Informacijski pooblaščenec Republika Slovenija
    SLO | ENG

Iskalnik po odločbah IP o dostopu do informacij javnega značaja

+ -
Datum: 27.06.2018
Naslov: Odvetniška pisarna Mužina, Žvipelj in partnerji d.o.o. - Mestna občina Kranj
Številka: 090-127/2018
Kategorija: Javna naročila, Kršitev postopka
Status: Vrnjeno v ponovno odločanje


POVZETEK:

 

Prosilec je od Mestne občine Kranj zahteval ponudbeno dokumentacijo iz postopka javnega naročanja. Organ je njegovo zahtevo zavrnil, z obrazložitvijo, da je postopek konkretnega javnega naročanja sicer zaključen, da pa poteka postopek javnega naročila za oddajo istovrstne storitve, zato bi razkritje zahtevanih podatkov vplivalo na izvedbo tega postopka, s čimer je podana izjema varstva upravnega postopka po 7. tč. prvega odstavka 6. člena ZDIJZ. IP tej obrazložitvi v pritožbenem postopku ni sledil. V obravnavani zadevi za obstoj navedene izjeme ni izpolnjen že prvi pogoj – to je, da gre za upravni postopek. Postopek oddaje javnega naročila namreč ni upravni postopek. Posledično je IP pritožbi prosilca ugodil in zadevo vrnil organu v ponoven postopek.
 

 

ODLOČBA:

 

 

 

Številka: 090-127/2018/2

Datum: 27. 6. 2018

 

Informacijski pooblaščenec po informacijski pooblaščenki Mojci Prelesnik izdaja na podlagi 2. člena Zakona o Informacijskem pooblaščencu (Uradni list RS, številka 113/2005 in 51/2007 – ZUstS-A, v nadaljevanju ZInfP), tretjega odstavka 27. člena Zakona o dostopu do informacij javnega značaja (Uradni list RS, št. 51/06– uradno prečiščeno besedilo, s spremembami in dopolnitvami; v nadaljevanju ZDIJZ) in tretjega odstavka 251. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (Uradni list RS, številka 24/2006 – uradno prečiščeno besedilo, s spremembami in dopolnitvami; v nadaljevanju ZUP), o pritožbi Odvetniške pisarne Mužina, Žvipelj in partnerji d.o.o., Brdnikova 44, 1000 Ljubljana (v nadaljevanju: prosilec), z dne 29. 5. 2018, zoper odločbo Mestne občine Kranj, Slovenski trg 1, 4000 Kranj (v nadaljevanju: organ) št. 430-4/2017-24-46/20 z dne 24. 5. 2018, v zadevi dostopa do informacije javnega značaja, naslednjo

 

O D L O Č B O:

 

  1. Pritožbi prosilca z dne 29. 5. 2018 se ugodi in se odločba Mestne občine Kranj,  št. 430-4/2017-24-46/20 z dne 24. 5. 2018 odpravi ter se zadeva vrne organu prve stopnje v ponovno odločanje. Organ prve stopnje mora o zadevi odločiti najpozneje v 30 - tih dneh od prejema te odločbe.
  1. V tem postopku posebni stroški niso nastali.

 

O b r a z l o ž i t e v :

 

Prosilec je dne 3. 4. 2018 pri organu vložil zahtevo za dostop do informacij javnega značaja, vezano na postopek javnega naročanja oziroma podelitve koncesije JN000002/2018-B01 »Urejanje in čiščenje javnih zelenih površin na območju Mestne občine Kranj«, in sicer je zahteval:

