Informacijski pooblaščenec Republika Slovenija
    SLO | ENG

Iskalnik po odločbah IP o dostopu do informacij javnega značaja

+ -
Datum: 28.07.2016
Naslov: Prosilec - Dom upokojencev Ptuj
Številka: 090-165/2016
Kategorija: Kršitev postopka
Status: Vrnjeno v ponovno odločanje


POVZETEK:

Prosilka je od organa zahtevala naznanila kaznivih dejanj in dokumente povezane z naznanili. Organ je zavrnil zahtevo prosilke s sklicevanjem na izjemi od prostega dostopa po 3. odst. 5.a čl. in 6. tč. 1. odst. 6. čl. ZDIJZ. IP je v pritožbenem postopku ugotovil, da je organ bistveno kršil pravila postopka, posledično pa nepopolno ugotovil dejansko stanje. Zato je pritožbi ugodil in zadevo vrnil organu v ponovni postopek.

 

ODLOČBA:

 

 

Številka: 090-165/2016/2

Datum: 28. 7. 2016

 

Informacijski pooblaščenec po namestnici informacijske pooblaščenke Kristini Kotnik Šumah, po pooblastilu št. 100-17/2006/137 z dne 28. 6. 2016 (v nadaljevanju IP), izdaja na podlagi 2. čl. Zakona o Informacijskem pooblaščencu (Ur. l. RS, št. 113/05 in 51/07-ZUstS-A, v nadaljevanju ZInfP), 2. odst. 15. čl. ter 3. in 4. odst. 27. čl. Zakona o dostopu do informacij javnega značaja (Ur. l. RS, št. 51/06 – uradno prečiščeno besedilo, 117/06 – ZDavP-2, 23/14, 50/14, 19/15 – odl. US in 102/15; v nadaljevanju ZDIJZ), 1. in 3. odst. 251. Zakona o splošnem upravnem postopku (Ur. l. RS, št. 24/06 - uradno prečiščeno besedilo, 105/06 – ZUS-1, 126/07- ZUP-E, 65/08-ZUP-F, v nadaljevanju ZUP), o pritožbi … (v nadaljevanju prosilka) z dne 4. 7. 2016, zoper odločbo, z dne 23. 6. 2016, št. ZDIJZ-7/2016, Doma upokojencev Ptuj, Volkmerjeva cesta 10, 2250 Ptuj (v nadaljevanju organ), v zadevi odobritve dostopa do informacij javnega značaja naslednjo

 

O D L O Č B O:

 

1.     Pritožbi prosilke z dne 4. 7. 2016 se ugodi in se odločba Doma upokojencev Ptuj z dne 23. 6. 2016, št. ZDIJZ-7/2016, odpravi ter se zadeva vrne organu prve stopnje v ponovni postopek. Organ mora o zadevi odločiti najpozneje v 30 (tridesetih) dneh od prejema te odločbe.

 

  1. V postopku reševanja te pritožbe posebni stroški niso nastali.

 

OBRAZLOŽITEV:

 

Prosilka je, dne 27. 5. 2016, od organa zahtevala vpogled ali fotokopije oz. scan:

       I.        vseh naznanil kaznivih dejanj, ki jih je organ posredoval policiji, tožilstvu ali sodišču za prosilko od dne 3. 12. 2014 dalje,

      II.        vseh umikov v tč. I navedenih naznanil,

     III.        vseh do sedaj prejetih odgovorov oz. pojasnil pristojnih organov na v tč. I navedena naznanila.

 

Organ je z odločbo št. ZDIJZ-7/2016, z dne 23. 6. 2016, prosilkino zahtevo v celoti zavrnil. V obrazložitvi je navedel, da se zahteva nanaša na podatek, ki je bil pridobljen ali sestavljen zaradi kazenskega pregona ali v zvezi z njim in bi njegovo razkritje škodovalo njegovi izvedbi (6. tč. 1. odst. 6. čl. ZDIJZ). Nadalje je navedel, da se zahteva nanaša na podatek, glede katerega zakon določa varovanje tajnosti vira (3. odst. 5.a čl. ZDIJZ).

