Informacijski pooblaščenec Republika Slovenija
    SLO | ENG

Iskalnik po odločbah IP o dostopu do informacij javnega značaja

+ -
Datum: 24.06.2011
Naslov: Prosilec - Dom upokojencev Ptuj
Številka: 090-46/2011/13
Kategorija: Ali gre za inf. javnega značaja?, Poslovna skrivnost
Status: Odobreno


POVZETEK
Pooblaščenec je organu naložil, da prosilcu posreduje fotokopije kalkulacij za izračun cen nadstandardnih socialno varstvenih storitev ter priloge k cenam in priloge k obrazcu za izračun cene, ki sta bili ministrstvu posredovani v zvezi z določanjem cen, navedenih v »Ceniku socialnovarstvenih storitev od 1. 2. 2010«. Pooblaščenec je zavrnil zahtevo prosilca v delu, ki se nanaša na dokumente, ki izkazujejo dodatne stroške za posamezne dodatne storitve, ker je ugotovil, da se slednji nanašajo na opravljanje tržne dejavnosti in ne na izvajanje javne službe, kar pomeni, da ne izpolnjujejo kriterija »delovno področje organa« iz 4. člena ZDIJZ in zato ne predstavljajo informacije javnega značaja.


ODLOČBA
Številka: 090-46/2011
Datum: 24. 6. 2011

Informacijski pooblaščenec po pooblaščenki Nataši Pirc Musar (v nadaljevanju Pooblaščenec) izdaja na podlagi tretjega odstavka 27. člena Zakona o dostopu do informacij javnega značaja (Uradni list RS, št. 51/2006 – uradno prečiščeno besedilo in 117/2006 – ZDavP-2; v nadaljevanju ZDIJZ), 2. člena Zakona o Informacijskem pooblaščencu (Uradni list RS, številka 113/2005 in 51/2007 – ZUstS-A, v nadaljevanju ZInfP), in prvega odstavka 252. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (Uradni list RS, številka 24/2006 – uradno prečiščeno besedilo, 105/2006 – ZUS-1, 126/2007- ZUP-E, 65/2008-ZUP-F in 8/2010-ZUP-G; v nadaljevanju ZUP), o pritožbi ….. (v nadaljevanju prosilec), z dne 17. 2. 2011, zoper odločbo Doma upokojencev Ptuj, Volkmerjeva cesta 10, 2250 Ptuj (v nadaljevanju organ), št. ZDIJZ-1/2011, z dne 14. 2. 2011, v zadevi odobritve dostopa do informacije javnega značaja naslednjo


O D L O Č B O:

1.    Pritožbi prosilca se ugodi in izpodbijana odločba Doma upokojencev Ptuj št. ZDIJZ-1/2011, z dne 14. 2. 2011 se odpravi. Organ je dolžan prosilcu v roku 31 dni od vročitve te odločbe posredovati fotokopije:
-    kalkulacij za izračun cen nadstandardnih storitev iz leta 2007;
-    priloge k cenam in priloge k obrazcu za izračun cene, ki sta bili v zvezi z določanjem cen, ki so navedene v »Ceniku socialnovarstvenih storitev od 1. 2. 2010«, ministrstvu, pristojnemu za socialno varstvo, posredovani na podlagi tretjega odstavka 10. člena in drugega odstavka 30. člena o metodologiji oblikovanja cen socialno varstvenih storitev.

2.    V preostalem delu – glede dokumentov, ki izkazujejo dodatne stroške za posamezne dodatne storitve - se zahteva prosilca z dne 10. 1. 2011 zavrne.

3.    V postopku reševanja te pritožbe niso nastali posebni stroški.


O b r a z l o ž i t e v:


Organ je dne 10. 1. 2011 prejel zahtevo za dostop do informacij javnega značaja, s katero je prosilec zahteval, da mu organ posreduje fotokopije naslednjih dokumentov:
1.    Izpolnjeni obrazec OBRAZEC 4.1/I/1 – Ul. list 5/2009, iz katerega je razviden izračun oz. določitev cene za »Oskrbo I – dvoposteljna soba brez lastne kopalnice«, ki je bila objavljena v »Ceniku socialnovarstvenih storitev«,  ki velja od 1. 2. 2010;
2.    Predlog ministrstva za delo, družino in socialne zadeve, ki je naveden v predzadnji vrstici »Cenika socialnovarstvenih storitev«, ki velja od 1. 2. 2010 in s katerim so usklajene te cene;
3.    Dokumente, ki izkazujejo dodatne stroške za posamezne nadstandardne in dodatne storitve, ki jih je organ dolžan izkazati v skladu z zahtevami 1. točke 27. člena in 1. točke 28. člena Pravilnika o metodologiji oblikovanja cen socialno varstvenih storitev (Uradni list RS, št. 87/2006 s spremembami in dopolnitvami; v nadaljevanju Pravilnik). Prosilec je v zahtevi zapisal, da so te storitve v »Ceniku socialnovarstvenih storitev«, ki velja od 1. 2. 2010 navedene pod nazivom: »Dodatki in odbitki na osnovo« in »Dodatne storitve«. Gre torej za posredovanje dokumentov, ki izkazujejo dodatne stroške za: dodatek na balkon ali teraso; dodatek za dodatno opremo; dodatek za sobo, ki je več kot 20% večja od predpisanih normativov; dodatek za lastno kopalnico; prinašanje hrane v sobo; dieto. Prosilec je prosil, da mu organ posreduje tudi dokumente, ki izkazujejo dodatne stroške in s tem določitev cene za vse dodatne storitve po »Ceniku dodatnih storitev«, sprejetim na seji Sveta Doma upokojencev Ptuj 23. 4. 2010 in se uporablja od 1. 5. 2010 dalje. 

Organ je o zahtevi prosilca odločil z odločbo št. ZDIJZ-1/2011, z dne 14. 2. 2011, s katero je prosilcu zavrnil dostop do dokumentov, ki izkazujejo dodatne stroške za posamezne nadstandardne in dodatne storitve. V obrazložitvi odločbe je organ navedel, da je Pooblaščenec glede nosilcev javnih pooblastil in izvajalcev javnih služb (npr. javnih podjetij, javnih zavodov, javnih skladov itd.) večkrat zapisal, da jih gre obravnavati kot organe, zavezane po ZDIJZ, le v delu, v katerem izvajajo javno službo ali javno pooblastilo, ne pa tudi v delu, v katerem opravljajo zasebnopravno oziroma tržno dejavnost, ko je delovanje organa podvrženo tržnim zakonitostim in tržnemu delovanju. Organ kljub temu, da je javni zavod, v skladu z ZDIJZ ni dolžan posredovati podatkov, saj z navedenimi storitvami konkurira na trgu. Cene teh storitev so usklajene z navedenim členom, določil jih je organ upravljanja izvajalca, prikazane so ločeno od ostalih storitev oskrbe, vodi se posebna evidenca, cenik je izobešen na vidnem mestu, uporabnik pa se zanje odloči prostovoljno. Glede na to, da podatki, ki spadajo med dodatne storitve in se nanašajo na 28. člen Pravilnika, spadajo v tržno dejavnost, je organ zahtevo prosilca delno zavrnil.

Pooblaščenec je dne 17. 2. 2011 prejel pritožbo, v kateri je prosilec navedel, da je organ zavrnil 3. točko zahteve z izgovarjanjem na tržno dejavnost. Organ je dolžan za posamezne nadstandardne in dodatne storitve v skladu s 27. in 28. členom Pravilnika izkazati in dokumentirati dodatne stroške. Trditev, da s temi storitvami konkurirajo na trgu, je neresnična. Dokler vse te storitve zaračunavajo svojim oskrbovancem, pa to ni pomembno, saj gre za zaračunavanje dodatnih storitev, za katere morajo izkazati in dokumentirati dodatne stroške (pri tem se prosilec sklicuje na priloženi dokument Cenik_01_02_2010-točka 5. Dodatki in odbitki na osnovo in Cenik_01_05_2010). Velika verjetnost je, da teh dokumentov nimajo, ker po ugotovitvah prosilca cene določajo mimo pravilnika, potem pač naj navedejo, da jih nimajo, sicer prosilec prosi, da Pooblaščenec organu naloži izročitev teh dokumentov. Organ v odločbi ne omenja storitev (Cenik_01_02_2010-točka 5), za katere imajo zavezo v 27. členu Pravilnika, sklicuje pa se samo na 28. člen, kamor bi lahko uvrstili cene iz priloge Cenik_01_05_2010. V nadaljevanju pritožbe se je prosilec pritožil še zoper račun organa št. 11000002, z dne 28. 1. 2011.      

