Informacijski pooblaščenec Republika Slovenija
    SLO | ENG

Iskalnik po odločbah IP o dostopu do informacij javnega značaja

+ -
Datum: 19.02.2016
Naslov: Piratska stranka Slovenije - Ministrstvo za javno upravo
Številka: 090-299/2015
Kategorija: Kršitev postopka
Status: Vrnjeno v ponovno odločanje


POVZETEK:

Prosilka je od organa zahtevala posredovanje vse dokumentacije, ki je povezana s prenovo e-uprave. Organ je zahtevi prosilke delno ugodil tako, da ji je posredoval razpisno dokumentacijo za oddajo javnega naročila, v preostalem delu pa je je zahtevo zavrnil zaradi izjeme od prostega dostopa po 9. tč. 1. odst. 6. čl. ZDIJZ. IP je v pritožbenem postopku ugotovil, da organ v ugotovitvenem postopku na prvi stopnji ni presojal obstoja vseh zahtevanih dokumentov in možnosti (delnega) dostopa (7. čl. ZDIJZ) oz. da je organ nepopolno ugotovil dejansko stanje. Zato je IP v skladu z načelom ekonomičnosti postopka izpodbijano odločbo v delu, ki ga je s pritožbo napadla prosilka, odpravil in zadevo vrnil v ponovno odločanje.

ODLOČBA:

Številka: 090-299/2015/5

Datum: 18. 2. 2016

Informacijski pooblaščenec po informacijski pooblaščenki Mojci Prelesnik (v nadaljevanju IP), izdaja na podlagi 2. čl. Zakona o Informacijskem pooblaščencu (Ur. l. RS, št. 113/05 in 51/07-ZUstS-A, v nadaljevanju ZInfP), 2. odst. 15. čl. ter 3. in 4. odst. 27. čl. Zakona o dostopu do informacij javnega značaja (Ur. l. RS, št. 51/06- uradno prečiščeno besedilo, 117/06 – ZDavP2, 23/14-ZDIJZ-C, 50/2014-ZDIJZ-D in 19/2015 – odl. US; v nadaljevanju ZDIJZ), 3. odst. 251. čl. Zakona o splošnem upravnem postopku (Ur. l. RS, št. 24/06 - uradno prečiščeno besedilo, 105/06 – ZUS-1, 126/07- ZUP-E, 65/08-ZUP-F, v nadaljevanju ZUP), o pritožbi Piratske stranke Slovenije, Majaronova ulica 6, 1000 Ljubljana, ki jo zastopa Rok Deželak (v nadaljevanju prosilka), zoper odločbo, z dne 16. 11. 2015, št. 090-105/2015/10, Ministrstva za javno upravo, Tržaška cesta 21, 1000 Ljubljana (v nadaljevanju organ), v zadevi odobritve dostopa do informacij javnega značaja naslednjo

O D L O Č B O:

1. Pritožbi prosilke se ugodi in se 1. tč. izreka odločbe Ministrstva za javno upravo št. 090-105/2015/10, z dne 16. 11. 2015 odpravi ter se zadeva vrne organu prve stopnje v ponovni postopek. Organ mora o zadevi odločiti najpozneje v 30 (tridesetih) dneh od prejema te odločbe.

2. V postopku reševanja te pritožbe posebni stroški niso nastali.

OBRAZLOŽITEV:

Prosilka je, dne 1. 9. 2015, na organ naslovila zahtevo za dostop do vse dokumentacije, ki je povezana s prenovo e-uprave. Ob tem je navedla, da jo zanimajo tudi (vendar ne izključno) tehnične podrobnosti zasnove, razvoja, gostovanja in postavitve ter, da želi prejeti zahtevano dokumentacijo v elektronski obliki na e-naslov …, v primeru večjih datotek pa na e-naslov …

Organ je zahtevo prosilke z odločbo št. 090-105/2015/6, z dne 30. 9. 2015, zavrnil. Ob tem je navedel, da je v zvezi z zahtevano dokumentacijo podana izjema od prostega dostopa po 9. tč. 1. odst. 6. čl. ZDIJZ. Prosilka je namreč zahtevala dokumente, ki so del sistema, katerega prenova teče od oktobra 2013. Vsa dokumentacija pa se še spreminja s časom. Končna dokumentacija sistema se bo lahko izdelala šele nekaj mesecev po prehodu v produkcijo, ko bodo narejeni vsi testi in optimizacije. Razkritje zahtevane dokumentacije bi povzročilo napačno razumevanje njene vsebine.

