Informacijski pooblaščenec Republika Slovenija
    SLO | ENG

Iskalnik po odločbah IP o dostopu do informacij javnega značaja

+ -
Datum: 01.03.2016
Naslov: Odvetniška pisarna Fabiani, Petrovič, Jeraj, o.p., d.o.o. - Zavod za ribištvo Slovenije
Številka: 090-3/2016
Kategorija: Ali dokument obstaja?, Ali gre za delovno področje organa?
Status: Vrnjeno v ponovno odločanje


POVZETEK:

Prosilec je na organ naslovil zahtevo za dostop do informacij javnega značaja. Organ je izdal odločbo, s katero je v celoti zavrnil dostop do zahtevane dokumentacije, ker organ z dokumenti ne razpolaga oziroma ne gre za informacije javnega značaja. IP je odločil, da zgolj dejstvo, da organ ne razpolaga z zbirno oziroma enotno informacijo, ki jo zahteva prosilec, nikakor ne more in ne sme biti razlog za (popolno) zavrnitev zahteve. Ob presoji vprašanja, ali gre za informacije javnega značaja, se mora organ zavedati, da so lahko tako dokumenti v zvezi z izvajanjem javne službe kot dokumenti v zvezi s tržno dejavnostjo organa informacije javnega značaja, vsak iz različnih razlogov. IP je pritožbi prosilca ugodil in zadevo vrnil v ponovni postopek.

 

ODLOČBA:

 

 

Številka: 090-3/2016/8

Datum: 2. 3. 2016

 

 

Informacijski pooblaščenec (v nadaljnjem besedilu IP) po informacijski pooblaščenki Mojci Prelesnik izdaja na podlagi 2. člena Zakona o Informacijskem pooblaščencu (Uradni list RS, št. 113/05 in 51/07 – ZUstS-A), tretjega in četrtega odstavka 27. člena Zakona o dostopu do informacij javnega značaja (Ur. l. RS, št. 51/06 - uradno prečiščeno besedilo, 117/06 – ZDavP2, 23/14, 50/14, 19/15 – odl. US in 102/15; v nadaljnjem besedilu ZDIJZ) ter tretjega odstavka 240. člena in tretjega odstavka 251. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (Uradni list RS, št. 24/06 – uradno prečiščeno besedilo, 105/06 – ZUS-1, 126/07, 65/08, 8/10 in 82/13; v nadaljnjem besedilu ZUP) o pritožbi …. (v nadaljnjem besedilu prosilec), z dne 22. 12. 2015 zoper sklep Zavoda za ribištvo Slovenije, Spodnje Gameljne 61a, 1211 Ljubljana–Šmartno (v nadaljnjem besedilu organ), št. 430-59/2015/5 z dne 15. 12. 2015, in o pritožbi prosilca z dne 30. 11. 2015 zoper odločbo organa, št. 430-59/2015/3 z dne 10. 11. 2015, v zadevi dostopa do informacij javnega značaja naslednjo

 

 

ODLOČBO:

 

1.      Pritožbi prosilca zoper sklep Zavoda za ribištvo Slovenije, št. 430-59/2015/5 z dne 15. 12. 2015, se ugodi, in se sklep Zavoda za ribištvo Slovenije, št. 430-59/2015/5 z dne 15. 12. 2015, odpravi.

 

2.      Pritožbi prosilca zoper odločbo Zavoda za ribištvo Slovenije, št. 430-59/2015/3 z dne 10. 11. 2015, se ugodi, odločba Zavoda za ribištvo Slovenije, št. 430-59/2015/3 z dne 10. 11. 2015, se odpravi in se vrne zadeva organu prve stopnje v ponovni postopek. Organ mora o zadevi odločiti brez odlašanja, najpozneje pa v 30 (tridesetih) dneh od prejema te odločbe.

 

3.      Posebni stroški v tem postopku niso nastali.

 

 

O b r a z l o ž i t e v:

 

Prosilec je 21. 10. 2015 po elektronski pošti na organ naslovil zahtevo za dostop do informacij javnega značaja. V zahtevi je zaprosil za posredovanje (v elektronski obliki) sledečih dokumentov: Strokovni predlog vključitve območja Spodnje Save v omrežje Natura 2000 oziroma podatki, posredovani ZRSVN v okviru delovnega področja naslovnega organa, Ihtiološke raziskave izbranih vodotokov za dopolnitev omrežja Natura 2000 izbranih kvalifikacijskih vrst z območja predvidene izgradnje akumulacije HE Mokrice (Končno poročilo ZZRS, 2011) ter Ihtiološke raziskave Save in pritokov od Krškega do meje; HE Brežice – izgradnja HE na spodnji Savi (ZZRS, 2009).

