Informacijski pooblaščenec Republika Slovenija
    SLO | ENG

Iskalnik po odločbah IP o dostopu do informacij javnega značaja

+ -
Datum: 22.03.2016
Naslov: Prosilec - Državni izpitni center
Številka: 090-293/2015
Kategorija: Ali dokument obstaja?, Notranje delovanje organa, Osebni podatek
Status: Delno odobreno


Sodba Upravnega sodišča

 

POVZETEK:

Prosilec je zahteval srednje vrednosti (aritmetične sredine) dosežkov učencev na NPZ za predmete slovenščina, angleščina, matematika, za 6. in 9. razred za leto 2015, poimensko po šolah. Organ je dostop zavrnil, ker dokument ne obstaja v materializirani obliki, saj njegov obstoj prepoveduje ZOsn, ki prepoveduje razvrščanje šol na podlagi dosežkov učencev na NPZ. V pritožbi je IP ugotovil, da se zahtevani podatki nahajajo pri organu v informacijskem sistemu, pri čemer lahko organ zahtevane podatke hitro in enostavno (brez nesorazmernega napora) prikliče iz sistema. Glede prepovedi razvrščanja iz ZOsn, pa je IP tolmačil (enako kot Upravno sodišče RS v podobni zadevi IU 44/2013-14 z dne 16. 10. 2013), da se s posredovanjem zahtevanih podatkov prosilcu, ne krši prepovedi razvrščanja iz ZOsn. Posledično je IP naložil razkritje zahtevanih podatkov (razen v delu, ko gre za varovane osebne podatke).

 

ODLOČBA:

 

 

Številka: 090-293/2015/8

Datum: 22. 3. 2016

 

Informacijski pooblaščenec po informacijski pooblaščenki Mojci Prelesnik (v nadaljevanju IP), izdaja na podlagi 2. člena Zakona o Informacijskem pooblaščencu (Ur. l. RS, št. 113/05 in 51/07-ZUstS-A, v nadaljevanju ZInfP), drugega odstavka 15. člena ter tretjega in četrtega odstavka 27. člena Zakona o dostopu do informacij javnega značaja (Ur. l. RS, št. 51/06- uradno prečiščeno besedilo, 117/06 – ZDavP2 in 23/14-ZDIJZ-C, v nadaljevanju ZDIJZ), drugega odstavka 251. člena in prvega odstavka 252. člena ter tretjega odstavka 248. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (Ur. l. RS, št. 24/06 - uradno prečiščeno besedilo, 105/06 – ZUS-1, 126/07- ZUP-E, 65/08-ZUP-F, v nadaljevanju ZUP), o pritožbi … (v nadaljevanju prosilec), zoper odločbo št. 090-3/2015 z dne 23. 11. 2015, Državnega izpitnega centra, Kajuhova ulica 32 U, 1000 Ljubljana (v nadaljevanju organ), v zadevi odobritve dostopa do informacij javnega značaja naslednjo

 

 

O D L O Č B O:

 

 

1.     Pritožbi prosilca se delno ugodi in se odločba Državnega izpitnega centra, št. 090-3/2015 z dne 23. 11. 2015 delno odpravi ter se odloči: Organ je dolžan prosilcu v roku enaintrideset (31) dni od vročitve te odločbe v elektronski obliki posredovati dokumente, iz katerih izhajajo:

a.     aritmetične sredine doseženih točk učencev na nacionalnem preverjanju znanja (v nadaljevanju NPZ) v 6. razredu osnovnih šol v letu 2015, za predmete slovenščina, angleščina in matematika, po šolah, za vse osnovne šole, ki so sodelovale na NPZ, pri čemer mora organ prekriti tiste rezultate, kjer so na posameznem preverjanju sodelovali manj kot trije učenci (to je 1 ali 2 učenca).

b.    aritmetične sredine doseženih točk učencev na NPZ v 9. razredu osnovnih šol v letu 2015, za predmete slovenščina, angleščina in matematika po šolah, za vse osnovne šole, ki so sodelovale na NPZ, pri čemer mora organ prekriti tiste rezultate, kjer so na posameznem preverjanju sodelovali manj kot trije učenci (to je 1 ali 2 učenca).

 

2.     V delu, v katerem mora organ v skladu s prejšnjo točko tega izreka prekriti varovane osebne podatke, se pritožba prosilca zavrne.

 

3.     V tem postopku niso nastali posebni stroški.

 

OBRAZLOŽITEV:

 

Prosilec je dne 26. 10. 2015 na organ vložil zahtevo za dostop do informacij javnega značaja, v kateri je zahteval, da se mu v elektronski obliki posreduje srednje vrednosti pri angleškem jeziku, slovenščini in matematiki na NPZ v 6. in 9. razredu v letu 2015 po osnovnih šolah, za vse osnovne šole, kjer se je opravljal NPZ. V zahtevi se prosilec sklicuje na sodno prakso upravnega sodišča, po kateri zahtevani podatki predstavljajo informacije javnega značaja (sodba št. U I 44/2013 in sodba iz septembra 2015, ki potrjuje prej navedeno sodno odločbo).

 

Organ je zahtevo zavrnil z odločbo št. 090-3/2015 z dne 23. 11. 2015, ker po njegovi ugotovitvi, zahtevani podatki ne obstajajo v materializirani obliki in bi moral organ za posredovanje teh podatkov ustvariti nov dokument. Organ pojasnjuje, da v času, ko je prosilec zahteval dokumente, organ še ni razpolagal z analizami uspeha učencev na NPZ po osnovnih šolah – te se pripravi za letno poročilo, ki mora biti v skladu s Pravilnikom o nacionalnem preverjanju znanja pripravljeno do konca decembra 2015. Organ dalje navaja, da je moral za izvršitev sodbe U I 44/2013 z dne 16. 10. 2013 (na podlagi katere je moral istemu prosilcu posredovati podobne podatke za leto 2011), v nasprotju z zahtevami ZDIJZ, ustvariti nov dokument. Organ ob tem dodaja, da je za pripravo zahtevanih podatkov potrebna zahtevnejša operacija ter da jih organ ne more enostavno priklicati iz baze, kot to zatrjuje prosilec. Dalje organ utemeljuje, da Zakon o osnovni šoli v 64. in 65. členu določa, da se podatki in analize o dosežkih nacionalnega preverjanja znanja ne smejo uporabiti za razvrščanje šol, kar je prosilec v preteklosti že storil. S kršitvijo navedenih določb naj bi prosilec šolam in organu v preteklosti že povzročil motnje v delovanju. 

 

Prosilec je zoper izdano odločbo v zakonitem roku, dne 4. 12. 2015 vložil pritožbo. Po preizkusu procesnih predpostavk je organ pritožbo odstopil IP, z dopisom št. 090-3/2015 z dne 8. 12. 2015. IP je pritožbo prejel v reševanje dne 10. 12. 2015. V pritožbi se prosilec sklicuje na citirano sodbo upravnega sodišča (U I 44/2013), s katero je sodišče že odločalo o dopustnosti posredovanja po vsebini enakih informacij javnega značaja od istega organa. Prosilec meni, da odklon od prakse upravnega sodišča v enakih primerih pomeni kršitev enakega varstva pravic po 22. čl. Ustave RS in kršitev načela zaupanja v pravo (2. člen Ustave RS). Iz navedenega razloga prosilec zahteva, da IP izpodbijano odločbo organa odpravi in naloži organu, da zahtevane informacije prosilcu posreduje.

 

Na poziv IP zaradi razjasnitve dejanskega stanja zadeve, je organ, z dopisom št. 090-3/2015 z dne 22. 12. 2015, podal dodatna pojasnila. IP je namreč ugotovil, da iz obrazložitve izpodbijane odločbe ni jasno izhajalo, ali je organ že v času izdaje odločbe razpolagal s surovimi podatki o vrednotenju NPZ za zahtevane predmete. V navedenem dopisu z dne 22. 12. 2015 je organ pojasnil, da vrednotenje NPZ poteka v elektronski obliki, tako da se podatki neposredno shranjujejo v informacijski sistem. Za zahtevane predmete je vrednotenje po vseh šolah v Sloveniji potekalo med 13. 5. 2015 in 13. 6. 2015, končni podatki pa so bili vneseni v sistem 16. 6. 2015. V pojasnilu je organ še dodal, da na podlagi navedenih (surovih) podatkov, organ pripravlja analize, ki jih predstavi v Letnem poročilu NPZ, pri čemer nobena od kasneje izvedenih analiz ne vsebuje zahtevanega podatka.

