOP,

- fco vse dokumentacije korespondence v predmetni zadevi na relaciji DP/DO in MP in

- fco vse dokumentacije korespondence v predmetni zadevi na relaciji DP/DO in MOP.

V obrazložitvi odločbe je organ ugotovil, da se zahteva prosilca vsebinsko nanaša na dokumentacijo v spisih Državnega odvetništva, v katerih se vodijo postopki, vezani s postopkom nezakonito porušene hiše na , in sicer: št. ESČP-A54-5/2017, št. P 1171/2014 in št. U-A30-3163/2011. V konkretnem primeru ni sporno, da je organ zavezanec za dostop do informacij javnega značaja, prav tako ni sporno, da zahtevane informacije spadajo v delovno področje organa. Upoštevaje navedeno je organ omogočil prosilcu vpogled v spisa Državnega odvetništva, in sicer:

- dne 5. 3. 2019 je bil izveden vpogled v spis končane zadeve (vs. Slovenija) pred ESČP št. ESČP-A54-5/2017 in izročena zaprošena dokumentacija iz predmetnega spisa;

- dne 23. 7. 2019 izveden vpogled v spis Državnega odvetništva št. P 1171/2014, vso zaprošeno dokumentacijo pa je stranka prevzela osebno dne 31. 7. 2019.

V skladu z zaprosilom za posredovanje uradne korespondence z državnimi organi, ki ni zajeta v spisu Državnega odvetništva št. P 1171/2014, je bila z dopisom z dne 9. 10. 2019 prosilcu posredovana tudi naslednja dokumentacija:

- zaprosilo za mnenje Ministrstva za okolje in prostor, Inšpektorata RS za okolje in prostor št. 0612-109/2011-1, z dne 28. 9. 2011,

- odgovor na zaprosilo Državnega pravobranilstva št. U-A30-3163/2011 -4-V, z dne 7. 10. 2011,

- zaprosilo za mnenje Ministrstva za okolje in prostor, Inšpektorata RS za okolje in prostor št. 0612-109/2011/3, z dne 14. 10. 2011,

- dodatni odgovor Državnega pravobranilstva št. U-A30-3163/2011-6, z dne 17. 10. 2011.

V zadevi Državnega odvetništva št. P 1171/2014 (v pravdnem postopku Okrožnega sodišča v Ljubljani P 2479/2013) pa o celotnem tožbenem zahtevku za plačilo odškodnine še ni bilo odločeno. S sodbo Vrhovnega sodišča (VSRS) II Ips 198/2018 z dne 19. 2. 2019 je bilo odločeno o obstoju temelja tožbenega zahtevka, o višini zahtevka pa prvostopno sodišče še ni odločalo. Zadeva se pred Okrožnim sodiščem v Ljubljani nadaljuje pod št. III P 727/2018. V spisu Državnega odvetništva št. P 1171/2014 je od datuma vpogleda v spis do dneva izdaje te odločbe bilo vloženo 26 dokumentov (od tega 12 dokumentov prosilca, 4 dokumenti Ministrstva za okolje in prostor - odgovor prosilcu, ostalih 10 dokumentov se nanaša na komunikacijo Državnega odvetništva z Ministrstvom za okolje in prostor, vabilo sodišča na narok, zapisnik in pripravljalne vloge pooblaščenca prosilca). Organ je nadalje navedel, da ZDIJZ v 6. členu določa izjeme, v katerih organ prosilcu zavrne dostop do zahtevane informacije. Organ je zato preizkusil, ali v zvezi z zahtevo prosilca obstaja katera od izjem, določenih v prvem odstavku 6. členu ZDIJZ. Organ je ugotovil, da se zahteva prosilca nanaša na tri dokumente Državnega odvetništva (gre za komunikacijo z Ministrstvom za okolje in prostor), ki se nahajajo v spisu Državnega odvetništva št. P 1171/2014, in sodijo med izjeme, določene v 11. točki, v povezavi z 8. točko, prvega odstavka 6. člena ZDIJZ. Ena od temeljnih nalog organa je varstvo premoženjskih in drugih interesov Republike Slovenije, ki se izvaja z opravljanjem strokovnih nalog prek pravnega zastopanja in pravnega svetovanja. V skladu z določbo prvega odstavka 12. člena Zakon o državnem odvetništvu (Uradni list RS, št. 23/2017; v nadaljevanju: ZDOdv) organ zastopa državo in državne organe pred sodišči v Republiki Sloveniji. Skladno s 3. členom ZDOdv organ v odnosu do stranke deluje po načelu medsebojnega zaupanja. Pravna mnenja v večini niso zgolj pravna stališča glede splošnih določil pogodb ali oziroma splošnih ravnanj organa, ampak vsebujejo že konkretne odgovore na postavljena pravna vprašanja oziroma pravne dileme, ki so med stranko organa in nasprotno stranko sporna. Pravna mnenja tako vsebujejo že pravne posledice ravnanj strank organa, obrambne strategije morebitnim potencialnim zahtevkom ipd., za katere pa bi bilo zelo slabo, če pridejo v roke nasprotni stranki, saj je v tem primeru nasprotna stranka v prednosti. Glede obstoja izjeme po 8. točki prvega odstavka 6. člena ZDIJZ, je organ navedel, da bi razkritje vsebine treh dokumentov (gre za komunikacijo z Ministrstvom za okolje in prostor), ki se nahajajo v spisu organa št. P 1171/2014, ki so bili izdelani izključno zaradi potreb pravdnega postopka, bi po oceni organa resno ogrozilo tako delovanje organa kot tudi sam postopek, ki se vodi pred Okrožnim sodiščem v Ljubljani pod št. IIIP 727/2018. Posledično organ ugotavlja, da sta izpolnjena oba pogoja izjeme po 11. in 8. točki prvega odstavka 6. člena ZDIJZ, zato je na podlagi navedenega mogoče zaključiti, da sta podani izjemi iz 11. in 8. točke prvega odstavka 6. člena ZDIJZ. Glede na navedeno je organ odločil, kot izhaja iz izreka odločbe.

