Informacijski pooblaščenec Republika Slovenija
    SLO | ENG

Iskalnik po odločbah IP o dostopu do informacij javnega značaja

+ -
Datum: 25.07.2019
Naslov: Odvetniška družba Pantelič in partnerji o.p., d.o.o. - Ministrstvo za infrastrukturo
Številka: 090-120/2019
Kategorija: Kršitev postopka, Notranje delovanje organa
Status: Vrnjeno v ponovno odločanje


POVZETEK:

Prosilec je na podlagi ZDIJZ zahteval posredovanje celotnega spisa iz upravnega postopka št. 478-78/2018/5, ki se vodi pri organu. Organ je njegovo vlogo zavrnil s sklicevanjem na 11. točko prvega odstavka 6. člena ZDIJZ. IP je ugotovil, da izpodbijana odločba ni ustrezno obrazložena, da bi se jo dalo preizkusiti, saj ni jasno razvidno, ali je organ odločil le o dokumentu št. 478-78/2018/5, ali o vseh dokumentih zadeve št. 478-78/2018 ter ali je navedel razloge za zavrnitev zahteve za vse dokumente, ali le za dokument št. 478-78/2018/5. Tako ni razvidno, katere zahtevane informacije so bile predmet presoje organa in je bilo o njih odločeno z izpodbijano odločbo. IP je pritožbi ugodil, izpodbijano odločbo odpravil in zadevo vrniti v ponovno odločanje prvostopenjskemu organu. Pri tem je navedel, da je predmet zahteve nedvomno celoten spis št. 478-78/2018 in podal stališča glede pravilne uporabe 11. točke prvega odstavka 6. člena ZDIJZ.

 

ODLOČBA:

 

Številka: 090-120/2019/5
Datum: 25. 7. 2019

Informacijski pooblaščenec (v nadaljnjem besedilu IP) po namestnici informacijske pooblaščenke, mag. Kristini Kotnik Šumah, po pooblastilu št. 100-17/2006/161 z dne 25. 5. 2018, izdaja na podlagi 2. člena Zakona o Informacijskem pooblaščencu (Ur. l. RS, št. 113/05, 51/07 – ZUstS-A; v nadaljnjem besedilu ZInfP), tretjega in četrtega odstavka 27. člena Zakona o dostopu do informacij javnega značaja (Ur. l. RS, št. 51/06 – UPB2, 117/06 – ZDavP-2, 23/14, 50/14, 19/15 – odločba US, 102/15 in 7/18; v nadaljevanju ZDIJZ) ter prvega in tretjega odstavka 251. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (Ur. l. RS, št. 24/06 – uradno prečiščeno besedilo, 105/06 – ZUS-1, 126/07, 65/08, 8/10 in 82/13; v nadaljevanju ZUP), o pritožbi Odvetniške družbe Pantelič in partnerji, o. p., d. o. o., Poljanski nasip 6, 1000 Ljubljana (v nadaljevanju prosilec), z dne 25. 4. 2019, zoper odločbo Ministrstva za infrastrukturo, Langusova ulica 4, 1000 Ljubljana (v nadaljevanju organ), z dne 4. 3. 2019, v zadevi dostopa do informacije javnega značaja, naslednjo


O D L O Č B O:

1.    Pritožbi prosilca z dne 25. 4. 2019 se ugodi in se odločbo Ministrstva za infrastrukturo, št. 090-3/2019/2 z dne 4. 3. 2019 odpravi ter se zadeva vrne organu v ponovni postopek. Organ mora o zadevi odločiti najpozneje v 30 (tridesetih) dneh od prejema te odločbe.

2.    V postopku reševanja te pritožbe niso nastali posebni stroški.


O b r a z l o ž i t e v :

Prosilec je dne 11. 3. 2019 na podlagi ZDIJZ na organ naslovil vlogo za posredovanje celotnega spisa iz upravnega postopka št. 478-78/2018/5, ki se vodi pri organu (zlasti vendar ne izključno, vlogo stranke ….,), v elektronski obliki, na svoj elektronski naslov.