 

Dne 12. 1. 2016 je IP pri organu opravil ogled in camera, o katerem je bil napravljen zapisnik št. 090-293/2015/9. Na ogledu je IP popisal bazo podatkov, iz katere izhaja zahtevana informacija. Organ je na ogledu zavrnil pripravo zahtevanega dokumenta z argumentom, da bi s pripravo zahtevanega dokumenta ustvaril nov dokument, ki ga v skladu z ZDIJZ ni dolžan ustvariti. Menil je, da za izvedbo tega dokaza ni pravnega temelja. Na ogledu je organ podal tudi svoje ugotovitve, da iz zahteve ni jasno razvidno, katero vrsto statistične srednje vrednosti je prosilec želel (aritmetična sredina, modus, mediana, itd.). 

 

Na poziv IP z dne 14. 1. 2016 je prosilec podal, dne 3. 2. 2016, svoj odgovor na zapisnik o ogledu in camera z dne 12. 1. 2016. V njem je pojasnil, da se želi seznaniti z aritmetično sredino.

 

Dne 1. 3. 2016 je IP pri organu ponovno opravil ogled in camera, o katerem je napravil zapisnik št. 090-293/2015/16. Na ogledu je IP želel preveriti, ali organ lahko na enostaven način pripravi zahtevan dokument, kar je, v skladu z novejšo sodno prakso (sodba IU 2052/2014-14 z dne 6. 1. 2016), sodišče prepoznalo kot ključno relevantno dejstvo v primeru priklica informacij iz informatiziranih podatkovnih baz. Na ogledu organ ni zagotovil prisotnosti informatika, ker v vabilu IP ni izrecno navedel, da je prisotnost informatika potrebna. IP je ocenil, da brez prisotnosti informatika ne more presoditi, ali v konkretnem primeru priprava zahtevanega dokumenta izpolnjuje kriterij materializirane oblike (ali lahko organ na relativno hiter in enostaven način prikliče zahtevan dokument iz baze), zato je ogled prekinil in napovedal ponovni ogled za 9. 3. 2016.

 

Na tretjem ogledu in camera (z dne 9. 3. 2016) je IP ponovno zahteval od organa, da pripravi zahtevan dokument, tokrat pa je organ pripravo zavrnil z argumentom, da bi priprava zahtevnega dokumenta nasprotovala zakonski prepovedi razvrščanja šol iz 64. člena Zakona o osnovni šoli (Uradni list RS, št. 81/06 – uradno prečiščeno besedilo, 102/07, 107/10, 87/11, 40/12 – ZUJF in 63/13; v nadaljevanju ZOsn). IP je zato ob prisotnosti informatika organa, sam pripravil zahtevan dokument in postopek ter trajanje natančno opisal v zapisniku št. 090-293/2015/17. Za pripravo zahtevanega dokumenta na ogledu in camera je informatik IP porabil 20 minut.    

 

Pritožba je delno utemeljena.

 

IP uvodoma pojasnjuje, da je kot organ druge stopnje v skladu z 247. čl. ZUP dolžan preizkusiti odločbo v delu, v katerem jo pritožnik oz. prosilec izpodbija. Odločbo preizkusi v mejah pritožbenih navedb, po uradni dolžnosti pa preizkusi, ali ni prišlo v postopku na prvi stopnji do bistvenih kršitev postopka in ali ni prekršen materialni zakon.

 

Predmet zahteve prosilca so srednje vrednosti na NPZ v 6. in 9. razredu za predmete angleški jezik, slovenščina in matematika za leto 2015 po osnovnih šolah.

 

1.     Obstoj informacije javnega značaja

 

Iz definicije informacije javnega značaja (prvi odstavek 4. člena ZDIJZ) izhajajo trije osnovni pogoji, ki morajo biti izpolnjeni kumulativno, da lahko govorimo o obstoju informacije javnega značaja, in sicer:

1. informacija mora izvirati iz delovnega področja organa,

2. organ mora z njo razpolagati in

3. nahajati se mora v materializirani obliki.

 

1.1. Ali je organ z zahtevanimi podatki razpolagal v času izdaje odločbe?

 

IP je ugotovil, da iz obrazložitve izpodbijane odločbe ne izhaja jasno, ali je organ že v času izdaje odločbe razpolagal z vsemi zahtevanimi podatki. V obrazložitvi je organ namreč med drugim navedel, da v trenutku izdaje odločbe še ni razpolagal z nobenimi končnimi podatki in analizami NPZ 2015, ki se običajno pripravijo za letno poročilo (letno poročilo pa je v skladu s Pravilnikom o nacionalnem preverjanju znanja sprejeto do konca decembra 2015). Ker iz obrazložitve izpodbijane odločbe ni jasno izhajalo, ali je za zahtevano obdobje organ razpolagal s surovimi podatki že v času izdaje odločbe, je IP ugotovil, da je podana bistvena kršitev pravil postopka, na podlagi 7. tč. 2. odst. 237. čl. ZUP, ker se odločbe ne da preizkusiti. Posledično je IP, na podlagi 1. odst. 251. čl. ZUP, dopolnil postopek in navedene pomanjkljivosti odpravil.

 

Na poziv IP je organ v dopisu št. 090-3/2015 z dne 22. 12. 2015 pojasnil, da vrednotenje NPZ poteka v elektronski obliki, tako da se podatki neposredno shranjujejo v informacijski sistem. Za zahtevane predmete je vrednotenje po vseh šolah v Sloveniji potekalo med 13. 5. 2015 in 13. 6. 2015, končni podatki pa so bili vneseni v sistem 16. 6. 2015. Iz navedenega torej izhaja, da so bili surovi podatki v informacijski sistem vneseni najkasneje dne 16. 6. 2015. IP ugotavlja, da za obstoj zahtevanega dokumenta ni relevantno dejstvo, da organ na podlagi tako zbranih podatkov izvaja analize, ki jih kasneje predstavi v letnem poročilu. Organ navsezadnje celo sam navaja, da iz kasneje izvedenih analiz ne izhaja zahtevana informacija. Iz tega torej sledi, da je organ glede na predmet zahteve, že v času odločanja o zahtevi (z vidika obstoja zahtevanega dokumenta) razpolagal z istimi podatki, kot po izvedbi analiz ob koncu leta.

 

1.2. Ali zahtevan dokument obstaja v materializirani obliki?

 

V izpodbijani odločbi je organ odločil, da mora organ za dostop do zahtevanih podatkov izdelati nov dokument, kar pa je v nasprotju s kriterijem materializirane oblike.

 

Organi, ki so zavezanci po ZDIJZ, so dolžni omogočiti dostop le do že obstoječih informacij in niso dolžni ustvariti novega dokumenta ali pridobiti oziroma vzpostaviti dokumenta, ki ga v času zahteve nimajo. V duhu namena zakona, da se zagotovi javnost in odprtost delovanja organov ter omogoči uresničevanje pravice posameznikov in pravnih oseb, da pridobijo informacijo javnega značaja, je torej pri dokumentih ali podatkih, ki se nahajajo v informacijskih bazah organa, potreben relativiziran pristop oz. je treba uporabiti strožji kriterij presoje, kdaj gre za izdelavo novega dokumenta. V praksi IP se je tako izoblikovalo stališče, da mora organ zavezanec omogočiti dostop do dokumentov, ki se nahajajo v informatiziranih podatkovnih zbirkah, čeprav priklic iz zbirke, tehnično gledano, vedno pomeni nastanek (ustvarjanje) novega dokumenta. Določbo prvega odstavka 4. člena ZDIJZ je torej treba pri informacijah, ki izhajajo iz podatkovnih zbirk, interpretirati cum grano salis. IP se zaveda, da je v določenih primerih za priklic podatkov iz informatizirane podatkovne zbirke lahko potreben določen čas. Vendar je pri tem treba upoštevati, da mora organ narediti vse, kar je razumno mogoče pričakovati od njega, da zadosti zahtevam za dostop do informacij javnega značaja. Organi so po ZDIJZ dolžni prosilcu posredovati zahtevane informacije v zahtevani obliki ob predpostavki, da razpolagajo tako z informacijo kot tudi z ustreznimi napravami ter strokovnim znanjem, da je takšen priklic informacij mogoč. Pri tem ni pomembno, ali organi z zahtevanimi podatki že razpolagajo v obliki datoteke, pač pa je pomembno, ali informacijo lahko prikličejo iz svojega informacijskega sistema. Takšen priklic informacij pa ne pomeni nastanka novega dokumenta.