 

Zoper odločbo organa je prosilka, dne 4. 7. 2016, vložila pritožbo, v kateri je navedla, da se ji zdi nelogično, da lahko organ v medijih objavlja, katero ovadbo je ali bo posredoval pristojnim organom, prosilka pa kot stranka v postopku nima pravice biti obveščena.

 

Organ je pritožbo prosilke kot dovoljeno, pravočasno in vloženo s strani upravičene osebe, z dopisom št. ZDIJZ-7/2016, z dne 18. 7. 2016, s prilogami, poslal v odločanje IP.

 

Pritožba je utemeljena.

 

IP najprej pojasnjuje, da je kot organ druge stopnje v skladu z 247. čl. ZUP dolžan preizkusiti odločbo v delu, v katerem jo prosilec izpodbija. Prvostopenjsko odločbo preizkusi v mejah pritožbenih navedb, po uradni dolžnosti pa preizkusi, ali ni prišlo v postopku na prvi stopnji do bistvenih kršitev postopka in ali ni prekršen materialni zakon.

 

V predmetni zadevi ni sporno, da je organ zavezanec za posredovanje informacij javnega značaja, prav tako ni sporno, da organ z zahtevanimi dokumenti razpolaga in da izvirajo iz njegovega delovnega področja. Ker je organ utemeljeval zavrnitev dostopa do dokumentov s sklicevanjem na izjemi iz 3. odst. 5.a čl. in 6. tč. 1. odst. 6. čl. ZDIJZ, je IP v nadaljevanju presojal, ali sta zatrjevani izjemi podani.

 

IP je ugotovil, da je organ navedeni izjemi zatrjeval zgolj z generalnim sklicevanjem na zakonsko določilo, brez navedbe vseh elementov dejanskega stanja, ki jih zahteva zakonski dejanski stan. Obrazložitev izpodbijane odločbe zato ni popolna in odločbe se zato ne da preizkusiti. To je v nasprotju z 214. členom ZUP, posledično pa je podana bistvena kršitev pravil postopka po 7. točki drugega odstavka 237. člena ZUP. Obrazložitev izpodbijane odločbe je namreč ostala zgolj na deklaratorni ravni, ki ne omogoča preizkusa. Kot izhaja iz sodbe Vrhovnega sodišča RS, št. I Up 494/2003, VS15303, odločbe ni mogoče preizkusiti, če nima obrazložitve ali bistvenih delov obrazložitve, ki bi jih po zakonu morala imeti, saj ni mogoče presoditi utemeljenosti izreka odločbe.

 

1.     Glede izjeme po 3. odst. 5.a čl. ZDIJZ:

 

Zakonodajalec je ob sprejetju novele ZDIJZ-C v ZDIJZ umestil določbo, s katero je izrecno uredil varovanje vira prijave na način, da je omogočil organom zavrnitev dostopa do zahtevane informacije, če se zahteva nanaša na podatek, glede katerega zakon določa varovanje tajnosti vira. Navedeno nedvomno kaže na velik pomen varovanja prijaviteljev. Namreč vsak posameznik ima zakoniti interes oz. pravico, da v primeru zaznave kršitve z določenim ravnanjem oz. opustitvijo drugega (ki je lahko tako fizična kot tudi pravna oseba), to naznaniti pristojnim organom. Gre za širši družbeni interes, ki prevlada nad interesom domnevnih storilcev prekrškov. Pobude prijaviteljev, fizičnih ali pravnih oseb, so torej v javnem interesu. Takšne prijavitelje, ki s prijavo zasledujejo cilj spoštovanja predpisov in v tem smislu vzpostavitve zakonitega stanja, je zato treba zaščititi. Zakonodajalec je na ta način, z varovanjem prijavitelja, vzpostavil širši, lahko bi rekli javni nadzor nad spoštovanjem in izvajanjem zakonov in pristojnim organom omogočil še bolj učinkovito delovanje. Prijavitelji, torej tisti, ki bi zaznali kršitve, bi se namreč, zaradi morebitnih pritiskov kršiteljev, bali o tem obveščati pristojne organe, ki že po naravi stvari ne morejo imeti takšnega nadzora, kot ga imajo lahko skupaj s širšo javnostjo. Posledično bi bilo več nezakonitih stanj, kršitev, kar je zagotovo v nasprotju z interesom družbe – javnim interesom.

