Informacijski pooblaščenec Republika Slovenija
SLO | ENG

Iskalnik po odločbah IP o dostopu do informacij javnega značaja

+ -
Datum: 18.12.2018
Naslov: Odvetniška družba Gregorovič-Punagrtnik, d.n.o.,o.p. - Ministrstvo za notranje zadeve, Policija
Številka: 090-244/2018
Kategorija: Notranje delovanje organa
Status: Delno odobreno


POVZETEK:

Organ je z odločbo zavrnil prosilki dostop do Priročnika za izvajanje postopkov v cestnem prometu (marec 2017) zaradi izjeme notranjega delovanja, torej po 11. točki prvega odstavka 6. člena ZDIJZ. Prosilka je zoper odločbo organa vložila pritožbo, o kateri je odločil IP. IP je ugotovil, da v večjem delu zahtevanega dokumenta predmetna izjema ni podana, bodisi ker ni izpolnjen že prvi kriterij, ki mora biti izpolnjen pri tej izjemi (podatek mora izhajati iz dokumenta, ki je bil sestavljen v zvezi z notranjim delovanjem oziroma dejavnostjo organa, bodisi podatki niso prestali škodnega testa, torej razkritje podatkov po mnenju IP ne more povzročiti motenj pri delovanju organa »onkraj dvoma«. Da govorimo o izjemi notranjega delovanja organa morata biti namreč navedena kriterija izpolnjena kumulativno. V določenem delu dokumenta pa je IP ugotovil obstoj predmetne izjeme. IP je torej pritožbi prosilke v delu ugodil, v delu pa jo je zavrnil.

 

ODLOČBA:

 

Številka: 090-244/2018/3

Datum: 18. 12. 2018

 

 

Informacijski pooblaščenec po informacijski pooblaščenki Mojci Prelesnik (v nadaljevanju: IP), izdaja na podlagi 2. člena Zakona o Informacijskem pooblaščencu (Uradni list RS, št. 113/05 in 51/07 - ZUstS-A; v nadaljevanju ZInfP), tretjega in četrtega odstavka 27. člena Zakona o dostopu do informacij javnega značaja (Uradni list RS, št. 51/06 – uradno prečiščeno besedilo, 117/06 – ZDavP2, 23/14, 50/14, 19/15 – odl. US, 102/15, 32/16 in 7/18; v nadaljevanju: ZDIJZ), prvega odstavka 248. člena in prvega odstavka 252. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (Uradni list RS, št. 24/06 – uradno prečiščeno besedilo, 105/06 – ZUS-1, 126/07, 65/08, 8/10 in 82/13; v nadaljevanju: ZUP), o pritožbi …, ki jo zastopa Odvetniška družba … (v nadaljevanju: prosilka), št. P 6/18 z dne 22. 10. 2018, zoper odločbo Ministrstva za notranje zadeve, Policija, Štefanova ulica 2, 1501 Ljubljana (v nadaljevanju: organ), št. 090-117/2018/2 (206-09) z dne 5. 10. 2018, v zadevi dostopa do informacije javnega značaja naslednjo

 

ODLOČBO:

 

  1. Pritožbi prosilke št. P 6/18 z dne 22. 10. 2018 se delno ugodi in se odločba Ministrstva za notranje zadeve, Policija, št. 090-117/2018/2 (206-09) z dne 5. 10. 2018, delno odpravi ter se odloči:

»Organ je dolžan v roku enaintridesetih (31) dni od vročitve te odločbe posredovati prosilki v elektronski obliki Priročnik za izvajanje postopkov v cestnem prometu (marec 2017), na način, da prekrije besedilo pod naslednjimi točkami:

- 2.3.13.1. (Opravljanje vnosa v evidenco FIO);

- 2.6.1.3. (Poligraf);

- od 4.1.4.3. do 4.1.4.6. (Pregledovanje in shranjevanje podatkov v spominskih enotah laserskih merilnikov hitrosti, ki ne omogočajo slikovnega dokumentiranja);

- od 4.1.5.2. do 4.1.5.4 (Shranjevanje in obdelava prekrškov, posnetih z laserskim merilnikom hitrosti TruCam LTI 20/20);

- 2.6.1.3. (pogovor z osumljencem v primeru prometne nesreče);

- 2.15.7.2, od 2.15.7.5 do 2.15.7.7. (evidentiranje kaznivih dejanj);

- 2.19.1.2. (uporaba aplikacije za SZZ);

- od 3.2.4.4. do 3.2.4.6. (shranjevanje podatkov v spominskih enotah indikatorjev).«

 

  1. V preostalem delu se pritožba prosilke zavrne.
  1. Zahteva prosilke za povrnitev stroškov se zavrne.
  1. V postopku reševanja te pritožbe niso nastali posebni stroški.

 

 

Obrazložitev:

 

Prosilka je z zahtevo z dne 26. 7. 2018 zahtevala kopijo Priročnika za izvajanje postopkov v cestnem prometu (marec 2017; v nadaljevanju: Priročnik). Kot način seznanitve je navedla po pošti ali v elektronski obliki.

 

Organ je prosilki z dopisom št. 092-1100/2018/2 (212-05) z dne 14. 8. 2018 posredoval v elektronski obliki Priročnik v delu točke »4.6. Nekatere posebnosti, katere je pri meritvah potrebno upoštevati«, in sicer besedilo pri točki 4.6.1.1, ter točko »7.1. Izbira mesta za nadzor prometa in ustavljanje vozil«, in sicer besedilo pri točkah 7.1.1.1 do 7.1.1.6. Ker prosilka ni prejela celotnega dokumenta, je zahtevo 23. 8. 2018 ponovila.

