Informacijski pooblaščenec Republika Slovenija
    SLO | ENG

Iskalnik po odločbah IP o dostopu do informacij javnega značaja

+ -
Datum: 07.10.2009
Naslov: Praprotnik Rok, novinar Dnevnika - Vrhovno državno tožilstvo RS
Številka: 090-94/2009/4
Kategorija: Ali gre za inf. javnega značaja?, Notranje delovanje organa, Osebni podatek, Javni uslužbenci, funkcionarji
Status: Delno odobreno


Številka: 090-94/2009/4
Datum: 7. 10. 2009

Informacijski pooblaščenec (v nadaljevanju Pooblaščenec) po pooblaščenki Nataši Pirc Musar, na podlagi tretjega in četrtega odstavka 27. člena Zakona o dostopu do informacij javnega značaja (Uradni list RS, št. 51/2006 – uradno prečiščeno besedilo in 117/2006 – ZDavP-2; v nadaljevanju ZDIJZ), 2. člena Zakona o Informacijskem pooblaščencu (Uradni list RS, št. 113/2005 in 51-07 – ZUstS-A, v nadaljevanju ZInfP), in prvega odstavka 252. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (Uradni list RS, številka 24/2006 – uradno prečiščeno besedilo, 105/2006 – ZUS-1, 126/07- ZUP-E in 65/08-ZUP-F; v nadaljevanju ZUP), o pritožbi Roka Praprotnika, novinarja Dnevnika d.d., Kopitarjeva 2 – 4, 1000 Ljubljana (v nadaljevanju prosilec) z dne 1. 7. 2009, zoper odločbo Vrhovnega državnega tožilstva Republike Slovenije, Trg OF 13, 1000 Ljubljana (v nadaljevanju organ) št. Tu 10/09, IC 102/09 z dne 22. 6. 2009, izdaja naslednjo

O D L O Č B O:
1.    Pritožbi prosilca se ugodi in se izpodbijana odločba odpravi. Organ mora prosilcu v roku 15 dni od prejema te odločbe  omogočiti vpogled v naslednje dokumente:
-    Evidenco obiskovalcev za 10. maj 2009, pri čemer mora prekriti imena in priimke obiskovalcev, ki niso zaposleni pri organu,
-    Pravilnik o postopkih in ukrepih za zavarovanje osebnih podatkov pri izvajanju video nadzora dostopa v uradne službene oziroma poslovne prostore št. Tu 145/08 z dne 1. 12. 2008, pri čemer mora prekriti:
o    v 1. členu, v drugem odstavku, v zadnji alineji, številke sob,
o    drugi odstavek 4. člena,
o    v 6. členu, v drugi vrsti besedila, številko nadstropja,
o    v 7. členu, v prvem odstavku, v prvi vrsti besedila, številko sobe,
o    v 9. členu, v prvem odstavku, v četrti vrsti besedila, številke sob,
o    10. člen v celoti.

        V preostalem delu se zahteva prosilca z dne 28. 5. 2009 zavrne.

2.      V tem postopku posebni stroški niso nastali.

O B R A Z L O Ž I T E V:
Prosilec je na organ dne 28. 5. 2009 na zapisnik vložil zahtevo za dostop do informacije javnega značaja. Navaja, da zahteva naslednje dokumente:
1.     Posnetke nadzorstvenih kamer, ki jih ima organ nameščene pred vhodom v vsakem od nadstropij, ki jih uporablja organ, za 10. maj 2009, in sicer posnetke, na katerih se pojavljata generalna državna tožilka Barbara Brezigar in višja državna tožilka Branka Zobec Hrastar, skupaj ali posamično.
2.    Dokument, s katerim organ ureja arhiviranje in ravnanje s temi posnetki.
3.    Vpogled v knjigo vpisov v tem istem dnevu (10. maj 2009).

Organ je zahtevo prosilca z odločbo št. Tu 10/09, IC 102/09 z dne 22. 6. 2009 v celoti zavrnil. V obrazložitvi ugotavlja, da posnetki video nadzornega sistema niso informacije javnega značaja. Pogoj, da informacijo štejemo za informacijo javnega značaja je, da jo je organ izdelal sam pri svojem delu ali v postopkih, za katere je pristojen v skladu s splošnimi predpisi ali pa je informacijo pridobil od druge osebe v okviru svojih pristojnosti v zvezi z uradnim delom organa. Delovno področje državnih tožilstev in se tem tudi organa, je urejeno z Ustavo RS, Zakonom o državnem tožilstvu in drugimi zakoni ter podzakonskimi predpisi. Delovno področje državnega tožilstva je zlasti pregon storilcev kaznivih dejanj in drugih kaznivih ravnanj, za katera je tako določeno z zakonom. Zagotavljanje varnosti na državnih tožilstvih sodi v okvir zagotavljanja pogojev za nemoteno delovanje državnega tožilstva, ne sodi pa v njegovo delovno področje. VDT RS je organ, ki je zaradi narave dela lahko izpostavljen velikemu varnostnemu riziku in je zato video nadzorni sistem nujen varnostni ukrep. Posnetki video nadzornega sistema pa niso informacija javnega značaja, ker ne izvirajo iz delovnega področja organa. Organ še dodaja, da se zahteva za dostop do dokumenta, ki ureja arhiviranje in ravnanje s posnetki nadzorstvenih kamer, zavrne na podlagi 11. točke prvega odstavka 6. člena ZDIJZ. Ta dokument je nastal v zvezi z notranjim delovanjem organa, njegovo razkritje pa bi ogrozilo delovanje in zaposlene na VDT RS. V tem dokumentu so urejena pravila ravnanja s posnetki video nadzorstvenih kamer skladno z zakonom, ki ureja varstvo osebnih podatkov in zakonom, ki ureja zasebno varovanje. Razkritje tega dokumenta ne služi interesu javnosti seznaniti se z delom in delovanjem organa, bi pa pomenilo varnostno tveganje in slabšanje varnostne sheme organa. Zahteva za vpogled v knjigo vpisov se zavrne na podlagi 3. in 11. točke prvega odstavka 6. člena ZDIJZ. Knjiga oseb, prisotnih v prostorih organa, se vodi zaradi varnosti in varovanja oseb, prostorov ter osebnih in drugih podatkov v kazenskih spisih in drugem dokumentarnem gradivu. Evidenca se torej vodi v zvezi z notranjim delovanjem. Hkrati so v tej knjigi osebni podatki, dostop do teh pa je mogoč le skladno z Zakonom o varstvu osebnih podatkov.    