 

Kot izhaja iz zgornje opredelitve informacije javnega značaja, je s pojmom informacija javnega značaja praviloma mišljena le informacija, ki že obstaja, tako da zavezanemu organu ni treba vložiti pretiranega dodatnega dela in truda pri seznanitvi prosilca z njo. Preizkus, ali pridobitev informacije, ki je del širšega sistema, od organa terja pretiran ali le razumen delovni vložek, ostaja stvar presoje v vsakem primeru posebej. Organ mora torej ob vsaki zahtevi znova oceniti, kakšen delovni vložek terja pridobitev podatka, ki »plava« v sistemu.

 

IP ugotavlja, da je upravno sodišče že večkrat odločalo o zadevah s področja dostopa do informacij javnega značaja, ko je šlo za bistveno podobno dejansko stanje.

 

V zadevi iz sodbe IU 44/2013-14 z dne 16. 10. 2013 je sodišče odločalo o dopustnosti posredovanja podatkov o povprečnih dosežkih učencev in učenk pri NPZ v šolskem letu 2010/2011 na preizkusu znanja iz angleščine in slovenščine, poimensko za vse šole. V tej zadevi je IP v pritožbenem postopku opravil ogled in camera dne 7. 11. 2012, kjer je ugotovil, da lahko organ zahtevane dokumente relativno hitro in enostavno prekliče iz informacijske baze, kar ne predstavlja ustvarjanja novega dokumenta v smislu ZDIJZ. Sodišče je tožbo, s katero je organ izpodbijal odločbo IP, zavrnilo. V obrazložitvi se sodišče ni ukvarjalo z vprašanjem ustvarjanja novega dokumenta, temveč je implicitno štelo, da je ta pogoj izpolnjen ter tožbo zavrnilo, ker razkritje zahtevanega dokumenta ne more povzročiti motenj v delovanju organa (ni izpolnjen drugi pogoj izjeme notranjega delovanja po 11. točki prvega odstavka 6. člena ZDIJZ).

 

Do vprašanja ustvarjanja novega dokumenta, se je v podobni zadevi sodišče opredelilo v sodbi IU 1167/2014-12 z dne 28. 8. 2015. Da gre tudi v zadevi IU 1167/2014 za primerljivo dejansko stanje predmetnemu postopku, kažejo dejstva zadeve. V februarju 2014 je isti prosilec na organ naslovil tri zahteve za dostop do informacij javnega značaja (ki jih je organ združil v en postopek). V teh zahtevah je prosilec zahteval numerične podatke o povprečni vrednosti uspehov učencev na NPZ v 6. in 9. razredu, pri različnih predmetih za leta 2011, 2012 in 2013, ki so objavljene v grafičnih prikazih v letnih poročilih o izvedbi NPZ. Grafi prikazujejo podatke o srednjih vrednostih dosežkov učencev na NPZ v 6. in 9. razredu za določene predmete in za vsako šolo, pri čemer šole na grafih niso bile navedene. Prosilec je torej zahteval numerične podlage za grafe, objavljene v letnem poročilu organa, iz katerih naj bodo razvidni tudi nazivi šol. V pritožbenem postopku je organ, z dopisom št. 090-3/2014, z dne 31. 3. 2014 (kar izhaja iz navedb odločbe IP v zadevi št. 090-61/2014/6 z dne 13. 6. 2014), pojasnil, da je graf (glede katerega je prosilec zahteval podatke), izveden s programsko kodo in da bi moral za posredovanje zahtevanih dokumentov ustvariti nov dokument. Po mnenju organa bi bilo torej treba za posredovanje zahtevanih podatkov, iz surovih podatkov v informacijski bazi ustvariti nov dokument – tabele, iz katerih bi izhajali zahtevani podatki z numeričnimi vrednostmi. IP je o pritožbi odločil z odločbo št. 090-61/2014/6 z dne 13. 6. 2014, v kateri je ugotovil, da izvedba zahtevanih dokumentov ne predstavlja ustvarjanja novega dokumenta. Svojo dokazno oceno je oprl na zapisnik o ogledu in camera z dne 7. 11. 2012, ki je bil napravljen v prejšnji zadevi (prej omenjena sodba Upravnega sodišča RS IU 44/2013-14 z dne 16. 10. 2013).

 

Zoper odločbo IP št. 090-61/2014/6 z dne 13. 6. 2014 je organ vložil tožbo, o kateri je Upravno sodišče RS odločilo s sodbo IU 1167/2014-12 z dne 28. 8. 2015. V tej zadevi je glede ustvarjanja novega dokumenta ugotovilo, da je imel IP »zadostno podlago za dokazno oceno, da tožnik lahko iz svoje računalniške baze, z znanjem, s katerim razpolaga, relativno hitro in enostavno, prikliče tudi podatke o povprečni uspešnosti, pri NPZ, za predmete in za šolska leta, za vse osnovne šole, kot je to zahteval prosilec… Tak priklic (obstoječih) podatkov iz računalniške baze po presoji sodišča v pravnem smislu ZDIJZ ne pomeni ustvarjanja novega dokumenta… Ker je bila torej odločilna okoliščina v obravnavanem primeru, da priklic podatkov iz računalniške baze ne pomeni ustvarjanja novega dokumenta v smislu ZDIJZ, po presoji sodišča pravilno ugotovljena, v postopku ni bilo potrebe za pritegnitev izvedenca, saj gre glede na znana dejstva v upravnem spisu za pretežno pravno, ne pa dejansko vprašanje. Tožnik torej s svojim ključnim tožbenim ugovorom, da zahtevani dokument ne obstaja, ne more uspeti.«

 

Po mnenju IP gre v zadevi IU 1167/2014-12 z dne 28. 8. 2015 za povsem primerljivo dejansko stanje, kot v predmetnem postopku. V zadevi IU 1167/2014-12 je prosilec zahteval podatke o povprečnih vrednostih uspehov učencev na NPZ po šolah za leta 2011, 2012 in 2013 (gre torej za primerljivo zahtevo le za druga leta). Ob tem pa je organ z dopisom št. 090-3/2014, z dne 31. 3. 2014 pojasnil, da bi moral za izvedbo zahtevanega dokumenta ustvariti nov dokument – gre torej za priklic podatkov iz podatkovne baze po enakem postopku, kot mora to organ storiti v konkretnem primeru. IP ob tem ugotavlja, da je organ v predmetnem postopku na zapisnik o ogledu in camera z dne 12. 1. 2016 izjavil, da se zahtevnost upravljanja s podatkovnimi bazami pri organu od zadnjega ogleda v podobni zadevi ni spremenila (v smislu tehnične zahtevnosti za pridobitev zahtevanih podatkov). Iz navedenega torej izhaja, da bi moral organ tudi v predmetnem postopku (enako, kot v postopku IP št. 090-61/2014, o katerem se je izreklo sodišče v sodbi IU 1167/2014-12 z dne 28. 8. 2015), priklic izvesti na enak način – z obdelavo surovih podatkov iz podatkovne baze.

 

V zadevi IU 1167/2014-12 z dne 28. 8. 2015, gre torej za primerljivo dejansko stanje zadeve (podobna zahteva, isti postopek priklica dokumenta), kjer je sodišče (kot izhaja iz zgornjih opredelitev) ocenilo, da priprava dokumenta ne predstavlja ustvarjanja novega dokumenta v smislu ZDIJZ.