 

Organ je 22. 10. 2015, z dopisom, št. 430-59/2015/2, del zahteve, in sicer posredovanje dokumenta »Strokovni predlog vključitve območja Spodnje Save v omrežje Natura 2000«, odstopil v reševanje Zavodu RS za varstvo narave kot pristojnemu organu, ki razpolaga s strokovnim predlogom. V preostalem delu je zahtevo prosilca zavrnil z odločbo, št. 430-59/2015/3 z dne 10. 11. 2015. V obrazložitvi je navedel, da z dokumentom »podatki, posredovani ZRSVN v okviru delovnega področja naslovnega organa«, organ ne razpolaga, ker je šlo pri pripravi strokovnega predloga za večkratno komunikacijo in sodelovanje, ki je potekala tako preko elektronskih sporočil kot tudi telefonskih razgovorov. Ker organ nima na enem mestu (v enem dokumentu) zbranih oziroma evidentiranih podatkov, ki so bili v času priprave strokovnega predloga (leta 2009) posredovani ZRSVN, jih prosilcu ne more posredovati. Do preostalih dveh dokumentov »Ihtiološke raziskave izbranih vodotokov za dopolnitev omrežja Natura 2000 izbranih kvalifikacijskih vrst z območja predvidene izgradnje akumulacije HE Mokrice (Končno poročilo ZZRS, 2011)« in »Ihtiološke raziskave Save in pritokov od Krškega do meje; HE Brežice – izgradnja HE na spodnji Savi (ZZRS, 2009)« je organ zavrnil dostop, z obrazložitvijo, da ne gre za informacijo javnega značaja, ki izvira iz delovnega področja organa. Organ poleg dejavnosti, ki spadajo v javno službo, opravlja tudi t. i. tržne dejavnosti (kar nedvoumno izhaja iz Ustanovitvenega akta), ki pa ne sodijo v izvajanje javne službe, zato organ v tem delu ni zavezanec po ZDIJZ. Pri obrazložitvi se organ sklicuje tudi na sodbo Vrhovnega sodišča RS, št. I-Up-122/2006 in sklep Vrhovnega sodišča RS, št. X-Ips-96/2011).

 

Organ je 1. 12. 2015 prejel pritožbo zoper svojo odločbo, št. 430-59/2015/3 z dne 10. 11. 2015. Prosilec je v pritožbi navedel, da gre pri vseh informacijah, v katere želi vpogledati, za okoljske podatke skladno s 110. členom Zakona o varstvu okolja (v nadaljevanju: ZVO-1). Hkrati ZVO-1 v 13. členu določa, da so okoljski podatki javni in da ima vsakdo pravico dostopa do okoljskih podatkov skladno z zakonom. Prosilec se sklicuje tudi na 2. člen Aarhuške konvencije, ki jo je Republika Slovenija ratificirala leta 2004. V nadaljevanju prosilec prereka tudi zavrnitev dostopa do »podatkov, posredovanih ZRSVN v okviru delovnega področja naslovnega organa«, saj ZDIJZ v 4. členu nikjer ne določa, da bi moral biti dokument izkazan zgolj v enem kosu. Prosilec navaja, da je elektronska pošta v današnjem času popolnoma običajen način komuniciranja in kot takšna predstavlja popolnoma relevantno obliko dokumenta. Zbir vseh zahtevanih dokumentov je dosegljiv na enem mestu, organ mora poslana in prejeta elektronska sporočila zgolj najti ter zakriti morebitne osebne podatke. Prosilec se sklicuje tudi na prakso informacijskega pooblaščenca in primeroma navaja odločbi, št. 090-65/2015 in št. 090-62/2015. Glede neposredovanja ihtioloških raziskav prosilec navaja, da vsi javnopravni subjekti in zasebne osebe, ki izvajajo javne funkcije, načeloma posedujejo informacije javnega značaja. Pogoj, da mora informacija izvirati iz delovnega področja organa pomeni, da gre za informacije, ki so na kakršenkoli način povezane s pristojnostmi, ki jih v zvezi z vsemi svojimi dejavnostmi in nalogami opravi organ. Prosilec pojasnjuje, da je izdelava ihtioloških raziskav povezana z opravljanjem javne službe, ker se v raziskavi nahajajo odkritja, mnenja ter navedbe, ki so povezana z izvedenimi monitoringi rib, izvedenimi strokovnimi nalogami ali njihovimi priporočili ter so v njej navedena strokovna mnenja, ki jih lahko organ pridobi zgolj pri opravljanju dejavnosti, ki sodijo k izvajanju javne službe (in resursi, ki so plačani z javnim denarjem). Prosilec se sklicuje na odločbo informacijskega pooblaščenca, št. 090-112/2015, v kateri je jasno in natančno obrazloženo, da je napačna trditev organa, da glede dokumentov, nastalih v sklopu tržne dejavnosti organa, le-ta ni zavezanec po ZDIJZ. Od novele ZDIJZ-C je jasno tudi, da pri javnih zavodih razlikovanje med proračunskimi in tržnimi sredstvi ni več relevantno. Na koncu pritožbenih navedb prosilec še dodaja, da je v širšem interesu javnosti, da se pregledno in v celoti predstavi vsa poročila, ki vplivajo na morebitno izgradnjo HE Mokrice, ter okoljski vplivi, ki bi jih ta poseg imel na celotno področje.