 

Zoper zgoraj navedeno odločbo je prosilec vložil pritožbo z dne 6. 12. 2019, v kateri je navedel, da v dani zadevi dokumenti RS MOP, za katere organ trdi, da so element izjeme v kontekstu ZDIJZ, nimajo za določanje pripadajoče ne/materialne odškodnine praktično nikakršne vsebinske vrednosti. Sama dosojena višina odškodnine je element dokazane materialne škode in dokazane nematerialne škode, ki se - razvidno iz objave v javnem mediju, citat: - plača iz posebne proračunske postavke finančnega ministrstva za ta namen. Tedaj je za začetek postopka, pripoznanje zahtevka, poravnava, umik pravnega sredstva, ... potrebno soglasje tako DO RS kot finančnega ministrstva. Iz zapisanega citata je razvidno, da je dejanski »skrbnik« pripadajoče odškodnine Ministrstvo za finance in ne Ministrstvo za okolje in prostor, katerega uradno pravnomočno stališče druge stopnje je, da je bila po/rušitev nezakonita. Posledično je prosilec navedel, da naj IP v postopku pritožbe ugotovi/potrdi, da je Ministrstvo za finance dejanski skrbnik pripadajoče/dosojene odškodnine za povzročeno ne/materialno škodo in da je po dokončni/pravnomočni potrditvi temelja, da prosilcu odškodnina pripada – dandanašnje skrivanje korespondence med DO RS in MOP RS povsem brezpredmetno. Prosilec zato pričakuje, da bo prejel fotokopije želenih dokumentov.

 

Organ je z dopisom z dne 12. 12. 2019, številka: DP-1 VSRU-205/2019-22, poslal pritožbo prosilca s prilogami v odločanje IP. Organ je opravil preizkus pritožbe in ugotovil, da je pritožba pravočasna, vložena po upravičeni osebi in dovoljena.

 

Pritožba ni utemeljena.

 

IP uvodoma pojasnjuje, da je kot organ druge stopnje v skladu z 247. čl. ZUP dolžan preizkusiti odločbo v delu, v katerem jo prosilka izpodbija. Odločbo preizkusi v mejah pritožbenih navedb, po uradni dolžnosti pa preizkusi, ali ni prišlo v postopku na prvi stopnji do bistvenih kršitev postopka in ali ni prekršen materialni zakon.

 

V obravnavanem primeru ni sporno, da je organ podvržen določbam ZDIJZ in da zahtevane informacije sodijo v delovno področje organa, saj so predmet presoje informacije iz zadeve organa, ki še ni zaključena. Gre torej za dokumente, ki so bili vloženi v spis organa št. P 1171/2014, in sicer pod zaporednimi št. 192, 215 in 216. Kot je organ pojasnil, z vsemi ostalimi dokumenti, iz navedene zadeve, prosilec že razpolaga oziroma je z njeno vsebino seznanjen. Sporno pa je vprašanje, ali je glede zgoraj navedenih dokumentov podana izjema iz 11. točke prvega odstavka 6. člena ZDIJZ (v povezavi z 8. točko prvega odstavka 6. člena ZDIJZ), na katero se je skliceval organ.