Organ je o zahtevi odločil z odločbo št. 090-3/2019/2 z dne 4. 3. (pravilno 4. 4.)  2019 (v nadaljevanju izpodbijana odločba), tako da je zahtevo prosilca za posredovanje dokumentov zavrnil. Organ v svoji odločbi ugotavlja, da razpolaga s spisom oziroma zadevo št. 478-78/2018, ki vključuje dokument št. 478-78/2018/5 z dne 19. 10. 2018. Pri tem je pojasnil, da je subjekt zadeve, ki jo zahteva prosilec, Državno odvetništvo RS. Zadeva vsebuje dokumente oziroma dopisovanja med zaposlenimi v organu ter med organom in Državnim odvetništvom RS, na podlagi 25. člena Zakona o državnem odvetništvu. Organ po pregledu zadeve ugotavlja, da gre v predmetni zadevi zahteve za izjemo iz 11. točke prvega odstavka 6. člena ZDIJZ, za izpolnitev katere morata biti kumulativno izpolnjena dva pogoja;tj. podatek mora izhajati iz dokumenta, ki je bil sestavljen v zvezi z notranjim delovanjem oziroma dejavnostjo organa, drugi pa, da bi razkritje takšnega podatka povzročilo motnje pri delovanju oziroma dejavnosti organa. Glede prvega od zahtevanih pogojev organ navaja, da gre v predmetni zadevi za dokumente, ki so bili sestavljeni v zvezi z notranjim delovanjem organa. Z izjemo po 11. točki prvega odstavka 6. člena ZDIJZ so tako varovani dokumenti, ki so namenjeni interni komunikaciji znotraj organa, kamor se po mnenju organa šteje vsa korespondenca med zaposlenimi v organu in korespondenca med organom in Državnim odvetništvom RS. Vse navedeno je namenjeno pripravi odločitve organa. Glede utemeljitve prvega pogoja se sklicuje na Zakon o Državnem odvetništvu, ki v 24. in 25. členu določa, da Državno odvetništvo nasproti strankam deluje po načelu medsebojnega zaupanja ter da svetuje državnim organom v premoženjskopravnih zadevah ter s tem v zvezi oblikuje pravna mnenja, povezana z varstvom premoženjskih in drugih pravic in interesov Republike Slovenije, ter pravna mnenja o skladnosti mnenj in ravnanj državnih organov s prakso sodišč v Republiki Sloveniji ter prakso mednarodnih sodišč in mednarodnih arbitraž. Organ navaja, da ne gre za pravna stališča glede splošnih določil pogodb ali splošnih ravnanj organa, ampak vsebujejo že konkretne odgovore na postavljena pravna vprašanja oziroma pravne dileme, ki so sporna. Sklicuje se na predlog ZOdv, iz katerega po njegovem mnenju izhaja, da je za uspešno uveljavljanje zahtevkov, potrebno zaščititi zaupnost komunikacije med organom in Državnim odvetništvom, ki organ zastopa oziroma mu pravno svetuje. Dodatno navaja, da se v takšnih dokumentih pojavljajo vprašanja, usmeritvena navodila, smernice, ki so bila sestavljena z namenom, da lahko organ čim bolje zavaruje svoje interes. Po oceni organa bi razkritje takih dokumentov javnosti povzročilo motnje pri delovanju organa, kot tudi motnje pri delovanju Državnega odvetništva RS, saj tovrstna pravna mnenja vsebujejo napotitve in pojasnila, odgovore na postavljena vprašanja, kako ravnati na področju varstva premoženjskih in drugih pravic in interesov države v konkretnem primeru. Napačno razlaganje ugotovitev in priporočil, bi lahko privedlo tudi do napačnih zaključkov. Organ ugotavlja, da bi s posredovanjem dokumenta organoma tako nastala škoda na javnemu ugledu in zaupanju, ki sta temeljnega pomena za njuno uspešno in učinkovito delovanje. Pri tem se sklicuje na odločbo IP št. 090-129/2018 z dne 13. 6. 2018. Sklepno ugotavlja, da zahtevani dokumenti ne predstavljajo »izjeme od izjem« iz prve alineje tretjega odstavka 6. člena ZDIJZ, predstavljajo pa izjemo po 11. točki prvega odstavka 6. člena ZDIJZ in zato je zahtevo v celoti zavrnil. Glede uporabe instituta delnega dostopa ugotavlja, da ta ni mogoč, saj bi s prekritjem varovanih podatkov, dokument izgubil svojo vrednost.