 

Organ je z odločbo št. 090-117/2018/2 (206-09) z dne 5. 10. 2018 (v nadaljevanju: izpodbijana odločba) zavrnil zahtevo prosilke za posredovanje Priročnika. Navedel je, da za dostop do informacij javnega značaja velja načelo prostega dostopa, na podlagi 5. člena ZDIJZ. Po tej določbi so informacije javnega značaja prosto dostopne prosilcem, ki imajo na svojo zahtevo pravico pridobiti od organa informacijo javnega značaja na vpogled, ali pridobiti njen prepis, fotokopijo ali elektronski zapis. To pomeni, da zakon med prosilci ne dela nobenih razlik glede na njihov status in torej ne uvaja nobene kategorije privilegiranih prosilcev. Navedeno načelo pa obenem tudi pomeni, da so vsakomur dostopne vse informacije javnega značaja vseh zavezancev. Odločitev organa o zahtevi mora imeti v skladu z načeli ZDIJZ enak učinek nasproti vsakomur (učinek erga omnes). Pomembno je le, da je zahtevana informacija v skladu z ZDIJZ javna in da ne gre za izjemo iz 6. člena ZDIJZ. Organ je v skladu z ZDIJZ dolžan vsebinsko presoditi le, ali zahtevana informacija izpolnjuje merila za informacijo javnega značaja in je zaradi tega prosto dostopna vsem, prosilčev interes in pravne koristi za to presojo pa niso pomembni. Prav tako je irelevantno dejstvo, ali prosilec osebe, za katere želi informacijo, pozna oziroma ali se informacije nanašajo nanj. Navedel je določbo prvega odstavka 4. člena ZDIJZ in dodatno pojasnil, da je po ZDIJZ informacija, ki izvira iz delovnega področja organa, tista informacija, ki je nastala v zvezi z izvajanjem javnopravnih nalog oziroma v zvezi z dejavnostjo organa. Organ mora informacijo javnega značaja izdelati pri svojem delu in v postopkih, za katere je pristojen v skladu s splošnimi predpisi. Če je prvi pogoj izpolnjen, se lahko informacija javnega značaja nanaša na kakršnokoli vsebino na vseh področjih delovanja zavezanega subjekta ter je lahko povezana z njegovo politiko, aktivnostjo in odločitvami, ki spadajo v delokrog oziroma sfero odgovornosti posameznega organa. Pomembno torej je, da je informacija povezana z uradnim delom organa in jo je ta pridobil v okviru svojih pristojnosti. Naloge Policije so določene v 4. členu Zakona o nalogah in pooblastilih policije (v nadaljevanju: ZNPPol)[1], pristojnosti pa v različnih materialnih predpisih. Uradna oseba je tako v postopku preverila, ali so izpolnjeni vsi trije kriteriji za obstoj informacije javnega značaja, zato je Upravo uniformirane policije Generalne policijske uprave (v nadaljevanju: UUP GPU), zaprosila za zahtevani priročnik. V nadaljevanju je uradna oseba ugotovila, da priročnik spada v delovno področje organa ter z njim tudi razpolaga, saj se le-ta nahaja v materializirani obliki. Po vsebinskem pregledu zahtevanega priročnika je uradna oseba ugotovila, da se vsebina navezuje na konkretne policijske postopke v cestnem prometu, za kar ugotavlja, da priročnik vsebuje varovane podatke policije, kot so taktika in metodika dela policije[2] oziroma postopkov ter nalogah policistov v splošnih in posebnih okoliščinah na področju cestnega prometa. Na podlagi predhodno omenjenega je organ tako ocenil, da obstajajo zadržki do prostega dostopa, in sicer po 11. točki prvega odstavka 6. člena ZDIJZ, ker bi razkritje dokumenta lahko povzročilo motnje pri delovanju oziroma dejavnosti organa.