 

Primerljivo dejansko stanje pa izhaja tudi iz zadeve IP št. 090-188/2014/3 z dne 24. 11. 2014, o kateri je odločilo tudi sodišče v sodbi IU 2052/2014-14 z dne 6. 1. 2016. S to sodbo je sodišče razveljavilo odločbo IP, ker je ugotovilo, da IP v obrazložitvi svoje odločbe ni v zadostni meri izkazal, da priprava zahtevanega dokumenta ne predstavlja nesorazmernega vložka časa in truda organa. Pri tem je kot ključno relevantno dejstvo sodišče štelo čas in trud, ki bi ga organ moral vložiti v pripravo zahtevanega dokumenta. Slednje po presoji sodišča ni bilo natančno ugotovljeno (IP se je v razveljavljeni odločbi pri dokazni oceni glede ustvarjanja novega dokumenta skliceval na zapisnik o ogledu in camera z dne 7. 11. 2012, ki je bil pred tem uporabljen v zadevah IU 44/2013 in IU 1167/2014). Ker je torej iz sodbe IU 2052/2014-14 z dne 6. 1. 2016 izhajala potreba po natančnejši ugotovitvi dejanskega stanja zadeve (kot je bilo sicer o podobnem dejanskem stanju že ugotovljeno na ogledu in camera dne 7. 11. 2012), je IP v konkretni zadevi ponovno opravil ogled in camera. Ogled in camera je IP opravil trikrat, o čemer je napravil 3 zapisnike, in sicer: zapisnik št. 090-293/2015/9, št. 090-293/2015/16 in št. 090-293/2015/17. Razlog za trikratno ponavljanje ogleda in camera je bil v nasprotovanju organa pri pripravi dokumenta, kot ga zahteva prosilec. Prvič je organ ocenil, da IP nima ustreznega temelja za izvedbo tega dokaza, saj po mnenju organa čas za pripravo dokumenta ni relevantno dejstvo v zadevi. IP je po izvedi prvega ogleda (dne 12. 1. 2016), dne 13. 1. 2016 prejel sodbo Upravnega sodišča IU 2052/2014-14 z dne 6. 1. 2016, kjer je sodišče čas in trud priprave dokumenta prepoznalo kot ključno relevantno dejstvo za presojo, ali dokument obstaja v materializirani obliki. IP je zato ponovno napovedal izvedbo ogleda za dan 1. 3. 2016, kjer je v vabilu obrazložil zgolj namen izvedbe ogleda, ni pa posebej zahteval prisotnosti informatika organa. Na ogledu z dne 1. 3. 2016 organ informatika ni zagotovil (navedeno izhaja tudi iz zapisnika št. 090-293/2015/16). Ker je IP ocenil, da je za oceno časa in truda, ki ga mora vložiti organ v pripravo zahtevanega dokumenta, potrebna prisotnost informatika organa, je ogled izvedel še tretjič. Na tretjem ogledu je organ zagotovil prisotnost informatika, vendar pa je zavrnil pripravo zahtevanega dokumenta, ker naj bi že s samo izvedbo dokaza na ogledu in camera (priklic zahtevanega dokumenta iz računalniške baze), organ kršil osmi odstavek 64. člena Zakona o osnovni šoli (Uradni list RS, št. 81/06 – uradno prečiščeno besedilo, 102/07, 107/10, 87/11, 40/12 – ZUJF in 63/13; v nadaljevanju ZOsn), po katerem se podatki in analize o dosežkih nacionalnega preverjanja znanja ne smejo uporabiti za razvrščanje šol. Ker organ ni želel pripraviti zahtevanega dokumenta, kljub pojasnilu IP, da je sodišče v sodbi IU 44/2013-14 z dne 16. 10. 2013 štelo, da posredovanje (primerljivega) dokumenta prosilcu po ZDIJZ ne predstavlja razvrščanja šol, je IP s pomočjo svojega informatika pripravil zahtevan dokument, kot izhaja iz zapisnika št. 090-293/2015/17.

 

Ugotovitve na izvedenih ogledih in camera, glede zahtevnosti priklica zahtevanega dokumenta (čas in trud, ki ga mora vložiti organ), IP povzema v nadaljevanju.      

 

Ugotovljeno je bilo, da organ podatke zbira v relacijski podatkovni bazi »OS9IIS«. Relacijska podatkovna baza je sistem, ki omogoča pripravo različnih poročil in analiz iz surovih podatkov, ki jih organ sicer pri rednem delu pripravlja za namen izvedbe in analize rezultatov NPZ. Tako organ v okviru rednih delovnih nalog pripravlja na primer: aritmetično sredino dosežkov učencev na NPZ za posamezno regijo; psihometrične analize rezultatov po posameznem predmetu in druge analize, ki so zajete v letnem poročilu (ugotovitve izhajajo iz zapisnika o ogledu in camera št. 090-293/2015/17). Informatik IP je na zapisnik št. 090-293/2015/17 podal tudi ugotovitev, da je relacijska podatkovna baza sistem, ki omogoča hitro in enostavno pripravo analiz, kot jih zahteva prosilec. Za izvedbo zahtevanih podatkov, pa ni potreben razvoj posebne namenske programske opreme. V zvezi s tem je organ dodal, da po njegovi oceni priprava zahtevanih dokumentov ni hitra in enostavna, saj je za pripravo dokumenta potrebno znanje informatika, ki z bazo zna upravljati. Organ pa ni ugovarjal dejstvu, da za pripravo zahtevanih podatkov ni potreben razvoj posebne programske opreme, ki bi šele omogočala pripravo dokumentov, kot jih zahteva prosilec. IP ugotavlja, da je zahtevane dokumente mogoče pripraviti z uporabo obstoječega računalniškega sistema na način, kot natančno izhaja iz zapisnika o ogledu in camera št. 090-293/2015/17 (v nadaljevanju).

 

Na zahtevo IP je informatik IP najprej pripravil povprečne vrednosti (aritmetične sredine), dosežkov učencev na NPZ v šestem razredu osnovne šole za angleški jezik za vsako šolo v Sloveniji, za leto 2015. Pri tem je informatik IP (zaradi varstva osebnih podatkov) izločil tiste šole, kjer so na NPZ sodelovali manj kot trije učenci. Priprava poizvedbe, kjer je moral informatik IP vpisati poizvedovalne kriterije, kot izhaja iz zapisnika št. 090-293/2015/17, je trajala 10 minut. Dodatno je informatik IP poizvedbo prilagodil še tako, da je rezultat pokazal aritmetično sredino dosežkov učencev na NPZ za 6. razred, za vse šole, za vse tri zahtevane predmete (angleščina, matematika, slovenščina). Dodatno prilagoditev poizvedbe je informatik IP opravil v nadaljnjih 5 minutah, kot izhaja iz zapisnika št. 090-293/2015/17. Na zahtevo IP je informatik IP poizvedbo še nadalje prilagodil, tako da je poizvedba vrnila še istovrstne podatke za 9. razred (aritmetične sredine dosežkov učencev na NPZ pri predmetih slovenščina, angleščina, matematika, v letu 2015, po šolah). Prilagoditev poizvedbe, ki je vrnila vse zahtevane podatke, je trajala dodatnih 5 minut. Delo informatika IP je preverjal tudi informatik organa, ki je na koncu potrdil, da nima pripomb na delo informatika IP v smislu tehnične pravilnosti izvedbe.

 

Iz zapisnika o ogledu in camera št. 090-293/2015/17 torej izhaja, da je informatik IP, zahtevane dokumente pripravil v 20 minutah. Informatik organa, ki je spremljal pripravo zahtevanih dokumentov, izvedbi ni nasprotoval, niti ni argumentirano navedel, da bi tehnična izvedba zahtevanih dokumentov njemu vzela več časa. Organ je na koncu dodal, da na delo informatika IP, kot je zavedeno v zapisniku št. 090-293/2015/17, nima pripomb, s čimer se je strinjal s pravilnostjo tehnične izvedbe priklica zahtevanih podatkov.