Prosilec je dne 25. 4. 2019 podal pritožbo, v kateri navaja, da je od organa zahteval prepis celotnega upravnega spisa, ki ga organ vodi pod opr. št. 478-78/2018, pri čemer je še posebej izpostavil dokument z dne 19. 10. 2018, ki ga je v upravni spis vložila stranka …, d. o. o. Po informacijah, ki so razpoložljive prosilcu, naj bi se omenjeni dokument vsebinsko nanašal na stavbo št. 715 (hangar), ki stoji na nepremičnini z oznako parc. št. 1344/16, k. o. 2117 Zgornji Brnik. Obstoj omenjenega dokumenta je v izpodbijani odločbi potrdil tudi organ. Prosilec k temu dodatno pojasnjuje, da je na podlagi ZDIJZ pridobil podatek, da je Okrajno sodišče v Kranju pod opr. št. pN 72/2011 vodilo nepravdni postopek na podlagi predloga družbe …, d. o. o.. Sodišče prve stopnje je zahtevek navedene družbe zavrglo, v delu pa zavrnilo, takšni odločitvi pa je s sklepom opr. št. II Cp 188/2016 z dne 8. 6. 2016 v celoti sledilo tudi Višje sodišče v Ljubljani. Iz potrdila Okrajnega sodišča v Kranju z dne 6. 6. 2017 izhaja, da navedena družba izrednih pravnih sredstev ni vložila. Dodatno navaja, da je glede na trenutno zemljiškoknjižno stanje izključni lastnik nepremičnine parc. št. 1344/16, k. o. 2177 Zgornji Brnik Republika Slovenija, pri čemer pa bi bila lahko navedena družba imetnica zakonite stavbne pravice. Podaja stališče, da pomanjkanje vpisa stvarne pravice v zemljiški knjigi na njen obstoj nima učinka, saj zakonita stavbna pravica nastane s trenutkom izpolnitve zakonskih pogojev, njen vpis v zemljiško knjigo pa je le deklaratorne narave. Prosilec s temi navedbami utemeljuje svoje stališče, da se v nasprotju z navedbami organa, zahtevani dokumenti, očitno ne vodijo izključno za potrebe interne korespondence med organom in državnim odvetništvom, temveč glede na položaj navedene družbe kot stranke v upravnem postopku vsebina upravnega spisa zagotovo presega (vsaj v delu) vsebino, ki je podvržena izjemi iz 11. točke prvega odstavka 6. člena ZDIJZ. Prosilec se ne strinja, da celotna dokumentacija predmetne upravne zadeve temelji izključno na korespondenci med organom in Državnim odvetništvom in ocenjuje, da je organ zgolj posplošeno navedel, kaj bi povzročilo motnje pri organu in kaj bi te motnje sploh bile, v ničemer pa mu tega ni uspelo izkazati. Po mnenju prosilca je izpodbijana odločba obremenjena z absolutno bistveno kršitvijo pravil postopka, ker je vsebinsko pomanjkljiva in preizkusa nezmožna. Obrazložitev izpodbijane odločbe je po stališču prosilca vsebinsko izpraznjena tudi v delu, ko se organ sklicuje na odločbo IP št. 090-129/2018/2, saj navedena odločitev IP lahko podkrepi odločitev le za dokumente, ki imajo dejansko naravo dokumentacije, ki izhaja iz notranje sfere, ne pa za vso dokumentacijo. Iz citirane odločbe IP celo izhaja, da je organ prosilcu glede določenih dokumentov, ki nimajo lastnosti izjeme notranjega delovanja, ugodil. Izjemo varstva notranjega delovanja je treba skladu s splošnimi pravili razlagati ozko, temu pa pritrjuje tudi praksa Upravnega sodišča, tj. izjeme ni mogoče aplicirati na celoten dokument in izkazana mora biti resna grožnja za proces odločanja organa. V izpodbijani odločbi je izostala tudi utemeljitev konkretizirane škode, ki bi z razkritjem nastala, zato je tudi v tem delu odločitev neobrazložena. Meni, da je odločitev organa nezakonita tudi v delu, ko se sklicuje, da delni dostop na podlagi 7. člena ZDIJZ ni mogoč. Sklepno se prosilec v pritožbi sklicuje na test prevladujočega interesa javnosti. Meni, da je odgovornost in dobro upravljanje javnega premoženja nesporno v javnem interesu in je zato organ zainteresirani javnosti dolžan posredovati s tem povezane informacije. Zakaj v obravnavanem primeru obstoji prevladujoč interes javnosti pojasni s sklicevanjem na to, da gre za postopek v zvezi s stavbo na nepremičnini, ki je v lasti države in ki leži na strateško pomembnem območju največjega državnega letališča, ki je povezano s ključnimi interesi države v zvezi z nadaljnjim upravljanjem in razvojem omenjenega letališča kot državne infrastrukture. Iz previdnosti prosilec še navaja, da izjema varstva upravnega postopka ne obstaja.