Povzročitev motnje pri delovanju oziroma dejavnosti organa

Skladno z 11 točko prvega odstavka 6 člena ZDIJZ organ prosilcu zavrne dostop do zahtevane informacije, če se zahtevana informacija - podatek nanaša na dokument, ki je bil sestavljen v zvezi z notranjim delovanjem oziroma dejavnostjo organa in bi njegovo razkritje povzročilo motnje pri delovanju oziroma dejavnosti organa. V to izjemo zato nedvomno sodijo različna notranja splošna navodila in akti. Varovani so dokumenti, ki so namenjeni interni komunikaciji znotraj organa, kamor štejemo vso korespondenco med funkcionarji in uradniki organa, ki je namenjena pripravi odločitve organa oziroma drugih zavezancev in interna komunikacija organa. V okvir interne komunikacije organa spadajo dopisi, zapisniki, mnenja, navodila, smernice in drugi interni dokumenti (priročniki o postopkih policistov). Primerjalno - pravno so kot takšna izjema priznana tudi občutljiva notranja navodila in načrti, ki določajo način zbiranja in izvajanja raznih vrst postopkov. Gre za izjemo, kjer je potrebno pri presoji utemeljenosti opraviti še test škode - ali bi razkritje povzročilo vsebinske motnje pri delovanju organa. Kot navedeno, gre za dokument za notranjo rabo organa, iz katerega izhaja postopek oziroma način dela organa (taktika in metodika), kot tudi njegova notranja politika, zmogljivost in učinkovitost. Varuje se torej notranje razmišljanje organa, s čimer naj bi se omogočilo odkrito in odprto razmišljanje organa, ki pa bi bilo ovirano, če bi bilo povsem odprto za javnost. Obenem pa je namen te izjeme tudi preprečiti škodo, ki bi nastala pri kakovosti odločanja organa, saj razumno varovanje procesa "notranjega razmišljanja" organa ni nujno v neskladju z načelom odprtosti uprave. Opisano izjemo pozna tudi večina primerjalno - pravnih ureditev, v katerih zakoni varujejo »notranji proces razmišljanja organa«. Varujejo se podatki, ki nastajajo ob oblikovanju politike organa, saj gre pri tem izključno za dokumente za notranjo rabo organa, iz katerih izhaja postopek oziroma način dela organa, kot tudi njegova notranja politika. To je v pravni teoriji znano kot »deliberative process privilege«, torej proces, ki varuje notranje razmišljanje organa, s čimer naj bi se omogočilo odkrito in odprto razmišljanje organa, ki pa bi bilo ovirano, če bi bilo povsem odprto za javnost. Glede na vsebino dokumenta (priročnika) je uradna oseba pri utemeljevanju izjeme po 11. točki prvega odstavka 6. člena ZDIJZ presojala - škodni test, ali bi razkritje povzročilo vsebinske motnje pri delovanju organa. Gre za izjemo, kjer je škodni test zelo strog, saj mora razkritje dokumenta, ne samo ogroziti varovane pravne dobrine, ampak že resno ogroziti proces odločanja institucije, da bi se dostop do dokumenta lahko zavrnil[3]. V postopku škodnega testa je uradna oseba ugotovila, da priročnik vsebuje tudi varovane podatke policije v skladu s 16. točko 3. člena ZNPPol ter 3. členom Pravilnika o zaščiti podatkov policije[4], katerih razkritje bi lahko povzročilo škodo organu pri nadaljnjem delovanju in poteku uradnih postopkov, saj se podatki iz priročnika nanašajo na operativne postopke policistov v različnih situacijah/nalogah pri opravljanju postopkov (npr. nevarni, občutljivi, postopek, kako zagotavljati varnost policistov in udeležencem v postopku itd.), s poudarkom na konkretni taktiki ali metodiki dela policistov. Razkritje zahtevanega dokumenta bi imelo za posledico onemogočanje ali otežitev izvajanja določenih nalog policije, povezanih z zagotavljanjem varnosti v cestnem prometu. Zahtevani dokument razkriva interno dogovorjen način dela pri izvajanju uradnih nalog organa, kar bi lahko, v primeru javnega razkritja takšnih informacij, povzročilo motnje pri delovanju oziroma dejavnosti organa. Razkriti bi bili namreč podatki o metodiki in taktiki policijskih postopkov ter podatki v zvezi z notranjim delovanjem policijskih enot pri zagotavljanju varnosti cestnega prometa, o načinu postopkov vodenja, odločanja, razporejanja in nadziranja policistov s strani vodstva policijske enote, uporabi tehničnih sredstev, idr., kar bi imelo za posledico motnje pri delovanju organa in bi lahko škodovalo učinkovitemu ukrepanju policije. Razkritje bi lahko močno vplivalo tudi na stanje prometne varnosti, ogrožanje življenja ljudi in varnosti policistov ter drugih udeležencev v cestnem prometu. Kot navedeno, predmetni dokument vsebuje celovit pregled varnostne ocene celotnega področja dela policistov (cestni promet), ravnanja ali delovanja ob kritičnih situacijah postopka, taktike in metodike dela na vsebinsko zaokroženih delovnih področjih. S povezavo vsebin iz posameznih delov predmetnega dokumenta se lahko dobi nazoren vpogled v delovanje posameznih policistov in posledično policijske enote kot celote, kar bi lahko bistveno otežilo ali celo onemogočilo izvajanje policijskih nalog ter učinkovitosti organa pri izpolnjevanju njegovega temeljnega poslanstva, varovanja ljudi in premoženja ter preprečevanja, odkrivanja in preiskovanja prekrškov, itd. V kolikor bi bila javnost seznanjena s tovrstnimi varovani podatki policije, bi to bistveno olajšalo morebitne specifične napade na varnost premoženja in ljudi ali bi lahko imelo škodne posledice pri delovanju policistov na specifičnem področju dela na podlagi taktike in metodike dela[5], kar pa bi lahko ogrožalo varnost policistov in tudi drugih udeležencev v njihovih postopkih. Razkritje tovrstnih informacij bi imelo za posledico izjemno škodo delovanja policistov, ki lahko nastopi v primeru kompromitiranja informacij o notranjem delovanju organa in seveda zato ustrezno potrebo, da ti ostanejo varovani. Iz navedenega nesporno izhaja, da so varovan podatek policije tudi podatki policije, iz katerih je mogoče ugotoviti taktiko in metodiko dela policije oziroma postopke, ki varujejo integriteto in življenje policistov ter udeležencev v postopkih pred zunanjimi (nezakonitimi in drugimi vplivi javnosti) in notranjimi vplivi javnosti (koordiniranju, vodenju postopkov iz nalog policije itd.). V zvezi informacij, ki jih vsebuje dokument kot celota, sta torej kumulativno izpolnjena oba pogoja, ki ju za obstoj izjeme po 11. točki prvega odstavka 6. člena določa ZDIJZ, kar pomeni, da je izjema glede teh informacij podana.