 

Organ je s sklepom, št. 430-59/2015/5 z dne 15. 12. 2015, pritožbo prosilca zoper odločbo, št. 430-59/2015/3 z dne 10. 11. 2015, zavrgel kot prepozno. V obrazložitvi je navedel, da je bila izpodbijana odločba prosilcu vročena 13. 11. 2015, rok za pritožbo se je iztekel 28. 11. 2015, organ pa je pritožbo prejel 1. 12. 2015, kar ima za posledico, da je bila pritožba vložena po preteku predpisanega roka in jo je bilo treba skladno z drugim odstavkom 240. člena ZUP zavreči.

 

Organ je, kot pravočasno, dovoljeno in vloženo po upravičeni osebi, IP odstopil pritožbo prosilca zoper sklep organa, št. 430-59/2015/5 z dne 15. 12. 2015, v pristojno reševanje. Prosilec je v pritožbi zoper sklep navajal, da se je rok iztekel v ponedeljek, 30. 11. 2015, pri čemer se je skliceval na določbe 101. člena ZUP.

 

… je priglasil stransko udeležbo in v priglasitvi z dne 13. 1. 2016 navedel, da zahtevane informacije nimajo svojstva informacije javnega značaja in je zato v njihovem interesu, da se podatki, ki nimajo statusa informacij javnega značaja, ne razkrivajo. IP je … kot naročniku zahtevanih študij priznal pravni interes in s tem položaj stranskega udeleženca v tem postopku.

 

Pritožba zoper sklep je utemeljena.

 

IP je pritožbo prosilca kot pravočasno, dovoljeno in vloženo po upravičeni osebi prevzel v obravnavo. V obravnavani zadevi je sporno, ali je organ ravnal pravilno, ko je z izpodbijanim sklepom zavrgel pritožbo prosilca zoper odločbo organa, št. 430-59/2015/3 z dne 10. 11. 2015, zaradi zamude pritožbenega roka.

 

Ob pregledu upravnega spisa zadeve je IP ugotovil, da v spisu manjkajo dokazila o dnevu vročitve odločbe prosilcu ter dokazila o dnevu vložitve pritožbe prosilca zoper odločbo, zato je 8. 1. 2016, z dopisom, št. 090-3/2016/2, pozval organ k dopolnitvi dokumentacije. IP je 15. 1. 2016 od organa naknadno pridobil vročilnico, ki izkazuje dan vročitve odločbe, od prosilca pa tudi dokazilo o oddaji pritožbe priporočeno po pošti, saj organ zaradi napake v evidentiranju z dokazilom ni razpolagal. Organ je še navedel, da je delovni oz. poslovni čas zavoda od ponedeljka do petka, od 8.00 do 16.00.

 

IP ugotavlja, da iz vročilnice izhaja, da je bila navedena odločba, s katero je bila zavrnjena zahteva prosilca za dostop do informacij javnega značaja, prosilcu vročena 13. 11. 2015. Prvi dan roka za pritožbo je bil tako 14. 11. 2015, petnajstdnevni rok za pritožbo pa bi tako iztekel z 28. 11. 2015, ko je bila sobota in organ ne posluje; 29. 11. 2015 je bila nedelja. Skladno s pravili o poteku roka se, če je zadnji dan roka nedelja ali praznik ali dela prost dan v Republiki Sloveniji ali kakšen drug dan, ko se pri organu, ne dela, rok izteče s pretekom prvega naslednjega delavnika (drugi odstavek 101. člena ZUP). Iz tega sledi, da je zadnji dan roka za pritožbo ponedeljek, 30. 11. 2015. ZUP v 68. členu določa, da je vloga vložena pravočasno, če jo pristojni organ prejme, preden izteče rok. Če se vloga pošlje priporočeno po pošti, se za dan, ko je organ prejel vlogo, šteje dan oddaje na pošto. Prosilec je pritožbo zoper navedeno odločbo vložil priporočeno na pošti 30. 11. 2015, torej pravočasno.

 

IP ugotavlja, da je bila pritožba prosilca vložena pred pretekom 15-dnevnega pritožbenega roka, zato je IP sklep organa, št. 430-59/2015/5 z dne 15. 12. 2015, odpravil, kot to izhaja iz prve točke izreka te odločbe.

 

Pritožba zoper odločbo je utemeljena.

 

Ker je IP ugotovil, da je pritožba prosilca zoper izpodbijani sklep o zavrženju pritožbe zoper odločbo organa, št. 430-59/2015/3 z dne 10. 11. 2015, utemeljena, je na podlagi tretjega odstavka 240. člena ZUP odločil hkrati tudi o zavrženi pritožbi, tj. o pritožbi prosilca zoper odločbo.