Organ je ugotovil, da je pritožba pravočasna, dovoljena in da jo je vložila upravičena oseba, zato jo je na podlagi 245. člena ZUP, z dopisom št. 090-3/2019/4 dne 14. 5. 2019, poslal IP.

Ker je organ predložil nepopolno dokumentacijo, je na poziv IP, dne 27. 5. 2019, predložil še dodatno zahtevano dokumentacijo.

Pritožba je utemeljena.

IP najprej pojasnjuje, da je kot organ druge stopnje v skladu z 247. členom ZUP dolžan preizkusiti odločitev v delu, v katerem jo prosilec izpodbija. Prvostopenjsko odločitev preizkusi v mejah pritožbenih navedb, po uradni dolžnosti pa preizkusi, ali ni prišlo v postopku na prvi stopnji do bistvenih kršitev postopka in ali ni prekršen materialni zakon.

1. Odločitev IP in razlogi za vrnitev zadeve v ponovno odločanje

V predmetni zadevi ni sporno, da je organ zavezanec za posredovanje informacij javnega značaja, prav tako ni sporno, da zahtevani dokumenti izvirajo iz njegovega delovnega področja. Predmet pritožbenega postopka ostaja vprašanje, kaj je bilo predmet odločanja organa ter ali obstaja izjema od prostega dostopa, na katero se je organ v izpodbijani odločbi skliceval.
Informacija javnega značaja je po določilu 1. odstavka 4. člena ZDIJZ informacija, ki izvira iz delovnega področja organa, nahaja pa se v obliki dokumenta, zadeve, dosjeja, registra, evidence ali dokumentarnega gradiva (v nadaljevanju dokument), ki ga je organ izdelal sam, v sodelovanju z drugim organom ali pridobil od drugih oseb. Iz citiranega 1. odstavka 4. člena ZDIJZ izhaja, da je informacija javnega značaja opredeljena s tremi osnovnimi kriteriji: da gre za informacijo, ki izvira iz delovnega področja organa (informacija je povezana z delom organa in jo je le- ta pridobil v okviru svojih javnopravnih pristojnosti), da organ z njo razpolaga in da se informacija nahaja v materializirani obliki.

Prvi in bistveni korak organa, ki odloča o zahtevku za dostop do informacij javnega značaja, je ugotovitev, kateri dokumenti so zahtevani in ali organ z njimi razpolaga. Iz izreka in obrazložitve izpodbijane odločbe pa nedvomno ne izhaja jasna odločitev o tem, da je organ pravilno obravnaval in identificiral zahtevo prosilca in da je odločil o vseh zahtevanih dokumentih. Na to med drugim opozarja tudi prosilec v pritožbi, pri čemer pravilno graja, da se zato odločbe ne da preizkusiti.