Organ se je opredelil tudi do delnega dostopa in navedel, da je glede na ugotovljena dejstva (obstoj varovanja notranjega delovanja organa) uradna oseba presojala, ali je mogoče uporabiti institut delnega dostopa in prosilcu omogočiti delni dostop do zahtevanega dokumenta. 7 člen ZDIJZ določa, da če dokument ah njegov del le delno vsebuje informacije iz 6. člena in jih je mogoče izločiti iz dokumenta, ne da bi to ogrozilo njegovo zaupnost, pooblaščena oseba organa izloči te informacije iz dokumenta ter seznani prosilca z vsebino preostalega dela dokumenta. Bistveno je vprašanje, ali je možno v skladu s 7. členom ZDIJZ izvesti delni dostop do zahtevanega dokumenta na način, da iz preostalih podatkov v dokumentu ne bo mogoče razbrati drugih varovanih podatkov. Organ institut delnega dostopa uporabi vedno, razen če to po kriterijih 19. člena Uredbe o posredovanju in ponovni uporabi informacij javnega značaja (v nadaljevanju: Uredba)[6] ne bi bilo izvedljivo oziroma ko (in če) delno razkritje ne bi ogrozilo zaupnosti varovanih informacij. Prvi odstavek 19. člena Uredbe določa, če dokument ali njegov del le delno vsebuje informacije iz 6. člena ZDIJZ, se šteje, da jih je mogoče izločiti iz dokumenta, ne da bi to ogrozilo njegovo zaupnost, če jih je mogoče fizično odstraniti, prečrtati,  trajno prekriti ali drugače napraviti nedostopne, če gre za dokument v fizični obliki, zbrisati,  kodirati, blokirati, omejiti oziroma drugače napraviti nedostopne, če gre za dokument v elektronski obliki. Ker gre za varovane podatke notranjega razmišljanja oziroma delovanja organa, njihovo razkritje celotne vsebine dokumenta (priročnika) pa bi imelo velike škodne posledice za organ, instituta delnega dostopa ni mogoče izvesti. Ker organ na zgoraj omenjenih ugotovitvah ni našel zakonske podlage za posredovanje navedenega dokumenta in je ugotovil, da zahtevan dokument vsebuje podatke, povezane z notranjim delovanjem oziroma dejavnostjo organa, ki predstavlja izjemo po 11. točki prvega odstavka 6. člena ZDIJZ, je zahtevo prosilke zavrnil, kot izhaja iz prve točke izreka te odločbe.

 