Ker je bila pritožba prosilca poslana neposredno Pooblaščencu, jo je Pooblaščenec z dopisom št. 092-43/2011/3, z dne 18. 2. 2011 odstopil organu, skladno z drugim odstavkom 239. člena ZUP.

Organ odločbe po prejemu pritožbe prosilca ni nadomestil z novo odločbo, zato jo je, na podlagi 245. člena ZUP, z dopisom z dne 7. 3. 2011 odstopil v reševanje Pooblaščencu kot dovoljeno, pravočasno in vloženo s strani upravičene osebe.

Pooblaščenec je organ z dopisom št. 090-46/2011/6, z dne 15. 3. 2011 na podlagi prvega odstavka 10. člena ZInfP pozval, da mu pošlje fotokopije:
-    dokumentov, ki izkazujejo dodatne stroške za posamezne nadstandardne in dodatne storitve, ki jih je organ dolžan izkazati v skladu s prvim odstavkom 27. člena in prvim odstavkom 28. člena Pravilnika;
-    dokumentov v zvezi s pritožbo prosilca zoper račun organa št. 11000002, z dne 28. 1. 2011.
 
Organ je odgovoril z dopisom z dne 21. 3. 2011, v katerem je pojasnil, da je prosilec prejel dokumentacijo, ki se nanaša na 27. člen Pravilnika, saj te cene potrjuje Ministrstvo za delo družino in socialne zadeve, ni pa prejel dokumentacije, ki se nanaša na 28. člen Pravilnika, saj te cene določi organ upravljanja izvajalca na podlagi dodatnih dokumentiranih stroškov in se uporabnik zanje odloči prostovoljno. S temi storitvami organ konkurira na trgu. V skladu z navedenim členom je cenik izobešen na vidnem mestu, vodi se posebna evidenca, na računu so navedene storitve prikazane ločeno od storitev oskrbe. V skladu s 50. členom Zakona o socialnem varstvu lahko dom opravlja tudi gospodarsko dejavnost, če je ta namenjena višji kvaliteti življenja in varstva starejših občanov. Organ je na koncu dopisa pojasnil, da je pritožbi prosilca zoper račun organa št. 11000002, z dne 28. 1. 2011 ugodil in izdal odločbo št. ZDIJZ-2/2011, z dne 4. 3. 2011. Organ je Pooblaščencu v prilogi dopisa z dne 21. 3. 2011 posredoval tudi fotokopije različnih dokumentov, povezanih z zahtevo prosilca.                  

Ker so se pritožbene navedbe prosilca in navedbe organa v izpodbijani odločbi razlikovale, je Pooblaščenec z namenom razjasnitve dejanskega stanja in ugotovitve, ali organ z zahtevanimi informacijami javnega značaja razpolaga, dne 17. 5. 2011 pri organu opravil in camera ogled na podlagi 11. člena ZInfP. In camera ogled brez prisotnosti javnosti in strank po teoretičnih izvajanjih pomeni izpeljavo odločanja de novo. To pomeni, da Pooblaščenec kot pritožbeni organ sam oceni in presodi dejstva, ki se nanašajo na možne škodljive posledice, ki bi nastale ob razkritju zahtevanih podatkov. Pooblaščenec mora namreč kot pritožbeni organ imeti polna pooblastila za preiskovanje vseh pritožb, kot tudi to, da od prvostopenjskega organa zahteva vse informacije oziroma vse relevantne dokumente na vpogled. Takšno delovanje pa Pooblaščencu nalaga tudi spoštovanje načela materialne resnice (8. člen ZUP), ki določa, da je treba v postopku ugotoviti resnično dejansko stanje in v ta namen ugotoviti vsa dejstva, ki so pomembna za zakonito in pravilno odločbo.

Organ je na ogledu in camera pojasnil, da se odločba št. ZDIJZ-2/2011, z dne 4. 3. 2011 nanaša na račun organa št. 11000002, z dne 28. 1. 2011 in da je bil s to odločbo navedeni račun odpravljen. V nadaljevanju je organ pojasnil, da so v 33. členu Pravilnika določene nadstandardne storitve in za te storitve je organ na podlagi postopka iz 27. člena Pravilnika izdelal leta 2007 kalkulacije, ki so podlaga za končne cene socialnovarstvenih storitev. Na podlagi teh kalkulacij in tabel, ki jih izda in organu pošlje ministrstvo, organ sestavi končne cene, ki jih pošlje nato ministrstvu. Za izračun cen standardnih storitev organ uporabi tabele ministrstva, ki jih izpolni s podatki, ki se nanašajo na organ. Na ta način pride do podatkov, ki se nahajajo v obrazcu 4.1/I/ in v obrazcu 4.1/IV/1. Navedena obrazca je prosilec že dobil. Za izračun cen nadstandardnih storitev organ uporabi kalkulacije iz leta 2007 (ki jih je organ izročil Pooblaščencu) v skladu s 33. členom Pravilnika do maksimalne višine, saj iz same kalkulacije izhaja, da bi cena lahko bila še višja. Organ je poudaril, da so kalkulacije poslovna skrivnost. O določitvi poslovne skrivnosti obstaja tudi sklep, ki ga je organ posredoval Pooblaščencu dne 23. 5. 2011. Organ je na ogledu in camera pojasnil, da dokumente, ki so poslovna skrivnost, označi tudi z nalepko. Če bi se razkrile kalkulacije, bi to pomenilo, da bi konkurent prevzel organu stranke, ker bi lahko določil nižje cene. Kalkulacije so specifika, ki pomeni upoštevanje predpisov, konkretnih podatkov o velikosti prostorov, o plačah, o cenah čiščenja prostorov, kakšna je zasedenost doma, kakšno je povpraševanje npr. po sobah z balkoni, itd. Skratka, razkritje teh podatkov bi pomenilo škodo za tržni položaj organa. V oblikovanje kalkulacij je vloženo tudi veliko znanja. Organ je v zvezi s postopkom sprejemanja cen dodatnih storitev po 1. odstavku 28. člena Pravilnika pojasnil, da cene dodatnih storitev potrdi svet zavoda, in sicer na podlagi predloga strokovne službe, ki vsebuje tudi kalkulacije za posamezne dodatne storitve. Organ je Pooblaščencu izročil tudi zapisnik s seje sveta zavoda, kjer je bil potrjen cenik dodatnih storitev. Organ je pojasnil, da so tudi kalkulacije, ki se nanašajo na dodatne storitve, poslovna skrivnost in zanje velja sklep organa o varovanju poslovnih skrivnosti.

Glede storitev, ki sodijo v tržno dejavnost organa, je organ na ogledu in camera pojasnil, da prvi ustanovitveni akt v 4. členu določa, da organ lahko izvaja gospodarsko dejavnost. V spremembah ustanovitvenega akta in v statutu organa je določeno, kaj opravlja organ kot gospodarsko dejavnost. Organ spremlja ločeno prihodke in odhodke, ki izvirajo iz dodatnih storitev. Prihodki in odhodki iz naslova nadstandardnih storitev niso vodeni kot tržna dejavnost, ampak se vodijo med prihodki in odhodki povezanimi z javno službo. Čeprav nadstandardne dejavnosti ne sodijo v osnovno dejavnost, jih organ vodi v bilancah, ki se nanašajo na javno službo. Na podlagi ločenih bilanc organ tudi napiše Poslovno poročilo in na strani 14 tega poročila za leto 2010 so navedene skupine dejavnosti, ki jih organ opravlja kot dodatne storitve in se vodijo kot tržne storitve. Organ je poudaril, da vse storitve, ki so navedene na Ceniku socialno varstvenih storitev, ki velja od 1. 2. 2010, vodi v bilancah, ki vsebujejo podatke o opravljanju javne službe, in sicer tudi storitvi pod točko 6 (prinašanje hrane v sobo in dieta), in jih ne vodi kot tržno dejavnost. Storitve, navedene na ceniku dodatnih storitev, se izvajajo kot dodatne storitve in se vodijo v bilancah kot tržna dejavnost. Organ se financira iz sredstev, ki jih plačajo stranke in sredstev, ki jih plačujejo občine za stranke, ki nimajo svojih sredstev. Občine ne plačujejo dodatnih storitev, praviloma pa plačujejo nadstandardne storitve. Organ je poudaril, da se ne financira iz javnih sredstev.