Zoper odločbo organa je prosilka, dne 14. 10. 2015, vložila pritožbo, v kateri je navedla, da je organ pravilno ugotovil, da so v zvezi z vsemi dokumenti izpolnjeni vsi pogoji za obstoj informacij javnega značaja. Informacije, ki jih je navedel organ, so bile del razpisne dokumentacije v postopku javnega naročila, s katerim je organ pridobil zunanjega ponudnika za izvedbo storitev prenove e-uprave. Ker je bil razpis uspešno zaključen in ponudnik izbran, bi vsa razpisna dokumentacija in vsi nanjo vezani dokumenti morali postati javno dostopni. Spreminjanje zahtev in pogojev, na podlagi katerih je bil izbran javni ponudnik in spreminjanje predmeta javnega naročila je v nasprotju z Zakonom o javnem naročanju (Ur. l. RS, št. 12/13 – uradno prečiščeno besedilo, 19/14in 90/14 – ZDU-1I; v nadaljevanju ZJN 2). Zato je ugotovitev organa, da se bo zahtevana dokumentacija še spreminjala, zmotna.

Organ je, dne 16. 11. 2015, izdal nadomestno odločbo št. 090-105/2015/10, s katero je odločbo št. 090-105/2015/6, z dne 30. 9. 2015, odpravil in pritožbi prosilke delno ugodil tako, da ji je omogočil dostop do razpisne dokumentacije za oddajo javnega naročila št. 130-156/2007/3, z dne 18. 9. 2007 (oznaka JN: OMIS-3/2005-28), ponudbe št. P13-12335/2, z dne 13. 9. 2013 in pogodbe št. C1711-13-130009. Ob tem je poudaril, da projekt za izvedbo ni del razpisne dokumentacije, ampak prvi izdelek v projektu, ki pomeni načrt za razvoj. Na podlagi tega dokumenta se projekt izvaja, posamezne aktivnosti pa se sproti razčiščujejo in do konca specificirajo. Zato organ informacij, ki se nanašajo na projekt za izvedbo, v skladu z 9. tč. 1. odst. 6. čl. ZDIJZ, ne more posredovati.

Zoper nadomestno odločbo organa je prosilka, dne 30. 11. 2015, vložila pritožbo, v kateri je navedla, da je zahtevala vse dokumente, ki so kakorkoli povezani s prenovo e-uprave. Prosilka nima vpogleda v to, kateri dokumenti obstajajo. Na podlagi prejetih dokumentov, vpogleda v aplikacijo Supervizor in javno znanih informacij prosilka sumi, da poleg posredovanih dokumentov obstajajo še drugi, ki so ravno tako predmet prosilkine zahteve. Pogodba, ki je bila podpisana dne 21. 10. 2013, ima rok za izvedbo 400 dni (december 2014). Za nadaljevanje po tem roku je moral biti podpisan aneks, ki je tudi informacija javnega značaja. V aplikaciji Supervizor so razvidna posamezna plačila podjetju SRC, za katera prosilka predpostavlja, da so vezana na prenovo e-uprave. V novembru 2015 so bili v povezavi z začetkom delovanja e-uprave v medijih naročeni oglasi, dokumentacija v zvezi z njimi je tudi informacija javnega značaja. Poleg tega prosilka verjame, da obstajajo še drugi dokumenti, ki jih je organ prikril. Nadalje je navedla, da organ s prenovo pripravlja rešitev dosedanjih pomanjkljivosti portala v obliki podpisovanja v informacijskem oblaku Si-CeS, ki zahteva hranjenje zasebnih ključev uporabnikov v informacijskem oblaku, kar bi bilo lahko sporno tako s pravnega kot tudi varnostnega vidika. Stališče organa, da bo omogočil dostop do vseh dokumentov šele nekaj mesecev po začetku delovanja e-portala, je nedopustno. Prenova je (po navedbi ministra) do sedaj stala 1.700.603,06 EUR, medtem ko je pogodbena vrednost projekta 1.132.648,00 EUR. Prosilki se zastavlja vprašanje, na podlagi katerih dokumentov je bila plačana razlika.