Prosilka je zoper odločbo vložila pritožbo z dne 22. 10. 2018, s katero izpodbija odločbo v celoti ter uveljavlja pritožbene razloge bistvene kršitve določb upravnega postopka, zmotne in nepopolne ugotovitve dejanskega stanja in napačne uporabe materialnega prava ter kršitev človekovih pravic in temeljnih svoboščin. Izrecno uveljavlja tudi kršitve temeljnih načel in ustavno zajamčenih človekovih pravic in svoboščin iz 2., 14., 22.,23., 25., 27., 28., 29. in 33. člena Ustave Republike Slovenije (v nadaljevanju: Ustava)[7], iz 5., 6., 13. in 14. člena Evropskega sodišča za človekove pravice (v nadaljevanju: EKČP) ter 1. člena Protokola 1 EKČP. V obrazložitvi pritožbe je uvodoma navedla razloge za pridobitev Priročnika in v zvezi s posredovanim delom tega nadalje navedla, da ni zahtevala le odsek Priročnika, ampak Priročnik v celoti. Ker ga ni prejela v roku, niti ni bilo o njeni zahtevi pravočasno odločeno, je bilo dejansko stanje zmotno in nepopolno ugotovljeno. Glede izjeme po 11. točki prvega odstavka 6. člena ZDIJZ je navedla, da je namenjena izjemnim primerom in jo je potrebno razlagati restriktivno, organ bi namreč moral izkazati, da bi z razkritjem zahtevanega dokumenta prišlo do resnih in konkretnih motenj v delovanju organa. Takšno stališče izhaja tudi iz odločb IP[8], podobno stališče pa izhaja tudi iz sodne prakse[9]. Splošne navedbe organa, da se postopki iz dokumenta nanašajo na operativne postopke policistov, (npr. nevarni, občutljivi postopek, kako zagotavljati varnost policistov in udeležencev v postopku itd.), ne predstavljajo razlogov, ki bi »onkraj dvoma« izkazali, da obstaja ovira po 11. točki prvega odstavka 6. člena ZDIJZ. Predmet zahteve je Priročnik, ki že po naravi stvari ne predstavlja t.i. skrivnih postopkov, pri katerih bi bilo treba uporabiti tajne metode in sredstva. Gre za informacije, ki so pomembne za javnost (zlasti v delu, ki se nanašajo na obveznosti policistov pri nadzoru prometa, način ustavljanja in merjenja hitrosti, komunikacije policistov z udeleženci v cestnem prometu, upoštevanje pravic udeležencev v postopku itd.), saj se na ta način zagotavlja transparentnost, pravilnost in zakonitost delovanja Policije. V kolikor bi lahko bili takšni priročniki v celoti »tajni«, ne bi bilo nikoli mogoče ugotoviti, ali je posamezen policist ravnal v skladu z navodili oziroma pravili, ali jih je morebiti kršil. Ob upoštevanju 14., 22., 23., 25. in 29. člena Ustave bi se namreč moralo stranki tudi v postopku, ki poteka v zvezi z ugotavljanjem kršitev policistov oziroma v postopku odprave prekrškovne odločbe, omogočiti, da se seznani z vsem dokaznim gradivom, ki je pomembno za postopek, in da se lahko do njega ustrezno opredeli. Takšno stališče je zavzelo tudi ESČP v zadevi Belziuk v. Poljska (sodba z dne 25. 3. 1998). Nobenega razloga torej ni, da se udeleženci postopka v primeru dvoma v pravilnost oziroma ustreznost ravnanja policistov v postopku, ne bi smeli oziroma mogli seznaniti z navodili oziroma pravili, ki takšnega policista zavezujejo. Namen izvajanja postopkov v cestnem prometu s strani policistov pa ni čim številčnejše izdajanje plačilnih nalogov, oziroma obdolžilnih predlogov, na podlagi skrivnih postopkov in navodil oziroma pravil ter s tem povezane taktike oziroma metodike. Namen izvajanja postopkov v cestnem prometu je (oziroma bi moral biti) zagotavljanje večje varnosti v cestnem prometu ter spoštovanje pravil oziroma predpisov (tako s strani policistov, kot tudi s strani udeležencev v cestnem prometu) ter upoštevanje pravic udeležencev v cestnem prometu. K navedenemu bi gotovo pozitivno prispevala tudi seznanitev udeležencev s tem, kaj predstavlja pravilno ravnanje policistov in kaj so njihove obveznosti. V predmetni zadevi torej ne gre za izjemo notranjega delovanja, kar velja še toliko bolj glede na dejstvo, da je organ del Priročnika že posredoval stranki in pri tem ni imel pomisleka. V nadaljevanju se je konkretneje opredelila tudi do pogojev za obstoj predmetne izjeme, ki morata biti izpolnjena kumulativno. Glede škodnega testa je tako navedla, da organ ni ustrezno izvedel škodnega testa in odločbe v tem delu tako ni mogoče preizkusiti. Pri izvedbi namreč ni upošteval interesov in pravic udeležencev v postopkih v cestnem prometu ali interesa javnosti. Posplošeno navajanje, da bi razkritje povzročilo vsebinske motnje pri delovanju organa, nikakor ne zadoščajo za izvedbo takšnega testa. Prav tako so absurdne t.i. »ugotovitve« organa, da bi se z razkritjem Priročnika olajšalo specifične napade na varnost premoženja in ljudi ali bi lahko imelo škodne posledice pri delovanju policistov na specifičnem področju dela na podlagi taktike in metodike dela. Ob tako širokem razumevanju lajšanja napadov na varnost premoženja in ljudi, oziroma škodnih posledic pri delovanju policistov, kot jih podaja organ, organu nikoli ne bi bilo potrebno predati oziroma izročiti nobenega dokumenta na podlagi ZDIJZ, saj bi v širšem smislu lahko kadarkoli imelo škodne posledice pri delovanju policistov na specifičnem področju dela. Nerazumna in napačna je po mnenju prosilke tudi ocena, da bi se s predložitvijo Priročnika lahko pridobil nazoren vpogled v delovanje posameznih policistov in posledično policijske enote kot celote, kar bi lahko bistveno otežilo ali celo onemogočilo izvajanje policijskih nalog ter učinkovitosti organa pri izpopolnjevanju njegovega temeljnega poslanstva (varovanja ljudi in premoženja ter preprečevanja, odkrivanja in preiskovanja prekrškov itd.). Gre za priročnik, ki se nanaša na ozko področje postopkov v cestnem prometu (ne na celotno delo delovanja policistov). Takšen priročnik objektivno gledano ne more omogočiti nazornega vpogleda v delovanje posameznih policistov. Posamezni policisti v takšnem priročniku sploh niso omenjeni. Organ poskuša s posploševanjem onemogočiti dostop do zahtevanega priročnika, kar pa ne predstavlja razlogov, ki bi »onkraj dvoma« izkazali, da obstaja ovira po 11. točki prvega odstavka 6. člena ZDIJZ. Navedla je tudi, da razkritje priročnika nikakor ne bi moglo vplivati ali ovirati postopkov v cestnem prometu, ki se izvajajo na kraju samem, torej da bi vplivalo na kritično in učinkovito delo konkretnih policistov ter na delo Policije na splošno. Delo konkretnih policistov oziroma Policije je sicer namenjeno varovanju javnega interesa ter interesa udeležencev v postopkih, izvedenih v cestnem prometu, zato je zagotovo v interesu organa, da ti delujejo v okviru zakonov in drugih predpisov ter na ta način uveljavljajo svoje pravice in po potrebi tudi ustrezno ukrepajo, če osebe, udeležene v postopku, ne ravnajo ustrezno. Verjetno ni namen posameznih policistov in posledično Policije, da bi s kontrolami v cestnem prometu na kraju samem ugotovili čim več nepravilnosti samo zato, da bi se plačevalo čim več glob. Seznanitev z zahtevanim dokumentom zato po oceni prosilke nikakor ne bi mogla povzročiti motenj pri delovanju konkretnih policistov ali Policije, saj mora organ že na podlagi nacionalne in evropske zakonodaje delovati tudi preventivno, v smislu osveščanja javnosti, kje se pojavljajo nepravilnosti, in kaj so obveznosti in dolžnosti udeležencev v cestnem prometu ter drugih (javnosti), da do teh nepravilnosti ne bi prihajalo. Zakonito stanje je cilj, ki ga posamezni policisti (pa tudi Policija) zasledujejo kot zaščito javnega interesa. Podobno stališče je zavzel tudi IP v odločbi št. 090-120/2010. Glede na navedeno bi tako moral organ vlogi prosilke ugoditi in predložiti Priročnik. Prosilka tako vztraja, da je bilo materialno pravo (zlasti 6. člen ZDIJZ) napačno uporabljeno, zaradi česar bi bilo treba odločbo razveljaviti. Navedeno po mnenju prosilke še toliko bolj velja v primerih, kjer je stranka podala pritožbo zoper delo policistov in vložila pravno sredstvo zoper plačilni nalog ter je tako na podlagi določb ZDIJZ in na podlagi določil Zakona o odvetništvu (v nadaljevanju: ZOdv)[10] zahtevala izročitev predmetnega dokumenta. Z 10. členom ZOdv je namreč naloženo državnim organom, nosilcem javnih pooblastil itd., da brezplačno posredujejo podatke, ki se potrebujejo pri opravljanju odvetniškega poklica, ne glede na druge zakone, ki določajo posredovanje osebnih podatkov upravljavcem osebnih podatkov in uporabnikom osebnih podatkov. V nasprotnem primeru se na nedopusten način posega v pravico do enakega varstva, v pravico do sodnega varstva, do pravnega sredstva, do obrambe, do poštenega sojenja in pravico do zasebne lastnine itd. Ne nazadnje je imel organ možnost, da kakršnekoli podatke, ki predstavljajo predmetno izjemo, tudi izloči iz dokumenta, v kolikor bi te izjeme resnično obstajale. Nelogično je, da se prosilki najprej izroči del Priročnika, kasneje pa se navaja, da gre za tako pomembno in skrivno gradivo, da ga ni mogoče niti delno razkriti. Prosilka tako predlaga, da se izpodbijana odločba spremeni tako, da se vlogi ugodi in se organu naloži posredovanje Priročnika ter povrnitev ustreznih stroškov, podredno pa predlaga, da se izpodbijana odločba odpravi in zadeva vrne v ponovno obravnavo organu.