 

Kljub temu IP opozarja, da navedene izjeme ni mogoče tolmačiti v smislu, da je z njo zajeto tudi dejansko stanje, ko je organ sam prijavitelj. Poleg tega pa je treba upoštevati, da je vir informacije oz. prijavitelj v posameznem postopku varovan v skladu in v mejah področne zakonodaje, kolikor ureja to vprašanje v povezavi z vodenjem konkretnega postopka, ki se vodi v zvezi s podano prijavo.

 

Organ v izpodbijani odločbi ni obrazložil, kakšen postopek v zvezi s podanimi prijavami naj bi vodil in na podlagi katerega področnega zakona naj bi bile informacije v zahtevanih dokumentih varovane kot podatki o viru prijave, niti ni navedel kateri dokumenti in v katerem delu naj bi bili zajeti s to izjemo od prostega dostopa. Organ je namreč zgolj citiral določbo 3. odst. 5.a čl. ZDIJZ. Posledično izpodbijane odločbe v tem delu ni mogoče preizkusiti, s čimer je organ zagrešil bistveno kršitev pravil upravnega postopka po 7. tč. 2. odst. 237. čl. ZUP.

 

2.     Glede izjeme po 6. tč. 1. odst. 6. čl. ZDIJZ:

 

Namen izjeme po 6. tč. 1. odst. 6. čl. ZDIJZ je predvsem zagotoviti nemoteno izvedbo kazenskega oz. prekrškovnega postopka. Za obstoj navedene izjeme morata biti kumulativno izpolnjena dva pogoja:

1. da je postopek še v teku in

2. da bi razkritje informacije škodovalo izvedbi postopka.

 

Za obstoj te izjeme morata biti podana oba pogoja skupaj, dokazno breme pa je na strani organa. V predmetni zadevi organ v obrazložitvi izpodbijane odločbe ni dokazal niti obstoja prvega pogoja niti obstoja drugega pogoja, pač pa je dostop pavšalno zavrnil s sklicevanjem na zakonsko določbo. Organ torej v izpodbijani odločbi ni izkazal, da je konkretni (pred/kazenski) postopek še vedno v teku, prav tako pa v odločbi ni zadoščeno drugemu pogoju, ki zavezuje organ k uporabi tako imenovanega škodnega testa, po katerem mora organ (ki dokumenta ne želi razkriti) izkazati, da bi s samim razkritjem nastala določena škoda, konkretno izvedbi (pred)kazenskega postopka. Ogrozitev mora biti dejanska, ne le hipotetična. Zavezani organ tako dostop lahko zavrne, če bi razkritje ogrozilo izvedbo določenih dejanj v postopku do takšne mere, da se ne bi mogla izvesti ali bi bila njihova izvedba zaradi razkritja težja oz. povezana z nesorazmernimi stroški ali težavami (prim. tudi Komentar Zakona o dostopu do informacij javnega značaja, Inštitut za javno upravo pri Pravni fakulteti, Ljubljana, 2005, stran 128). Dostop do informacije je torej mogoče zavrniti le, če se tehtnica med škodo pri izvedbi postopka in razkritjem informacije nagne proti škodi oz., če bi bila škoda, storjena izvedbi postopka, večja od pravice javnosti, da se seznani z informacijo.

 

Kot vse izjeme je potrebno tudi izjeme od prosto dostopnih informacij razlagati čim bolj ozko oz. restriktivno. Iz tega razloga je tem bolj pomembno, da so izjeme obrazložene in concreto in ne le in abstracto, kot v predmetni zadevi. To obenem pomeni, da mora organ v primeru izjeme iz 6. tč. 1. odst. 6. čl. ZDIJZ natančno obrazložiti, kakšna škoda bi nastala pri izvedbi postopka, če bi bil zahtevani dokument prosto dostopen.