Pooblaščenec je organ dne 8. 6. 2011 pozval, da mu posreduje dokumentacijo, ki jo je posredoval ministrstvu, pristojnemu za socialno varstvo, na podlagi tretjega odstavka 10. člena Pravilnika in 30. člena Pravilnika v zvezi z nadstandardnimi storitvami, navedenimi v »Ceniku socialnovarstvenih storitev od 1. 2. 2010«. Organ je dne 13. 6. 2011 Pooblaščencu posredoval dokumenta, ki sta bila priložena obrazcu za izračun cen, poslanem na ministrstvo (dokumenta, ki ju je organ poimenoval »priloga k cenam« in »priloga k obrazcu za izračun cene«).
 
Pritožba je utemeljena.

1. Meje preizkusa pritožbe s strani pritožbenega organa

Pooblaščenec uvodoma pojasnjuje, da je kot organ druge stopnje v skladu z 247. členom ZUP dolžan preizkusiti odločbo v delu, v katerem jo pritožnik oziroma prosilec izpodbija. Pooblaščenec prvostopenjsko odločbo preizkusi v mejah pritožbenih navedb, po uradni dolžnosti pa preizkusi, ali ni prišlo v postopku na prvi stopnji do bistvenih kršitev postopka in ali ni prekršen materialni zakon. Pritožba prosilca z dne 17. 2. 2011 se nanaša na odločbo organa št. ZDIJZ-1/2011, z dne 14. 2. 2011 in na račun organa št. 11000002, z dne 28. 1. 2011. Organ je po prejemu pritožbe prosilca navedeni račun odpravil z odločbo št. ZDIJZ-2/2011, z dne 4. 3. 2011, Pooblaščencu pa v reševanje odstopil le pritožbo prosilca zoper odločbo št. ZDIJZ-1/2011, z dne 14. 2. 2011. Iz navedenega izhaja, da je predmet tega pritožbenega postopka le pritožba zoper odločbo organa št. ZDIJZ-1/2011, z dne 14. 2. 2011.

2. Informacije javnega značaja v konkretnem primeru

ZDIJZ v prvem odstavku 1. člena določa, kdo so zavezanci po ZDIJZ, in sicer, da ta zakon ureja postopek, ki vsakomur omogoča prost dostop in ponovno uporabo informacij javnega značaja, s katerimi razpolagajo državni organi, organi lokalnih skupnosti, javne agencije, javni skladi in druge osebe javnega prava, nosilci javnih pooblastil in izvajalci javnih služb. Skladno z namenom pravne ureditve dostopa do informacij javnega značaja (zagotovitev javnosti in odprtosti delovanja javnih organov ter omogočiti uresničevanje pravice posameznikov in pravnih oseb, da pridobijo informacije javnega značaja) je ZDIJZ omejen na subjekte, ki so del javnega sektorja v širšem smislu. Zajema torej vse subjekte, ki kakorkoli izvršujejo javnopravne naloge, bodisi da gre za javni sektor v ožjem pomenu (državni organi, organi lokalnih skupnosti, javne agencije, javni skladi) ali pa gre za nosilce javnih pooblastil, izvajalce javnih služb in druge osebe javnega prava. ZDIJZ za vse skupine zavezancev uporablja generičen pojem »organ«.

Po definiciji iz prvega odstavka 4. člena ZDIJZ je informacija javnega značaja tista informacija, ki izvira iz delovnega področja organa, nahaja pa se v obliki dokumenta, zadeve, dosjeja, registra, evidence ali dokumentarnega gradiva, ki ga je organ izdelal sam, v sodelovanju z drugim organom, ali pridobil od drugih oseb. Iz navedene določbe izhajajo trije osnovni pogoji, ki morajo biti kumulativno izpolnjeni, da lahko govorimo o obstoju informacije javnega značaja, in sicer:
1.    informacija mora  izvirati iz delovnega področja organa,
2.    organ mora z njo razpolagati in
3.    nahajati se mora v materializirani obliki.
Po ZDIJZ je torej informacija, ki izvira iz delovnega področja organa, tista informacija, ki je nastala v zvezi z izvajanjem javnopravnih nalog oziroma v zvezi z dejavnostjo organa. Organ mora informacijo javnega značaja izdelati pri svojem delu in v postopkih, za katere je pristojen v skladu s splošnimi predpisi. Če je prvi pogoj izpolnjen, se lahko informacija javnega značaja nanaša na kakršnokoli vsebino na vseh področjih delovanja zavezanega subjekta ter je lahko povezana z njegovo politiko, aktivnostjo in odločitvami, ki spadajo v delokrog oziroma sfero odgovornosti posameznega organa. Pomembno torej je, da je informacija povezana z uradnim delom organa in jo je ta pridobil v okviru svojih pristojnosti. 

Ker ZDIJZ sam pojem informacije javnega značaja definira zelo široko, je njegov vpliv na delovanje javnega sektorja izjemno močan. Tako iz kroga organov širšega javnega sektorja, ki sodijo med zavezance za dostop do informacij javnega značaja, kot tudi iz opredelitve informacije javnega značaja, je mogoče zaključiti, da je postopek dostopa do informacij javnega značaja v najširšem pomenu besede namenjen pridobivanju informacij, ki so v povezavi z javnopravnim, oblastnim delovanjem. Podobno izhaja tudi iz sodbe Vrhovnega sodišča RS I Up 122/2006 z dne 25. 4. 2007, in sicer, da je za pojem informacije javnega značaja odločilno, da gre za informacije s področja izvajanja določenih nalog oziroma dejavnosti, ki jih urejajo javnopravni predpisi. Pri javnopravnem delovanju pa ni pomembna konkretna oblika tega delovanja (oblastno odločanje ali ne-oblastno zagotavljanje določenih storitev), temveč, da se javne naloge ali dejavnosti skladno z načelom zakonitosti izvršujejo na podlagi norm javnega prava, v okviru, ki ga te norme za to dejavnost določajo, ter skladno z namenom varstva javnega interesa. Informacija javnega značaja je torej tista informacija, ki služi uradnemu namenu organa, gre torej za informacije, povezane s katerokoli javno (public) ali upravno funkcijo organa.

Vlada Republike Slovenije je s Sklepom o preoblikovanju Doma upokojencev Ptuj-Muretinci v javni socialno varstveni zavod (št. 022-03/93-9/44-8, z dne 6. 5. 1993, št. 571-27/02-1, z dne 26. 6. 2002 in št. 01403-83/2009/5, z dne 16. 6. 2009; v nadaljevanju Sklep) ustanovila obravnavani organ v obliki javnega zavoda, ki izvaja javno službo. V obravnavanem primeru ni sporno, da je organ kot pravna oseba javnega prava sodi znotraj kroga organov, ki so zavezanci po prvem odstavku 1. člena ZDIJZ. Postavlja pa se vprašanje, ali v domet ZDIJZ sodijo vse dejavnosti organa, na katere se nanašajo zahtevani dokumenti. Predmet zahteve v obravnavani zadevi so dokumenti, ki so povezani z določanjem cen nadstandardnih in dodatnih socialno varstvenih storitev, ki jih urejata 27. in 28. člen Pravilnika, zato Pooblaščenec uvodoma presoja, kateri izmed zahtevanih dokumentov so v povezavi z javnopravnim delovanjem organa, kajti le takšni dokumenti sodijo v delovno področje organa, ki ga prvi odstavek 4. člena ZDIJZ opredeljuje kot enega izmed taksativno naštetih pogojev za opredelitev informacije javnega značaja.

Uvodoma se je treba seznaniti s temeljnimi značilnostmi javne službe. Javna služba pomeni takšno ureditev posameznih dejavnosti, da njihovo izvajanje zagotavlja država. Država mora določene dejavnosti zagotavljati kot javno službo zaradi odsotnosti delovanja tržnih mehanizmov oziroma, ker bi podvrženost tržnim zakonitostim vodila do hudih motenj v delovanju družbe, neenakomerni porazdeljenosti posameznih dobrin oziroma storitev in bi v končni posledici privedla do pojavov neenakosti ter socialne, družbene nepravičnosti. Izvajanje javne službe na področju socialnega varstva sodi med tipične dejavnosti, ki se izvajajo kot javna služba, saj mora biti socialna varnost med posamezniki porazdeljena čim bolj enakomerno. Iz tega razloga v okviru izvajanja socialno varstvenih dejavnosti nastajajo javne storitve, ki naj se ne bi pridobivale izključno preko tržnega sistema. Država mora sprejeti odločitev o tem, ali se bo določena dejavnost opravljala v pravnem režimu javne službe. Ker je javna služba normativni pojav, se mora namreč vedno določiti s pravnim predpisom oziroma v slovenskem pravnem redu z zakonom, ki določi obseg javne službe, temeljne pogoje za dostop do javnih dobrin oziroma storitev, način opravljanja dejavnosti, financiranje, pogoje za prenehanje… V konkretnem primeru je država to storila z Zakonom o socialnem varstvu (Uradni list RS, št. 54/1992 s spremembami in dopolnitvami; v nadaljevanju ZSV).