 

1.     Meje preizkusa pritožbe s strani pritožbenega organa

 

IP je skladno z 247. členom ZUP izpodbijano odločbo organa preizkusil v delu, v katerem jo prosilec izpodbija in v mejah njegovih pritožbenih navedb. Po uradni dolžnosti je preizkusil, ali ni v postopku na prvi stopnji prišlo do bistvenih kršitev postopka in ali ni bil prekršen materialni zakon. Prosilec izpodbija odločbo organa v vseh točkah svoje zahteve, razen v delu, ki se nanaša na odstop zahteve, zato IP o dokumentu »Strokovni predlog vključitve območja Spodnje Save v omrežje Natura 2000« ni odločal.

 

Organ je na prvi stopnji napačno uporabil določbo prvega odstavka 4. člena ZDIJZ in ravnal napačno, ker je presodil, da z dokumenti ne razpolaga oziroma ne gre za informacijo javnega značaja. V postopku na prvi stopnji je prišlo tudi do bistvene kršitve pravil postopka po 3. točki drugega odstavka 237. člena ZUP.

 

IP je ob obravnavi pritožbe ugotovil, da je organ zahtevo prosilca za dostop do »podatkov, posredovanih ZRSVN v okviru delovnega področja naslovnega organa« zavrnil, ker gre za informacijo, ki se nanaša na zbirne podatke, organ pa s takšnim dokumentom ne razpolaga in ga ni dolžan ustvariti na zahtevo prosilca. V zvezi z dokumentoma »Ihtiološke raziskave izbranih vodotokov za dopolnitev omrežja Natura 2000 izbranih kvalifikacijskih vrst z območja predvidene izgradnje akumulacije HE Mokrice (Končno poročilo ZZRS, 2011)« in »Ihtiološke raziskave Save in pritokov od Krškega do meje; HE Brežice – izgradnja HE na spodnji Savi (ZZRS, 2009)« (v nadaljnjem besedilu študiji) je zahtevo zavrnil, ker se zahteva nanaša na dokumenta, ki sta nastala v okviru tržne dejavnosti organa in zato ne predstavljata informacije javnega značaja.

 

V konkretnem primeru je sporno vprašanje, ali zahtevani dokumenti predstavljajo informacijo javnega značaja, zlasti z vidika obstoja kriterija »materializirane oblike«, torej da organ z zahtevanimi informacijami razpolaga. Postavlja pa se tudi vprašanje, ali informacija izvira iz delovnega področja organa.

 

2.     Napačna uporaba materialnega predpisa

 

Informacija javnega značaja je na podlagi določb 4. člena ZDIJZ informacija, ki izvira iz delovnega področja organa, nahaja pa se v obliki dokumenta, zadeve, dosjeja, registra, evidence ali drugega dokumentarnega gradiva, ki ga je organ izdelal sam, v sodelovanju z drugim organom, ali pridobil od drugih oseb. Iz navedenega izhaja, da iz definicije informacije javnega značaja izhajajo trije osnovni pogoji, ki morajo biti izpolnjeni kumulativno, in sicer:

1.         informacija mora izvirati iz delovnega področja organa,

2.         organ mora z njo razpolagati,

3.         nahajati se mora v materializirani obliki.

 

2.1.         Obstoj kriterija »materializirane oblike«

 

Kot izhaja iz določb 1. in 4. člena ZDIJZ (in kot to navaja tudi organ v izpodbijani odločbi), organu ni treba ustvariti ali pridobiti dokumenta, ki ga v času zahteve oziroma v času odločanja nima. ZDIJZ namreč zagotavlja pravno varstvo le glede informacij oziroma dokumentov, ki dejansko že obstajajo. Prav tako organi niso dolžni neobdelanih ali razpršenih podatkov iz obstoječih dokumentov posebej obdelovati in prosilcem zagotavljati razna pojasnila, obrazložitve, komentarje, analize, ipd. Vendar je treba zahtevo za dostop do informacij javnega značaja obravnavati v duhu namena ZDIJZ oziroma zagotavljanja čim večje transparentnosti organov oziroma zavezancev javnega sektorja, zato je dolžnost organov, da pri obravnavanju zahteve prosilcu omogočijo dostop do dokumentov, ki jih imajo v zvezi z zahtevanimi informacijami, tudi če le-ti niso v takšni zbirni obliki, kot jih želi prosilec, je pa na njihovi podlagi mogoče pridobiti zbirno informacijo, ki je predmet zahteve prosilca. Organ mora torej po ustaljenem stališču IP (npr. odločba IP, št. 021-18/2008/2 z dne 28. 4. 2008) prosilcu dati tiste dokumente, na podlagi katerih si lahko prosilec sam sestavi, oblikuje ali pridobi želeno informacijo. Pri obravnavanju zahteve po ZDIJZ mora organ upoštevati tudi temeljno načelo varstva pravic strank (in varstvo javnih koristi) iz 7. člena ZUP. Po tem členu morajo organi pri postopanju in odločanju omogočiti strankam, da čim lažje zavarujejo in uveljavijo svoje pravice. Po mnenju IP je torej treba, upoštevajoč namen ZDIJZ in omenjeno temeljno načelo ZUP, kljub temu, da prosilec zahteva informacijo oziroma dokument, ki kot tak s točno zahtevano enotno, zbirno, skupno ipd. informacijo pri organu ne obstaja, takšno zahtevo za dostop do informacij javnega značaja obravnavati tako, da se prosilcu omogoči dostop do dokumentov, s katerimi organ razpolaga in ki se vsebinsko nanašajo na zahtevo prosilca oziroma predstavljajo podlago za pridobitev takšne enotne informacije, ki je predmet zahteve prosilca. Zato je potrebna osredotočenost na vsebino zahtevane informacije oziroma na prizadevanje za to, da se posreduje (vsaj kakšna) informacija, ki po kvaliteti (vsaj v določeni meri) ustreza zahtevani informaciji oziroma ki po vsebini (vsaj deloma) odgovarja na postavljeno zahtevo. Organ je kot informacijo, ki jo je zahteval prosilec, identificiral večkratno komunikacijo in sodelovanje med več strokovnimi sodelavci ZRSVN in organa, ki je potekala tako preko elektronskih sporočil kot tudi telefonskih razgovorov. Zgolj dejstvo, da organ ne razpolaga z zbirno oziroma enotno informacijo, ki jo zahteva prosilec, nikakor ne more in ne sme biti razlog za (popolno) zavrnitev zahteve, če organ razpolaga s podatki, ki bi prosilcu omogočali sestavo oziroma izdelavo zahtevane informacije, kot to v obravnavani zadevi omogočajo omenjena elektronska sporočila.