ZUP v 213. členu med drugim določa, da se v izreku odloči o predmetu postopka in o vseh zahtevkih stranke. Izrek mora biti kratek in določen, če je potrebno, se lahko razdeli tudi na več točk. 214. člen ZUP pa opredeljuje kaj obsega obrazložitev odločbe, in sicer ta obsega razložitev zahtevkov strank in njihove navedbe o dejstvih, ugotovljeno dejansko stanje in dokaze, na katere je le-to oprto, razloge, odločilne za presojo posameznih dokazov, navedbo določb predpisov, na katere se opira odločba, razloge, ki glede na ugotovljeno dejansko stanje narekujejo takšno odločbo in razloge, zaradi katerih ni bilo ugodeno kakšnemu zahtevku strank.

IP je ugotovil, da izpodbijana odločba ni ustrezno obrazložena, da bi se jo dalo preizkusiti, saj ni jasno razvidno, ali je organ odločil le o dokumentu št. 478-78/2018/5, ali o vseh dokumentih zadeve št. 478-78/2018 ter ali je navedel razloge za zavrnitev zahteve za vse dokumente, ali le za dokument št. 478-78/2018/5. Tako ni razvidno, katere zahtevane informacije so bile predmet presoje organa in je bilo o njih odločeno z izpodbijano odločbo. V izreku izpodbijane odločbe je organ sicer dobesedno povzel zahtevek prosilca, ki se je glasil na posredovanje celotnega spisa iz upravnega postopka št. 478-78/2018/5, ki se vodi pri organu (zlasti, vendar ne izključno, vlogo stranke …., d. o. o., številka 478-78/2018-5-02411146 z dne 19. 10. 2018), in v obrazložitvi izpodbijane odločbe sicer na začetku navedel, da razpolaga z zadevo št. 478-78/2018, ki vključuje tudi dokument št. 478-78/2018/5, pri čemer je organ navedel, da je subjekt zadeve, ki jo zahteva prosilec Državno odvetništvo RS ter da zadeva vsebuje dokumente oziroma dopisovanje med zaposlenimi v organu ter med organom in Državnim odvetništvom, kar je interna komunikacija in tako predstavlja izjemo od dostopa iz 11. točke prvega odstavka 6. člena ZDIJZ. V nadaljevanju obrazložitve pa je razumeti odločitev organa, kot da odloča le o enem dokumentu, in sicer o dokumentu št. 478-78/2018/5. Na več mestih (»s posredovanjem dokumenta«, 1. odstavek na tretji strani in »sestavljen«, 5. odstavek na drugi strani izpodbijane odločbe) uporablja navedbo, da odloča o enem dokumentu in ne o celotni zadevi, torej o vseh dokumentih v tej zadevi. K takšnemu zaključku, ki se na prvi pogled zdi zgolj kot pravopisna napaka, pa še toliko bolj napeljuje sama vsebina dokumentov zadeve. Glede na predloženo dokumentacijo, zadeva št. 478-78/2018 obsega 9 dokumentov, med katerimi pa se, kot navaja tudi prosilec, nahajajo dokumenti oziroma priloge, katerih originator so zunanji deležniki in ne organ oziroma Državno odvetništvo RS.

Kljub temu, da je prosilec navedel »št. 478-78/2018/5«, je po presoji IP nedvomno treba njegovo zahtevo razumeti v smislu, da zahteva vse dokumente zadeve št. 478-78/2018 in ne le en dokument. K takšnemu zaključku napotuje navedba prosilca, da zahteva »celoten spis« in navedba, da zahteva »zlasti, vendar ne izključno dokument št. 478-78/2018-5-02411146«. Iz izpodbijane obrazložitve pa ne izhaja, da bi organ odločal o vseh dokumentih zadeve št. 478-78/2018 in da bi za vsakega posebej navedel razlog, zakaj meni, da dostop do posameznega dokumenta oziroma njegove priloge ni mogoč in da je to razlog, zaradi katerega je zahtevo prosilca zavrnil, izjema iz 11. točke prvega odstavka 6. člena ZDIJZ pa že na prvi pogled za vse dokumente zadeve št. 478-78/2018 ni podana.

Zaradi skoposti obrazložitve, ki bi se nanašala na konkretni primer in obrazložitev razlogov, ki se nanašajo na konkretne dokumente zadeve št. 478-78/2018, bi bilo po presoji IP opredeljevanje IP do materialnopravnega stališča organa o obstoju izjeme iz 11. točke prvega odstavka 6. člena ZDIJZ za vsakega od posameznih dokumentov preuranjeno, kljub temu pa je po mnenju IP s tem v zvezi pomembno opozoriti na pravilno razlago izjeme iz 11. točke prvega odstavka 6. člena ZDIJZ.