Organ je pritožbo prosilke, kot dovoljeno, pravočasno in vloženo s strani upravičene osebe, z dopisom št. 090-105/2015/13, z dne 9. 12. 2015, s prilogami, poslal v odločanje IP.

IP je z namenom ugotovitve dejanskega stanja, dne 29. 1. 2016, pri organu opravil ogled in camera. Organ je pojasnil, da je bil projekt prenove zaključen dne 30. 11. 2015. Portal je trenutno v beta verziji, tako da dela še potekajo. Zaključeno je bilo zgolj financiranje, ki je bilo iz evropskih virov. Zadeva je bila na dan izdaje nadomestne odločbe (dne 16. 11. 2015) še v izvajanju. Vsa dokumentacija v zvezi s projektom (v zvezi z javnim naročilom) se nahaja v spisu. Preostala dokumentacija (delovna dokumentacija in/oz. dokumentacija tehnične narave) pa se nahaja na skupnem strežniku organa na direktoriju e-uprava2 in na skupnem repozitoriju kode SVN. IP je vpogledal v skupni strežnik organa in ugotovil, da obstajajo dokumenti, ki predstavljajo dokumentacijo o posameznih komponentah e-uprave2 oz. postopku izvedbe projekta. Dokumenti so organizirani po podmapah (npr. Arhitektura, ki vsebuje arhitekturne sheme sistema). Veliko dokumentov vsebuje starejše različice posameznih dejanj v zvezi z izvedbo projekta. Organ je poudaril, da je v času izdaje odločbe kot izjemo od prostega dostopa do informacij javnega značaja upošteval dejstvo, da projekt v času izdaje izpodbijane odločbe ni bil zaključen. Zaradi navedenega razloga organ ni presojal, ali gre pri navedeni dokumentaciji za morebitne druge izjeme od prostega dostopa. Zahtevani dokumenti v veliki večini predstavljajo tveganje za normalno delovanje organa in izdajo poslovnih skrivnosti. Organ se je zavezal, da bo IP v roku 14 dni posredoval vso dokumentacijo v zvezi s projektom prenove e-uprave, ki je nastala do vključno dne 16. 11. 2015 oz. do vključno dne izdaje izpodbijane odločbe.

Organ je z dopisom št. 090-105/2015/16, z dne 10. 2. 2016, na IP naslovil zaprosilo za podaljšanje roka za posredovanje zahtevane dokumentacije.

Pritožba je utemeljena.

IP najprej pojasnjuje, da je kot organ druge stopnje v skladu z 247. čl. ZUP dolžan preizkusiti odločbo v delu, v katerem jo prosilec izpodbija. Prvostopenjsko odločbo preizkusi v mejah pritožbenih navedb, po uradni dolžnosti pa preizkusi, ali ni prišlo v postopku na prvi stopnji do bistvenih kršitev postopka in ali ni prekršen materialni zakon. IP je na podlagi vpogleda v spisovno dokumentacijo ugotovil, da iz pritožbenih navedb prosilke izhaja, da se pritožuje le zoper zavrnilni oz. delno ugodilni del izpodbijane odločbe (1. tč. izreka odločbe Ministrstva za javno upravo št. 090-105/2015/10, z dne 16. 11. 2015), zato je IP navedeno odločbo preizkusil v tem delu.

Ni sporno, da v predmetni zadevi zahtevane informacije izpolnjujejo kriterije iz 1. odst. 1. čl. ZDIJZ v povezavi s 1. odst. 4. čl. ZDIJZ oz. da gre za informacije javnega značaja ter da je organ zavezanec po ZDIJZ. Iz izpodbijane odločbe in dejstev, ki jih je IP ugotovil ob izvedbi pritožbenega postopka, izhaja, da se organ ni spustil v vsebinsko obravnavo zadeve. Organ tako ni navedel, kateri določno opredeljeni dokumenti so bili predmet njegove presoje, temveč se je zgolj na splošno opredeljeval do »informacij, ki so povezane s prenovo E-uprave«. IP ugotavlja, da je organ smatral, da so določena dejstva irelevantna in se do njih sploh ni opredeljeval ali jih ugotavljal. Z drugimi besedami, organ v ugotovitvenem postopku ni presojal obstoja vseh zahtevanih dokumentov in možnosti (delnega) dostopa do dokumentov, s katerimi organ razpolaga oz. je dejansko stanje ugotovil nepopolno. Temu v prid govori ne le spisovna dokumentacija (predvsem zelo skopa obrazložitev izpodbijane odločbe), temveč tudi dejstvo, da je organ pričel zbirati dokumentacijo v zvezi s prosilkino zahtevo šele v pritožbenem postopku, in sicer na podlagi poziva IP na ogledu in camera, Organ do poziva IP spisne dokumentacije (še) ni imel zbrane oz. pripravljene (kar bi bilo logično, v kolikor bi jo temeljito pregledal v postopku na prvi stopnji, pred izdajo izpodbijane odločbe), rok za posredovanje predmetne dokumentacije pa je želel podaljšati in ga je kasneje tudi zamudil, kljub temu, da ga je ustno podaljšal že na ogledu in camera, in sicer iz 7 na 14 dni.