Na odločitev organa je prosilec pri organu dne 1. 7. 2009 vložil pritožbo. V njej navaja, da se z odločitvijo in z argumenti organa ne strinja ter da zaradi navedenega vlaga pritožbo.

Organ je pritožbo prosilca dne 3. 7. 2009, z dopisom št. Tu 10/09, IC 102-1/09, odstopil v reševanje Pooblaščencu.
 
Pritožba je utemeljena.

Pooblaščenec uvodoma pojasnjuje, da je kot organ druge stopnje v skladu z 247. členom ZUP dolžan preizkusiti odločbo v delu, v katerem jo pritožnik oziroma prosilec izpodbija. Odločbo preizkusi v mejah pritožbenih navedb, po uradni dolžnosti pa preizkusi, ali ni prišlo v postopku na prvi stopnji do bistvenih kršitev postopka in ali ni prekršen materialni zakon.

1.    Ogled in camera

Določilo 11. člena ZInfP pravi, da lahko Pooblaščenec opravi procesno dejanje v zvezi z zahtevo za dostop do informacij javnega značaja brez prisotnosti stranke, ki zahteva dostop do informacije javnega značaja, če je potrebno, da se pred dokončno odločitvijo Pooblaščenca prepreči dostop do zahtevane informacije. In camera ogled brez prisotnosti javnosti in strank, po teoretičnih izvajanjih, pomeni izpeljavo odločanja de novo. To pomeni, da Pooblaščenec kot pritožbeni organ sam oceni in presodi dejstva, ki se nanašajo na možne škodljive posledice, ki bi nastale ob razkritju zahtevanih podatkov. Pooblaščenec mora namreč kot pritožbeni organ imeti polna pooblastila za preiskovanje vseh pritožb, kot tudi to, da od prvostopenjskega organa zahteva vse informacije oziroma vse relevantne dokumente na vpogled. Takšno delovanje pa Pooblaščencu nalaga tudi spoštovanje načela materialne resnice (8. člen ZUP), ki določa, da je treba v postopku ugotoviti resnično dejansko stanje in v ta namen ugotoviti vsa dejstva, ki so pomembna za zakonito in pravilno odločbo.

Z namenom ugotovitve dejanskega stanja, to je razrešitve vprašanja, ali organ z zahtevanimi dokumenti sploh razpolaga, je Pooblaščenec dne 14. 7. 2009 pri organu opravil ogled in camera. Organ je Pooblaščencu na ogledu pojasnil, da z informacijami, ki jih zahteva prosilec, razpolaga. Zahtevo prosilca po »vpogledu v knjigo vpisov« je organ obravnaval kot zahtevo za vpogled v evidenco o obiskovalcih. Pooblaščenec je vpogledal v navedeno evidenco za dan 10. 5. 2009. Organ je Pooblaščencu obenem izročil fotokopijo pravilnika, s katerim ureja arhiviranje in ravnanje s posnetki videonadzora. Glede posnetkov videonadzora za 10. 5. 2009 je organ pojasnil, da te posnetke hrani v informacijskem sistemu organa. Organ obenem pove, da gre po njegovem mnenju za osebne podatke in da so ti posnetki nastali v zvezi z notranjim delovanjem organa. Tožilstvo je namreč organ, kjer je varnost zelo pomemben segment. Razkritje teh podatkov bi nedvomno lahko vplivalo na varnost zaposlenih, gradiva in tudi drugih oseb, ki se pojavijo v prostorih organa. Organ je Pooblaščencu omogočil vpogled v navedene posnetke. Organ je na koncu ponovno poudaril, da nobena informacija, ki jo je zahteval prosilec, ni informacija javnega značaja. Vse informacije so nastale v zvezi z notranjim delovanjem organa.

2.    Pojem informacije javnega značaja

ZDIJZ predstavlja konkretizacijo ustavne pravice dostopa do informacij javnega značaja, zato v 1. odst. 1. čl. vsakomur omogoča prost dostop do informacij javnega značaja, s katerimi razpolagajo (med drugim tudi) državni organi. Organizacijo in splošne pristojnosti državnih tožilstev ureja Zakon o državnem tožilstvu (Uradni list RS, št. 63/1994, s spremembami in dopolnitvami, v nadaljevanju ZDT) v 5. členu, kjer je določeno, da so državna tožilstva kot del pravosodja samostojni državni organi; njihov položaj in medsebojna razmerja ureja ta zakon. Sredstva in druge pogoje za delo državnih tožilstev zagotavlja Republika Slovenija. Iz navedenega izhaja, da organ nedvomno spada med zavezance za dostop do informacij javnega značaja, ki jih v 1. čl. določa ZDIJZ.