 

Iz zapisnika št. 090-293/2015/9 (prvi ogled in camera) izhaja ocena organa, da bi priprava zahtevanih dokumentov trajala 2 uri. Slednje je organ ponovil tudi na zadnjem ogledu (zapisnik št. 090-293/2015/17). Informatik IP je na to izjavo po zaprosilu organa dodal, da 2 uri na splošno ni pretirana ocena, da pa je v konkretnem primeru sam uspel dokument pripraviti hitreje. Na zapisnik št. 090-293/2015/9 (prvi ogled in camera) je organ pojasnil, da predviden čas priprave zahtevanih dokumentov vključuje tako pripravo sql poizvedbe in izvajanje poizvedbe, kot tudi preverjanje pravilnosti prejetih rezultatov. Na zapisnik št. 090-293/2015/17 (zadnji ogled in camera) pa je organ dodatno pojasnil, da dokumenti, ki so bili pripravljeni na ogledu, ne odražajo metodološke in vsebinske pravilnosti rezultatov. Po pojasnilu organa, pripravljen dokument izkazuje izračun aritmetične sredine rezultatov NPZ po šolah iz baze podatkov, česar pa organ ni dodatno metodološko in vsebinsko presojal, ker to ni bil predmet zahteve. Organ je ob tem še ustno pojasnil, da zahtevani podatki nekritično oziroma metodološko in vsebinsko nepravilno izkazujejo uspešnost šol. Posledično pa je s tem ugled organa v javnosti ogrožen, saj organ deluje kot institucionalna avtoriteta na področju analize podatkov v zvezi z NPZ.

 

IP na podlagi povedanega ugotavlja, da je organ v ocenjeni čas dveh ur vštel tudi vsebinsko preverjanje pravilnosti rezultatov, da bi prosilcu lahko podal dodatna metodološka pojasnila v zvezi s pripravljenimi podatki. Tako bi na primer organ prosilcu lahko dodatno pojasnil, zakaj sta v tabeli, ki prikazuje povprečni uspeh pri vseh treh predmetih na NPZ v 6. razredu (slika 3, priloga zapisnika št. 090-293/2015/17) za Dvojezično osnovno šolo Prosenjakovci, navedena zgolj 2 rezultata povprečnih uspehov, medtem ko je bila poizvedba opravljena za tri predmete. Razlog je v tem, da na tej osnovni šoli, v danem roku, pri enem predmetu učenci niso sodelovali. Slednje pa (kot ugotavlja tudi sam organ) ne sodi v okvir zahteve prosilca. Ob tem IP ugotavlja, da takšnih pojasnil organ prosilcu po ZDIJZ niti ni dolžan posredovati, saj bi to pomenilo ustvarjanje novega dokumenta. Pri tem IP ugotavlja, da poizvedba, kot je bila opravljena na ogledu in camera v 20 minutah in izhaja iz zapisnika št. 090-293/2015/17, vrne rezultate, ki v celoti ustrezajo zahtevi prosilca – povprečne vrednosti (aritmetične sredine) rezultatov učencev na NPZ iz slovenskega jezika, angleščine in matematike v 6. in 9. razredu, za vse osnovne šole v letu 2015. Dodatna pojasnila v smislu metodoloških in vsebinskih pojasnil rezultatov (četudi zaradi zavarovanja ugleda organa v javnosti), pa po presoji IP ne morejo biti upoštevana z vidika časa in truda pri ugotavljanju, ali priprava dokumenta pomeni ustvarjanje novega dokumenta.

 

IP na podlagi zgoraj povedanega ugotavlja, da priprava zahtevane poizvedbe, brez dodatnih metodoloških in vsebinskih pojasnil, ne predstavlja ustvarjanja novega dokumenta v smislu ZDIJZ. Takšno presojo potrjuje najprej ugotovitev, da je za izvedbo zahtevanih podatkov informatik IP potreboval 20 minut, kar ustreza standardu »hitro«. Ob tem velja poudariti, da informatik IP vsakodnevno ne upravlja s podatkovno bazo organa. Organ je navedel, da bi po njegovi oceni potreboval 2 uri, pri čemer pa ni nasprotoval načinu izvedbe informatika IP, niti ni zagovarjal stališča, da bi tehnična priprava zahtevanih podatkov informatiku organa vzela več časa. Organ je zgolj zagovarjal stališče, da bi moral za zavarovanje ugleda svoje institucije v javnosti, preden posreduje zahtevane podatke prosilcu, le-te vsebinsko preveriti in jih po potrebi opremiti z dodatnimi vsebinskimi pojasnili, kar pa bi po njegovi oceni vzelo (skupaj s pripravo dokumentov) 2 uri časa. IP ob tem ponovno poudarja, da se čas, ki ga mora organ nameniti za dodatna vsebinska pojasnila, ne more všteti v čas, ki je relevanten za presojo obstoja dokumenta v materializirani obliki. Na podlagi navedenega torej IP meni, da argument, da organ potrebuje več časa, da bi lahko zavaroval ugled institucije v javnosti, ne more biti relevanten pri presoji kriterija materializirane oblike, kjer se ugotavlja predvsem tehnični vidik – ali lahko organ relativno hitro in enostavno prikliče zahtevan dokument iz podatkovne baze. Vsebinska »preveritev« se namreč lahko nanaša le na pripravo dodatnih pojasnil, zaradi boljšega razumevanja podatkov in njihovo »pravilnejšo« interpretacijo, ki pa za uresničevanje pravice dostopa do informacije javnega značaja, kot jo ureja ZDIJZ, ni potrebna. Lahko pa argument morebitne ogroženosti ugleda organa v javnosti, presojamo z vidika izjem od prostega dostopa (morebitnega nastanka motenj pri delovanju organa, ki pa jih organ s tega vidika ni posebej zatrjeval).

 

Po oceni IP je priprava zahtevanega dokumenta za organ tudi relativno enostavna (organ za pripravo zahtevanih podatkov ne bi vložil nesorazmernega napora). Organ namreč podatke o rezultatih NPZ hrani znotraj t.i. relacijske baze podatkov (angl. relational database) tipa Microsoft SQL Server, ki ima že vgrajen namenski in standardiziran jezik (SQL, angl. structured query language) za izdelavo poročil, tj. za pripravo izborov in izračunov vrednosti, ki so shranjene v podatkovni bazi. Ta jezik organ že uporablja za opravljanje nalog v okviru zakonitih pristojnosti. Kot je pojasnil organ sam, v okviru svojih nalog pripravlja: aritmetično sredino dosežkov učencev na NPZ za posamezno regijo; psihometrične analize rezultatov po posameznem predmetu in druge analize. Priprava poročil iz relacijske podatkovne baze je torej del vsakodnevnega dela organa. IP iz tega zaključuje, da ima organ že zaposleno osebje, ki je dobro seznanjeno tako z organizacijo podatkov v bazi (t.i. podatkovni model), kot z rabo omenjenega SQL jezika za izdelavo poročil na podlagi teh podatkov, torej z vsem ključnim znanjem za pripravo SQL poročila, ki omogoča priklic zahtevanih podatkov v konkretnem primeru.

 

Priprava konkretnega poročila, kot ga je zahteval prosilec, pa je s tem informacijskim orodjem relativno enostavna. Po vsebini gre za združevanje podatkov o končnem rezultatu pri določenem predmetu po predmetu in šoli, kar niti za informatika IP, ki sicer vsakodnevno z bazo pri organu ne upravlja, ni terjalo izdatnega dela. Tehnični postopek s točnim vnosom računalniških poizvedb za priklic zahtevanih podatkov je opisan v zapisniku 090-293/2015/17. Postopek priklica podatkov aritmetičnih sredin uspeha na NPZ pri angleščini, matematiki in slovenščini za 6. razred za vse šole v letu 2015 je informatik IP opravil v treh korakih, in sicer:

1.   uvodoma je izdelal izračun povprečnega števila točk (v obliki odstotnih točk) pri predmetu angleški jezik, za vse učence v Sloveniji. V poizvedbi je informatik IP z enostavno računsko operacijo (izračun aritmetične sredine doseženih točk), pridobil aritmetično sredino uspehov vseh učencev pri predmetu angleški jezik na NPZ za šolsko leto 2014/15 v 6. razredu v Sloveniji. Poizvedba je vrnila, da je dano preverjanje opravilo 16932 učencev, ki so dosegli povprečno število točk 51,042947 (od 100 možnih odstotkov).

2.   v drugem koraku je dobljen rezultat razdelil (»grupiral«) po šolah. To je storil tako, da je v poizvedbi upošteval še podatke o tem, pri kateri šoli so bili prijavljeni posamezni učenci, ter podatke o zaporedni številki, nazivu in naslovu teh šol. Poizvedba je vrnila zahtevane podatke za NPZ v šolskem letu 2014/2015 pri predmetu angleščina za 6. razred osnovnih šol. Z dodatnim pogojem je izločil tiste šole, pri katerih so preverjanje opravili manj kot 3-je učenci in kjer bi torej obstajalo tveganje identifikacije rezultata posamičnega učenca.