 

Za obstoj navedene izjeme morata biti kumulativno izpolnjena dva pogoja: - podatek mora izhajati iz dokumenta, ki je bil sestavljen v zvezi z notranjim delovanjem oziroma dejavnostjo organa in - specifični škodni test (razkritje takšnega podatka bi povzročilo motnje pri delovanju oziroma dejavnosti organa). Za podatke, ki so sestavljeni v zvezi z notranjim delovanjem, se v teoriji pogosto navajajo naslednji primeri: vsa notranja korespondenca med funkcionarji in uradniki vlade (uprave), ki je namenjena pripravi odločitev vlade (uprave) oziroma drugih zavezancev, interna komunikacija organa, zlasti dopisi, zapisniki, mnenja, poročila, navodila, smernice in drugi interni dokumenti[1]. Primerjalno-pravno so kot takšna izjema priznana tudi občutljiva notranja navodila in načrti, ki določajo način zbiranja in izvajanja raznih vrst nadzora. Gre za izjemo, kjer je potrebno pri presoji utemeljenosti opraviti še test škode – ali bi razkritje povzročilo motnje pri delovanju oziroma dejavnosti organa. Opisano izjemo pozna tudi večina primerjalno-pravnih ureditev, v katerih zakoni varujejo »notranji proces razmišljanja organa«. Varujejo se podatki, ki nastajajo ob oblikovanju politike organa. Gre za dokumente za notranjo rabo organa, iz katerih izhaja postopek oziroma način dela organa, kot tudi njegova notranja politika. To je v pravni teoriji znano kot »deliberative process privilege«, torej proces, ki varuje notranje razmišljanje organa, s čimer naj bi se omogočilo odkrito in odprto razmišljanje organa, ki pa bi bilo ovirano, če bi bilo povsem odprto za javnost. Obenem pa je namen te izjeme tudi preprečiti škodo, ki bi nastala pri kakovosti odločanja organa, saj razumno varovanje procesa »notranjega razmišljanja« organa ni nujno v neskladju z načelom odprtosti uprave. Če bi namreč vsi tovrstni dokumenti postali javni, bi to lahko resno ogrozilo kritično, inovativno in učinkovito delo javnega sektorja.

 

V obravnavanem primeru so predmet presoje dokumenti, ki predstavljajo korespondenco med dvema organoma (med organom in Ministrstvom za okolje in prostor), v zvezi s konkretnim pravdnim postopkom, ki teče pred Okrožnim sodiščem v Ljubljani in v katerem organ zastopa Ministrstvo za okolje in prostor. Kot je poudaril že organ, je njegova naloga, da na podlagi prvega odstavka 12. člena ZDOdv, zastopa državo in državne organe pred sodišči v Republiki Sloveniji. Gre za razmerje med dvema organoma, katerega bistvo je v zaupnem odnosu med mandatarjem in mandantom, skladno s 3. členom ZDOdv (načelo medsebojnega zaupanja). Če je zaupanje porušeno (in na tej točki je že mogoče govoriti o izkazovanju škode v primeru razkritja dokumentov) oziroma obstaja bojazen, da bodo dokumenti, ki sta si jih organ in zastopanec izmenjala za namene sodnega postopka, v katerem je drug organ zastopan, dostopni na podlagi določb ZDIJZ, lahko pride do situacije, ko je tudi sámo zastopanje oteženo ali celo onemogočeno. Z vidika varstva pravic strank je namreč strankam konkretnega sodnega postopa, v skladu s procesnimi določbami, mogoč vpogled v sodni spis (150. člen ZPP[2]), kjer se lahko seznanijo z vsemi vlogami, ni pa mogoče pridobiti informacij, ki jih stranke v sodni spis ne vložijo in predstavljajo zaupno razmerje med njimi in pooblaščenci.