Pojem informacije javnega značaja je opredeljen v 1. odst. 4. čl. ZDIJZ, ki določa, da je informacija javnega značaja informacija, ki izvira iz delovnega področja organa, nahaja pa se v obliki dokumenta, zadeve, dosjeja, registra, evidence ali dokumentarnega gradiva, ki ga je organ izdelal sam, v sodelovanju z drugim organom, ali pridobil od drugih oseb. V omenjeni določbi so zapisani trije osnovni kriteriji, ki morajo biti kumulativno izpolnjeni, da lahko govorimo o obstoju informacije javnega značaja:
1.) informacija mora izvirati iz delovnega področja organa,
2.) organ mora z njo razpolagati,
3.) nahajati se mora v neki materializirani obliki.

Organ v izpodbijani odločbi med drugim zatrjuje, da zahtevani dokumenti ne predstavljajo informacij javnega značaja, ker ne spadajo v njegovo delovno področje. Po mnenju organa zagotavljanje varnosti na državnih tožilstvih sodi v okvir zagotavljanja pogojev za nemoteno delovanje državnega tožilstva, ne sodi pa v njegovo delovno področje.

V zvezi z navedenim Pooblaščenec poudarja, da je pojem delovnega področja, kot izhaja iz 4. člena ZDIJZ, treba razlagati v smislu, da gre za vse dokumente, ki jih je organ pridobil oz. ustvaril v zvezi s svojim delom, tudi v zvezi z zagotavljanjem pogojev za izvajanje dela. Da je organ zahtevane informacije ustvaril v zvezi z izvajanjem svojih zakonitih pristojnosti, ki jih urejajo javnopravni predpisi, izhaja iz 66a. člena Zakona o državnem tožilstvu (Ur.l. RS, št. 94/2007 – uradno prečiščeno besedilo; ZDT), ki določa, da državnotožilska uprava obsega odločanje in druga opravila, s katerimi so na podlagi zakona, državnotožilskega reda in drugih podzakonskih aktov, zagotovljeni pogoji za redno, pravilno, vestno in učinkovito delovanje državnega tožilstva. Po drugem odstavku 66. a člena ZDT med zadeve državnotožilske uprave spada tudi notranja organizacija dela, med drugim tudi upravljanje z zgradbo oziroma prostori, ki so dodeljeni v uporabo državnemu tožilstvu ter skrb in ukrepi za varnost oseb, dokumentacije in premoženja na državnem tožilstvu. Iz navedenega tako sledi, da vsi ukrepi, izvedeni z namenom varovanja oseb, dokumentacije in premoženja na državnem tožilstvu, spadajo v področje državnotožilske uprave in tako v delovno področje organa. Ne nazadnje tudi organ sam navaja, da je video nadzorni sistem pri organu nujen varnostni ukrep zaradi narave njegovega dela, nobenega dvoma pa ni, da so zahtevani video nadzorni posnetki nastali pri izvajanju predmetnega ukrepa. Tudi po stališču Vrhovnega sodišča RS, kot izhaja iz sodbe št. I Up 122/2006-3 z dne 25. 4. 2007, je  mogoče govoriti o delovnem področju organov v smislu ZDIJZ tedaj, ko je izvajanje določenih nalog ali dejavnosti urejeno s predpisi javnega prava, ki določajo obveznost organov glede izvajanja teh nalog v okviru upravne ali druge javnopravne funkcije ter morebitne pravice, obveznosti ali pravne koristi posameznikov, ki iz tega posebnega javnopravnega režima izhajajo. Zagotavljanje varnosti na državnem tožilstvu je, v skladu s 66. a členom ZDT, naloga organa, ki se izvaja v javnem interesu, informacije, ki nastanejo pri izvajanju te naloge, pa so nedvomno informacije javnega značaja. V konkretnem primeru gre obenem ugotoviti, da pri zahtevanih informacijah ne gre za informacije, ki bi bile zasebnopravne narave. Da so iz dometa informacij javnega značaja izvzete samo tiste informacije, ki se nahajajo v posesti organa, pa so zasebnopravne narave, izhaja tudi iz stališča pravne teorije: »Povedano drugače, informacije javnega značaja so vse tiste informacije, ki so v posesti javnopravnih oblasti oziroma javnopravnih subjektov in tistih zasebnikov, ki zanjo izvajajo kakšne javne funkcije. Zavezanec lahko to domnevo izpodbija, če dokaže, da je v njegovi posesti informacija, ki je povsem zasebnopravne narave (več: dr. Urška Prepeluh, Pravica dostopa do informacij javnega značaja, Ljubljana 2004, str. 147). Izhajajoč iz vsega navedenega je Pooblaščenec zaključil, da ni mogoče slediti trditvi organa, da ne gre za informacije, ki spadajo v njegovo delovno področje.

Pooblaščenec je na ogledu in camera obenem ugotovil, da organ z vsemi zahtevanimi informacijami razpolaga in da se te nahajajo v materializirani obliki. V skladu s tem je zaključil, da zahtevane informacije izpolnjujejo vse tri temeljne pogoje za obstoj informacij javnega značaja iz 1. odst. 4. čl. ZDIJZ. V nadaljevanju je tako opravil preizkus, ali navedene informacije predstavljajo prosto dostopne informacije javnega značaja, ali pa gre morebiti za katero izmed izjem, zaradi katerih se dostop lahko zavrne.

3. Presoja izjem od prostega dostopa

Organ lahko v celoti ali delno zavrne zahtevo prosilca, če ugotovi, da zahtevani podatek oziroma dokument predstavlja katerokoli v ZDIJZ določeno izjemo od prostega dostopa iz prvega odstavka 6. člena. V omenjenem odstavku ZDIJZ taksativno določa enajst izjem, ko lahko organ prosilcu zavrne dostop do zahtevane informacije. Pooblaščenec je zato moral v nadaljevanju presoditi, ali gre za prosto dostopne informacije ali pa je podana katerakoli od izjem od prostega dostopa.

