Informacijski pooblaščenec Republika Slovenija
    SLO | ENG

Iskalnik po odločbah IP o dostopu do informacij javnega značaja

+ -
Datum: 08.03.2018
Naslov: prosilec - Center za socialno delo Kranj
Številka: 090-11/2018
Kategorija: Ali dokument obstaja?
Status: Vrnjeno v ponovno odločanje


POVZETEK:

 

Prosilec je na organ naslovil zahtevo za dostop do dokumentacije v zvezi z razvezami zakonskih zvez v obdobju zadnjih dveh let. Organ je izdal zavrnilno odločbo in svojo odločitev oprl na ugotovitev, da zahtevane informacije ne obstajajo v materializirani obliki, saj bi bilo potrebno za posredovanje zahtevanih podatkov ustvariti nove evidence. IP je v pritožbenem postopku ugotovil, da je organ v postopku odločanja na prvi stopnji zmotno ugotovil dejstva, ki so vplivale na pravilnost odločitve, zato je odločbo organa odpravil in zadevo vrnil organu v ponovni postopek.
 

 

ODLOČBA:

 

Številka: 090-11/2018/5
Datum: 9. 3. 2018

 

Informacijski pooblaščenec (v nadaljnjem besedilu IP) po Informacijski pooblaščenki Mojci Prelesnik izdaja na podlagi 2. člena Zakona o Informacijskem pooblaščencu (Uradni list RS, številka 113/05, 51/07 – ZUstS-A; v nadaljnjem besedilu ZInfP), tretjega in četrtega odstavka 27. člena Zakona o dostopu do informacij javnega značaja (Uradni list RS, št. 51/06 – UPB, 117/06 – ZDavP-2, 23/14, 50/14, 19/15 – odločba US, 102/15 in 7/18; v nadaljnjem besedilu ZDIJZ) ter tretjega odstavka 251. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (Uradni list RS, št. 24/06 – uradno prečiščeno besedilo, 105/06 – ZUS-1, 126/07, 65/08, 8/10 in 82/13; v nadaljnjem besedilu ZUP) o pritožbi … (v nadaljnjem besedilu prosilec), z dne 12. 1. 2018, zoper odločbo Centra za socialno delo Kranj, Koroška cesta 19, 4000 Kranj (v nadaljnjem besedilu organ), št. 090-1/2017 z dne 22. 12. 2017, v zadevi dostopa do informacije javnega značaja naslednjo

 


O D L O Č B O:

 


1.    Pritožbi prosilca z dne 12. 1. 2018 se ugodi, odločba Centra za socialno delo Kranj, št. 090-1/2017 z dne 22. 12. 2017, se odpravi in se zadeva vrne organu prve stopnje v ponovno odločanje. Organ prve stopnje mora o zahtevi odločiti brez odlašanja, najpozneje pa v 30 (tridesetih) dneh od prejema te odločbe.

 

2.    V postopku reševanja te pritožbe posebni stroški niso nastali.

 


O b r a z l o ž i t e v:

 

Prosilec je 27. 11. 2017 zahteval dostop do dokumentacije (zapisniki, poročila, sporazumi, mnenja ipd.), ki je nastala pri organu v primerih razvez zakonske zveze, v obdobju zadnjih dveh let in se nanaša na varstvo in vzgojo otrok in njihovo preživljanje, stike s starši in stike z drugimi osebami, izvrševanje roditeljske pravice, še zlasti pa na primere, ki so nastali na podlagi predloga sodišča na podlagi Zakona o zakonski zvezi in družinskih razmerjih, oziroma Družinskega zakonika. Informacije je želel pridobiti v elektronski obliki na elektronski naslov.