 

Organ sicer navaja, da lahko prosilec do velike večine podatkov iz delovnega področja organa dostopa preko dveh javnih baz na spletu, ki se sprotno ažurirata, ob tem pa ne pojasni, ali so konkretne informacije, ki jih je zahteval prosilec, prosto dostopne na svetovnem spletu in kje so dostopne. Če informacije niso dostopne, je njegova opomba brezpredmetna, saj za informacijo javnega značaja ni bistveno, ali lahko prosilec do nje dostopa preko spleta, ampak ali organ z njo razpolaga.

 

2.2.         Vprašanje delovnega področja organa

 

Organ je v izpodbijani odločbi navedel, da sta zahtevani študiji nastali v okviru tržne dejavnosti organa in zato kot taki ne predstavljata informacije javnega značaja, saj ne izvirata iz delovnega področja organa. IP v konkretnem primeru ni sprejel (pavšalne) utemeljitve, da ne gre za informacije javnega značaja, ker gre za tržni del dejavnosti organa. Delovno področje organa namreč zajema vse javnopravne naloge, ki jih opravlja organ, in tudi vse dejavnosti, ki se opravljajo v zvezi s temi dejavnostmi. Pritožbeni organ pavšalnih navedb organa o tržni dejavnosti ne more preizkusiti. Organ namreč ni navedel, katere dejavnosti pokriva kot izvajalec javne službe na področju sladkovodnega in morskega ribištva in pri katerih dejavnostih gre za t.i. tržne dejavnosti ter katere dejavnosti spadajo med slednje.

 

IP posledično v konkretnem primeru ne more sprejeti pavšalne utemeljitve, da študiji ne predstavljata informacije javnega značaja, saj ne izvirata iz delovnega področja organa, ker sta nastali v okviru tržne dejavnosti, ne da bi organ ob tem konkretno za vsak dokument posebej pojasnil, kaj vsebuje in za vsak dokument posebej ugotavljal, ali je bil izdelan v okviru javnopravnih nalog. Ker organ tega ni storil v izpodbijani odločbi, se IP ne more opredeliti do tega, ali navedeni dokumenti sodijo v delovno področje organa ali ne. Izpodbijane odločbe se tako v tem delu ne da preizkusiti. Ob tem IP pojasnjuje, da mora organ opravljanje dejavnosti, ki ne sodi v režim javne službe, določno in jasno izkazati. IP je v številnih primerih že odločal o vprašanju tolmačenja pojma "delovno področje organa". Pri tem je zavzeto splošno stališče, da delovno področje po ZDIJZ zajema vse javnopravne naloge, ki jih opravlja organ, in tudi vse dejavnosti, ki jih opravlja v zvezi s temi nalogami. Tudi po stališču Vrhovnega sodišča RS, kot izhaja iz sodbe št. I Up 122/2006-3 z dne 25. 4. 2007, je  mogoče govoriti o delovnem področju organov v smislu ZDIJZ tedaj, ko je izvajanje določenih nalog ali dejavnosti urejeno s predpisi javnega prava, ki določajo obveznost organov glede izvajanja teh nalog v okviru upravne ali druge javnopravne funkcije ter morebitne pravice, obveznosti ali pravne koristi posameznikov, ki iz tega posebnega javnopravnega režima izhajajo.