3.1 O posnetkih nadzornih kamer

ZDIJZ v 3. točki prvega odstavka 6. člena določa, da organ prosilcu zavrne dostop do zahtevane informacije, če se zahteva nanaša na osebni podatek, katerega razkritje bi pomenilo kršitev varstva osebnih podatkov v skladu z zakonom, ki ureja varstvo osebnih podatkov. ZDIJZ torej glede izjeme varstva osebnih podatkov napoti na Zakon o varstvu osebnih podatkov (Ur. l. RS, št. 94/07 – UPB1;  v nadaljevanju ZVOP-1 – UPB1).

V skladu s 6. členom ZVOP-1-UPB1 je osebni podatek katerikoli podatek, ki se nanaša na posameznika, ne glede na obliko, v kateri je izražen. Posameznik pa mora biti določena ali določljiva fizična oseba, na katero se nanaša osebni podatek, pri čemer je oseba določljiva, če se jo lahko neposredno ali posredno identificira, predvsem s sklicevanjem na identifikacijsko številko, enega ali več dejavnikov, ki so značilni za njeno fizično, fiziološko, duševno, ekonomsko, kulturno ali družbeno, pri čemer način identifikacije ne povzroča velikih stroškov, nesorazmerno velikega napora ali ne zahteva veliko časa.

Ob upoštevanju zgoraj citirane določbe ZVOP-1 – UPB1, Pooblaščenec pojasnjuje, da gre za videonadzor v smislu ZVOP-1 – UPB1 le takrat, kadar pri izvajanju videonadzora nastane zbirka osebnih podatkov, tj. zbirka videoposnetkov. V skladu s 5. točko 6. člena ZVOP-1 – UPB1 je zbirka osebnih podatkov vsak strukturiran niz podatkov, ki vsebuje vsaj en osebni podatek, ki je dostopen na podlagi meril, ki omogočajo uporabo ali združevanje podatkov, ne glede na to, ali je niz centraliziran, decentraliziran ali razpršen na funkcionalni ali geografski podlagi; strukturiran niz podatkov je niz podatkov, ki je organiziran na takšen način, da določi ali omogoči določljivost posameznika.

Pooblaščenec je na ogledu in camera ugotovil, da organ video posnetke nadzornih kamer shranjuje v informacijskem sistemu in da so osebe, ki se nahajajo na posnetkih, točno določene oz. določljive. Upoštevaje navedeno gre za zbirko osebnih podatkov, ki pade pod domet varstva po ZVOP-1– UPB1.

Ker razkritje osebnih podatkov, kamor glede na zgoraj ugotovljeno spadajo tudi zahtevani posnetki video nadzornih kamer, skladno s 3. točko 6. člena ZVOP-1-UPB1, predstavlja obdelavo osebnih podatkov, je za presojo dopustnosti razkritja potrebno upoštevati splošne podlage za obdelavo osebnih podatkov, opredeljene v 8. in 9. členu (javni sektor) ZVOP-1-UPB1. Iz navedenih členov kot splošno pravilo izhaja, da je obdelava osebnih podatkov dopustna, če tako določa zakon ali če je za to podana privolitev posameznika.

Iz določbe 3. točke prvega odstavka 6. člena ZDIJZ obenem izhaja, da nimajo vsi osebni podatki hkrati statusa t.i. varovanih osebnih podatkov, kar pomeni, da je razkritje osebnih podatkov v določenih primerih lahko dopustno. Razkritje osebnega podatka je tako lahko, pod določenimi pogoji, dopustno tudi v okviru izvrševanja pravice do dostopa do informacij javnega značaja. Prva alineja tretjega odstavka 6. člena ZDIJZ določa, da se, ne glede na podano izjemo po 3. točki prvega odstavka 6. člena ZDIJZ, dostop do zahtevane informacije dovoli, če gre za podatke, povezane z opravljanjem javne funkcije ali delovnega razmerja javnega uslužbenca, razen v primerih iz 1. in 5. do 8. točke prvega odstavka 6. člena ZDIJZ ter v primerih, ko zakon, ki ureja javne finance ali zakon, ki ureja javna naročila, določata drugače. S sprejetjem te določbe se je slovenska ureditev približala razvitim pravnim sistemom, ki že dlje časa razlikujejo med dvema elementoma: pričakovanjem zasebnosti in upravičenostjo pričakovanja. Sprejeto je stališče, da konkretni javni funkcionar oziroma javni uslužbenec ni upravičen pričakovati zasebnosti glede svojega imena, naziva, položaja, plače, službenega naslova in vseh ostalih podatkov, ki so povezani z opravljanjem javne funkcije ali delovnega razmerja javnega uslužbenca.  

V tem pritožbenem postopku je tako bistveno vprašanje, ali zahtevani posnetki video nadzornega sistema predstavljajo osebne podatke, ki so povezani z opravljanjem javne funkcije, saj so, upoštevaje 4. člen ZDT, državni tožilci funkcionarji, ki pri državnem tožilstvu opravljajo javno funkcijo, na katero so imenovani s strani Vlade RS, generalnega državnega tožilca pa imenuje Državni zbor RS.