 

Organ je v zvezi z navedeno zahtevo izdal odločbo, št. 090-1/2017 z dne 22. 12. 2017, s katero je v celoti zavrnil dostop do zahtevane dokumentacije, ker je ocenil, da v zaprošenem primeru ne gre za informacijo javnega značaja, s katero bi organ razpolagal. V obrazložitvi je organ navedel, da prosilec zahteva praktično celotno spisovno dokumentacijo, razdeljeno na »zapisnike«, »mnenja«, »poročila«, »sporazume« ipd., nastale v povezavi z Zakonom o zakonski zvezi in družinskih razmerjih oz. Družinskim zakonikom za obdobje zadnjih dveh let. Ob tem je organ ugotovil, da ne vodi evidence dokumentov po vrsti dokumenta, npr. poročila, mnenja, zapisniki, zaprosila, uradni zaznamki ipd., ampak se dokumentacija vodi v posamezni konkretni zadevi, glede na vsebinska področja po družini oz. posamezniku. Za pridobitev zahtevane dokumentacije bi bilo tako potrebno vsebinsko pregledati vse spise (fizični pregled vse spisovne dokumentacije vseh spisov). Na opredeljenih področjih v zahtevanem obdobju organ vodi kar 883 zadev (spisov). Po mnenju organa bi bilo potrebno za posredovanje zahtevanih podatkov ustvariti nove evidence, pri čemer bi bilo potrebno vse spisovno gradivo v vseh posameznih zadevah pregledati in razvrstiti po vrstah, na način kot to zahteva prosilec, kar bi po oceni organa predstavljalo ustvarjanje novega dokumenta oz. evidence, ki pri organu ne obstaja. T.i. »priklic podatkov« kot je opredeljen v sodni praksi, pa pri organu ni mogoč. Prav tako ni mogoče slediti odstopu od te prakse v smislu, da bi bilo informacijo mogoče pridobiti na enostaven način in takoj. Prvi odstavek 4. člena ZDIJZ organu namreč ne nalaga, da bi za namen posredovanja zahtevane informacije prosilcu moral posebej zbirati informacije, opravljati raziskave ali analizirati podatke, da bi lahko prišli do zahtevane informacije. Da bi organ lahko prišel do informacije, ki jo zahteva prosilec, bi organ moral najprej sploh ustvariti evidenco, s katero ne razpolaga, saj iz obstoječih baz zahtevane informacije ni mogoče posredovati. Dodatno je organ še ugotovil, da gre na področjih družinskih razmerij za občutljive osebne podatke, ki se praviloma nanašajo tudi na mladoletne otroke, zato je pri zahtevani informaciji potrebna tudi uporaba izjeme od dostopa do informacij, ki jo dopušča 3. točka prvega odstavka 6. člena ZDIJZ (varstvo osebnih podatkov). Iz dokumentacije izhaja veliko osebnih podatkov: imena in priimki, naslovi prebivališč, socialne okoliščine, zdravstveno stanje, opisi konkretnih dogodkov, navade posameznikov, njihovo vedenje, podatki, ki se nanašajo na socialni položaj posameznikov in njihovih družinskih članov, materialne in osebne stiske, medsebojne odnose in posameznikovo doživljanje razmer in druge življenjske in strogo osebne okoliščine. Razkritje le teh bi po oceni organa predstavljalo kršitev varstva osebnih podatkov in grob poseg v ustavno zagotovljeno pravico do zasebnosti. Vsi navedeni podatki se skozi posamezno spisovno gradivo prepletajo, zato jih je nemogoče izločiti. Podatki o teh okoliščinah so unikatni in lahko sami ali v kombinaciji z drugimi podatki omogočijo identifikacijo posameznika, zato anonimizacija ni mogoča.