  • Kopijo celotne ponudbene oziroma prijavne dokumentacije ponudnika  (oz. prijavitelja) Flora Sport, urejanje urbanih površin d.o.o. (torej celotno ponudbeno oziroma prijavno dokumentacijo, vključno z vsemi njenimi pojasnili, spremembami in dopolnitvami),
  • Vso korespondenco med naročnikom (oz. koncedentom) in ponudnikom oziroma prijaviteljem Flora Sport, vključno s korespondenco pred objavo razpisa, korespondenco do sprejema odločitve o zavrnitvi prijav ter tudi korespondenco po sprejemu navedene odločitve,
  • Vso korespondenco naročnika (oz. koncedenta) z drugimi osebami ter korespondenco med osebami, organi oziroma organizacijskimi enotami naročnika, vključno s korespondenco pred objavo razpisa, korespondenco do sprejema odločitve o zavrnitvi prijav ter tudi korespondenco po sprejemu navedene odločitve, vezano na ponudnika oziroma prijavitelja Flora Sport,
  • Kakršnokoli drugo dokumentacijo iz navedenega postopka, ki je v zvezi s prijavo oziroma ponudbo družbe Flora Sport.

Prosilec se je z zahtevanimi dokumenti želel seznaniti v obliki fotokopije.

 

Organ je o zahtevi prosilca odločil z odločbo z dne 24. 5. 2018, št. 430-4/2017-24-46/20, s katero je zahtevo v celoti zavrnil. Navaja, da je zahteva prosilca v zvezi z javnim naročilom JN000002/2018-B01, ki, kot izhaja iz odločitve o zavrnitvi obeh prijav, ki je bila na portalu javnih naročil objavljena dne 20. 3. 2018, pod oznako JN000002/2018-ODL01, ni bilo oddano. Posledično na podlagi izvedenega postopka, kjer naročilo ni bilo oddano, organ ugotavlja, da podatki, dokumentacija in informacije, izdelane in pridobljene v okviru predmetnega postopka, ne predstavljajo podatkov o porabi javnih sredstev. Nadalje organ pojasnjuje, da je v zvezi z oddajo storitev urejanja in čiščenja javnih zelenih površin na območju Mestne občine Kranj, dne 14. 5. 2018, na Portalu javnih naročil, pod oznako JN003051/2015-B01, objavil nov postopek, ki je vsebinsko enak predhodnemu, neuspešnemu postopku. Vsled navedenega bodo torej morali potencialni ponudniki predložiti ponudbe z enako oziroma podobno vsebino in informacijami, ki jih vsebuje ponudbena dokumentacija, dostop do katere je zahteval prosilec. V zvezi z vsem ugotovljenim organ ocenjuje, da bi razkritje informacij iz ponudb konkurenčnih ponudnikov bistveno vplivalo na oddajo ponudb v okviru novega postopka, saj bi se na tak način konkurenčni ponudnik še pred rokom za oddajo ponudb seznanil z vsemi informacijami in podatki, kot izhajajo iz ponudbe konkurenčnega ponudnika, kar pa po mnenju organa lahko privede do škodovanja pri izvedbi novega postopka. Skladno z navedenim organ ocenjuje, da je podana podlaga, da se dostop do informacij javnega značaja prosilcu zavrne, skladno s 7. točko prvega odstavka 6. člena ZDIJZ, saj bi razkritje podatkov o ponudbi konkurenčnega ponudnika za oddajo ponudb lahko škodovalo novemu postopku oddaje javnega naročila. Ob upoštevanju navedenega organ ugotavlja, da bi razkritje podatkov in informacij, ki so bile pridobljene ali sestavljene za potrebe javnega naročila, ki se v enaki oziroma podobni vsebini ponavlja, pred rokom za oddajo ponudb, lahko škodovalo izvedbi ponovljenega postopka, zaradi česar organ zahtevo prosilca v celoti zavrača.

 