Iz 1. člena Sklepa izhaja, da organ opravlja dejavnost socialnega varstva. Storitve, ki jih obsega javna služba na področju socialnega varstva, določa ZSV v 42. členu, in sicer so to socialna preventiva, prva socialna pomoč, osebna pomoč, pomoč družini za dom in na domu, institucionalno varstvo, vodenje in varstvo ter zaposlitev pod posebnimi pogoji. Prvi odstavek 50. člena ZSV določa, da dom za starejše opravlja institucionalno varstvo starejših po prvem odstavku 16. člena tega zakona ter pomoč posamezniku in družini na domu. Institucionalno varstvo po tem zakonu obsega vse oblike pomoči v zavodu, v drugi družini ali drugi organizirani obliki, s katerimi se upravičencem nadomeščajo ali dopolnjujejo funkcije doma in lastne družine, zlasti pa bivanje, organizirana prehrana in varstvo ter zdravstveno varstvo (prvi odstavek 16. člena ZSV). Četrti odstavek 50. člena ZSV določa, da dom za starejše lahko opravlja tudi gospodarsko dejavnost, če je ta namenjena višji kvaliteti življenja in varstva starejših občanov. Iz 4. člena Sklepa in iz 4. člena Statuta Doma upokojencev Ptuj z dne 3. 6. 2003 (v nadaljevanju Statut) izhaja, da organ kot osnovno dejavnost v skladu z Uredbo o standardni klasifikaciji dejavnosti (Uradni list RS, št. 69/07 in 17/08) izvaja dejavnosti, ki so z zakonom določene kot javna služba, lahko pa opravlja tudi dodatno – gospodarsko dejavnost, ki je namenjena višji kvaliteti življenja in varstva starejših občanov. Organ kot osnovno dejavnost opravlja: splošno izvenbolnišnično zdravstveno dejavnost; specialistično izvenbolnišnično zdravstveno dejavnost; druge zdravstvene dejavnosti (FT, DT); dejavnost nastanitvenih ustanov za bolniško nego; dejavnost nastanitvenih ustanov za oskrbo duševno prizadetih, duševno obolelih in zasvojenih oseb; dejavnost nastanitvenih ustanov za oskrbo starejših in invalidnih oseb; drugo socialno varstvo brez nastanitve za starejše in invalidne osebe; drugo drugje nerazvrščeno socialno varstvo brez nastanitve. Organ kot gospodarsko dejavnost opravlja: pridelovanje zelenjadnic in melon, korenovk in gomoljnic; proizvodnja kruha, svežega peciva in slaščic; trgovina na drobno v nespecializiranih prodajalnah, pretežno z živili; druga trgovina na drobno v tujih specializiranih prodajalnah (DT); počitniški domovi in letovišča; druge nastanitve za krajši čas; restavracije in gostilne; okrepčevalnice in podobni obrati; slaščičarne in kavarne; začasni gostinski obrati; priložnostna priprava in dostava jedi; druga oskrba z jedmi; strežba pijač; izdajanje imenikov in adresarjev; drugo založništvo; obratovanje spletnih portalov; oddajanje in obratovanje lastnih in najetih nepremičnin; računovodske, knjigovodske in revizijske dejavnosti, davčno svetovanje; posredovanje oglaševalskega prostora, prevajanje in tolmačenje; dajanje lahkih motornih vozil v najem in zakup; dajanje drugih izdelkov za široko rabo v najem in zakup, splošno čiščenje stavb; fotokopiranje, priprava dokumentov in druge posamične pisarniške dejavnosti; organiziranje razstav, sejmov, srečanj; urejanje zdravstva, izobraževanja, kulture in drugih socialnih storitev, razen obvezne socialne varnosti; drugje nerazvrščeno izobraževanje, izpopolnjevanje in usposabljanje; umetniško ustvarjanje; obratovanje fitnes objektov; druge nerazvrščene dejavnosti za prosti čas; popravila drugih osebnih in gospodinjskih izdelkov; dejavnost pralnic in kemičnih čistilnic; frizerska dejavnost; kozmetična in pedikerska dejavnost; pogrebna dejavnost; dejavnosti za nego telesa, druge storitvene dejavnosti, drugje nerazvrščene.

Iz 50. člena ZSV v povezavi s 4. členom Sklepa izhaja, da organ opravlja osnovno dejavnost, ki jo opravlja kot javno službo, in drugo dejavnost, ki ne sodi v izvajanje javne službe in se uvršča v gospodarsko dejavnost. Za javne zavode je značilno, da so zavezani za dostop do informacij javnega značaja v tistem delu svoje dejavnosti, ki predstavlja izvajanje javne službe, ne pa tudi z ostalimi dejavnostmi, ki nimajo povezave z izvajanjem nalog, ki se izvršujejo na podlagi norm javnega prava. Iz tega razloga je treba potegniti mejo med obema vrstama dejavnosti in razmejiti dejavnost, ki pomeni izvajanje javne službe, od preostalih dejavnosti. Za javne zavode je namreč značilno, da lahko opravljajo tudi tržne dejavnosti, v okviru katerih niso zavezani za posredovanje informacij javnega značaja zato, ker v tržni sferi podvrženem delu dejavnosti informacije javnega značaja pojmovno ne morejo nastati. Informacije javnega značaja namreč lahko nastajajo samo v tistem delu dejavnosti javnega zavoda, ki pomeni izvajanje javnopravnih nalog, to pa ne morejo biti tiste, ki izvirajo iz tržne dejavnosti načeloma zavezanega subjekta. To izhaja iz namena ZDIJZ, ki je v zagotavljanju izvajanja nadzora nad subjekti, ki delujejo v javnem interesu, oziroma so izvajalci servisne, storitvene dejavnosti javnega sektorja. Tržna dejavnost, četudi jo opravlja subjekt, ki obenem izvaja tudi javno službo, pa je izvzeta iz namena ZDIJZ, da zagotavlja nadzor nad javnopravnim delovanjem. Podobno je tudi mnenje avtorjev Komentarja Zakona o dostopu do informacij javnega značaja:  »V primeru pa, da gre za javni zavod (ali javno podjetje), ki je bil ustanovljen za opravljanje dejavnosti, ki ni javna služba (torej za neke tržne dejavnosti), se zastavlja vprašanje, ali je takšna oseba zavezanec po zakonu, ker je pač oseba javnega prava. Pooblaščenec meni, da je v takšnih primerih ustrezno stališče, da ne gre za zavezance po zakonu, čeprav gre za osebe javnega prava.«

Iz drugega odstavka 11. člena ZSV v povezavi s prvim odstavkom 42. člena ZSV izhaja, da javna služba na področju socialnega varstva obsega storitve, ki se izvajajo po normativih in standardih, ki jih predpiše minister, pristojen za socialno varstvo, in sicer je to Pravilnik o standardih in normativih socialnovarstvenih storitev (Uradni list RS, št. 52/1995 s spremembami in dopolnitvami; v nadaljevanju Pravilnik o standardih in normativih). Ta za vsako storitev vsebuje opis storitve, navaja upravičence, ureja postopek izvajanja, določa oblike zagotavljanja, trajanje, metode izvajanja, izvajalce, potrebno dokumentacijo in normativ storitev. Pravilnik o standardih in normativih torej med drugim določa tudi način in obseg izvajanja socialno varstvenih storitev, ki so v Pravilniku poimenovane kot standardne  socialno varstvene storitve, kar pomeni, da slednje sodijo v dejavnost, ki jo organ izvaja kot javno službo. Tehnični pogoji, ki so v Pravilniku o standardih in normativih določeni za standardne socialno varstvene storitve, so minimalni, socialno varstvene storitve, ki so po vsebini sicer enakovrstne standardnim, vendar se izvajajo v višjih tehničnih pogojih, pa v Pravilniku so opredeljene kot nadstandardne socialno varstvene storitve.  Iz navedenega izhaja, da se tako standardne, kot tudi nadstandardne storitve izvajajo po normativih in standardih, ki jih je predpisal minister, kar pomeni, da obe vrsti socialnih storitev sodita v opravljanje javne službe, ki je regulirana z določbami Pravilnika o standardih in normativih, zato tudi dokumentacija, ki je s tem povezana (npr. dokumenti v zvezi z določanjem cen teh storitev), sodi v delovno področje organa, ki je podvrženo določbam ZDIJZ. Pooblaščenec upoštevaje vse navedeno zaključuje, da dokumenti, ki izkazujejo dodatne stroške za posamezne nadstandardne storitve, torej dokumenti, ki se nanašajo na izvajanje javne službe, izpolnjujejo kriterij »delovnega področja organa« po 4. členu ZDIJZ. 