 

Organ po prejemu pritožbe ni nadomestil izpodbijane odločbe z novo ter je pritožbo prosilke, kot dovoljeno, pravočasno in vloženo s strani upravičene osebe, z dopisom št. 090-117/2018/4 (206-09) z dne 30. 10. 2018, poslal v odločanje IP. Pritožbi s prilogami je priložil dokumente predmetne zadeve.

 

Pritožba je delno utemeljena.

 

IP kot organ druge stopnje je v skladu z 247. člena ZUP dolžan preizkusiti odločbo v delu, v katerem jo prosilec izpodbija. Odločbo preizkusi v mejah pritožbenih navedb, po uradni dolžnosti pa preizkusi, ali ni prišlo v postopku na prvi stopnji do bistvenih kršitev postopka in ali ni prekršen materialni zakon. IP ugotavlja, da prosilka odločbo organa, s katero ji je bil dostop do Priročnika zavrnjen, izpodbija v celoti.

Nadalje IP ugotavlja, da v obravnavanem primeru ni sporno, da je organ zavezanec za dostop do informacij javnega značaja in da z zahtevanim dokumentom razpolaga v materializirani obliki, sporno je, ali je Priročnik prosto dostopna informacija javnega značaja.

 

IP je vpogledal v Priročnik, ki obsega 136 strani in mu ga je posredoval organ. IP je z vpogledom ugotovil, da je sestavljen iz:

  • kazala vsebine,
  • seznama predpisov o varnosti cestnega prometa, in
  • vsebine, ki se nanaša na prometne nesreče, psihofizično stanje voznikov, nadzor hitrosti in ugotavljanje varnostne razdalje med vozili, tahograf, športne in druge prireditve ter dogodke na cesti, taktiko in metodiko nadzora cestnega prometa, policijska pooblastila v cestnem prometu, prevoze v cestnem prometu, izredne prevoze, prevoze, voznike in vožnjo, maso in opremo vozil, pešce, ceste, upravne notranje zadeve, kontrolne zdravstvene preglede in ostalo (tehnična oprema policije, uporaba varnostnih brezrokavnikov z odsevnimi trakovi).

 

Pred nadaljnjo obrazložitvijo se IP opredeljuje do ugotovitve organa, da priročnik vsebuje varovane podatke policije, kot so taktika in metodika dela policije oziroma postopkov ter nalogah policistov v splošnih in posebnih okoliščinah na področju cestnega prometa. Varovan podatek policije je kot pojem opredeljen v 16. točki 3. člena ZNPPol in po mnenju IP o takšni vrsti podatkov v obravnavanem primeru ni mogoče govoriti, saj organ ni izkazal, da gre za podatke, ki jih opredeljuje navedena določba. Varovan podatek policije je namreč osebni podatek ali drug obdelovan podatek, ki ni tajen, njegovo razkritje nepoklicanim osebam pa bi povzročilo škodo državnemu organu, poteku uradnih postopkov ali fizičnim ali pravnim osebam, zato morajo njegovo obdelavo spremljati določeni varnostni ukrepi in postopki. Tudi iz določbe 119. člena ZNPPol izhaja, da minister za varovane podatke policije podrobneje predpiše organizacijske in logistično-tehnične postopke ter ukrepe za zavarovanje varovanih podatkov policije, pristojne osebe, ki bodo v konkretnih primerih ocenile, ali bi razkritje določenega varovanega podatka policije povzročilo škodo organu, ter podrobneje predpiše način vodenja zbirk osebnih podatkov, katerih upravljavec je policija. Po16. točki 3. člena ZNPPol gre torej za posebne vrste varovanih podatkov, česar pri podatkih iz Priročnika ni mogoče ugotoviti.

 

Ker se je organ skliceval na izjemo notranjega delovanja po 11. točki prvega odstavka 6. člena ZDIJZ, je IP v nadaljevanju ugotavljal, ali je glede vsebine dokumenta navedena izjema podana.

 

Organ prosilcu zavrne dostop do zahtevane informacije, če se zahteva nanaša na podatek iz dokumenta, ki je bil sestavljen v zvezi z notranjim delovanjem oziroma dejavnostjo organov, in bi njegovo razkritje povzročilo motnje pri delovanju oziroma dejavnosti organa (11. točka prvega odstavka 6. člena ZDIJZ). Kumulativno morata biti torej izpolnjena dva pogoja:

-       podatek mora izhajati iz dokumenta, ki je bil sestavljen v zvezi z notranjim delovanjem oziroma dejavnostjo organa,

-       razkritje takšnega podatka bi povzročilo motnje pri delovanju oziroma dejavnosti organa (škodni

test).