 

IP je z vpogledom v dokumente, ki so predmet presoje, ugotovil, da vsebujejo usmeritvene predloge, smernice, vprašanja itd., ki so bili sestavljeni z namenom, da lahko organ, torej Državno odvetništvo (učinkovito), zastopa Republiko Slovenijo v konkretni pravdni zadevi pred sodiščem. Glede na navedeno je po oceni IP mogoče slediti stališču organa, da gre za dokumente v zvezi z notranjim delovanjem oziroma dejavnostjo organa. Ker konkretni sodni postopek še ni končan, bi tudi po presoji IP razkritje zahtevane dokumentacije javnosti povzročilo motnje pri delovanju organa, saj iz dokumentov izhaja »vsebina«, iz katere so razvidni interesi organa, »pogajalska« izhodišča organa, razmišljanja in interesi, ki jih organ v sodnem postopku zasleduje, morebitna strategija vodenja postopka organa kot stranke v sodnem postopku, ipd., kar bi po oceni IP lahko škodovalo delovanju organa, če bi bili te podatki prosto dostopni, saj je organ pooblaščen, da pred sodiščem varuje interese Republike Slovenije.

 

IP ob tem poudarja, da se v konkretnem primeru presoja dostop do dokumentov organa na podlagi ZDIJZ, v katerem status in položaj prosilca v razmerju do zahtevanih informacij nista relevantna, saj se postopek vodi po načelu »erga omnes«, to pomeni, da gre za vprašanje, ali gre za informacije javnega značaja, ki so dostopne vsem, ne le določenemu prosilcu. Prav tako se v tem postopku ni mogoče opredeljevati do vprašanja, kdo je »skrbnik« za plačilo odškodnine, saj to ne sodi v pristojnost IP.

 

Ob odsotnosti konkretnih argumentov prosilca glede zatrjevane izjeme tudi IP ni našel razlogov za dvom v obstoj zatrjevane izjeme oziroma za morebitno napačno uporabo materialnega predpisa v tej zvezi. Ker že obstoj izjeme po 11. točki prvega odstavka 6. člena ZDIJZ omejuje dostop do zahtevanih informacij, se IP ni posebej opredeljeval do obstoja izjeme po 8. točki prvega odstavka 6. člena ZDIJZ.

 

V konkretnem primeru je IP še presojal, ali je mogoče uporabiti institut delnega dostopa (7. člen ZDIJZ) in prosilcu omogočiti delni dostop do zahtevane dokumentacije. Na podlagi preučitve dejanskega stanja IP ugotavlja, da ne obstajajo možnosti za delni dostop, ker se v prejšnjih odstavkih navedeni razlogi za obstoj izjeme od prostega dostopa do informacij javnega značaja nanašajo na zahtevane dokumente v celoti.

 

Upoštevaje vse navedeno je IP zaključil, da je odločitev organa pravilna in zakonita, pritožba prosilca pa neutemeljena in jo je treba zavrniti, na podlagi prvega odstavka 248. člena ZDIJZ.

 

Posebni stroški v tem postopku niso nastali. Ta odločba je v skladu s 30. točko 28. člena Zakona o upravnih taksah (Ur.l. RS, št. 42/2007 - uradno prečiščeno besedilo s spremembami in dopolnitvami - ZUT-UPB3) oproščena plačila upravne takse.

 

Pouk o pravnem sredstvu:.

Zoper to odločbo ni dovoljena pritožba, pač pa se lahko sproži upravni spor. Upravni spor se sproži s tožbo, ki se vloži v 30 dneh od vročitve te odločbe na Upravno sodišče, Fajfarjeva 33, Ljubljana. Tožba se lahko vloži pisno po pošti ali pri navedenem sodišču. Če se tožba pošlje priporočeno po pošti, se za dan izročitve sodišču šteje dan oddaje na pošto. Tožba z morebitnimi prilogami se vloži v najmanj treh izvodih. Tožbi je treba priložiti tudi to odločbo v izvirniku ali prepisu.

 

 

Postopek vodila:

Alenka Žaucer, univ. dipl. prav.

samostojna svetovalka Pooblaščenke

 

 

 

Informacijski pooblaščenec:

Mojca Prelesnik, univ. dipl. prav.,

informacijska pooblaščenka

 


[1] Več o tem Komentar Zakona o dostopu do informacij javnega značaja s pravom EU in primerjalno-pravno prakso, Inštitut za javno upravo pri Pravni fakulteti v Ljubljani, Ljubljana 2005 - Komentar ZDIJZ, str. 139

[2] 150. člen ZPP: Stranke imajo pravico pregledovati in prepisovati spise pravde, v kateri so udeležene. Drugim osebam, ki imajo upravičeno korist, se lahko dovoli ta pregled in prepis posameznih spisov. Dokler postopek teče, dovoli to predsednik senata, potem ko je končan, pa predsednik oziroma predstojnik sodišča oziroma oseba na sodišču, ki ga določi.