Dodatne storitve so storitve, ki jih ponujajo izvajalci poleg standardnih in nadstandardnih storitev ter so posebej opredeljene v dogovoru o trajanju, vrsti in načinu zagotavljanja storitve (2. člen Pravilnika). Organ v delu, ko izvaja dodatne storitve, ne opravlja dejavnosti, ki je regulirana v Pravilniku o standardih in normativih in pomeni izvajanje javne službe, temveč dejavnost, ki je prepuščena tržnim mehanizmom in je namenjena višji kvaliteti življenja in varstva starejših občanov, torej gospodarska oziroma tržna dejavnost. K takšnemu zaključku vodi tudi pregled dodatne gospodarske dejavnosti organa iz 4. člena Sklepa in iz 4. člena Statuta v povezavi s storitvami, ki so kot dodatne storitve primeroma navedene v drugem odstavku 28. člena Pravilnika. V obeh primerih gre namreč za vsebinsko enake storitve (npr. »storitve frizerja, pedikerja« v Pravilniku in »pedikerska dejavnost« ter »frizerska dejavnost« v Statutu, »pomoč pri osebni higieni in izvajanju dnevnih aktivnosti v večjem obsegu, kot je določena s podrobnejšimi standardi in normativi« v Pravilniku in »dejavnost salonov za nego telesa«). Podobno izhaja tudi iz primerjave med dodatnimi storitvami, ki so primeroma navedene v drugem odstavku 28. člena Pravilnika, in Cenikom dodatnih storitev z dne 23. 4. 2010 (v nadaljevanju Cenik dodatnih storitev). Pravilnik kot dodatno storitev navaja npr. »opravljanje storitev čiščenja bivalnih prostorov večkrat na teden, kot je določeno s podrobnejšimi standardi in normativi«, Cenik dodatnih storitev pa »dodatno čiščenje bivalnih prostorov na željo stanovalca«, Pravilnik navaja »pomoč pri osebni higieni in izvajanju dnevnih aktivnosti v večjem obsegu, kot je določena s podrobnejšimi standardi in normativi«, Cenik pa »dod. pomoč pri osebni higieni«, … Da izvajanje dodatnih storitev sodi v tržno dejavnost organa, potrjuje tudi dejstvo, da cene dodatnih storitev na podlagi tretjega odstavka 28. člena Pravilnika določi organ upravljanja izvajalca (tj. svet zavoda v konkretnem primeru) in zanje ni potrebno soglasje ministrstva, medtem ko je metodologija, po kateri se določijo splošni elementi za oblikovanje cen nadstandardnih storitev, ki se izvajajo v okviru javne službe, podrobno določena z določbami od 24. do 27. člena Pravilnika ter s 33. členom Pravilnika, poleg tega pa mora izvajalec v skladu s tretjim odstavkom 11. člena Pravilnika k ceni standardne in nadstandardne socialno varstvene storitve pridobiti tudi soglasje ministrstva, pristojnega za socialno varstvo.

Iz navedb organa na ogledu in camera izhaja, da organ prihodke in odhodke, ki izvirajo iz dodatnih storitev, spremlja ločeno od prihodkov in odhodkov iz naslova nadstandardnih in ostalih storitev, ki niso vodeni kot tržna dejavnost, ampak jih organ vodi skupaj s prihodki in odhodki povezanimi z izvajanjem javne službe. Tudi opisana delitev bilanc organa nedvomno kaže na to, da organ kot tržno dejavnost nudi dodatne storitve, ostale storitve pa se izvajajo v okviru javne službe. Takšna delitev bilanc organa je razvidna tudi na 14. in 15. strani Poslovnega poročila organa za leto 2010.  

Kot je pojasnjeno že zgoraj, izvira iz delovnega področja organa tista informacija, ki je nastala v zvezi z izvajanjem javnopravnih nalog oziroma v zvezi z dejavnostjo organa. Na podlagi vsega zgoraj navedenega Pooblaščenec zaključuje, da se dokumenti, ki izkazujejo dodatne stroške za posamezne dodatne storitve po »Ceniku dodatnih storitev«, ki velja od 1. 5. 2010, nanašajo na opravljanje gospodarske oz. tržne dejavnosti, saj je ravnanje organa v tem delu urejeno s tržnimi zakonitostmi, kar pomeni, da ne izpolnjuje kriterija »delovno področje organa« iz 4. člena ZDIJZ. Zahtevo prosilca je zato v tem delu treba zavrniti, ker se nanaša na informacije, ki ne izpolnjujejo vseh pogojev, ki morajo biti kumulativno podani za obstoj informacije javnega značaja.

V izogib nesporazumom glede ugotavljanja dejanskega stanja, katere storitve so v konkretnem primeru uvrščene med nadstandardne in katere med dodatne socialno varstvene storitve, Pooblaščenec pojasnjuje, da je sledil navedbam organa na ogledu in camera, iz katerih izhaja, da so vse dodatne storitve navedene v »Ceniku dodatnih storitev«, v »Ceniku socialnovarstvenih storitev od 1. 2. 2010« pa so navedene vse ostale socialno varstvene storitve, tudi nadstandardne. Pooblaščenec v postopku dostopa do informacij javnega značaja namreč nima pristojnosti, da bi presojal, ali organ morebiti kot dodatne storitve zaračuna storitve, ki so po vsebini del standardnih storitev, saj ta presoja sodi v pristojnost ministrstva, pristojnega za socialno varstvo. 

3. Dostop do dokumentov, ki izkazujejo dodatne stroške za posamezne nadstandardne storitve

Pooblaščenec je v nadaljevanju presojal del zahteve prosilca v zvezi z dokumenti, ki se nanašajo na dodatne stroške v zvezi z določanjem cen nadstandardnih storitev na podlagi prvega odstavka 27. člena Pravilnika.

27. člen Pravilnika določa, da se cene nadstandardnih storitev določijo tako, da se cena oskrbe poveča za stroške, ki se nanašajo na nadstandardni bivalni prostor (višji strošek amortizacije in investicijskega vzdrževanja zaradi večje površine bivalnega prostora, amortizacija dodatne opreme, stroški čiščenja, poraba vode in drugo). Povečani stroški morajo biti posebej izkazani in dokumentirani. Povečani stroški nadstandardnega bivalnega prostora predstavljajo stroške, ki se nanašajo na razliko v kvadraturi bivalnega prostora glede na kvadraturo dvoposteljne sobe, določene v pravilniku, ki ureja minimalne tehnične pogoje za opravljanje tovrstne socialno varstvene storitve. Doplačilo za nadstandardni bivalni prostor izvajalec storitve določi skladno s postopki vrednotenja, ki jih določa ta pravilnik, in sicer s kalkulacijo naslednjih stroškov:
– stroška amortizacije,
– stroška investicijskega vzdrževanja in
– stroškov materiala in storitev, vezanih na večjo bivalno površino.
Osnovo za izračun stroška amortizacije predstavlja povprečna vrednost kvadratnega metra bivalnega prostora objekta, v katerem se dejavnost izvaja. Določba tretjega odstavka 10. člena Pravilnika pravi, da če izvajalec izvaja nadstandardno storitev, je dolžan ministrstvu, pristojnem za socialno varstvo, oziroma drugemu organu, ki je po ZSV pristojen za izdajo soglasja k ceni socialno varstvene storitve, poleg obrazca predložiti podrobno obrazložitev elementov, ki vplivajo na ceno. Nadalje drugi odstavek 30. člena Pravilnika določa, da je izvajalec storitve institucionalnega varstva dolžan vlogi za soglasje k ceni priložiti izpolnjen obrazec iz prejšnjega odstavka. Obrazcu je dolžan priložiti tudi opis in dokazila o povečanih stroških nadstandardnih bivalnih pogojev.