 

Prosilec je v pritožbi z dne 12. 1. 2018 zoper odločbo organa, št. 090-1/2017 z dne 22. 12. 2017 (v nadaljnjem besedilu izpodbijana odločba), navedel, da je pri organu podal zahtevek za dostop do informacij javnega značaja za konkretno področje, in sicer področje razveze zakonske zveze, in da je v zahtevku navedel le nekaj primerov dokumentov. Dokumentov ni taksativno naštel, kot je to napačno ugotovil organ, saj ne more vnaprej vedeti, kateri dokumenti v posameznih zadevah sploh nastanejo. Prosilec tudi zavrača trditev, da se zahteva nanaša na razkritje osebnih podatkov. Zahtevek je bil namensko napisan zelo na splošno ravno zaradi varovanja osebnih podatkov in njihovo razkritje ni bilo zahtevano. Organ ima možnost anonimizirati osebne podatke v dokumentih oz. izločiti posamezne sporne dokumente, če meni, da bi bilo to potrebno oz. zavrniti dostop do posameznih dokumentov, ne more pa pavšalno zavrniti dostopa kar do vseh zahtevanih dokumentov naenkrat.

 

Organ odločbe po prejemu pritožbe ni nadomestil z novo, zato jo je z dopisom z dne 17. 1. 2018 odstopil v reševanje IP kot dovoljeno, pravočasno in vloženo s strani upravičene osebe.

 

IP je 15. 2. 2018 pri organu opravil ogled brez prisotnosti strank, t. i. ogled in camera, in o tem sestavil zapisnik, št. 090-11/2018/3 z dne 15. 2. 2018. Dodatno je organ 23. 2. 2018 posredoval še dopis, št. 090-1/2017, v katerem je pojasnil število odprtih zadev na področju razveze zakonske zveze v obdobju zadnjih dveh let.

 

Pritožba je utemeljena.

 

IP je pritožbo prosilca kot pravočasno, dovoljeno in vloženo po upravičeni osebi vzel v obravnavo. Kot organ druge stopnje je skladno z 247. členom ZUP izpodbijano odločbo organa preizkusil v delu, v katerem jo je prosilec izpodbijal, in v mejah njegovih pritožbenih navedb. Po uradni dolžnosti je preizkusil, ali ni v postopku na prvi stopnji prišlo do bistvenih kršitev postopka in ali ni bil prekršen materialni zakon.

 

Predmet tega pritožbenega postopka je vprašanje, ali je organ pravilno ugotovil, da zahtevane informacije ne obstajajo, ker prosilčeva zahteva predstavlja ustvarjanje novega dokumenta oz. evidence, ki pri organu ne obstaja. 

 

1.    Odločitev IP in razlogi za vrnitev zadeve v ponovno odločanje
Iz prvega odstavka 1. člena ZDIJZ izhaja, da ZDIJZ ureja postopek glede dostopa do informacij javnega značaja, s katerimi organi že razpolagajo, torej ki že obstajajo. Informacija javnega značaja je po prvem odstavku 4. člena ZDIJZ informacija, ki izvira iz delovnega področja organa, nahaja pa se v obliki dokumenta, zadeve, dosjeja, registra, evidence ali drugega dokumentarnega gradiva (v nadaljnjem besedilu: dokument), ki ga je organ izdelal sam, v sodelovanju z drugim organom, ali pridobil od drugih oseb. ZDIJZ tako zagotavlja pravno varstvo le glede informacij, ki dejansko že obstajajo v materializirani obliki. 

 