V zvezi z vprašanjem, katere podatke v zvezi z opravljanjem javne funkcije vrhovnega državnega tožilca je dopustno razkriti na podlagi prve alineje tretjega odstavka 6. čl. ZDIJZ, Pooblaščenec najprej poudarja, da navedena določba predstavlja izjemo od izjem in jo je treba razlagati v skladu z namenom, ki ga zasleduje ZDIJZ. Namen ZDIJZ, ki izhaja iz 2. čl., je zagotoviti javnost in odprtost delovanja organov ter omogočiti uresničevanje pravice posameznikov in pravnih oseb, da pridobijo informacije javnega značaja, pri čemer si morajo organi za uresničitev tega namena prizadevati, da dosežejo čim večjo obveščenost javnosti o svojem delu. Tako je treba razlikovati med tistimi osebnimi podatki, ki so neposredno povezani z opravljanjem javnopravnih nalog in porabo javnih sredstev vrhovnega državnega tožilca kot  javnega funkcionarja in celoto vseh ostalih osebnih podatkov, ki jih organ vodi o njem kot upravljavec zbirk osebnih podatkov. Javni funkcionarji se s tem, ker opravljajo funkcijo v javnem sektorju, namreč ne odpovedo v celoti zasebnosti na delovnem mestu. Namen določbe prve alineje 3. odstavka 6. člena ZDIJZ je v tem, da so prosto dostopni tisti podatki, ki  vplivajo na izvajanje javnopravnih nalog javnega funkcionarja, na porabo javnih sredstev, na delo organa kot celote ali kažejo na (ne)pravilnost določenih postopkov pri organu. Pri tem Pooblaščenec opozarja na vidik varstva pravic zasebnosti in osebnostnih pravic iz 35. člena Ustave RS ter v tem okviru na pravico do lastne podobe. Kot izhaja iz odločbe Ustavnega sodišča št. U-I-57/06-28 z dne 29. 3. 2007, se je Ustavno sodišče RS že večkrat ukvarjalo z vprašanjem meje dopustnosti poseganja v zasebnost posameznika, tudi v zvezi z izvajanjem javne funkcije. Zavzelo je stališče, da oseba, ki se odloči za javno funkcijo oziroma nastopanje, nujno vzbuja večji interes javnosti, kar mora vzeti v zakup, pri čemer je teža te okoliščine odvisna tudi od tega, za kakšno stopnjo javne funkcije oziroma javnega nastopanja gre (tako tudi v odločbi Ustavnega sodišča RS št. Up-462-02 z dne 13. 10. 2004, Uradni list RS, št. 120/04 in OdlUs XIII, 86). Toda tudi v zvezi s tem je brez privolitve prizadetega dovoljeno (javno) opisati tisto, kar je pomembno za značaj, dejanja, mišljenja teh oseb glede na njihovo javno udejstvovanje, poseganje v intimno življenje pa tudi pri takih osebah brez njihove privolitve ni dovoljeno (tako v odločbi št. Up-50/99 z dne 14. 12. 2000, Uradni list RS, št. 1/01 in OdlUS IX, 310). Povedano drugače, v konkretnem primeru niso varovani tisti osebni podatki, ki so neposredno v zvezi z opravljanjem javne funkcije vrhovnih državnih tožilk kot posameznic, na katere se nanaša zahtevani videoposnetek. Videoposnetek je obenem skupek dokaj popolnih in natančnih osebnih lastnosti posameznika, saj gre za nosilec, ki je nekakšna tehnična preslikava lastnosti posameznika na nek medij; videokaseto ali v primeru digitalne kamere elektronski čip. Posnetek tako vsebuje množico osebnih podatkov, tudi npr. podatke o tem, kakšen je bil zunanji videz posameznika v trenutku, ko je bil posnetek napravljen, kako je bil posameznik v tem trenutku oblečen, ali je bil urejen ali ne, kakšne so bile njegove kretnje, skratka, zajema njegovo celotno osebno podobo. Razkritje te podobe oz. razkritje zahtevanih videonadzorih posnetkov v konkretnem primeru ne bi z ničimer prispevalo k uresničitvi namena, ki ga zasleduje tretji odstavek 6. člena ZDIJZ, obenem pa bi prekomerno poseglo v zasebnost teh dveh posameznic. Pooblaščenec si je zahtevane posnetke na ogledu in camera tudi ogledal in ugotovil, da iz njih ne izhaja nobeno izvajanje javnopravnih nalog javnih funkcionark, ki se pojavljata na posnetkih, obenem pa iz njih tudi ni mogoče sklepati na (ne)racionalno porabo javnih sredstev, na delo organa kot celote ali na (ne)pravilnost določenih postopkov pri organu. Izhajajoč iz navedenega je Pooblaščenec v konkretnem primeru zaključil, da zahtevani videoposnetki niso neposredno v zvezi z opravljanjem javne funkcije, zato predstavljajo izjemo od prosto dostopnih informacij javnega značaja po 3. tč. 1. odst. 6. čl. ZDIJZ. Upoštevaje navedeno je bilo treba zahtevo prosilca v tem delu zavrniti.

3.2 O pravilniku, ki ureja postopke in ukrepe za zavarovanje osebnih podatkov pri izvajanju video nadzora                                    

Organ se je pri zavrnitvi dostopa do pravilnika, ki ureja postopke in ukrepe za zavarovanje osebnih podatkov pri izvajanju video nadzora dostopa v uradne službene oziroma poslovne prostore, med drugim skliceval tudi na izjemo po 11. tč. 1. odst. 6. čl. ZDIJZ.

Za obstoj izjeme, določene v 11. točki prvega odstavka 6. člena ZDIJZ, morata biti kumulativno podana dva pogoja:
-    podatek mora izhajati iz dokumenta, ki je bil sestavljen v zvezi z notranjim delovanjem oziroma dejavnostjo organa in
-    specifični škodni test (razkritje takšnega podatka bi povzročilo motnje pri delovanju oziroma dejavnosti organa).