Iz navedb organa izhaja, da je na podlagi kalkulacij iz leta 2007 in tabel, ki jih izda ministrstvo, za leto 2010 sestavil končne cene in jih na posebnem obrazcu s prilogama (ki ju je organ poimenoval »priloga k cenam« in »priloga k obrazcu za izračun cene«) poslal v potrditev ministrstvu. Iz opisanega postopka določanja cen nadstandardnih storitev za leto 2010 izhaja, da so dokumenti, ki se nanašajo na dodatne stroške za posamezne nadstandardne storitve, ki se nahajajo v »Ceniku socialnovarstvenih storitev od 1. 2. 2010« naslednji:
- kalkulacije za izračun cen nadstandardnih storitev iz leta 2007, ki obsegajo 8 listov;
- »priloga k cenam« in »priloga k obrazcu za izračun cene«, ki sta bili v zvezi z določanjem cen, ki so navedene v »Ceniku socialnovarstvenih storitev od 1. 2. 2010«, ministrstvu, pristojnemu za socialno varstvo, posredovani na podlagi tretjega odstavka 10. člena Pravilnika (podrobna obrazložitev elementov, ki vplivajo na ceno) in drugega odstavka 30. člena Pravilnika (opis in dokazila o povečanih stroških nadstandardnih bivalnih pogojev).

Vsi navedeni dokumenti izpolnjujejo vse tri kriterije za obstoj informacije javnega značaja, saj sodijo v delovno področje organa v smislu ZDIJZ (gre za dokumente, ki se nanašajo na izvajanje javne službe, kar je podrobneje opisano v 2. točki obrazložitve te odločbe) in organ z njimi razpolaga v materializirani obliki (fotokopije teh dokumentov je organ izročil Pooblaščencu).

4. Presoja izjem od prostega dostopa po 6. členu ZDIJZ

Organ lahko v celoti ali delno zavrne zahtevo prosilca, če ugotovi, da zahtevani podatek oziroma dokument predstavlja katerokoli v ZDIJZ določeno izjemo od prostega dostopa, iz prvega odstavka 6. člena. V omenjenem odstavku ZDIJZ taksativno določa enajst izjem, ko lahko organ prosilcu zavrne dostop do zahtevane informacije. Pooblaščenec je zato moral v nadaljevanju presoditi, ali gre pri dokumentih, ki jih je zahteval prosilec in ki predstavljajo informacije javnega značaja, za prosto dostopne informacije ali pa je podana katera od izjem od prostega dostopa.
Glede »priloge k cenam« in »priloge k obrazcu za izračun cene« se organ ni skliceval na nobeno izmed izjem od prostega dostopa, Pooblaščenec pa glede teh dokumentov tudi ni ugotovil obstoja nobene izmed izjem iz prvega odstavka 6. člena ZDIJZ. Navedena dokumenta zato predstavljata prosto dostopni informaciji javnega značaja in ju je organ dolžan posredovati prosilcu, kot je navedeno v izreku te odločbe. Glede kalkulacij iz leta 2007 pa je organ na ogledu in camera zatrjeval obstoj poslovne skrivnosti, zato je Pooblaščenec v nadaljevanju presojal njen obstoj.

4.1. Izjema poslovne skrivnosti

Po 2. točki prvega odstavka 6. člena ZDIJZ je izjema od prosto dostopnih informacij podatek, ki je opredeljen kot poslovna skrivnost v skladu z zakonom, ki ureja gospodarske družbe (Zakon o gospodarskih družbah, Uradni list RS, št. 65/2009-UPB-3; v nadaljevanju ZGD-1). Po prvem odstavku 39. člena ZGD-1 se za poslovno skrivnost štejejo podatki, za katere tako določi družba s pisnim sklepom (subjektivni kriterij), po drugem odstavku istega člena pa podatki, za katere je očitno, da bi nastala občutna škoda, če bi zanje izvedela nepooblaščena oseba (objektivni kriterij). Poleg tega Pooblaščenec opozarja, da ZGD-1 v tretjem odstavku 39. člena izrecno določa, da se za poslovno skrivnost ne morejo določiti podatki, ki so po zakonu javni ali podatki o kršitvah zakona ali dobrih poslovnih običajev.

Subjektivni kriterij se odraža v tem, da upravičenec sam s svojim aktom in s svojo voljo označi podatek kot zaupen in prepove njegovo neupravičeno sporočanje. Po tem kriteriju ni pomembno vprašanje, kakšen pomen imajo zaupni podatki za podjetje. Nosilec lahko kot poslovno skrivnost določi tudi morebitne manj pomembne podatke, saj je določitev poslovne skrivnosti prepuščena njemu samemu. Dejstvo, kateri podatki bodo opredeljeni kot poslovna skrivnost, je torej odvisno od družbe. Za opredelitev poslovne skrivnosti ni pomembno, kakšen pomen imajo ti podatki objektivno za družbo, temveč subjektivna odločitev družbe, da hoče zavarovati določen podatek kot poslovno skrivnost. Upravičenec sam s svojim aktom in s svojo voljo označi podatek kot zaupen in prepove njegovo neupravičeno sporočanje. Vendar pa mora biti za izpolnitev tega kriterija podana izrecna odredba o tem, kateri podatki se štejejo za poslovno skrivnost. Ta odredba je lahko dana v splošnem aktu (npr. v pravilniku o poslovni skrivnosti), lahko pa je tudi posamična. Zaradi določnosti in preprečevanja nejasnosti mora biti odredba pisna, z njo pa morajo biti seznanjene osebe, ki so dolžne podatek varovati.  S pisnim sklepom mora družba določiti tudi način varovanja poslovne skrivnosti in odgovornost oseb, ki so dolžne varovati poslovno skrivnost (prvi odstavek 40. člena ZGD-1). Tem zahtevam pa je potrebno dodati tudi zahtevo, ki velja za vse normativne akte. Odredba ne sme veljati za nazaj. Kar pomeni, da so lahko kršitve poslovne skrivnosti samo tista dejanja, ki so bila kot taka določena že v času, ko je odredba veljala. 

Organ je obstoj poslovne skrivnosti zatrjeval sklicujoč se na svoj Sklep o določitvi poslovnih skrivnosti, ki ga je sprejel Svet doma dne 28. 2. 2008 (v nadaljevanju Sklep o določitvi poslovnih skrivnosti). Sklep o določitvi poslovnih skrivnosti sicer v deveti alineji prvega člena kot poslovno skrivnost navaja tudi vse podlage za izračun cen in kalkulacije, vendar s tem sklepom kot poslovna skrivnost niso varovane kalkulacije, ki so predmet tega pritožbenega postopka, ker so slednje obstajale že leta 2007, torej že pred sprejetjem Sklepa o določitvi poslovnih skrivnosti. Kot že rečeno, odredba o določitvi poslovne skrivnosti ne sme veljati za nazaj, zato Sklep o določitvi poslovnih skrivnosti iz leta 2008 ne velja za kalkulacije, nastale leta 2007. Ker v konkretnem primeru ne obstaja odredba, ki bi kalkulacije iz leta 2007 opredelila kot poslovno skrivnost pred ali ob njihovem nastanku, Pooblaščenec zaključuje, da subjektivni kriterij po 39. členu ZGD-1 v konkretnem primeru ni podan.  

Pooblaščenec je v nadaljevanju ugotavljal, ali kalkulacije iz leta 2007 prestanejo škodni test poslovne skrivnosti, kot ga določa drugi odstavek 39. člena ZGD-1. Pri objektivnem kriteriju je nujno, da je potreba po varstvu očitna, kar pomeni, da je, ali bi lahko bilo, vsaki povprečni osebi jasno, da mora biti podatek zaupen že po svoji vsebini. Upoštevati je treba, da so lahko predmet poslovne skrivnosti samo podatki, ki pomenijo konkurenčno prednost subjekta v kakršnemkoli pogledu in katerih sporočanje neupravičeni osebi bi škodilo konkurenčnemu položaju podjetja. Ne morejo pa biti kot poslovna skrivnost zajeti podatki, ki ne vplivajo na tržni konkurenčni položaj (več o tem glej Komentar ZGD-1 k 39. členu). Dokazno breme glede obstoja poslovne skrivnosti po drugem odstavku 39. člena ZGD-1 je primarno na subjektu, čigar podatki naj bi se s poslovno skrivnostjo varovali. Slednji ima praviloma vsa ustrezna znanja in izkušnje o trgu, na katerem deluje, in natančno ve, kaj, kako in zakaj bi lahko vplivalo na njegov konkurenčni položaj. Takšno je tudi stališče Upravnega sodišča v sodbi pod opr. št. U 32/2008-25 z dne 8. 10. 2008 in pod opr. št. U 284/2008-35 z dne 27. 5. 2009.
Pri presoji, ali gre za poslovno skrivnost po drugem odstavku 39. člena ZGD-1, so se v teoriji razvile smernice, ki so bile Pooblaščencu v pomoč pri oceni, ali bi razkritje podatkov iz obravnavanih dokumentov organu očitno povzročilo škodo. Vprašanje, ali katerakoli posamezna informacija prestavlja poslovno skrivnost, je dejansko vprašanje, pri katerem je treba upoštevati naslednje okoliščine:
1.    obseg, v katerem je informacija znana izven kroga poslovanja (družbe);
2.    obseg, v katerem je informacija znana zaposlenim in drugim osebam, vključenim v poslovanje (družbe);
3.    obseg ukrepov, ki jih je družba uporabila za varovanje zaupnosti informacije;
4.    vrednost informacije za družbo in njene konkurente;
5.    količina truda in denarnih sredstev, ki jih je družba porabila za razvoj informacije (in)
6.    preprostost ali težavnost postopanja, s katerim bi drugi informacijo lahko pridobili ali duplicirali.