3.   v tretjem koraku je Informatik IP isto poizvedbo razširil še na predmeta slovenščina in matematika. 

Tako pripravljeno poizvedbo je Informatik IP dalje prilagodil, da je namesto učencev 6. razreda upošteval rezultate učencev 9. razreda. Na ta način je poizvedba vrnila zahtevane podatke še za 9. razrede osnovnih šol.

 

IP zaključuje, da postopek, ki je bil ugotovljen v zapisniku št. 090-293/2015/17, ne zahteva nesorazmernega truda za organ, da bi takšen priklic lahko šteli za ustvarjanje novega dokumenta.

 

IP še dodaja, da četudi bi organ za posredovanje zahtevanega dokumenta dejansko porabil – kot ocenjuje – 2 uri, pa takšen časovni okvir ni nesorazmeren vložek truda in časa, ki ga organ ne bi mogel nameniti za izvajanje svojih zakonitih pristojnosti v zvezi z ustavno zajamčeno človekovo pravico dostopa do informacij javnega značaja. Ob tem velja poudariti, da bi sama tehnična priprava dokumenta (ki je edino relevantna za presojo kriterija materializirane oblike), organu vzela toliko časa in truda, kot je bilo ugotovljeno v zapisniku št. 090-293/2015/17, dodatno delo (v zvezi s pregledom in vsebinskimi pojasnili), pa za samo tehnično pripravo ali priklic zahtevanega dokumenta, ni potrebno. Delo v zvezi z dodatnimi vsebinskimi in metodološkimi pojasnili lahko pogojno uvrstimo v splošni okvir obravnave zahteve za dostop do informacij javnega značaja, glede tega pa je sodišče že zavzelo stališče, da izdatno delo organa ne more predstavljati razloga za zavrnitev zahteve, saj količina dela ni izjema za zavrnitev dostopa do informacij javnega značaja (sodba U 92/2006-8 z dne 4. 10. 2007). Ob povedanem IP še dodaja, da 2 uri dela tudi ne presega niti časovnega okvira, ki ga organi običajno potrebujejo za obravnavo zahteve po ZDIJZ.    

 

Organ je na zapisnik št. 090-293/2015/17 izjavil tudi, da že sama priprava dokumenta, kot ga zahteva prosilec, pomeni razvrščanje šol, kar je v nasprotju z osmim odstavkom 64. člena ZOsn. Organ torej trdi, da ker dokumenta ne sme ustvariti, zato tak dokument ne more obstajati v materializirani obliki. IP se s takšno ugotovitvijo ne strinja. V prej navedeni sodbi IU 44/2013-14 z dne 16. 10. 2013 je sodišče zavzelo stališče, da posredovanje podatkov o povprečni vrednosti uspehov na NPZ ne pomeni razvrščanja šol v smislu prepovedi iz 64. člena ZOsn. IP meni, da ker posredovanje podatkov prosilcu po ZDIJZ ne predstavlja razvrščanja šol, prav tako pa ni mogoče šteti, da bi priprava dokumentov (kot faza v postopku posredovanja informacij javnega značaja), predstavljala razvrščanje šol in s tem kršitev osmega odstavka 64. člena ZOsn.

 

Dalje IP ugotavlja, da je argument nedopustnosti razvrščanja sodišče presojalo v luči izjeme notranjega delovanja po 11. točki prvega odstavka 6. člena ZDIJZ (iz navedene sodbe IU 44/2013-14 z dne 16. 10. 2013). IP meni, da argumenta prepovedi razvrščanja ni mogoče uporabiti za presojo kriterija materializirane oblike, kjer je relevanten predvsem tehnični vidik priprave zahtevanega dokumenta, ne pa tudi pravna plat v smislu dopustnosti obstoja dokumenta (kar zmotno zatrjuje organ). Pri ugotavljanju, ali dokument obstaja v materializirani obliki v informacijski bazi, je treba izhajati iz osnovne logike obstoja dokumenta v fizični obliki. Hipotetično gledano, ko v postopku dostopa do informacij javnega značaja ugotavljamo obstoj (materializirano obliko) fizičnega dokumenta, je treba dokument fizično poiskati oziroma ugotoviti, ali bi ga moral organ, da bi ustregel zahtevi, iz obstoječih podatkov šele sestaviti/ustvariti. Pri tem je pomembno le, ali dokument, ki ustreza zahtevi, obstaja ali ne, ne pa tudi, ali je skladno s področnimi predpisi, da tak dokument pri organu obstaja. Če se ugotovi, da dokument obstaja (četudi v nasprotju s področno zakonodajo), potem organ ne more zavrniti dostopa, ker dokument ne bi obstajal v materializirani obliki. Ko to logiko prenesemo na informacijsko (računalniško) okolje, se lahko kriteriji za materializirano obliko še vedno nanašajo le na tehnične vidike priklica ali izračuna informacije (če je informacijo mogoče sorazmerno enostavno in hitro priklicati iz sistema), ne pa tudi na pravne vidike (da dokument ne obstaja v materializirani obliki, ker kot tak ne sme obstajati). IP posledično zaključuje, da argument nedopustnosti razvrščanja ni relevanten za presojo, ali dokument obstaja v materializirani obliki ali ne. Argument nedopustnosti razvrščanja se v konkretnem primeru lahko upošteva v kasnejši presoji z vidika izjem od prostega dostopa, kar pa je sodišče v podobni zadevi že presojalo (z vidika izjeme notranjega delovanja v sodbi IU 44/2013-14 z dne 16. 10. 2013).  

 

Glede ugotavljanja obstoja kriterija materializirane oblike, IP še dodaja, da je organ tekom postopka iz različnih razlogov trikrat zavrnil izvedbo, po mnenju IP, ključnega dokaza – pripravo zahtevanega dokumenta, da se ugotovi čas in zahtevnost njegove priprave oziroma priklica. Kljub temu, pa je IP na zadnjem ogledu in camera ugotovil resnično dejansko stanje in na podlagi vsega zgoraj navedenega ugotovil, da priklic zahtevanega dokumenta ne predstavlja ustvarjanja novega dokumenta v smislu ZDIJZ. V skladu s tem IP zaključuje, da zahtevan dokument izpolnjuje vsi tri kriterije za obstoj informacije javnega značaja iz prvega odstavka 4. člena ZDIJZ. Izpodbijana odločba je torej po mnenju IP nezakonita zaradi napačne uporabe materialnega prava, zato je IP odločbo, na podlagi 1. odstavka 252. člena ZUP, delno odpravil in sam rešil zadevo, kot izhaja iz izreka te odločbe.

 

V nadaljevanju je IP presojal še dopustnost razkritja zahtevanega dokumenta z vidika izjem od prostega dostopa.

 

2.     Izjema notranjega delovanja po 11. točki prvega odstavka 6. člena ZDIJZ

 

Za obstoj izjeme notranjega delovanja po 11. točki prvega odstavka 6. člena ZDIJZ morata biti kumulativno izpolnjena dva pogoja:

-       podatek mora izhajati iz dokumenta, ki je bil sestavljen v zvezi z notranjim delovanjem oz. dejavnostjo organa,

-       razkritje takšnega podatka bi povzročilo motnje pri delovanju oz. dejavnosti organa (specifični škodni test).

 

Obstoj izjeme notranjega delovanja je v podobnem primeru presojalo upravno sodišče že v sodbi IU 44/2013-14 z dne 16. 10. 2013. Da gre v sodbi IU 44/2013-14 za primerljivo zadevo, je bilo podrobneje pojasnjeno že v prejšnji točki obrazložitve te odločbe. V citirani sodbi je sodišče ugotovilo, da dokumenti, ki izkazujejo povprečni uspeh učencev na NPZ, lahko predstavljajo dokumente v zvezi z notranjim delovanjem organa (sodišče je priznalo obstoj prvega pogoja izjeme). Ker gre po mnenju IP v konkretni zadevi za primerljivo dejansko stanje, IP meni, da je treba tudi v konkretnem postopku upoštevati sodno prakso in ugotoviti, da je prvi pogoj izjeme notranjega delovanja v konkretnem primeru podan.