 

Nesporno je organ kot javni zavod, ustanovljen za izvajanje javne službe, zavezanec za dostop do informacij javnega značaja. IP je ugotovil, da je organ zavezanec po prvem odstavku 1. člena ZDIJZ, ki med drugimi kot zavezance določa tudi pravne osebe javnega prava. Organ je javni zavod, ki je bil ustanovljen s Sklepom o preoblikovanju Zavoda za ribištvo Ljubljana v Javni zavod za ribištvo Slovenije (Uradni list RS, št. 31/01, 60/01, 4/05, 23/06, 116/07, 4/09, 96/09, 16/11, 58/13; v nadaljnjem besedilu Ustanovitveni akt), ki v 1. členu določa, da je ustanovitelj javnega zavoda Republika Slovenija, ustanoviteljske pravice pa izvršuje Vlada Republike Slovenije. Navedena določba Ustanovitvenega akta je povzeta tudi v Statutu javnega zavoda Zavod za ribištvo Slovenije z dne 11. 6. 2010. Skladno z Zakonom o zavodih (Uradni list RS, št. 12/91, 8/96 in 36/00 – ZPDZC in 127/06 – ZJZP) je bil torej organ kot zavod, ki opravlja dejavnost oziroma javno službo s področja sladkovodnega in morskega ribištva, ustanovljen kot javni zavod. To izhaja tudi iz javno dostopnih podatkov Agencije RS za javnopravne evidence in storitve (v nadaljevanju: AJPES). V Registru zavezancev za informacije javnega značaja, ki ga vodi AJPES, je organ vpisan na podlagi prve alineje prvega odstavka 3.b člena ZDIJZ kot druga oseba javnega prava. Skladno s petim odstavkom 3.b člena ZDIJZ se domneva, da je pravna oseba zavezanec po tem zakonu, če je vpisana v register zavezancev.

 

3.     Bistvene kršitve pravil postopka

 

IP je ob preizkusu po uradni dolžnosti ugotovil, da organ morebitnih stranskih udeležencev, ki jih v izpodbijani odločbi navaja kot naročnike navedenih študij, ni pozval, naj se opredelijo do zahteve za dostop do informacij javnega značaja. S tem je organ storil bistveno kršitve pravil postopka po 3.  točki drugega odstavka 237. člena ZUP. Navedena kršitev je podana, če stranki ali stranskemu udeležencu ni bila dana možnost, da se izjavi o dejstvih in okoliščinah, pomembnih za izdajo odločbe.

 

4.     Odločitev IP in napotki organu prve stopnje, glede česa je treba dopolniti postopek

 

IP je v izvedenem postopku ugotovil, da je organ v postopku odločanja na prvi stopnji zmotno ugotovil dejstva, zato je na podlagi tretjega odstavka 251. člena ZUP, skladno z razlogi, navedenimi v obrazložitvi, izpodbijano odločbo odpravil in zadevo vrnil prvostopenjskemu organu v ponovni postopek. IP je dolžan spoštovati temeljna načela upravnega postopka, zato mora upoštevati tudi načelo ekonomičnosti postopka iz 14. člena ZUP in postopek voditi hitro, kar pomeni s čim manjšo zamudo za stranke in druge udeležence v postopku, vendar tako, da se preskrbi vse, kar je potrebno, da se lahko ugotovi dejansko stanje, zavarujejo pravice in pravne koristi stranke ter izda zakonita in pravilna odločba. To pa bo najlažje dosegel prav prvostopenjski organ, ker se zahteva prosilca nanaša na dokumente, ki so del dokumentacije organa, s katero organ razpolaga in je povezana z zahtevanimi dokumenti.

 

Skladno s tretjim odstavkom 251. člena ZUP mora organ druge stopnje, kadar odpravi izpodbijano odločbo in zadevo vrne organu prve stopnje v ponovni postopek, s svojo odločbo opozoriti organ prve stopnje, glede česa je treba dopolniti postopek.

 

IP opozarja, da mora organ v zvezi s »podatki, posredovanimi ZRSVN v okviru delovnega področja naslovnega organa« prosilcu posredovati vse razpršene informacije, ki jih organ poseduje; v posameznih dokumentih, ki bi morebitno predstavljali več, pa izvesti delni dostop po 7. členu ZDIJZ. Posredovanje posameznih elektronskih sporočil, ki so predstavljala komunikacijo med ZRSVN in organom v zadevni zahtevi, namreč ne predstavlja obdelave ali analize oziroma ustvarjanje novega dokumenta iz razpršenih podatkov.

 

V obravnavani zadevi mora organ najprej določno razjasniti vprašanje, v katerem delu je organ zavezanec za dostop do informacij javnega značaja, nato pa še ali so informacije prosto dostopne. Ob presoji tega vprašanja se mora organ zavedati, da so lahko tako dokumenti v zvezi z izvajanjem javne službe kot dokumenti v zvezi s tržno dejavnostjo organa informacije javnega značaja, vsak iz različnih razlogov. Vsi zahtevani dokumenti kumulativno sodijo v delovno področje organa, ker je delitev na "javno službo" in "tržno dejavnost" v kontekstu transparentnosti presežena z novelo ZDIJZ-C (Uradni list RS, št. 23/14). 