Zoper odločbo organa št. 430-4/2017-24-46/20 z dne 24. 5. 2018 (dalje izpodbijana odločba) je prosilec dne 30. 5. 2018 vložil pritožbo. Navaja, da so razlogi organa za zavrnitev njegove zahteve neutemeljeni. Sklicevanje na porabo javnih sredstev, torej na 1. alinejo tretjega odstavka 6. člena ZDIJZ, namreč v konkretnem primeru sploh ni relevantno, saj je treba dostop omogočiti že po osnovnem pravilu o javnosti podatkov, in niti izjeme od tega pravila ne pridejo v poštev, zato se tudi vprašanje izpolnjenosti izjeme od izjem ne postavi. Tudi sicer pa po mnenju prosilca ne drži navedba organa, da zahtevani podatki ne predstavljajo podatkov o porabi javnih sredstev. V zvezi s sklicevanjem organa na izjemo po 7. točki prvega dostavka 6. člena ZDIJZ prosilec navaja, da se navedena izjema po praksi IP in Upravnega sodišča RS lahko nanaša le na postopek, v katerem je podatek nastal, in ne na morebitne druge postopke. Konkretni postopek tudi ni upravni postopek, temveč gre za koncesijo v obliki javnonaročniškega javno-zasebnega partnerstva. Skladno s prvim odstavkom 43. člena Zakona o javno-zasebnem partnerstvu (ZJZP) se v primerih javnonaročniškega javno-zasebnega partnerstva za javni razpis oziroma neposredno sklenitev in izbiro izvajalca javno-zasebnega partnerstva ter za dodelitev del tretjim osebam uporablja, če ni z ZJZP drugače določeno, Zakon o javnem naročanju (ZJN-3). Smiselno enako stališče o uporabi pravil je v več zadevah zavzela tudi Državna revizijska komisija, npr. v sklepu št. 018-375/2012-8. Postopek, iz katerega izvirajo podatki, je torej postopek oddaje javnega naročila, saj se zanj uporabljajo predpisi s področja javnega naročanja, torej ZJN-3 in ZPVPJN, in ne ZUP, saj ne gre za upravni postopek.

 

Organ je pritožbo prosilca odstopil v reševanje IP, z dopisom št. 430-4/2017-28-49/20 z dne 1. 6. 2018, v katerem je ugotovil, da je pritožba dovoljena, pravočasna in vložena s strani upravičene osebe. IP je odstop pritožbe prejel dne 6. 6. 2018.

 

Pritožba je utemeljena.

 

IP najprej pojasnjuje, da je kot organ druge stopnje v skladu z 247. členom ZUP dolžan preizkusiti odločitev v delu, v katerem jo prosilec izpodbija. Prvostopenjsko odločitev preizkusi v mejah pritožbenih navedb, po uradni dolžnosti pa preizkusi, ali ni prišlo v postopku na prvi stopnji do bistvenih kršitev postopka in ali ni prekršen materialni zakon. V konkretnem primeru prosilec v pritožbi izpodbija odločbo v celoti.

 

IP pritrjuje pritožbenim navedbam prosilca, da se je organ v izpodbijani odločbi neupravičeno skliceval na izjemo po 7. točki prvega odstavka 6. člena ZDIJZ. Ta določa, da organ prosilcu zavrne dostop do zahtevane informacije, če se zahteva nanaša na podatek, ki je bil pridobljen ali sestavljen zaradi upravnega postopka in bi njegovo razkritje škodovalo njegovi izvedbi. V tem primeru govorimo o izjemi varstva upravnih postopkov. Za obstoj te izjeme morata biti kumulativno izpolnjena dva pogoja:

 - upravni postopek, v zvezi s katerim je bila sestavljena ali pridobljena informacija, je v teku in

 - razkritje informacije bi škodovalo izvedbi tega upravnega postopka.

 

IP primarno ugotavlja, da v obravnavani zadevi za obstoj navedene izjeme ni izpolnjen že prvi pogoj – to je, da gre za upravni postopek. Kot pravilno opozarja prosilec, postopek oddaje javnega naročila ni upravni postopek, ampak gre za akt poslovanja. Takšno stališče jasno izhaja iz odločitve Državne revizijske komisije št. 018-263/2014-5, v kateri ta med drugim pojasnjuje:

»Javna naročila so po svoji naravi celota pravnih dejanj, s katerimi država in drugi uporabniki proračunskih sredstev pridobivajo blago oziroma se oskrbujejo s storitvami. Kljub temu, da kot pogodbene stranke lahko nastopajo država in njeni organi, pa ne gre za izvajanje oblastne funkcije, temveč nastopanje v premoženjskopravnih razmerjih, za katere veljajo temeljna načela premoženjskega, zlasti obligacijskega prava. Pri javnem naročanju naročniki stopajo v civilnopravna razmerje, torej tudi iz narave stvari izhaja, da ne gre za upravno zadevo in torej naročnik pri javnem naročanju ne vodi upravnega postopka. Tako ne pride v poštev uporaba ZUP niti na podlagi 1. člena ZUP niti na podlagi 3. člena ZUP, ki ureja subsidiarno uporabo ZUP na upravnih področjih, kjer so določena pravila upravnega postopka urejena drugače ali je predpisan poseben upravni postopek.«

Da pri postopkih oddaje javnih naročil ne gre za upravne postopke,  izhaja tudi iz odločitve Vrhovnega sodišča RS št. I Up 655/2001 z dne 14. 7. 2004, s katero je to odločilo, da odločitev o zahtevi za revizijo postopka oddaje javnega naročila po Zakonu o javnih naročilih ni upravni akt ali drug posamičen akt, s katerim se odloča o pravici, obveznosti ali pravni koristi posameznika, zato zoper ta akt ni varstva v upravnem sporu.

 

V obravnavanem primeru za obstoj izjeme po 7. tč. prvega odstavka 6. člena ZDIJZ tako ni izpolnjen že prvi pogoj, zato ta izjema ni podana. Ne glede na to pa IP še dodaja, da organu ni uspelo izkazati niti dejstva, da bi bil postopek še v teku. Postopek oddaje javnega naročila, na katerega se nanaša zahteva prosilca, je namreč nedvomno zaključen.

 

Niti iz izreka niti iz obrazložitve izpodbijane odločbe ob tem ni razvidno, o katerih posamičnih dokumentih je organ odločal. Prosilec je zahtevek v  zahtevi z dne 3. 4. 2018 namreč postavil v obliki več točk, poleg ponudbene dokumentacije ponudnika Flora Sport, urejanje urbanih površin d.o.o., pa je zahteval še druge dokumente (npr. korespondenco med naročnikom in imenovanim ponudnikom, vso korespondenco naročnika z drugimi osebami ter interno korespondenco v organu, kakršnikoli drugo dokumentacijo iz navedenega postopka, vezano na prijavo imenovanega ponudnika,..). Organ se do posameznih točk zahteve prosilca v izreku ni opredelil, prav tako iz obrazložitve izpodbijane odločbe niso razvidni konkretni razlogi, zakaj je organ dostop zavrnil tudi v tem delu. Obrazložitev izpodbijane odločbe tako ostaja zgolj na deklaratorni ravni. Povedano drugače, razlog za zavrnitev dostopa v obrazložitvi izpodbijane odločbe je naveden pavšalno, splošno, ni pa razvidno, na katera dejstva in izvedene dokaze je organ oprl svojo odločitev in kakšen ugotovitveni postopek ga je pripeljal do zaključka, da je treba zahtevo prosilca v celoti zavrniti.

 

Obrazložitev avtoritativne odločitve je eden poglavitnih pravil upravnega (procesnega) prava v smislu omejevanja nadrejene oblasti in njene zlorabe. Zato je obrazložitev obvezni sestavni del (formalne) zakonitosti po mednarodnih standardih, že od leta 1977 po Resoluciji Sveta Evrope o zaščiti posameznikov napram aktom upravnih oblasti (Resolution No. 77 (31) on the Protection of the Individual in Relation to the Acts of Administrative Authorities), in danes po splošnih načelih upravnega prava, kot jih redno uveljavlja Sodišče ES. Prav tako bi lahko pravico do obrazložitve šteli kot del pravice do poštenega obravnavanja oz. postopka po 6. členu Evropske konvencije o človekovih pravicah (Svet Evrope). Obrazložitev ni nujna samo zaradi največkrat navedenega razloga, da stranka lahko uveljavi pravna sredstva in da pritožbeni oz. pristojni organ lahko preveri zakonitost in pravilnost izpodbijane rešitve. Nadaljnji razlogi so 1 - dejstvo, da je vsak upravni akt najprej in pred ostalim namenjen stranki, ki ima pravico seznaniti se z odločitvijo in njenimi razlogi (gre za t.i. dialog s stranko), 2 - obrazložitev daje podlago, iz katere je razvidna nepristranskost odločanja in objektivnost odločitve, 3 - obveznost obrazložitve zavezuje organ, da se (bolj kot bi se sicer) poglobi v ugotavljanje in dokazovanje dejanskega stanja ter pogoje materialnega zakona. Šele obrazložitev odgovori, zakaj je organ odločil, kot sledi iz izreka (več Zakon o splošnem upravnem postopku s komentarjem, urednika prof. dr. Tone Jerovšek in prof. dr. Gorazd Trpin, 2004, komentar k 214. čl.).