Iz izpodbijane odločbe izhaja, da je organ odločitev oprl na ugotovitev, da zahtevane informacije ne obstajajo v materializirani obliki, saj bi bilo potrebno za posredovanje zahtevanih podatkov ustvariti nove evidence, pri čemer bi bilo potrebno vse spisovno gradivo v vseh posameznih zadevah pregledati in razvrstiti po vrstah, na način kot to zahteva prosilec. Po oceni organa bi to predstavljalo ustvarjanje novega dokumenta oz. evidence, ki pri organu ne obstaja. Zaradi razjasnitve dejanskega stanja je IP pri organu opravil t.i. ogled in camera, kjer je ugotovil, da se zahtevana dokumentacijo pri organu nahaja izključno v fizični obliki. Prav tako je organ uspel identificirati vse zadeve, ki se nanašajo na področje razveze zakonske zveze. Za obdobje od 27. 11. 2015 do 27. 11. 2017 (ki zajema obdobje, za katerega je prosilec zahteval informacije) je bilo odprtih 1301 zadeva. Organ je pojasnil, da je do razhajanj s številom odprtih zadev v izpodbijani odločbi prišlo zaradi napačne navedbe datumov. V izpodbijani odločbi je namreč štel število zadev od 1. 1. 2016 do 21. 12. 2017. Tako iz zahteve kot pritožbe nedvoumno izhaja, da je prosilec želel pridobiti celotno spisovno dokumentacijo, ki je nastala v primerih razveze zakonske zveze. IP se strinja s pritožbeno navedbo, da je prosilec vrsto dokumentov, s katerimi se je želel seznaniti, naštel le primeroma. Ker organ ni imel nobenega razloga, da bi prosilčevo zahtevo razumel kako drugače, so navedbe organa, da zahtevani podatki kot informacija javnega značaja ne obstajajo, neutemeljene. Za ugoditev zahtevi prosilca organu namreč ni potrebno ustvarjati nobenega novega dokumenta, niti evidence, ampak mora zgolj še razrešiti vprašanje, ali so posamezni dokumenti v spisih prosto dostopni oz. ali obstaja katera izmed izjem po prvem odstavku 6. člena ZDIJZ.

 

IP je v tako izvedenem postopku ugotovil, da je organ v postopku odločanja na prvi stopnji zmotno ugotovil dejstva, ki so vplivale na pravilnost odločitve. IP je namreč ugotovil, da zahtevani dokumenti izpolnjujejo vse tri pogoje, da lahko govorimo o obstoju informacije javnega značaja, zato je na podlagi tretjega odstavka 251. člena ZUP izpodbijano odločbo odpravil in zadevo vrnil prvostopenjskemu organu v ponovni postopek. IP je dolžan spoštovati temeljna načela upravnega postopka, zato mora upoštevati tudi načelo ekonomičnosti postopka iz 14. člena ZUP in postopek voditi hitro, kar pomeni s čim manjšo zamudo za stranke in druge udeležence v postopku, vendar tako, da se preskrbi vse, kar je potrebno, da se lahko ugotovi dejansko stanje, zavarujejo pravice in pravne koristi stranke ter izda zakonita in pravilna odločba. To pa bo najlažje dosegel prav prvostopenjski organ, saj bo z vpogledom v lastno dokumentacijo hitreje popolno ugotovil dejansko stanje in razrešil vprašanje, ali so posamezni dokumenti v spisih prosto dostopni oz. ali obstaja katera izmed izjem po prvem odstavku 6. člena ZDIJZ

 

2.    Napotki organu prve stopnje, glede česa je treba dopolniti postopek
Skladno s tretjim odstavkom 251. člena ZUP mora organ druge stopnje, kadar odpravi izpodbijano odločbo in zadevo vrne organu prve stopnje v ponovni postopek, s svojo odločbo opozoriti organ prve stopnje, glede česa je treba dopolniti postopek.

 

Organ je v ponovljenem postopku dolžan zahtevo prosilca obravnavati na način, da najprej ugotovi, katera dokumentacija ustreza prosilčevi zahtevi, jo navesti in šele nato, za vsak posamezni dokument v posamezni zadevi ugotavljati, ali morda obstaja razlog, zaradi katerega je treba dostop (za ta konkretni dokument) zavrniti ter obrazložiti konkretne razloge, zaradi katerih je bilo treba zavrniti dostop do konkretnega dokumenta. Organ lahko v celoti ali delno zavrne zahtevo prosilca le, če ugotovi, da zahtevani podatek oziroma dokument predstavlja katerokoli od enajstih izjem, ki jih taksativno določa ZDIJZ v prvem odstavku 6. člena. Dokazno breme, da so določene informacije izvzete iz prostega dostopa, nosi organ. Pri tem pa je potrebno poudariti še, da mora organ v primeru, če ugotovi obstoj izjeme, nadalje presojati, ali je mogoče uporabiti institut delnega dostopa in prosilcu omogočiti delni dostop do zahtevanih dokumentov.