 

Ob tem IP še posebej opozarja na določbo 13. čl. Uredbe o posredovanju in ponovni uporabi informacij javnega značaja (Ur. l. RS, št. 24/16, v nadaljevanju: Uredba), ki določa, da če organ prejme zahtevo za dostop do informacije javnega značaja, ki se nanaša na predkazenski ali kazenski postopek, in v postopku v tem času odloča drug pristojni organ, organ odloči o zahtevi na podlagi obrazloženega mnenja organa, ki v tem času odloča v postopku. Iz navedene določbe izhaja obveznost organa, da pred odločitvijo o dostopu do dokumentov, ki se nanašajo na predkazenski ali kazenski postopek, pridobi obrazloženo mnenje tistega organa, ki v tem času odloča v predkazenskem postopku, na katerega se organ sklicuje v izpodbijani odločbi. Predmetna izjema namreč varuje delo organa, ki predkazenski ali kazenski postopek vodi in ki je edini, ki lahko oceni, ali in kakšna škoda bi nastala izvedbi postopka. Povedano drugače, organ bi se za mnenje moral obrniti na pristojno tožilstvo in preveriti, ali postopek (še) teče ter pridobiti mnenje tožilstva glede škode, ki bi lahko nastala z razkritjem zahtevanih dokumentov. Iz izpodbijane odločbe ne izhaja, ali je organ postopal v skladu s 13. členom Uredbe, zato se odločbe tudi iz tega razloga ne da preizkusiti.

 

3.     Glede česa je treba dopolniti postopek:

 

Na podlagi vsega navedenega IP zaključuje, da je organ storil bistvene kršitve pravil postopka po 7. tč. 2. odst. 237. čl. ZUP, kar je imelo za posledico nepopolno ugotovljeno dejansko stanje.

 

ZUP v 1. odst. 251. čl. določa, da če organ druge stopnje ugotovi, da je v postopku prišlo do bistvenih kršitev pravil postopka, dopolni postopek in odpravi omenjene pomanjkljivosti bodisi sam bodisi po organu prve stopnje ali po zaprošenem organu. IP je ugotovil, da je v postopku odločanja na prvi stopnji prišlo do bistvenih kršitev pravil postopka in da je organ nepopolno ugotovil dejstva, zato je bilo treba na podlagi 3. odst. 251. čl. ZUP izpodbijano odločbo odpraviti in zadevo vrniti prvostopenjskemu organu v ponovni postopek. Vrnitev zadeve v ponovno odločanje IP utemeljuje z razlogi ekonomičnosti postopka. Poseben vidik načela ekonomičnosti iz 14. čl. ZUP je tudi načelo učinkovitosti, ki od organov zahteva, da si preskrbi vse, kar je potrebno za pravilno ugotovitev dejanskega stanja in za zavarovanje pravic strank ter javnih koristi. To pa bo najlažje dosegel prav prvostopenjski organ, ker se zahteva prosilca nanaša na dokumente, ki so del dokumentacije organa, zato organ najverjetneje razpolaga z vso dokumentacijo, ki je z zahtevanimi dokumenti povezana.

 

V skladu s 3. odst. 251. čl. ZUP mora organ druge stopnje, kadar odpravi izpodbijano odločbo in zadevo vrne organu prve stopnje v ponovno odločanje, s svojo odločbo opozoriti organ prve stopnje, glede česa je treba dopolniti postopek. V ponovljenem postopku mora organ prve stopnje popolno ugotoviti dejansko stanje in se opredeliti do naslednjih vprašanj, preden odloči o tem, ali gre pri informacijah, ki jih je zahtevala prosilka, za prosto dostopne informacije javnega značaja:

 

1. Ali gre za prosto dostopne informacije oz. ali so izpolnjeni pogoji za obstoj posameznih izjem od prostega dostopa?

Ob tem IP opozarja, da mora organ primarno ravnati v skladu s 13. čl. Uredbe in pridobiti pisno obrazloženo mnenje organa, ki vodi predkazenski postopek, nato pa mora presoditi, ali sta hkrati izpolnjena oba pogoja za uporabo izjeme iz 6. tč. 1. odst. 6. čl. ZDIJZ. Poleg obstoja izjeme po 6. tč. 1. odst. 6. čl. ZDIJZ mora organ v ponovljenem postopku presojati tudi morebiten obstoj drugih izjem od prostega dostopa (npr. izjemo varstva osebnih podatkov, če se dokumenti nanašajo na fizične osebe), ki jih mora v novo izdani odločbi konkretizirati po posameznih dokumentih in ustrezno obrazložiti.