Za podatke, ki so sestavljeni v zvezi z notranjim delovanjem, se v teoriji pogosto navajajo naslednji primeri: vsa notranja korespondenca med funkcionarji in uradniki vlade (uprave), ki je namenjena pripravi odločitev vlade (uprave) oziroma drugih zavezancev, interna komunikacija organa, zlasti dopisi, zapisniki, mnenja, poročila, navodila, smernice in drugi interni dokumenti (več o tem Komentar Zakona o dostopu do informacij javnega značaja s pravom EU in primerjalno-pravno prakso, Inštitut za javno upravo pri Pravni fakulteti v Ljubljani, Ljubljana 2005 - Komentar ZDIJZ, str. 139). Primerjalno-pravno so kot takšna izjema priznana tudi občutljiva notranja navodila in načrti, ki določajo način zbiranja in izvajanja raznih vrst nadzora. Gre za izjemo, kjer je potrebno pri presoji utemeljenosti opraviti še test škode – ali bi razkritje povzročilo motnje pri delovanju oziroma dejavnosti organa. Opisano izjemo pozna tudi večina primerjalno-pravnih ureditev, v katerih zakoni varujejo ''notranji proces razmišljanja organa''. Varujejo se podatki, ki nastajajo ob oblikovanju politike organa. Gre za dokumente za notranjo rabo organa, iz katerih izhaja postopek oziroma način dela organa, kot tudi njegova notranja politika. To je v pravni teoriji znano kot ''deliberative process privilege'', torej proces, ki varuje notranje razmišljanje organa, s čimer naj bi se omogočilo odkrito in odprto razmišljanje organa, ki pa bi bilo ovirano, če bi bilo povsem odprto za javnost. Obenem pa je namen te izjeme tudi preprečiti škodo, ki bi nastala pri kakovosti odločanja organa, saj razumno varovanje procesa ''notranjega razmišljanja'' organa ni nujno v neskladju z načelom odprtosti uprave. Če bi namreč vsi tovrstni dokumenti postali javni, bi to lahko resno ogrozilo kritično, inovativno in učinkovito delo javnega sektorja.

Za obstoj te izjeme morata biti nujno podana oba pogoja skupaj. V drugem delu te izjeme, v kateri se zahteva škoda na izvedbi postopka, je vsebovan test, v teoriji imenovan škodni test. Ta test spada med teste tehtanja. Dostop do informacije je zato mogoče zavrniti le, če se tehtnica med škodo oziroma motnjami pri delovanju in dejavnosti organa ter razkritjem informacije nagne proti škodi oziroma, če bi bila škoda, storjena delovanju organa, večja od pravice javnosti, da se seznani z informacijo. Pri tej izjemi se zahteva zelo strog škodni test, saj mora razkritje dokumenta ne samo ogroziti varovano pravno dobrino, ampak že resno ogroziti proces odločanja institucije, da bi se dostop do dokumentov lahko zavrnil.

V zvezi z obstojem prvega pogoja Pooblaščenec ugotavlja, da gre pri zahtevanem pravilniku nedvomno za dokument, ki ima naravo internega dokumenta, namenjenega notranjemu delovanju organa. Pooblaščenec je namreč na ogledu in camera  prejel fotokopijo zahtevanega dokumenta, ki se pri organu vodi pod opr. št. Tu 145/08 z dne 1. 12. 2008 in ugotovil, da ima ta naravo internega akta, sprejetega na podlagi 56. člena ZDT in 25. člena ZVOP-1-UPB1 ter da ureja notranje delovanje organa v zvezi z izvajanjem videonadzora dostopa v službene prostore.

Glede izpolnjevanja drugega pogoja, to je, da bi razkritje zahtevanega dokumenta povzročilo motnje pri delovanju oziroma dejavnosti organa, Pooblaščenec ugotavlja, da organ v izpodbijani odločbi navaja, da bi razkritje dokumenta lahko ogrozilo delovanje in zaposlene, ker so v dokumentu urejena pravila ravnanja s posnetki video nadzorstvenih kamer in da bi razkritje pomenilo varnostno tveganje in slabšanje varnostne sheme organa. Pooblaščenec je na podlagi vpogleda v pravilnik ugotovil, da pravilnik vsebuje splošne določbe glede postopkov in ukrepov za zavarovanje osebnih podatkov, v določenem delu pa razkriva tudi, v katerih delih prostorov organ izvaja posebno varovanje in kakšno je to varovanje. V tem delu je Pooblaščenec sledil navedbam organa, da bi razkritje teh podatkov pomenilo varnostno tveganje in bi lahko povzročilo motnje pri delovanju oz. dejavnosti organa. Namen teh določb pravilnika je namreč ravno v tem, da se ti prostori posebej varujejo. V primeru, da podatki o tem postanejo prosto dostopne informacije javnega značaja, se ta namen lahko izniči, kar nedvomno lahko predstavlja motnjo pri delovanju oz. dejavnosti organa, saj organ teh prostorov ne more več učinkovito varovati oz. je varnostno tveganje večje. V skladu s tem je Pooblaščenec, upoštevaje načelo delnega dostopa iz 7. člena ZDIJZ, kot bo pojasnjeno v točki 4. te obrazložitve, odločil, da mora organ te podatke v pravilniku prekriti. V preostalem delu Pooblaščenec ni sledil navedbam organa, da bi vsebina preostalega dela pravilnika lahko pomenila varnostno tveganje in bi s tem lahko nastale motnje pri delovanju oz. dejavnosti organa. Organu namreč v tem delu ni uspelo izkazati, da bi mu in kakšne motnje bi mu lahko nastale z razkritjem preostalega dela pravilnika. Dejstvo, da organ pri vstopu v službene prostore izvaja videonadzor, mora biti osebam, ki vstopajo v njegove prostore, znano že na podlagi  74. In 75. člena ZVOP-1-UPB1, ki ureja videonadzor in iz katerih sledi, da mora oseba, ki izvaja videonadzor, o tem objaviti obvestilo. ZVOP-1-UPB1 ureja tudi pogoje, pod katerimi se lahko izvaja videonadzor in podatke, ki jih mora vsebovati zbirka osebnih podatkov, ki nastane pri izvajanju videonadzora. Določbe pravilnika samo povzemajo in konkretizirajo te zakonske določbe, po oceni Pooblaščenca pa njihovo razkritje ne more povzročiti motenj pri delovanju organa, saj škoda, ki bi lahko nastala, ni konkretno izkazana. Ti podatki tako ne morejo predstavljati izjeme po 11. tč. prvega odstavka 6. člena ZDIJZ. V zvezi z navedbami oseb, ki se kot odgovorne za posamezne naloge, pojavljajo v besedilu pravilnika, Pooblaščenec ugotavlja, da ne gre za varovane podatke, saj  gre javne uslužbence, katerih osebni podatki ne predstavljajo varovanih podatkov v skladu s 1. alinejo tretjega odstavka 6. člena ZDIJZ.