Za obstoj izjeme po 11. točki prvega odstavka 6. člena ZDIJZ morata biti kumulativno podana dva pogoja
1. podatek mora izhajati iz dokumenta, ki je bil sestavljen v zvezi z notranjim delovanjem oziroma dejavnostjo organa;
2. razkritje takšnega podatka bi povzročilo motnje pri delovanju oziroma dejavnosti organa (specifični škodni test).

Organ se namreč na navedeno izjemo sklicuje, zato ker zadeva vsebuje dokumente oziroma dopisovanje med zaposlenimi v organu ter med organom in Državnim odvetništvom RS na podlagi 25. člena Zakona o odvetništvu (ZDOdv) in na prakso IP v zadevi št. 090-129/2018 z dne 13. 6. 2018. Iz slednje zadeve IP izhaja, da je bila navedena izjema priznana zato, ker so bila vsebina zahtevanih dokumentov zadeve št. 090-129/2018 usmeritvena navodila, smernice, vprašanja itd., ki so bila sestavljena z namenom, da lahko organ čim bolje zavaruje svoje interese. IP je ocenil, da bi razkritje takega pravnega mnenja javnosti povzročilo motnje pri delovanju organa, saj pravno mnenje vsebuje strategije, napotitve in pojasnila, kako ravnati na področju varstva premoženjskih in drugih pravic in interesov države v konkretnem (odprtem) primeru. Iz navedene zadeve IP torej izhaja, da je izjema iz 11. točke prvega odstavka 6. člena ZDIJZ izpolnjena, če gre za dokument, ki je predmet korespondence Državnega odvetništva RS in organa, torej interne komunikacije in ne vključuje korespondence oziroma drugih dokumentov zunanjih deležnikov. Kot drugo pa gre za dokument, ki je namenjen pripravi odločitve organa, torej ta še ni bila sprejeta.

V primeru, ko se vsebina komunikacije že realizira v dejanju organa nasproti tretjemu in je tako odločitev oziroma politika realizirana, pa delovanje izgubi naravo internosti ter tako samo po sebi ne more več izpolnjevati pogoja notranjega delovanja, pod vprašaj pa se postavlja tudi izpolnjevanje drugega od pogojev za izjemo iz 11. točke prvega odstavka 6. člena ZDIJZ, torej motnje pri delovanju oziroma dejavnosti organa. Kot izhaja iz prakse IP in Upravnega sodišča RS, morajo dokumenti oziroma podatki prestati še t.i. škodni test oz. presojo, ali bi razkritje povzročilo motnje pri delovanju oz. dejavnosti organa. Ta test spada med teste tehtanja. Dostop do informacije se zavrne le v primeru, če bi bila škoda, ki bi nastala organu zaradi motenj pri delovanju, večja od pravice javnosti, da se seznani z informacijo. Pri tehtanju je potrebna posebna skrbnost. Besedo »motnje« je treba tolmačiti v smislu, da bi razkritje podatka (dokumenta) pomenilo resno oviro za nadaljnje delo organa, oziroma bi bilo to delo bistveno drugače (po kvaliteti slabše), kot je bilo pred razkritjem, oziroma kakršno bi bilo, če do razkritja dokumenta ne bi prišlo. IP poudarja, da je pri tej izjemi škodni test zelo strog, saj mora razkritje dokumenta, ne samo ogroziti varovane pravne dobrine, ampak že resno ogroziti proces odločanja institucije, da bi se dostop do dokumentov lahko zavrnil. Tudi Upravno sodišče je v sodbi št. I U 1176/2010-13, z dne 30. 11. 2011 navedlo, da je zakonodajalec v skladu z restriktivnim konceptom uporabe izjem od dostopa do informacije javnega značaja za dokazni standard postavil, da »bi razkritje povzročilo motnje«, kar je dokazni standard »onkraj dvoma«.