 

2. Če so izpolnjeni pogoji za obstoj izjeme od prostega dostopa, mora organ presoditi, ali je mogoče uporabiti institut delnega dostopa po 7. čl. ZDIJZ

Če bo organ ugotovil, da dokumentacija vsebuje informacije, ki pomenijo katero od izjem od prostega dostopa, mora nadalje presojati, ali je mogoče uporabiti institut delnega dostopa in prosilki omogočiti delni dostop do zahtevanih dokumentov. Določba 7. čl. ZDIJZ določa, da če dokument ali njegov del le delno vsebuje varovane informacije in jih je mogoče izločiti iz dokumenta, ne da bi to ogrozilo njegovo zaupnost, pooblaščena oseba organa izloči te informacije iz dokumenta ter seznani prosilca z vsebino oz. mu omogoči ponovno uporabo preostalega dela dokumenta. To v povezavi z načelom odprtosti delovanja javnih organov, ki je opredeljeno v 2. čl. ZDIJZ, pomeni, da je dolžnost organa, da institut delnega dostopa uporabi vedno, razen če to po kriterijih 19. čl. Uredbe ne bi bilo izvedljivo, oziroma ko (in če), delno razkritje ne bi ogrozilo zaupnosti varovanih informacij. Določba 19. čl. Uredbe namreč določa, da če dokument ali njegov del le delno vsebuje informacije iz 5.a ali 6. čl. ZDIJZ, se šteje, da jih je mogoče izločiti iz dokumenta, ne da bi to ogrozilo njegovo zaupnost, če jih je mogoče fizično odstraniti, prečrtati, trajno prekriti ali drugače napraviti nedostopne, če gre za dokument v fizični obliki; zbrisati kodirati, blokirati, omejiti oz. drugače napraviti nedostopne, če gre za dokument v elektronski obliki (prvi odstavek). Ne glede na zapisano se šteje, da informacije iz dokumenta ni mogoče izločiti, če bi bilo tako izločeno informacijo mogoče razbrati iz drugih informacij v dokumentu (drugi odstavek).

 

Na podlagi vsega navedenega IP zaključuje, da je pritožba utemeljena, saj je organ na prvi stopnji bistveno kršil pravila postopka, posledično pa nepopolno ugotovil dejansko stanje, zato se izpodbijane odločbe ne da preizkusiti. Posledično je bilo treba, na podlagi 1. in 3. odst. 251. člena ZUP, skladno z razlogi, navedenimi v obrazložitvi te odločbe, izpodbijano odločbo odpraviti in zadevo vrniti v ponovno odločanje prvostopenjskemu organu. Organ mora o zahtevi prosilca odločiti nemudoma, najpozneje pa v roku tridesetih (30) dni od prejema te odločbe, pri čemer mora upoštevati napotke IP, ki so podani v tej odločbi.

 

Posebni stroški v tem postopku niso nastali. Ta odločba je v skladu s 30. tč. 28. čl. Zakona o upravnih taksah (Ur. l. RS, št. 42/2007 - uradno prečiščeno besedilo s spremembami in dopolnitvami) oproščena plačila upravne takse.

 

Pouk o pravnem sredstvu:

Zoper to odločbo ni dovoljena pritožba, niti upravni spor.

 

 

Postopek vodil:

Jan Merc, univ. dipl. prav.

asistent svetovalca IP

 

Informacijski Pooblaščenec:

mag. Kristina Kotnik Šumah

namestnica pooblaščenke