    3. 3 O evidenci obiskovalcev za 10. maj 2009

Prosilec je v tem delu zahteval vpogled v knjigo vpisov za 10. maj 2009. Pooblaščenec je na ogledu in camera ugotovil, da gre za dokument evidenca obiskovalcev, ki jo organ vodi pri vratarju ob vstopu v stavbo, kjer se nahajajo delovni prostori organa. Organ je dostop do zahtevanega dokumenta zavrnil s sklicevanjem na izjemo iz 3. in 11. tč. prvega odstavka 6. člena ZDIJZ.

Pooblaščenec najprej ugotavlja, da evidenca obiskovalcev vsebuje ime in priimek obiskovalca, datum in uro prihoda ter uro odhoda. Glede izjeme po 3. tč. prvega odstavka 6. člena ZDIJZ, se Pooblaščenec na tem mestu sklicuje na točko tč. 3.1 te obrazložitve, kjer je obširno pojasnil, kdaj so izpolnjeni pogoji za obstoj te izjeme, ob tem pa še dodaja, da ime in priimek obiskovalcev nedvomno predstavlja osebne podatke, na podlagi katerih je posameznike mogoče določiti. Upoštevaje navedeno gre za osebne podatke, ki po 3. tč. prvega odstavka 6. člena ZDIJZ predstavljajo izjemo od prosto dostopnih informacij javnega značaja. Ker v konkretnem primeru ni pravne podlage za obdelavo teh osebnih podatkov, je zahtevo prosilca v tem delu treba zavrniti. V skladu s tem je Pooblaščenec, upoštevaje načelo delnega dostopa iz 7. člena ZDIJZ, kot bo pojasnjeno v točki 4. te obrazložitve, odločil, da mora organ te podatke v  zahtevanem dokumentu prekriti.

Navedeno pa ne velja za osebne podatke javnih uslužbencev in funkcionarjev, zaposlenih pri organu. Pooblaščenec je na ogledu in camera ugotovil, da se za 10. maj 2009 v evidenci obiskovalcev vodijo tudi osebe, zaposlene pri organu. Po prvi alineji tretjega odstavka 6. člena ZDIJZ se, ne glede na podano izjemo po 3. točki prvega odstavka 6. člena ZDIJZ, dostop do zahtevane informacije dovoli, če gre za podatke, povezane z opravljanjem javne funkcije ali delovnega razmerja javnega uslužbenca, razen v primerih iz 1. in 5. do 8. točke prvega odstavka 6. člena ZDIJZ ter v primerih, ko zakon, ki ureja javne finance ali zakon, ki ureja javna naročila, določata drugače. V konkretnem primeru je treba ugotoviti, da je samo dejstvo, ali je bila oseba, zaposlena pri organu, na določen dan prisotna v službenih prostorih in kdaj je bila prisotna, nedvomno povezano z opravljanjem delovnega razmerja oz. z opravljanjem javne funkcije. Upoštevaje kriterij upravičenega pričakovanja zasebnosti v zvezi z izvajanjem javne funkcije, ki ga je Pooblaščenec pojasnil že v tč. 3.1 obrazložitve te odločbe, ta podatek namreč kaže na javnopravno udejstvovanje javnih uslužbencev oz. javnih funkcionarjev. Izhajajoč iz tega ne gre za varovane osebne podatke, ki bi lahko predstavljali izjemo od prosto dostopnih informacij javnega značaja po 3. tč. prvega odstavka 6. člena ZDIJZ. Dostop do teh podatkov je tako treba dovoliti.

Pooblaščenec obenem ugotavlja, da glede evidence obiskovalcev niso podani pogoji za obstoj izjeme po 11. tč. prvega odstavka 6. člena ZDIJZ (podrobneje glede pogojev za obstoj te izjeme se je Pooblaščenec že izjasnil v tč. 3. 2 obrazložitev te odločbe), saj organu ni uspelo izkazati, kakšne motnje bi lahko nastale pri njegovem delovanju oz. dejavnosti, v kolikor bi ta informacija postala prosto dostopna in da bi takšne motnje dejansko sploh nastale. Pogoj nastanka škode, ki se zahteva za obstoj te izjeme, tako ni izpolnjen. V skladu z načelom prostega dostopa iz 5. člena ZDIJZ, po katerem je treba v dvomu dostop do zahtevane informacije dovoliti, dokazno breme za obstoj izjeme pa je pri organu, gre tako za prosto dostopne informacije, pri čemer je treba dostop do podatkov o obiskovalcih, ki niso zaposleni pri organu, zavrniti že iz razloga varstva osebnih podatkov.