 

V skladu z 214. čl. ZUP mora vsebina obrazložitve upravne odločbe vsebovati:

1.    razložitev zahtevkov strank in njihove navedbe o dejstvih;

2.    ugotovljeno dejansko stanje in dokazi, na katere je le to oprto;

3.    razlogi, odločilni za presojo posameznih dokazov;

4.    navedba določb predpisov, na katere se opira odločba;

5.    razlogi, ki glede na ugotovljeno dejansko stanje narekujejo takšno odločbo, in

6.    razlogi, zaradi katerih ni bilo ugodeno kakšnemu zahtevku strank.

 

Ker obrazložitev izpodbijane odločbe zgoraj navedenemu ne ustreza, IP ugotavlja, da je obrazložitev izpodbijane odločbe pomanjkljiva. Pomanjkljiva obrazložitev, ki ostane zgolj na deklaratorni ravni in ne omogoča preizkusa, pa predstavlja bistveno kršitev postopka po 7. tč. 2. odst. 237. člena ZUP.

 

Glede na določbo 1. odst. 251. čl. ZUP drugostopenjski organ v primeru, ko ugotovi, da je v postopku prišlo do bistvenih kršitev pravil postopka oziroma, da je izrek izpodbijane odločbe nejasen ali pa v nasprotju z obrazložitvijo, dopolni postopek in odpravi omenjene pomanjkljivosti, bodisi sam ali po organu prve stopnje ali pa po zaprošenem organu. Vendar pa glede na 3. odst. istega člena organ druge stopnje v primeru, ko spozna, da bo pomanjkljivosti postopka na prvi stopnji hitreje in bolj ekonomično odpravil organ prve stopnje, odpravi odločbo prve stopnje s svojo odločbo in vrne zadevo organu prve stopnje v ponovni postopek. Ker je IP kot drugostopenjski organ, enako kot organ prve stopnje, dolžan spoštovati temeljna načela upravnega postopka, je dolžan upoštevati tudi načelo ekonomičnosti postopka, kot ga določa 14. člen ZUP. Postopek je torej treba voditi hitro, kar pomeni tudi s čim manjšo zamudo za stranke in druge udeležence v postopku, vendar tako, da se preskrbi vse, kar je potrebno, da se lahko ugotovi dejansko stanje, zavarujejo pravice in pravne koristi stranke ter izda zakonita in pravilna odločba. Nedvomno bo v konkretnem primeru hitreje in bolj ekonomično pomanjkljivosti odpravil organ prve stopnje, zato je IP, na podlagi tretjega odstavka 251. člena ZUP, izpodbijano odločbo odpravil in zadevo vrnil v ponovno odločanje organu prve stopnje.

 

V ponovljenem postopku bo organ moral izvesti celovit ugotovitveni postopek, v katerem bo moral:

  1. Primarno se opredeliti do vprašanja, s katerimi informacijami, ki jih je zahteval prosilec, sploh razpolaga in v kakšnem obsegu. Pri tem se mora organ opredeliti do vsake posamezne točke iz zahteve prosilca z dne 3. 4. 2018 in navesti, s katerimi konkretnimi, individualno določenimi dokumenti v zvezi s tem razpolaga. Če bo organ, izhajajoč iz določbe 4. člena ZDIJZ, ugotovil, da zahtevanih informacij v določenem obsegu nima, mora pojasniti, na podlagi česa je ugotovil takšno dejansko stanje, torej kateri izvedeni dokazi so ga vodili v takšno ugotovitev. Ob tem se mora organ opredeliti tudi do vprašanja, ali je prosilcu možno posredovali le del podatkov, ki jih je zahteval in ali je možno izvesti delni dostop v skladu s 7. členom ZDIJZ.
  2. Iz s strani organa predloženega spisa zadeve ne izhaja, da bi organ v postopek izdaje izpodbijane odločbe pritegnil tretje osebe, na pravice in obveznosti katerih bi lahko vplivala njegova odločitev v zadevi. V ponovljenem postopku mora organ, upoštevaje 43. in 44. člen ZUP, v postopek pritegniti morebitne stranske udeležence (npr. prijavitelja, na katerega se nanaša zahteva prosilca) in mu dati možnost, da se udeleži postopka in da se opredeli glede vprašanja, ali gre za prosto dostopne informacije javnega značaja oz. da uveljavlja obstoj katere izmed zakonskih izjem (npr. varstvo poslovne skrivnosti).
  3. Ko bo organ prejel morebitne odgovore zainteresiranih tretjih oseb, bo presojal morebitne zakonske izjeme iz prvega dostavka 6. člena in 5. a člena ZDIJZ, zaradi katerih lahko dostop prosilcu zavrne. V zvezi s posamezno izjemo mora organ v ponovljenem postopku konkretno navesti, v katerem delu zahtevanih dokumentov podatki predstavljajo izjemo in ali je možen delni dostop. Prav tako se mora organ opredeliti glede vprašanja, ali gre za podatke, ki so javni po 35. členu ZJN-3 in ali gre za podatke o porabi javnih sredstev, ki so javni po 1. alineji tretjega odstavka 6. člena ZDIJZ. IP v zvezi s tem opozarja na ustaljeno prakso IP (npr. odločba IP št. 090-306/2017 z dne 28. 2. 2018, št. 090-157/2017/ z dne 2. 8. 2017, št. 090-69/2017 z dne 19. 4. 2017…) in prakso Upravnega sodišča RS (npr. sodba Upravnega sodišča RS, št. IV U 4/2017-11 z dne 11. 4. 2018, št. IU 1911/2012-30 z dne 2 12. 2013 in št. IU 1613/2009-32 z dne 28. 4. 2010).

 

Na podlagi vsega navedenega IP zaključuje, da je pritožba utemeljena, ker je organ napačno uporabil materialno pravo, v postopku pa je prišlo tudi do bistvenih kršitev pravil postopka, ker je obrazložitev izpodbijane odločbe pomanjkljiva, zaradi česar se je ne da preizkusiti (7. točka drugega odstavka 237. člena ZUP). IP je zato pritožbi ugodil in na podlagi tretjega odstavka 251. člena ZUP izpodbijano odločbo odpravil ter zadevo vrnil organu prve stopnje v ponovno odločanje. Organ mora o zadevi odločiti najpozneje v roku 30 (tridesetih) dneh od prejema te odločbe.

 

Na podlagi petega odstavka 213. člena ZUP, ki se smiselno uporablja tudi za odločbo o pritožbi (prvi odstavek 254. člena ZUP), se v izreku odloči tudi o tem, ali so nastali stroški postopka. IP je ugotovil, da v tem postopku stroški niso nastali, zato je odločil, kot izhaja iz 2. točke izreka te odločbe.

 

Ta odločba je v skladu s 30. tč. 28. čl. Zakona o upravnih taksah (Ur. l. RS, št. 106/2010 - uradno prečiščeno besedilo s spremembami in dopolnitvami) oproščena plačila upravne takse.

 

Pouk o pravnem sredstvu:

Zoper to odločbo ni dovoljena pritožba niti upravni spor.

 

 

 

Postopek vodila:

mag. Kristina Kotnik Šumah, univ. dipl. prav.                            

namestnica pooblaščenke                                                        

 

Informacijski Pooblaščenec:

Mojca Prelesnik, univ. dipl. prav.,

informacijska pooblaščenka