 

Če bo organ ugotovil, da zahtevani dokumenti vsebujejo informacije, ki pomenijo katero od izjem od prostega dostopa po 6. členu ZDIJZ, mora nadalje presojati, ali je mogoče uporabiti institut delnega dostopa po 7. členu ZDIJZ in prosilcu, če je to mogoče, omogočiti delni dostop do zahtevanih dokumentov. Določba 7. člena ZDIJZ določa, da če dokument ali njegov del le delno vsebuje varovane informacije (izjeme po 6. členu ZDIJZ) in jih je mogoče izločiti iz dokumenta, ne da bi to ogrozilo njegovo zaupnost, pooblaščena oseba organa izloči te informacije iz dokumenta ter seznani prosilca z vsebino oziroma mu omogoči ponovno uporabo preostalega dela dokumenta. To v povezavi z načelom odprtosti delovanja javnih organov, ki je opredeljen v 2. členu ZDIJZ, pomeni, da je dolžnost organa, da institut delnega dostopa uporabi vedno, razen če to po kriterijih 21. člena Uredbe o posredovanju in ponovni uporabi informacij javnega značaja (Ur. l. RS, št. 76/2005 s spremembami in dopolnitvami, v nadaljevanju: Uredba) ne bi bilo izvedljivo, oziroma ko (in če), delno razkritje ne bi ogrozilo zaupnosti varovanih informacij. Določba 21. člena Uredbe namreč določa, da če dokument ali njegov del le delno vsebuje informacije iz 6. člena ZDIJZ, se šteje, da jih je mogoče izločiti iz dokumenta, ne da bi to ogrozilo njegovo zaupnost, če jih je mogoče fizično odstraniti, prečrtati, trajno prekriti ali drugače napraviti nedostopne, če gre za dokument v fizični obliki; zbrisati kodirati, blokirati, omejiti oziroma drugače napraviti nedostopne, če gre za dokument v elektronski obliki (prvi odstavek). Ne glede na zapisano se šteje, da informacije iz dokumenta ni mogoče izločiti, če bi bilo tako izločeno informacijo mogoče razbrati iz drugih informacij v dokumentu (drugi odstavek). V primeru izvedbe delnega dostopa mora organ tako v izreku kot tudi v obrazložitvi odločbe določno navesti, katero vrsto osebnih podatkov je prekril (npr. ime fizične osebe, elektronski naslov, ipd.), kje točno se ti podatki nahajajo (npr. prvi odstavek ali od prve do tretje vrstice, ipd.) in katero izjemo predstavljajo (npr. varstvo osebnih podatkov po 3. točki prvega odstavka 6. člena ZDIJZ).

 

V ponovnem postopku bo moral organ v postopek pritegniti tudi naročnika navedenih študij in mu dati možnost, da se izjavi o pomembnih dejstvih in okoliščinah. V 44. členu ZUP je namreč določeno, da mora organ ves čas med postopkom po uradni dolžnosti skrbeti za to, da so v postopku udeleženi vsi, na katerih pravice ali pravne koristi bi lahko vplivala odločba.

 

Organ mora v ponovljenem postopku upoštevati tudi drugo alinejo tretjega odstavka 6. člena ZDIJZ, ki določa, da se ne glede na določbe prvega odstavka (torej ne glede na taksativno določene izjeme od prostega dostopa) dostop do informacije dovoli, če gre za podatke glede emisij v okolje, odpadkov, nevarnih snovi v obratu ali podatke iz varnostnega poročila in druge podatke, za katere tako določa zakon, ki ureja varstvo okolja. Prosilec v pritožbi obširno zatrjuje, da gre pri zahtevanih dokumentih za okoljske podatke. Če bo organ ugotovil, da zahtevana dokumentacija vsebuje podatke, ki spadajo v okvir navedene »izjeme od izjem«, mora takšne informacije, kljub morebitnemu obstoju izjem, posredovati prosilcu. Takšna ureditev je bila vnesena v ZDIJZ z novelo iz leta 2005 (Ur. l. RS, št. 61/2005), ta sprememba pa je bila posledica ratifikacije Konvencije o dostopu do informacij, udeležbi javnosti pri odločanju in dostopu do pravnega sredstva v okoljskih zadevah (v nadaljnjem besedilu Aarhuška konvencija). Za okoljske informacije namreč zaradi določil te konvencije ne velja nobena izjema od prostega dostopa do informacij javnega značaja po ZDIJZ, zato so navedeni okoljski podatki »absolutne informacije javnega značaja«. Aarhuška konvencija je namreč rezultat mednarodno vse bolj razširjenega prepričanja, da morajo biti od vseh informacij javnega značaja javnosti najbolj dostopne prav okoljske informacije, saj so te ključnega pomena za trajnostni razvoj in učinkovito sodelovanje javnosti pri upravljanju z okoljem (več v doktorski disertaciji dr. Urške Prepeluh, Pravica dostopa do informacij javnega značaja, Ljubljana, september 2004, str. 305). Določilom Aarhuške konvencije sledi tudi Zakon o varstvu okolja (Uradni list RS, št. 39/06 – uradno prečiščeno besedilo, s spremembami in dopolnitvami), ki v 13. členu določa, da so okoljski podatki javni.