 

Obravnavano izjemo pozna večina primerjalno pravnih ureditev, v katerih zakoni varujejo »notranji proces razmišljanja organa«. Varujejo se podatki, ki nastajajo ob oblikovanju politike organa. Gre za dokumente za notranjo rabo organa, iz katerih izhaja postopek oziroma način dela organa, kot tudi njegova notranja politika. Namen te izjeme je preprečiti škodo, ki bi nastala v smislu nižanja kakovosti odločanja organa, saj razumno varovanje procesa »notranjega razmišljanja organa« ni nujno v neskladju z načelom odprtosti uprave. Če bi namreč vsi tovrstni dokumenti postali javni, bi to lahko resno ogrozilo kritično, inovativno in učinkovito delo. Dokumenti oziroma podatki morajo torej prestati še t.i. škodni test oz. presojo, ali bi razkritje povzročilo motnje pri delovanju oz. dejavnosti organa. Ta test spada med teste tehtanja. Dostop do informacije se zavrne le v primeru, če bi bila škoda, ki bi nastala organu zaradi motenj pri delovanju, večja od pravice javnosti, da se seznani z informacijo. Pri tehtanju je potrebna posebna skrbnost, saj se neredko lahko zgodi, da organi tovrstnih informacij ne želijo razkriti, ker bi jih lahko spravile v zadrego, jih osramotile, jim škodovale v političnem smislu ali pa celo razkrile nepravilnosti in nezakonitosti njihovega delovanja. Bistvena funkcija ZDIJZ pa je namreč ravno funkcija nadzora, ki omogoča državljanom nadzor nad delom javne uprave, nadzor nad pravilnostjo dela javnih oblasti in nadzor nad porabo proračunskega denarja, kar preprečuje slabo upravljanje, zlorabo oblasti in korupcijo. Da bi javnost to funkcijo lahko izvajala, ji mora biti omogočen dostop do relevantnih informacij. Ravno zato je potrebno, da se proces »notranjega razmišljanja organa« ne varuje kar avtomatično, ampak je to varstvo treba zagotoviti razumno, v vsakem konkretnem primeru posebej. Besedo »motnje« je treba tolmačiti v smislu, da bi razkritje podatka (dokumenta) pomenilo resno oviro za nadaljnje delo organa, oziroma bi bilo to delo bistveno drugače (po kvaliteti slabše), kot je bilo pred razkritjem, oziroma kakršno bi bilo, če do razkritja dokumenta ne bi prišlo. Namen te izjeme je torej varovati proces »notranjega razmišljanja« in oblikovanja mnenj.

 

IP poudarja, da je pri tej izjemi škodni test zelo strog, saj mora razkritje dokumenta, ne samo ogroziti varovane pravne dobrine, ampak že resno ogroziti proces odločanja institucije, da bi se dostop do dokumentov lahko zavrnil. Tudi Upravno sodišče RS je v sodbi št. I U 1176/2010-13, z dne 30. 11. 2011 navedlo, da je zakonodajalec v skladu z restriktivnim konceptom uporabe izjem od dostopa do informacije javnega značaja za dokazni standard postavil, da »bi razkritje povzročilo motnje«, kar je dokazni standard »onkraj dvoma«, kot izhaja tudi iz pritožbenih navedb prosilke.

 

V obravnavanem primeru prosilka zahteva dokument - Priročnik, ki je namenjen delu oziroma postopanju policistov pri izvajanju postopkov v cestnem prometu. Priročnik se nanaša na:

  • ravnanje oziroma postopanje v primeru prometnih nesreč (preiskovanje in obravnavanje prometnih nesreč, uporaba posameznih določb Kazenskega zakonika – KZ-1[11] in določb o pridržanju, izvedenstvo in strokovno delo, poligraf, prometne nesreče z udeležbo policistov in pripadnikov mirovnih sil, sum zavarovalniških goljufij, posredovanje podatkov o prometnih nesrečah, …);
  • psihofizično stanje voznikov (naprave za ugotavljanje alkohola v izdihanem zraku, preizkus alkoholiziranosti, odvzem vozniškega dovoljenja, strokovni pregled, analize krvi in urina,…);
  • nadzor hitrosti in ugotavljanje varnostne razdalje med vozili (naprave za merjenje hitrosti v cestnem prometu, pogoji pod katerimi je dovoljeno izvajati meritve hitrosti, zapisnik o izvajanju meritev, posebnosti, ki jih je potrebno upoštevati pri meritvah, meritve hitrosti na avtocestah, ugotavljanje varnostne razdalje, …);
  • tahograf;
  • športne in druge prireditve ter dogodke na cesti (policijske dejavnosti pred vložitvijo vloge za dovolitev športne prireditve, varovanje, …);
  • taktiko in metodiko nadzora cestnega prometa (izbira mesta za nadzor prometa in ustavljanje vozil, komuniciranje z udeleženci v cestnem prometu, naloge na mejnih prehodih, pisni izdelki in obrazci, …);
  • izvajanje postopkov poostrenih nadzorov (nadzor na kontrolnih točkah, ukrepanje policistov ob ugotovljenih kršitvah, opazovanje prometa iz helikopterja);
  • policijska pooblastila v cestnem prometu (zaseg vozila po posameznih določbah, pridržanje po Zakonu o pravilih v cestnem prometu - ZPrCP[12], problematika odrejanja odstranjevanja nepravilno parkiranih in zapuščenih vozil, zimska služba, uporaba pravilnih osebnih podatkov oseb v postopkih ,…);
  • prevoze v cestnem prometu (prevozi nevarnega blaga, spremembe ADR);
  • izredne prevoze (dovoljenje za delno ali popolno zapori cest, usposabljanje spremljevalcev izrednih prevozov, sodelovanje policije);
  • prevoze (nadzor nad izvajanjem Zakona o prevozih v cestnem prometu - ZPCP-2[13], prevozi otrok in prevozi s cestnimi turističnimi vlakci);
  • voznike in vožnjo (vozniki začetniki, vozniki koles z motorjem in koles s pomožnim motorjem, uporaba pripomočkov za vid, čas trajanja vožnje, …);
  • maso in opremo vozil (oprema in oznaka tovornih vozil, oprema vozil tuje registracije, masa tovornih vozil, …);
  • pešce (varna pot v šolo);
  • ceste (ugotavljanje nepravilnosti na cesti, zapore cest, parkirne površine);
  • upravne notranje zadeve (vozniška dovoljenja, …);
  • registracijo in registrske oznake vozil (registracije tujih motornih vozil, registracija in evidentiranje vozil določenih tuijih predstavništev, mednarodna označba države na vozilih tuje registracije, …);
  • tehnične preglede motornih in priklopnih vozil (potek veljavnosti tuje nalepka za tehnični pregled, izjava o ustreznosti in brezhibnosti vozila, vgradnja vlečne naprave, ...);
  • kontrolne zdravstvene preglede;
  • tehnično opremo policije in uporabo varnostnih brezrokavnikov z odsevnimi trakovi.