 

Glede drugega pogoja izjeme notranjega delovanja, pa je sodišče v citirani sodbi ugotovilo, da organ ni izkazal, da bi razkritje povzročilo motnje v njegovem delovanju. Za opredelitev motenj je sodišče izhajalo iz javnopravnih nalog organa v zvezi z NPZ, pri čemer je po pregledu tedaj veljavne zakonodaje ugotovilo, da je temeljna naloga organa v zvezi z NPZ, zbiranje in analiza podatkov.

 

Na podoben način je pristojnost organa opredelil tudi organ v predmetnem postopku, ko je na zapisnik št. 090-293/2015/17 pojasnil, da je baza podatkov (iz katere izhajajo zahtevani podatki), v prvi vrsti namenjena izvedbi NPZ (da organ ve, katera šola izvaja katera preverjanja in za koliko učencev; da lahko šolam organ posreduje ustrezno število preizkusov; da preveri vrnjene preizkuse; da te preizkuse organ lahko pošlje v vrednotenje na tretje šole; ter da lahko učitelji, ki vrednotenje izvajajo, na koncu vnesejo točke z že vrednotenih preizkusov v informacijsko bazo). V okviru svojih javnopravnih nalog v zvezi z NPZ organ iz informacijske baze pripravlja tudi analize, ki so zajete v letnem poročilu. Te analize so npr. psihometrične analize rezultatov po posameznem predmetu, ki se uporabljajo za ugotavljanje primernosti preizkusov pri posameznem predmetu (s strani komisije, ki je preizkus sestavila). Glede na povedano torej tudi organ meni, da so njegove javnopravne naloge v zvezi z NPZ, da sodeluje pri izvedbi in analizira rezultate.

 

IP ugotavlja, da temeljne naloge organa okvirno določa 28. člen Zakona o organizaciji in financiranju vzgoje in izobraževanja (Uradni list RS, št. 16/07 – uradno prečiščeno besedilo, 36/08, 58/09, 64/09 – popr., 65/09 – popr., 20/11, 40/12 – ZUJF, 57/12 – ZPCP-2D in 47/15; v nadaljevanju ZOFVI), za katere je bil med drugim ustanovljen tudi organ. Pristojnosti in naloge organa so natančneje določene s Sklepom o ustanovitvi, ki ga je sprejela Vlada RS (št. 620-01/93-4/1-8 z dne 3. 6. 1993 ter spremembe in dopolnila št. 620-01/93-4/3-8 z dne 10. 10. 1996, št. 620-02/99-1 z dne 4. 11. 1999 ter št. 620-02/2001-1 z dne 19. 4. 2001) in statutom, ki ga je sprejel Svet RIC-a v soglasju z ustanoviteljem (sprejet dne 29. 10. 1993 ter spremembe in dopolnila, sprejeta dne 6. 5. 1997, 25. 1. 2000, 28. 2. 2001 in 16. 5. 2001). IP po pregledu navedenih pravnih podlag ni našel drugih zakonitih obveznosti, kot izvajanje in analiza rezultatov NPZ, ki bi jih organ v zvezi z NPZ še moral izpolnjevati.

 

Organ v izpodbijani odločbi v zvezi z motnjami v delovanju zgolj omenja, da je prosilec z objavo podobnih podatkov (ki jih je prejel po sodbi IU 44/2013-14), kršil določila Zakona o osnovni šoli in organu in šolskemu sistemu že povzročil motnje v delovanju, ne pojasni pa, kakšne motnje so nastale. Teh motenj pa ni zaznal niti IP.

 

V skladu z utečeno sodno prakso glede drugega pogoja izjeme notranjega delovanja velja, da morajo biti motnje v delovanju izkazane konkretno in onkraj dvoma, breme dokazovanja pa je na organu (sodba IU 1875/2012-12 z dne 9. 10. 2013, sodba IU 1176/2010-13 z dne 30. 11. 2011). IP meni, da organ z utemeljitvijo v izpodbijani odločbi motenj v delovanju organa ni obrazložil v skladu s postavljenimi standardi, zato se njegove odločbe v tem delu ne da preizkusiti, kar predstavlja absolutno bistveno kršitev pravil postopka po 7. točki drugega odstavka 237. člena ZUP. Posledično IP ugotavlja, da organ ni zadostil dokaznemu bremenu, zato IP ne more priznati obstoja izjeme po 11. točki prvega odstavka 6. člena ZDIJZ.

 

Prav tako IP meni, da ne obstajajo vsebinski razlogi, ki bi utemeljevali motnje v delovanju organa. Da bi IP lahko priznal obstoj motenj v delovanju organa, bi razkritje moralo povzročiti motnje za izvajanje zakonitih pristojnosti organa v zvezi z NPZ. Razkritje bi torej moralo ovirati organizacijsko izvedbo NPZ in analizo zbranih podatkov. Organ pa niti ni izkazal niti ni jasno, na kakšen način bi izvedbe teh nalog lahko bile ogrožene, če bi se javnost seznanila z zahtevnimi podatki. Slednje ugotavlja tudi sodišče v sodbi IU 44/2013-14, kjer navaja: »da organ ni izpodbijal argumentacije tožene stranke…, da bo še naprej lahko zbiral in analiziral podatke o rezultatih NPZ«. S tem torej sodišče potrdi, da ni mogoče zaključiti, da bi razkritje zahtevanih podatkov, onkraj dvoma motilo proces zbiranja in analiziranja rezultatov NPZ. Sodišče v tej zadevi tudi zavrača argument, da bi razkritje povzročilo nerealne rezultate NPZ, ker bi šole izvajale pritisk na učence in jih tako intenzivneje pripravljale na NPZ. Navedenih trditev (ki so bile izražene v postopku s sodbo IU 44/2013-14), kljub temu, da so bili istovrstni podatki po navedeni sodbi že posredovani v javnost, organ v predmetnem postopku ni niti zatrjeval niti podprl z dokazi (ne v izpodbijani odločbi, ne v okviru procesnih dejanj, ki jih je IP izvedel v pritožbenem postopku). V primeru utemeljenosti teh trditev, bi se po mnenju IP moral nastanek zatrjevanih motenj pokazati v praksi, kar bi organ lahko v izpodbijani odločbi natančno obrazložil. Ker pa nastanka takšnih motenj organ ni niti zatrjeval, IP ne more zaključiti, da je do njih dejansko prišlo ali da bi lahko nastale. Po oceni IP namreč kljub dejstvu, da so bili podobni podatki o NPZ v preteklosti že javno objavljeni s strani prosilca, to ni vplivalo niti na delo organa niti na slovenski šolski sistem.

 

Upravno sodišče je v navedeni sodbi IU 44/2013-14, tudi že obravnavalo argument organa, da bi se z razkritjem javnost seznanila z neverodostojnimi informacijami glede kvalitete šol, ki ne odraža njihove dejanske kakovosti. Pri tem je sodišče (s sklicevanjem na odločbo Ustavnega sodišča RS U-I-137/93 z dne 2. 6. 1994) zavzelo stališče, da je pri uresničevanju pravice dostopa do informacij javnega značaja iz 39. člena Ustave RS, »laična kakovost« (ki velja za uporabnike storitev v šolstvu) enako legitimna kot »ekspertna kakovost« (ki velja za strokovnjake). Nasprotna interpretacija bi namreč pretirano posegla v splošno svobodo ravnanja iz 35. člena Ustave RS. Iz povedanega torej izhaja, da pravice dostopa do informacij javnega ni dopustno omejevati z razlogom, da bi se javnost seznanila s strokovno oporečnimi oziroma netočnimi zaključki. Posameznik, kot predstavnik javnosti, namreč ni zavezan k strokovnim standardom in se lahko svobodno odloči o tem, v kakšni meri bo informacije, s katerimi se seznani, štel za relevantne pri določanju kvalitete šol. Takšen sklep podpira tudi razlaga namena prepovedi razvrščanja iz osmega odstavka 64. člena ZOsn. Po mnenju sodišča (sodba IU 44/2013-14) zakonodajalec ni prepovedal razvrščanja šol uporabnikom izobraževalnih storitev, temveč javnim zavodom. IP vidi namen zakonodajalca v tem, da je torej razvrščanje prepovedano za javne zavode, ker njihovo mnenje v javnosti pomeni več, kot mnenje posameznika. Prepoved torej preprečuje izkoriščanje oziroma uporabo institucionalnega položaja javnega zavoda za (umetno) ustvarjanje konkurenčnega položaja med osnovnimi šolami. Predstavnik javnosti (prosilec po ZDIJZ) pa ne uživa takšnega institucionalnega položaja, kot javni zavodi, za katere prepoved velja. Posameznik namreč lahko svoje mnenje o kvaliteti različnih šol javno in brez zadržkov razširja in pri tem uporablja katerekoli kriterije, ki se mu zdijo primerni. V nasprotnem primeru bi, kot poudarja sodišče, preveč posegli v svobodo ravnanja iz 35. člena Ustave RS. Posledično pa prosilcu po ZDIJZ ne more biti zavrnjen dostop do podatkov, ker ti omogočajo razvrščanje šol na podlagi strokovno oporečnih kriterijev.