4.     Institut delnega dostopa

Bistvena dolžnost organa v postopku z zahtevo za dostop do informacij je, da ravna v prid načela transparentnosti (2. člen ZDIJZ), in če je le možno, odloča z vidika delnega dostopa, kar pomeni, da ni dovoljeno zavrniti dostopa do celotnega dokumenta, če se lahko varovan osebni (ali kakšen drug) podatek izloči iz dokumenta, ne da bi bila s tem ogrožena njegova zaupnost. Predvsem pa organ ne sme samo zaradi dejstva, da se v njem nahaja varovana izjema, zavrniti dostopa do celotnega dokumenta.

Institut delnega dostopa je urejen v 7. členu ZDIJZ, ki določa, da če dokument ali njegov del le delno vsebuje informacije iz 6. člena ZDIJZ (npr. varovane osebne podatke) in jih je mogoče izločiti iz dokumenta, ne da bi to ogrozilo njegovo zaupnost, pooblaščena oseba organa izloči te informacije iz dokumenta ter seznani prosilca z vsebino preostalega dela dokumenta. To v povezavi z načelom odprtosti delovanja javnih organov, ki je opredeljen v 2. členu ZDIJZ, pomeni, da je dolžnost organa, da mora institut delnega dostopa uporabiti vedno, razen če to po kriterijih 21. člena Uredbe o posredovanju in ponovni uporabi informacij javnega značaja (Uradni list RS, št. 76/2005 in Uradni list RS, št. 119/2007, v nadaljevanju Uredba)  ne bi bilo izvedljivo oziroma, ko (in če) delno razkritje ne bi ogrozilo zaupnosti varovanih informacij. 21. člen Uredbe določa, da če dokument ali njegov del le delno vsebuje informacije iz 6. člena ZDIJZ, se šteje, da jih je mogoče izločiti iz dokumenta, ne da bi to ogrozilo njegovo zaupnost, če jih je mogoče:
-    fizično odstraniti, prečrtati, trajno prekriti ali drugače napraviti nedostopne, če gre za dokument v fizični obliki;
-    zbrisati, kodirati, blokirati, omejiti oziroma drugače napraviti nedostopne, če gre za dokument v elektronski obliki.
Ne glede na navedeno se šteje, da informacije iz dokumenta ni mogoče izločiti, če je bilo tako izločeno informacijo mogoče razbrati iz drugih informacij v dokumentu.

Pooblaščenec ugotavlja, da je v obravnavanem primeru mogoče uporabiti institut delnega dostopa. Z izbrisom vseh varovanih osebnih podatkov se namreč onemogoči, da bi se javnost seznanila s podatki o obiskovalcih, ki predstavljajo varovane osebne podatke, obenem pa je z delnim izbrisom podatkov iz zahtevanega pravilnika mogoče varovati tudi podatke, ki predstavljajo izjemo po 11. tč. prvega odstavka 6. člena ZDIJZ.  Skladno z navedenim je organ  dolžan prekriti naslednje varovane podatke:
-    v evidenci obiskovalcev za 10. maj 2009, imena in priimke obiskovalcev, ki niso zaposleni pri organu,
-    v Pravilniku o postopkih in ukrepih za zavarovanje osebnih podatkov pri izvajanju video nadzora dostopa v uradne službene oziroma poslovne prostore št. Tu 145/08 z dne 1. 12. 2008, naslednje podatke:
o    v 1. členu, v drugem odstavku, v zadnji alineji, številke sob,
o    drugi odstavek 4. člena,
o    v 6. členu, v drugi vrsti besedila, številko nadstropja,
o    v 7. členu, v prvem odstavku, v prvi vrsti besedila, številko sobe,
o    v 9. členu, v prvem odstavku, v četrti vrsti besedila, številke sob,
o    10. člen v celoti.

V preostalem delu mora organ prosilcu omogočiti vpogled v zahtevane dokumente v roku 15 dni od prejema te odločbe.
 
Iz obrazložitve te odločbe izhaja, da je organ na prvi stopnji napačno uporabil materialno pravo, zato je Pooblaščenec pritožbi prosilca ugodil ter na podlagi 1. odst. 252. čl. ZUP odločbo organa odpravil in sam rešil zadevo tako, kot izhaja iz izreka te odločbe.

Posebni stroški v tem postopku niso nastali.

Ta odločba je v skladu s 30. točko 28. člena Zakona o upravnih taksah (Ur.l. RS, št. 42/2007 - uradno prečiščeno besedilo s spremembami in dopolnitvami - ZUT-UPB3) oproščena plačila upravne takse.

Pouk o pravnem sredstvu:
Zoper to odločbo ni dovoljena pritožba, temveč lahko prosilec sproži upravni spor. Upravni spor se sproži s tožbo, ki se vloži v 30 dneh od vročitve te odločbe na Upravno sodišče, Fajfarjeva 33, Ljubljana. Tožba se lahko pošlje priporočeno po pošti, vloži pisno ali da ustno na zapisnik pri navedenem sodišču. Če se tožba pošlje priporočeno po pošti, se za dan izročitve sodišču šteje dan oddaje na pošto. Tožba z morebitnimi prilogami se vloži v najmanj treh izvodih. Tožbi je treba priložiti tudi to odločbo v izvirniku ali prepisu.



Postopek vodila:
Kristina Kotnik Šumah, univ. dipl. prav.                                        
namestnica pooblaščenke

Informacijski pooblaščenec:
Nataša Pirc Musar, univ. dipl. prav.
pooblaščenka