Pooblaščenec je ugotovil, da organ ni z ničemer izkazal, da bi mu z razkritjem kalkulacij iz leta 2007 lahko nastala občutna škoda. Organ je kot škodo, ki bi mu lahko nastala z razkritjem zahtevanih dokumentov, na ogledu in camera navedel, da bi mu konkurent lahko z določanjem nižjih cen prevzel stranke. Pooblaščenec ob tem pojasnjuje, da so cene organa za nadstandardnih storitve javno objavljene v »Ceniku socialnovarstvenih storitev od 1. 2. 2010«, kar pomeni, da se konkurent z njimi lahko kadarkoli seznani in nato zniža svoje cene, zato navedenega argumenta organa ni mogoče upoštevati v smislu nastale škode. Organ z ničemer ni pojasnil, ali je obseg, v katerem so informacije iz obravnavanih dokumentov znane zaposlenim in drugim osebam, vključenim v poslovanje, ter obseg, v katerem so informacije iz obravnavane pogodbe in aneksa znane izven kroga poslovanja, s čim omejen. Poleg tega je pomanjkljivo izkazal, da glede obravnavanih kalkulacij obstajajo ukrepi, ki jih je družba uporabila za varovanje zaupnosti informacije. Omenil je sicer nalepke, ki jih praviloma pritrdi na dokumente, ki so poslovna skrivnost, a jih Pooblaščencu ni pokazal oziroma jih na Pooblaščencu izročene dokumente ni nalepil. Nadalje je Pooblaščenec ugotovil, da je organ na ogledu in camera zatrjeval, da je v oblikovanje kalkulacij vloženo veliko znanja, a tega ni konkretiziral z vrednostjo informacij za organ in njegove konkurente ter s količino truda in denarnih sredstev, ki jih je porabil za razvoj informacij, glede katerih zatrjuje obstoj poslovne skrivnosti. Prav tako ni pojasnil vprašanja preprostosti ali težavnosti postopanja, s katerim bi drugi te informacije lahko pridobili ali duplicirali.

Pooblaščenec poudarja, da ob upoštevanju nadzorne funkcije ZDIJZ in načela transparentnosti nikakor ni mogoče pričakovati, da bi se kot poslovna skrivnost varoval način določanja cen socialno varstvenih storitev, ki se izvajajo v okviru javne službe, način določanja cen pa je reguliran s Pravilnikom (27. in 33. člen Pravilnika). Podatki, ki so dejansko navedeni v kalkulacijah iz leta 2007, se namreč ne določajo zgolj na podlagi tržnih zakonitosti, ampak so cene regulirane z javnopravnimi predpisi. Poleg tega k cenam nadstandardnih storitev poda soglasje tudi ministrstvo, pristojno za socialno varstvo (tretji odstavek 10. člena Pravilnika in drugi odstavek 30. člena Pravilnika). Javnost takšnih podatkov je zato nujna že z vidika morebitnih zlorab. Podatki v kalkulacijah za leto 2007, ki so bile uporabljene za določanje cen nadstandardnih storitev, ne razkrivajo ničesar drugega kot to, na kakšen način je organ določil cene ob upoštevanju določb Pravilnika. Če želi organ izvajati javno službo institucionalnega varstva starejših, potem mora pri določanju cen slediti določbam Pravilnika. Z razkritjem teh podatkov javnosti organu zagotovo ne more nastati občutna škoda. Nadalje Pooblaščenec ugotavlja, da npr. podatek o izračunu po kalkulativnih osnovah (ki jih določa Pravilnik!) lahko pripelje le do zaključka, ali je organ ustrezno upošteval določbe Pravilnika, kar pa z institutom poslovne skrivnosti ni povezano, ker ta podatek ne vpliva na konkurenčni položaj družbe oziroma organa v obravnavanem primeru.

Kot že rečeno, je dokazno breme glede obstoja poslovne skrivnosti po drugem odstavku 39. člena ZGD-1 primarno na subjektu, čigar podatki naj bi se s poslovno skrivnostjo varovali, organ v konkretnem primeru pa obstoja poslovne skrivnosti ni uspel izkazati. Vsi navedeni argumenti so Pooblaščenca pripeljali do zaključka, da z razkritjem podatkov iz obravnavanih dokumentov organu nikakor ne bi nastala občutna škoda, če bi zanje izvedela nepooblaščena oseba, zato podatki v zahtevanem dokumentu tudi v smislu drugega odstavka 39. člena ZGD-1 ne morejo predstavljati poslovne skrivnosti.

Iz razlogov, navedenih v prejšnjih odstavkih, Pooblaščenec ugotavlja, da v obravnavanem primeru ni podana izjema iz 2. točke prvega odstavka 6. člena ZDIJZ. Kljub temu Pooblaščenec podredno pripominja, da četudi bi bilo obravnavane dokumente mogoče opredeliti kot poslovno skrivnost, takšna oznaka ne bi bila skladna s tretjim odstavkom 39. člena ZGD-1. V konkretnem primeru so ti podatki namreč po zakonu javni, ker izpolnjujejo pogoj iz prve alineje tretjega odstavka 6. člena ZDIJZ (gre za podatke o porabi javnih sredstev in podatke povezane z opravljanjem javne funkcije, hkrati pa ne gre za primere iz 1. in 5. do 8. točke prvega odstavka 6. člena ZDIJZ in ne za primere, ko zakon, ki ureja javne finance in zakon, ki ureja javna naročila, določata drugače).

V zvezi s tem se je treba zavedati, da je izvajanje socialno varstvenih storitev v obliki javne službe specifično predvsem v tem, da gre za porabo javnih sredstev. Ker ZDIJZ ne vsebuje definicije javnih sredstev, se je Pooblaščenec pri opredelitvi pojma javnih sredstev oprl na določbe Zakona o računskem sodišču (Uradni list RS, št. 11/2001 s spremembami in dopolnitvami; v nadaljevanju ZRacS-1). ZRacS-1 namreč v prvem odstavku 20. člena določa, da Računsko sodišče revidira poslovanje uporabnikov javnih sredstev, iz petega odstavka istega člena, ki določa, kdo so uporabniki javnih sredstev po ZRacS-1, pa je moč razbrati, katera sredstva predstavljajo javna sredstva. Peti odstavek 20. člena ZRacS-1 določa, da je po ZRacS-1 uporabnik javnih sredstev:
1. pravna oseba javnega prava ali njena enota;
2. pravna oseba zasebnega prava, če zanjo velja vsaj eno od naslednjega:
- da je prejela pomoč iz proračuna Evropske unije, državnega proračuna ali proračuna lokalne skupnosti;
- da izvaja javno službo ali zagotavlja javne dobrine na podlagi koncesije;
- da je gospodarska družba, banka ali zavarovalnica, v kateri imata država in lokalna skupnost večinski delež;
3. fizična oseba, če zanjo velja vsaj eno od naslednjega:
- prejela pomoč iz proračuna Evropske unije, državnega proračuna ali proračuna lokalne skupnosti;
- da izvaja javno službo ali zagotavlja javne dobrine na podlagi koncesije.
Iz navedene določbe ZRacS-1 izhaja, da spada med uporabnike javnih sredstev vsaka oseba (pravna ali fizična), če izvaja javno službo. Kot je bilo že pojasnjeno, se zagotavljanje standardnih in nadstandardnih socialno varstvenih storitev izvaja kot javna služba. Organ je torej v delu, ko izvaja navedene dejavnosti kot javno službo, uporabnik javnih sredstev. Iz določbe petega odstavka 20. člena ZRacS-1 izhaja logičen sklep, da pojem javnih sredstev ne zajema zgolj proračunskih sredstev, pač pa tudi sredstva, ki jih izvajalec javne službe za izvajanje javne službe pridobi iz drugih virov. Do istega zaključka pridemo tako z jezikovno razlago, kot tudi z logično razlago (argumentum a contrario) 1. alineje tretjega odstavka 6. člena ZDIJZ. Zakonodajalec je namreč zapisal, da se dostop do informacije dovoli, če gre za porabo javnih sredstev in ne, da se dostop dovoli, če gre (zgolj) za porabo proračunskih sredstev. Če bi zakonodajalec želel določiti dostop zgolj do tistih informacij, ki so vezana na porabo proračunskih sredstev, bi to nedvomno izrecno zapisal, a tega ni storil. Zaradi tega je po oceni Pooblaščenca potrebno pojem javna sredstva iz 1. alineje tretjega odstavka 6. člena razumeti širše, in ga nikakor ne enačiti s pojmom proračunska sredstva. Četudi v primeru izvajanja standardnih in nadstandardnih socialno varstvenih storitev ne gre za neposredno, niti za posredno porabo proračunskih sredstev, pa nedvomno gre za porabo javnih sredstev. Gre za porabo sredstev, ki so jih uporabniki plačali za javno službo (zagotavljanje standardnih in nadstandardnih socialno varstvenih storitev v okviru institucionalnega varstva), ki jo po zakonu izvaja organ. Da gre pri izvajanju javne službe v konkretnem primeru za porabo javnih sredstev potrjuje tudi dejstvo, da organ za opravljanje svoje dejavnosti, ki so z zakonom določene kot javna služba, v skladu z aktom o ustanovitvi upravlja s stvarnim premoženjem v lasti Republike Slovenije (5. člen Statuta v povezavi s 4. členom Statuta). Iz 6. člena Statuta organa pa celo izhaja, da organ sredstva za izvajanje in razvoj dejavnosti pridobiva med drugim tudi iz proračuna Republike Slovenije in proračuna občine za storitve in namene, določene z zakonom (6. člen Statuta).