Glede na določbo 11. člena prvega odstavka 6. člena ZDIJZ in zadevo IP št. 090-129/2018 z dne 13. 6. 2018, IP ugotavlja, da je namen varstva interne komunikacije med organom in Državnim odvetništvom v spoštovanju svetovalne funkcije Državnega odvetništva državnim organom, ki med drugim zaradi uspešnega uveljavljanja zahtevkov narekuje varstvo zaupnosti komunikacije med organom in Državnim odvetništvom. To pomeni, da se ne varuje njune komunikacije per se, ampak je varstvo odvisno od vsebine dokumentov. Glede na prakso IP bi to pomenilo mnenja, strategije, konkretna stališča in ne na primer urgenc, splošnih dopisov oziroma drugih dokumentov, ki teh lastnosti nimajo.

IP tako ugotavlja, da organ sam ni natančneje in jasno opredelil o katerih dokumentih, s katerimi razpolaga in ustrezajo zahtevi prosilca, je z izpodbijano odločbo odločil in kateri razlogi pri vsakem posameznem dokumentu so podani, da je zahtevo zavrnil. S tem je organ storil bistveno kršitev pravil upravnega postopka (7. točka drugega odstavka 237. člena ZUP), zaradi česar izpodbijana odločba ni zakonita. Absolutno bistveno kršitev postopka po 7. točki drugega odstavka 237. člena ZUP predstavlja med drugim pomanjkljiva obrazložitev odločbe, ki ostane zgolj na deklaratorni ravni in ne omogoča preizkusa. Prav tako pa IP pritrjuje prosilcu, da je izpodbijana odločba pomanjkljivo obrazložena glede izpolnjevanja prvega od zahtevanih pogojev, hkrati pa je zgolj pavšalno navedeno kakšne motnje pri delovanju bi razkritje povzročilo.

IP je v tako ugotovil, da je v postopku na prvi stopnji prišlo do bistvenih kršitev pravil postopka, ki so vplivale na pravilnost odločitve. Zato je na podlagi prvega in tretjega odstavka 251. člena ZUP izpodbijano odločbo odpravil in zadevo vrnil prvostopenjskemu organu v ponovni postopek. IP je dolžan spoštovati temeljna načela upravnega postopka, zato mora upoštevati tudi načelo ekonomičnosti postopka iz 14. člena ZUP in postopek voditi hitro, kar pomeni s čim manjšo zamudo za stranke in druge udeležence v postopku, vendar tako, da se preskrbi vse, kar je potrebno, da se lahko ugotovi dejansko stanje, zavarujejo pravice in pravne koristi stranke ter izda zakonita in pravilna odločba. To pa bo najlažje dosegel prav prvostopenjski organ, ker se zahteva prosilca nanaša na dokumente, ki so del dokumentacije organa. Hkrati je organ tisti, ki zaradi poznavanja zadevnega področja lahko vključi v postopek vse subjekte, na pravice in pravne koristi katerih bi lahko vplivala odločitev v konkretnem primeru.

2. Napotki organu prve stopnje, glede česa je treba dopolniti postopek

Skladno s tretjim odstavkom 251. člena ZUP mora organ druge stopnje, kadar odpravi izpodbijano odločbo in zadevo vrne organu prve stopnje v ponovni postopek, s svojo odločbo opozoriti organ prve stopnje, glede česa je treba dopolniti postopek.

V ponovljenem postopku mora organ prve stopnje po uradni osebi, določeni za posredovanje informacij javnega značaja, najprej odpraviti procesne napake, in sicer mora zahtevo prosilca obravnavati na način, da najprej ugotovi, kateri dokumenti ustrezajo prosilčevi zahtevi in jih navesti ter šele nato, za vsak posamezni dokument ugotavljati, ali morda obstaja razlog, zaradi katerega je treba dostop zavrniti. Ob tem mora paziti na pravilno uporabo materialnega prava, med drugim na stališča IP glede razlage in uporabe 11. točke prvega odstavka 6. člena ZDIJZ. Ker je bilo že tekom tega pritožbenega postopka ugotovljeno, da ne gre zgolj za interno komunikacijo med organom in Državnim odvetništvom, IP organ opozarja, da mora v ponovnem postopku skladno s 44. členom ZUP ves čas med postopkom po uradni dolžnosti skrbeti za to, da so v postopku udeleženi vsi, na katerih pravice ali pravne koristi bi lahko vplivala odločba. To pomeni, da je v povezavi z načelom zaslišanja strank (9. člen ZUP), v postopek potrebno pritegniti vse tiste subjekte, katerih pravice ali pravne koristi bi pri odločanju o zahtevi za dostop do informacij javnega značaja utegnile biti prizadete in jim omogočiti udeležbo v postopku.