 

IP opozarja na izjemo varstva osebnih podatkov, ki od organov terja presojo, ali gre v konkretnem primeru za osebne podatke, za katere ne obstaja zakonska podlaga za njihovo razkritje. Razkritje, sporočanje, širjenje osebnih podatkov ali drugo dajanje na razpolago pomeni obdelavo osebnih podatkov (glej 3. točko prvega odstavka 6. člena ZVOP-1). Po 9. členu ZVOP-1 se osebni podatki v javnem sektorju (kamor sodi organ) lahko obdelujejo le, če obdelavo osebnih podatkov in osebne podatke, ki se obdelujejo, določa zakon. Z zakonom se lahko določi, da se osebni podatki obdelujejo le na podlagi osebne privolitve posameznika. ZVOP-1 kot splošen predpis na sistemski ravni ureja varstvo osebnih podatkov, vendar dopušča, da se varstvo osebnih podatkov ureja za posamezna pravna področja tudi s področnimi zakoni. V tej zvezi ZDIJZ v tretjem odstavku 6. člena dopušča razkritje osebnih podatkov, če so osebni podatki povezani z opravljanjem javne funkcije ali delovnega razmerja javnega uslužbenca ali s porabo javnih sredstev. Glede na navedeno mora organ v ponovljenem postopku izrecno navesti, kateri osebni podatki so na zahtevanih informacijah (npr. kontaktni podatki, ime in priimek posameznika, ipd.) in razloge za njihovo razkritje oziroma za zavrnitev prostega dostopa. V primeru izvedbe delnega dostopa mora organ, tako v izreku kot tudi v obrazložitvi odločbe, natančno in določno opredeliti, v katerem delu se posamezni dokumenti prekrijejo in na podlagi katere izjeme, torej katero vrsto podatkov je prekril (npr. ime fizične osebe, elektronski naslov, ipd.) in katero izjemo predstavljajo (npr. varstvo osebnih podatkov po 3. točki prvega odstavka 6. člena ZDIJZ). V izreku odločbe morajo biti namreč jasno navedeni dokumenti, ki so predmet presoje, in navedba, v katerem delu se dostop zavrne oziroma prekrijejo informacije, ki predstavljajo izjemo od prostega dostopa po ZDIJZ. Takšen izrek omogoča določljivost in izvršljivost, ki zadosti zakonskim normam in pravni varnosti, do katere je prosilec upravičen.

 