 

IP ob koncu še opozarja, da se je prosilec v pritožbi skliceval tudi na javni interes, kar bo moral ob ponovnem obravnavanju zadeve upoštevati tudi prvostopenjski organ. Določba drugega odstavka 6. člena ZDIJZ namreč določa, da se ne glede na izjeme iz prvega odstavka 6. člena ZDIJZ, dostop do zahtevane informacije dovoli, če je javni interes glede razkritja močnejši od javnega interesa ali interesa drugih oseb za omejitev dostopa do zahtevane informacije, razen v naslednjih primerih, ko gre:

-        za podatke, ki so v skladu z zakonom, ki ureja tajne podatke, označeni z najvišjima dvema stopnjama tajnosti,

-        za podatke, ki vsebujejo ali so pripravljeni na podlagi tajnih podatkov tuje države ali mednarodne organizacije, s katero ima Republika Slovenija sklenjeno mednarodno pogodbo v zvezi z izmenjavo ali posredovanjem tajnih podatkov,

-        za podatke, ki vsebujejo ali so pripravljeni na podlagi davčnih podatkov, ki jih organom v Republiki Sloveniji posreduje organ tuje države,

-        za podatke iz 4. točke prvega odstavka 6. člena ZDIJZ,

-        za podatke iz 5. točke prvega odstavka 6. člena ZDIJZ.

 

Pri uporabi testa prevladujočega interesa javnosti je treba presoditi, ali je interes javnosti za razkritje informacije javnega značaja lahko močnejši od potencialno storjene škode, ki bi nastala z razkritjem informacije. V teoriji se poudarja, da je test interesa javnosti treba uporabljati z veliko mero previdnosti in skrbnosti, saj zahteva bistveno večjo kakovost odločanja v obliki tehtanja posameznih nasprotujočih si pravic oziroma interesov. Test interesa javnosti zato pomeni izjemo od izjem, ki se mora uporabljati zelo premišljeno in zgolj takrat, ko bi s pomočjo tega testa odkrili nekaj, kar bi pripomoglo k širši razpravi in razumevanju nečesa pomembnega za širšo javnost. IP pri tem še poudarja, da ni nujno, da celoten dokument prestane test javnega interesa, povsem možna in smiselna je namreč ugotovitev, da je razkritje določenih delov dokumenta v javnem interesu (ne glede na ugotovljene izjeme od prostega dostopa), medtem, ko razkritje drugih delov dokumenta ni v javnem interesu.

 

Iz drugega odstavka 17. člena ZDIJZ izhaja, da ima prosilec pravico izbrati obliko, v kateri se želi seznaniti z zahtevano informacijo (vpogled, prepis, fotokopija, elektronski zapis), zato je organ v ponovljenem postopku dolžan prosilcu omogočiti dostop do zahtevane dokumentacije v obliki, ki jo je ta navedel v zahtevi. Če prosilec ne dobi informacije v obliki, ki jo je zahteval, ima skladno z drugim odstavkom 27. člena ZDIJZ pravico do pritožbe.

 

 

5.     Sklepno

 

Na podlagi vsega navedenega IP zaključuje, da je pritožba utemeljena, saj je organ nepopolno ugotovil dejansko stanje in napačno uporabil materialni predpis, na katerega je oprl svojo odločitev (prvi odstavek 4. člena ZDIJZ), ob tem pa tudi bistveno kršil pravila postopka po 3. točki drugega odstavka 237. člena ZUP. Zato je bilo treba, na podlagi prvega in tretjega odstavka 251. člena ZUP, skladno z razlogi, navedenimi v obrazložitvi te odločbe, izpodbijano odločbo odpraviti in zadevo vrniti v ponovno odločanje prvostopenjskemu organu. Organ mora o zahtevi prosilca odločiti nemudoma, najpozneje pa v roku tridesetih (30) dni od prejema te odločbe, pri čemer mora upoštevati napotke IP, ki so podani v tej odločbi.

 

Ta odločba je skladno s 30. točko 28. člena Zakona o upravnih taksah (Uradni list RS, št. 106/10 – uradno prečiščeno besedilo, 14/15 – ZUUJFO in 84/15 – ZZelP-J) oproščena plačila upravne takse.

 

Posebni stroški v tem postopku niso nastali.

 

Pouk o pravnem sredstvu:

Zoper to odločbo ni dovoljena pritožba, niti upravni spor.

 

 

Postopek vodila:

Karolina Kušević, univ. dipl. prav.,

Asistentka svetovalca pri IP

 

 

Mojca Prelesnik, univ. dipl. prav.,

Informacijska pooblaščenka