Glede pritožbenih navedb prosilca o obstoju javnega interesa IP ugotavlja, da se prosilec v svoji zahtevi nanj ni skliceval, glede na izpodbijano odločbo pa tudi izhaja, da predstojnik ali uradna oseba organa očitno nista ocenila, da je ta podan, zato je glede na določbo 21. člena ZDIJZ o zahtevi odločil pristojni organ. V ponovnem postopku pa organ lahko glede na okoliščine oceni, da je javni interes podan in ravna skladno z drugim odstavkom 21. člena ZDIJZ.

Po presoji IP so za odločanje organa v ponovnem postopku relevantne navedbe prosilca, ki jih sicer podaja v okviru utemeljitve javnega interesa (da gre za državno premoženje), za odločitev, ali gre za dokumente, ki zadevajo ravnanje države s stvarnim premoženje in tako za presojo zahtevanih dokumentov v luči Zakona o stvarnem premoženju države in samoupravnih lokalnih skupnosti (Ur. l. RS, št. 11/18 in 79/18; v nadaljevanju ZSPDSLS-1). Stvarno premoženje so, na podlagi 1. točke 3. člena ZSPDSLS-1, med drugim nepremičnine v lasti države, v skladu z 2. točko istega člena, pa pomeni ravnanje s stvarnim premoženje pridobivanje, razpolaganje, upravljanje in najemanje tega premoženja. Upravljanje s stvarnim premoženjem pomeni skrb za pravno in funkcionalno urejenost, investicijska vzdrževalna dela, priprava, organiziranje in vodenje investicij v vseh fazah investicijskega procesa, oddajanje v najem, obremenjevanje s stvarnimi pravicami, dajanje stvarnega premoženja v uporabo in podobno (5. točka 3. člena ZSPDSLS-1). ZSPDSLS-1 nadalje v 8. in 9. členu, kot dve izmed glavnih načel predmetnih postopkov, določa načelo preglednosti in načelo javnosti. 8. člen tako določa, da se v postopkih ravnanja s stvarnim premoženjem in pri sprejemanju odločitev zagotavlja preglednost vodenja postopkov in sprejemanja odločitev. V konkretni zadevi pa je še bolj pomemben 9. člen, ki določa, da je ravnanje s stvarnim premoženjem javno, če zakon ne določa drugače. Organ mora tako v ponovnem postopku o zahtevanih dokumentih presoditi tudi v luči določb ZSPDSLS-1 in se opredeliti, ali bi določbe navedenega zakona lahko narekovale njihovo javnost.

Z navedenim je organ bistveno kršil pravila postopka, zato je bilo treba na podlagi prvega in tretjega odstavka 251. člena ZUP izpodbijano odločbo odpraviti in zadevo vrniti v ponovno odločanje prvostopenjskemu organu. Organ mora o zahtevi prosilca odločiti brez odlašanja, najpozneje pa v roku tridesetih (30) dni od prejema te odločbe, pri čemer mora upoštevati napotke IP, ki so podani v tej odločbi.

Posebni stroški v tem postopku niso nastali.

Ta odločba je v skladu s 30. točko 28. člena Zakona o upravnih taksah (Uradni list RS, št. 42/2007 - uradno prečiščeno besedilo s spremembami in dopolnitvami) oproščena plačila upravne takse.


Pouk o pravnem sredstvu:
Zoper to odločbo ni dovoljena pritožba, niti upravni spor.

 

Postopek vodila:
Manja Resman, univ. dipl. prav.
svetovalka IP

 

Informacijski pooblaščenec:
mag. Kristina Kotnik Šumah, univ. dipl. prav.
namestnica pooblaščenke