Organ lahko v predmetni zadevi v ponovljenem postopku odloči tudi o morebitnih stroških za posredovanje zahtevanih informacij, in sicer po postopku, ki je predpisan v ZDIJZ in v Uredbi o posredovanju in ponovni uporabi informacij javnega značaja (Uradni list RS, št. 24/16; v nadaljnjem besedilu Uredba). Organ sme v izračun stroškov šteti tudi fotokopiranje tistih strani zahtevane dokumentacije, na katerih bo organ izvajal delni dostop. Prav tako lahko skladno z Uredbo organ zaračuna pretvorbo iz fizične v elektronsko obliko. Nobenega dvoma torej ni, da lahko organ skladno z drugim odstavkom 34. člena ZDIJZ prosilcu zaračuna stroške posredovanja zahtevane informacije, vendar le v primeru, če pri tem zadosti vsem zakonskim določbam, ki urejajo zaračunljivost stroškov posredovanja informacij (glej 34. do 36.b člen). Organ je dolžan prosilca opozoriti na plačilo stroškov in, če prosilec to zahteva, mu mora organ vnaprej sporočiti višino stroškov, ki mu jih bo zaračunal za posredovanje informacij (tretji odstavek 36. člena ZDIJZ). Stroškovnik je v skladu z določbami 35. člena ZDIJZ določen enotno, pri čemer so pravila zaračunavanja natančno določena v Uredbi (glej 16. do 18. člen). Če organ ugotovi, da bodo materialni stroški posredovanja informacij presegli 80 evrov (z vključenim DDV), lahko od prosilca zahteva vnaprejšnji polog (drugi odstavek 18. člena Uredbe). Polog oz. predujem je institut, ki ga lahko organ uporabi v fazi do izdaje odločbe oz. posredovanja informacij javnega značaja. Polog služi organu kot neko zagotovilo, da njegovo delo (odbiranje, izvedba delnega dostopa in posredovanje informacij javnega značaja), kadar je zahteva obsežna, ne bo odveč v primeru, da bi si prosilec zaradi velikih stroškov na koncu premislil. Pri pologu mora organ prosilca opozoriti na posledice, če polog ne bo plačan v določenem roku, kar pomeni, da bo izdan sklep o ustavitvi postopka. Po posredovanju informacij organ skladno z Uredbo obračuna dejansko nastale stroške in prosilcu izda sklep skladno s prvim odstavkom 18. člena Uredbe. Če polog presega dejanske materialne stroške, organ prosilcu ob posredovanju informacije vrne presežni znesek. Če pa dejansko nastali stroški presegajo znesek vnaprejšnjega pologa, prosilec plača razliko. O pravilnosti in utemeljenosti zaračunanih stroškov za posredovanje informacij javnega značaja, glede katerih organ ugodi zahtevi prosilca, je IP že večkrat odločal (glej npr. odločbo IP, št. 090-27/2017/7 z dne 18. 4. 2017). V zvezi s predujmom IP dodatno še pojasnjuje, da ZDIJZ pritožbe zoper zahtevo za vnaprejšnji polog posebej ne predvideva. V takem primeru je treba smiselno uporabiti tretji odstavek 115. člena ZUP, saj se glede vseh vprašanj, ki niso določena v ZDIJZ, subsidiarno uporabljajo določbe ZUP. Smiselno se torej v postopku po ZDIJZ zahteva za vnaprejšnji polog šteje za sklep. Kot izhaja iz prvega odstavka 258. člena ZUP, je zoper sklep dovoljena pritožba samo takrat, kadar je z zakonom izrecno tako določeno. Sklepe, zoper katere ni dovoljena pritožba, lahko glede na četrti odstavek istega člena izpodbijajo prizadete osebe v pritožbi zoper odločbo, razen, če je pritožba zoper sklep s tem zakonom izključena. Zoper sklep o založitvi stroškov oz. zahtevo za vnaprejšnji polog ZUP ni predvidel posebne pritožbe, ampak je le-ta možna zoper končno odločbo. Če torej prosilec ne plača vnaprejšnjega pologa, zavezani organ izda sklep o ustavitvi postopka, zoper katerega je možna pritožba pri IP.

 

IP je zaključil, da je pritožba prosilca utemeljena, saj je organ nepopolno ugotovil dejansko stanje. Zato je bilo treba na podlagi prvega in tretjega odstavka 251. člena ZUP izpodbijano odločbo odpraviti in zadevo vrniti v ponovno odločanje prvostopenjskemu organu. Organ mora o zahtevi prosilca odločiti brez odlašanja, najpozneje pa v roku tridesetih (30) dni od prejema te odločbe, pri čemer mora upoštevati napotke IP, ki so podani v tej odločbi.

 

Ta odločba je skladno s 30. točko 28. člena Zakona o upravnih taksah (Uradni list RS, št. 106/10 – uradno prečiščeno besedilo, 14/15 – ZUUJFO, 84/15 – ZZelP-J in 32/16) oproščena plačila upravne takse.

 

Posebni stroški v tem postopku niso nastali (2. točka izreka te odločbe).

 


Pouk o pravnem sredstvu:
Zoper to odločbo ni dovoljena pritožba, niti upravni spor.

 

Postopek vodila    :
Karolina Kušević, univ. dipl. prav.,
svetovalka pri IP

 

Mojca Prelesnik, univ. dipl. prav,
Informacijska pooblaščenka