Pojem »javne službe« pa je treba povezati tudi s pojmom »javna funkcija« iz 1. alineje tretjega odstavka 6. člena ZDIJZ.  Pojem javne funkcije namreč ni vezan zgolj na funkcionarje v državnih organih in organih lokalnih skupnosti (četrti odstavek 1. člena ZJU, Uradni list RS, št. 56/2002 s spremembami in dopolnitvami; v nadaljevanju ZJU), ker ne gre za terminus technicus. Zakonodajalec na določenih področjih uporablja tudi pojem »javne naloge« (npr. 16. točka prvega odstavka 6. člena ZJU). V konkretnem primeru je treba upoštevati prvi odstavek 3. člena Zakona o zavodih (Uradni list RS, št. 12/91 s spremembami in dopolnitvami; v nadaljevanju ZZ), ki določa, da se za opravljanje javnih služb ustanovijo javni zavodi, v povezavi s V. poglavjem ZZ (Opravljanje javnih služb) in s prvim odstavkom 1. člena ZDIJZ, ki določa organe zavezance. Teleološka in sistematična razlaga navedenih določb Pooblaščenca pripeljeta do zaključka, da je pojem »javna funkcija« povezan s pojmom »javna služba« v tem smislu, da so dokumenti, ki nastanejo v okviru izvajanja javne službe, dokumenti, ki so povezani z opravljanjem javne funkcije.  

Upoštevaje vse navedeno je nadzor javnosti na področju izvajanja javnih služb s področja socialne varnosti izrednega pomena. Bistvena funkcija ZDIJZ je namreč ravno nadzorna funkcija, ki javnosti omogoča, da izvaja nadzor nad porabo javnih sredstev in nad izvajanjem javnih funkcij. Temu je namenjen tretji odstavek 6. člena ZDIJZ kot institut nadzora, ki omogoča vsem, da se lahko seznanijo s podatki o porabi javnih sredstev in s podatki, povezanimi z opravljanjem javne funkcije. Za učinkovito izvajanje te funkcije ZDIJZ je v konkretnem primeru bistvenega pomena, da se javnost seznani, na kakšen način organ določa višino cene socialno varstvenih storitev, ki se izvajajo kot javna služba, saj so sredstva, ki jih plačajo uporabniki teh storitev, med drugim namenjena tudi izvajanju te javne službe. Le na opisan način je omogočeno doseganje namena nadzora javnosti, ki naj bi ga institut transparentnosti zasledoval, to pa je spodbujanje oziroma zagotavljanje smotrne porabe javnih sredstev in učinkovito izvajanje javne funkcije. Slednje je mogoče zagotoviti zgolj s tem, da se javnosti omogoči tudi dostop do podatkov o tem, kaj točno je zajeto v takšni ceni. Vsaka pravna oseba javnega prava (npr. javni zavod) se mora zaradi vsega navedenega še dodatno zavedati, da je njegova svoboda pri določitvi podatkov za poslovno skrivnost omejena ravno zaradi zahteve po transparentnosti delovanja.

Pooblaščenec je izvedel tudi preizkus, ali v konkretnem primeru morda, poleg izjeme iz 2. točke prvega odstavka 6. člena ZDIJZ, katere neobstoj je ugotovljen v prejšnjih odstavkih obrazložitve te odločbe, obstaja katera izmed preostalih možnih izjem iz 6. člena ZDIJZ. Na podlagi natančnega pregleda vseh zahtevanih dokumentov Pooblaščenec ugotavlja, da v  njih ni nobenih drugih izjem od prosto dostopnih informacij javnega značaja, zato tudi kalkulacije za leto 2007 v celoti predstavljajo prosto dostopne informacije javnega značaja, ki jih je organ dolžan posredovati prosilcu skladni z izrekom te odločbe.

5. Sklepno

Vse navedeno pomeni, da obravnavane kalkulacije za izračun cen nadstandardnih storitev iz leta 2007, priloga k cenam in priloga k obrazcu za izračun cene v celoti predstavljajo prosto dostopne informacije javnega značaja, kar pomeni, da je organ na prvi stopnji zmotno presodil dokaze, iz ugotovljenih dejstev pa je napravil napačen sklep glede dejanskega stanja, ki se nanaša na obseg izvajanja javne službe in posledično glede obstoja informacij javnega značaja. Pooblaščenec je zato pritožbi prosilca ugodil ter na podlagi prvega odstavka 252. člena ZUP izpodbijano odločbo odpravil in sam rešil zadevo, kot izhaja iz izreka te odločbe.

Drugi odstavek 5. člena ZDIJZ določa, da ima vsak prosilec na svojo zahtevo pravico pridobiti od organa informacijo javnega značaja tako, da jo pridobi na vpogled, ali da pridobi njen prepis, fotokopijo, ali njen elektronski zapis. Drugi odstavek 17. člena v 2. točki ZDIJZ nadalje določa, da mora prosilec v zahtevi opredeliti, na kakšen način se želi seznaniti z vsebino zahtevane informacije (vpogled, prepis, fotokopija, elektronski zapis). Iz vsega zapisanega sledi, da je prosilec tisti, ki odloča, v kakšni obliki želi prejeti zahtevano informacijo. Zato mora organ prosilcu posredovati dokumente, navedene v 1. točki izreka te odločbe, na način, kot to zahteva prosilec.

Ta odločba je v skladu s 30. točko 28. člena Zakona o upravnih taksah (Uradni list RS, št. 42/2007-UPB3, s spremembami in dopolnitvami; ZUT) oproščena plačila upravne takse.

Posebni stroški v tem postopku niso nastali.



Pouk o pravnem sredstvu:
Zoper to odločbo ni dovoljena pritožba, pač pa se lahko sproži upravni spor. Upravni spor se sproži s tožbo, ki se vloži v 30 dneh od vročitve te odločbe na Upravno sodišče, Fajfarjeva 33, Ljubljana. Tožba se lahko vloži pisno po pošti ali pri navedenem sodišču. Če se tožba pošlje priporočeno po pošti, se za dan izročitve sodišču šteje dan oddaje na pošto. Tožba z morebitnimi prilogami se vloži v najmanj treh izvodih. Tožbi je treba priložiti tudi to odločbo v izvirniku ali prepisu.



Postopek vodila:                                      
Jasna Rupnik, univ. dipl. prav.,                         
svetovalka Pooblaščenca                           

Informacijski pooblaščenec
Nataša Pirc Musar, univ. dipl. prav.,
pooblaščenka