Navedeno nepopolno ugotovljeno dejansko stanje je rezultiralo v nepravilni in nezakoniti odločitvi, zato je IP izpodbijano odločbo odpravil. Ker pa je IP kot drugostopenjski organ, enako kot organ prve stopnje, dolžan spoštovati temeljna načela upravnega postopka, je dolžan upoštevati tudi načelo ekonomičnosti postopka, kot ga določa 14. čl. ZUP. Postopek je torej treba voditi hitro, kar pomeni tudi s čim manjšo zamudo za stranke in druge udeležence v postopku, vendar tako, da se preskrbi vse, kar je potrebno, da se lahko ugotovi dejansko stanje, zavarujejo pravice in pravne koristi stranke ter izda zakonita in pravilna odločba. IP je ocenil, da bo pomanjkljivosti postopka na prvi stopnji hitreje in bolj ekonomično odpravil sam organ prve stopnje, saj bo z vpogledom v lastno dokumentacijo hitreje popolno ugotovil dejansko stanje. IP je zato zadevo vrnil organu v ponovno reševanje.

V skladu s 3. odst. 251. čl. ZUP mora organ druge stopnje, kadar odpravi izpodbijano odločbo in zadevo vrne organu prve stopnje v ponovno odločanje, s svojo odločbo opozoriti organ prve stopnje, glede česa je treba dopolniti postopek. Organ bo v ponovljenem postopku moral konkretno ugotoviti, ali razpolaga z dokumenti, ki jih zahteva prosilka, kateri dokumenti so to in ali ti dokumenti izpolnjujejo pogoje za obstoj informacije javnega značaja. Organ bo moral nato natančno ugotoviti in konkretno obrazložiti, za vsak posamezen dokument, v katerem delu zahtevane informacije predstavljajo izjemo od dostopa in iz česa to izhaja. Če so izpolnjeni pogoji za obstoj izjeme od prostega dostopa, mora organ, za vsak posamezen dokument, presoditi, in ali je mogoče uporabiti institut delnega dostopa po 7. čl. ZDIJZ. Ob tem IP pojasnjuje, da bo moral organ v ponovljenem postopku pri odločanju upoštevati dejansko stanje (dokumente, ki obstajajo oz. bodo obstajali) na dan izdaje odločbe v ponovljenem postopku.

Na podlagi vsega navedenega IP zaključuje, da je pritožba utemeljena, ker je organ nepopolno ugotovil dejansko stanje, zato je bilo treba, na podlagi 3. odst. 251. čl. ZUP, skladno z razlogi, navedenimi v obrazložitvi te odločbe, izpodbijano odločbo v delu, ki ga je s pritožbo napadla prosilka, odpraviti in zadevo vrniti v ponovno odločanje prvostopenjskemu organu. Organ mora o zahtevi prosilke odločiti nemudoma, najpozneje pa v roku tridesetih (30) dni od prejema te odločbe, pri čemer mora upoštevati napotke IP, ki so podani v tej odločbi.

Posebni stroški v tem postopku niso nastali. Ta odločba je v skladu s 30. tč. 28. čl. Zakona o upravnih taksah (Ur. l. RS, št. 42/2007 - uradno prečiščeno besedilo s spremembami in dopolnitvami) oproščena plačila upravne takse.

Pouk o pravnem sredstvu:

Zoper to odločbo ni dovoljena pritožba, niti upravni spor.

Postopek vodil:

Jan Merc, univ. dipl. prav.

asistent svetovalca IP

Informacijski Pooblaščenec:

Mojca Prelesnik, univ. dipl. prav.

informacijska pooblaščenka