 

Organ je med tem pritožbenim postopkom še zatrjeval, da bi bil z razkritjem strokovno nepravilnih informacij za določanje kvalitete šol, ogrožen tudi ugled organa. Ker je ta argument v predmetnem postopku organ navedel v kontekstu ustvarjanja novega dokumenta, se je IP do tega opredelil že v prejšnji točki obrazložitve te odločbe. V zvezi z izgubo ugleda (oziroma zaupanja javnosti v delo organa), v kontekstu motenj za delovanje (kot drugega pogoja izjeme notranjega delovanja), pa IP ugotavlja, da bi organ lahko izgubil ugled le, če bi posredoval javnosti bodisi nepravilne, bodisi strokovno oporečne informacije. Nič od tega pa organ ne bi storil s posredovanjem zahtevanih podatkov prosilcu. Nepravilne informacije bi organ posredoval javnosti, če bi, na primer, napačno izračunal povprečne vrednosti uspeha učencev na NPZ. Strokovno oporečne pa (če izhajamo iz trditev organa), če bi v javnost posredoval svojo razvrstitev šol (razvrščeno npr. od najboljše do najslabše), za katero bi jamčil s svojim imenom, da pravilno odraža kvaliteto šol, pri čemer bi kot edino merilo vzel povprečni uspeh učencev na NPZ. Tega pa organ s posredovanjem zahtevanih podatkov ne bi storil, saj vseskozi vztrajno zatrjuje, da kriterij povprečnega uspeha učencev na NPZ ne odraža dejanske kvalitete šol. Z razkritjem zahtevanih podatkov prosilcu, bi organ javnosti posredoval le podatke o povprečnem uspehu učencev posameznih šol na NPZ in ne njihove razvrstitve, za katero bi jamčil s svojim imenom. Ker torej organ s posredovanjem zahtevane informacije ne posreduje javnosti niti nepravilnih, niti strokovno oporečnih rezultatov, IP meni, da ni utemeljena trditev, da bi bil s posredovanjem zahtevanih podatkov ogrožen ugled organa v javnosti. Dodatno pa IP poudarja, da iz obrazložitve izpodbijane odločbe ne izhaja, kako bi zmanjšanje ugleda organa v javnosti, sploh lahko vplivalo (oziroma motilo) izvajanje javnopravnih nalog organa v zvezi z NPZ. Organ glede zgornjih trditev torej ni izpolnil dokaznega bremena, zato IP zaključuje, da motnje za delovanje organa tudi z vidika izgube zaupanja ali ugleda organa v javnosti, niso izkazane.

 

Skladno z zgoraj navedenim IP zaključuje, da organ v izpodbijani odločbi (niti med pritožbenim postopkom) ni izkazal konkretnih motenj, ki bi nastale z razkritjem zahtevanih informacij, zato drugi pogoj izjeme notranjega delovanja po 11. točki prvega odstavka 6. člena ZDIJZ ni podan. Organ je v nasprotju z navedeno ugotovitvijo zavrnil dostop, ker naj bi razkritje povzročilo motnje v delovanju organa. IP je posledično ugotovil, da je organ napačno uporabil materialno pravo, zato je pritožbi prosilca delno ugodil in na podlagi prvega odstavka 252. člena ZUP odločbo delno odpravil ter odločil, kot izhaja iz izreka te odločbe.

 

3.     Izjema varstva osebnih podatkov

 

V skladu s 3. točko prvega odstavka 6. člena ZDIJZ, organ zavrne dostop do zahtevane informacije, če ta vsebuje osebne podatke, katerih razkritje bi pomenilo kršitev Zakona o varstvu osebnih podatkov (Uradni list RS, št. 94/07 – uradno prečiščeno besedilo; v nadaljevanju ZVOP-1). V skladu s 1. točko 6. člena ZVOP-1 je osebni podatek katerikoli podatek, ki se nanaša na posameznika, pri tem pa je posameznik določena ali določljiva fizična oseba, na katero se nanaša osebni podatek; fizična oseba je določljiva, če se jo lahko neposredno ali posredno identificira, predvsem s sklicevanjem na identifikacijsko številko ali na enega ali več dejavnikov, ki so značilni za njeno fizično, fiziološko, duševno, ekonomsko, kulturno ali družbeno identiteto, pri čemer način identifikacije ne povzroča velikih stroškov, nesorazmerno velikega napora ali ne zahteva veliko časa.

 

IP je ugotovil, da so pri nekaterih šolah na posameznem preverjanju (pri posameznem predmetu v 6. ali 9. razredu) sodelovali manj kot trije učenci (dva ali en učenec). IP meni, da podatki, ki bi jih vrnila poizvedba uspeha učencev na NPZ za vse šole, omogočajo identifikacijo posameznikov. Posledično ti podatki ustrezajo definiciji osebnih podatkov, ki so varovani z ZVOP-1.

 

Ko se ugotovi, da določen podatek ustreza definiciji varovanih osebnih podatkov, mora, v skladu z mehanizmom varstva osebnih podatkov, ki ga ureja ZVOP-1, za obdelavo obstajati ustrezna pravna podlaga (8. člen ZVOP-1). Za javni sektor kot temeljno pravilo velja, da mora takšna podlaga izhajati iz zakona (9. člen ZVOP-1). IP ugotavlja, da za razkritje osebnih podatkov učencev, ki so opravljali NPZ, ni zakonske podlage, zato razkritje zahtevanih podatkov prosilcu po ZDIJZ, (v delu, ko so na posameznem preverjanju NPZ sodelovali manj kot trije učenci), ni dopustno.

 

Organ bo torej moral, na podlagi 7. člena ZDIJZ, izvesti delni dostop in v skladu z zgornjo utemeljitvijo, prekriti tiste dele dokumentov, ko so na posameznem preverjanju NPZ opravljali preverjanje manj kot trije učenci (1. točka izreka te odločbe). Izhajajoč iz navedenega je IP v tem delu pritožbo prosilca, na podlagi tretjega odstavka 248. člena ZUP, kot neutemeljeno zavrnil, kot izhaja iz 2. točke izreka te odločbe.

 

Posebni stroški v tem postopku niso nastali.   

 

Ta odločba je v skladu s 30. tč. 28. čl. Zakona o upravnih taksah (Ur. l. RS, št. 42/2007 - uradno prečiščeno besedilo s spremembami in dopolnitvami) oproščena plačila upravne takse.

 

Pouk o pravnem sredstvu:

 

Zoper to odločbo ni dovoljena pritožba, pač pa se lahko sproži upravni spor. Upravni spor se sproži s tožbo, ki se vloži v 30 dneh od vročitve odločbe na Upravno sodišče RS, Fajfarjeva 33, 1000 Ljubljana. Tožba se lahko vloži pisno po pošti ali neposredno pri navedenem sodišču. Če se tožba pošlje priporočeno po pošti, se za dan izročitve sodišču šteje dan oddaje na pošto. Tožba z morebitnimi prilogami se vloži v najmanj treh izvodih. Tožbi je treba priložiti tudi to odločbo v izvirniku ali prepisu.

 

 

Postopek vodil:

 

Anže Novak, univ. dipl. prav.

 

asistent svetovalca Informacijskegapooblaščenca

 

 

Informacijski pooblaščenec:

Mojca Prelesnik, univ. dipl. prav.

informacijska pooblaščenka