Po pregledu vsebine Priročnika IP tako ugotavlja, da glede pretežnega dokumenta ne more slediti navedbam organa, da gre za dokument, ki je namenjen notranji rabi organa in iz katerega izhaja postopek oziroma način dela organa, kot tudi njegova notranja politika. V skladu z utečeno prakso IP dokumenti, iz katerih izhaja »zunanje« delovanje, ki je usmerjeno navzven in se nanaša na razmerje do zunanjih subjektov in do posameznikov, npr. do oseb, obravnavanih v policijskih postopkih, niso dokumenti, ki so namenjeni le internemu delu organa. Tudi v obravnavanem primeru je po oceni IP predmet zahteve dokument, iz katerega izhaja opis postopkov pri izvajanju nalog in pristojnosti policije, za katere mora imeti ta zakonsko podlago. Način izvajanja teh postopkov, ki posega v pravice in obveznosti oseb, ki so obravnavane, pa ne more biti zgolj stvar interne politike organa. Dokument se namreč nanaša na določeno področje dela policistov (cestni promet), v zvezi s katerim daje policistom posamezne usmeritve in navodila, upoštevajoč materialne in pomembnejše procesne predpise, ki urejajo področje varnosti cestnega prometa, ter predpise, ki si neposredno povezani s tem področjem. Priročnik torej predstavlja priporočilo in navodilo policistom, da po posameznih točkah, ki so naštete in opisane v priročniku, doseže namen učinkovitega in zakonitega opravljanja policijskih opravil v razmerju do drugih subjektov v teh postopkih (udeležencev prometnih nesreč, voznikov, …). Poudariti je namreč treba, da obsega Priročnik med drugim tudi postopke obravnave posameznikov, ki imajo za te posameznike konkretne posledice in ki so regulirani z veljavno zakonodajo, vsak posameznik, ki je v teh postopkih obravnavan, pa ima nedvomno pravico biti seznanjen s tem, kdo in za kakšne namene obdeluje njegove osebne podatke, kakšne so njegove pravice in obveznosti v teh postopkih ter kako jih lahko uveljavlja. Kot primer IP navaja podrobnejši opis ravnanja policista za zavarovanje dokazov v primeru prometne nesreče, upoštevaje določbe 111. člena ZPrCP, pa tudi pri izdaji plačilnega naloga po predmetnih določbah Zakona o prekrških - ZP-1[14], postopanje v zvezi z izjavo kršitelja (npr. …), … Tudi odklonitev preizkusa alkoholiziranosti ima za posameznika določene posledice, zato tudi v tem delu ne moremo govoriti o podatkih, ki se nanašajo na notranje delovanje organa, saj Priročnik glede tega prav tako daje napotila, kakšno naj bo ravnanje policistov, npr. če so izpolnjeni znaki kaznivega dejanja iz člena 324 KZ-1 in če voznik odkloni preizkus alkoholiziranosti. Tudi npr. odvzem vozniškega dovoljenja ima za posameznika določene posledice. Kot že navedeno, v pretežnem delu obsega Priročnik podatke, iz katerih izhaja »zunanje« delovanje policistov, ki je usmerjeno navzven. IP ob tem izpostavlja, da kot notranjega delovanja organa prav tako ni mogoče šteti posameznih opredelitev do relevantnih določb predpisov, kot je to npr. opredelitev do določbe 324. člena KZ-1, kjer se Priročnik opredeljuje do znakov kaznivega dejanja »nevarna vožnja v cestnem prometu«, navajanje sodne prakse ali drugih aktov posameznih organov, ki so upoštevani v predmetnih priporočilih (npr. dokument UUP GPU dne 28. 4. 2009, ali sklep, sprejet na posvetu Inšpektorjev za prometno varnost 23. 3. 2016). IP se tako strinja s pritožbenimi navedbami prosilke, da gre za informacije, ki so pomembne za javnost, saj se nanašajo na obveznosti policistov pri nadzoru prometa, način ustavljanja in merjenja hitrosti, komunikacije policistov z udeleženci v cestnem prometu, upoštevanje pravic udeležencev v postopku itd., in da se na ta način zagotavlja transparentnost, pravilnost in zakonitost delovanja organa.

 

Ker ni izpolnjen že prvi kriterij, se IP do drugega kriterija, t. i. škodnega testa, ne opredeljuje podrobneje, navaja pa, da razkritje predmetnih podatkov po mnenju IP organu ne more povzročiti motenj pri delovanju, organ pa teh motenj tudi ni konkretno izkazal. Splošnim navedbam organa, da bi »se z razkritjem Priročnika olajšalo specifične napade na varnost premoženja in ljudi ali bi to lahko imelo škodne posledice pri delovanju policistov na specifičnem področju dela na podlagi taktike in metodike dela« IP namreč ni mogel slediti. Že iz opisane vsebine in namena priročnika izhaja, da se ta ne nanaša na izvajanje nalog policije na področju varnosti ljudi in premoženja, ampak na izvajanje nalog policije v cestnem prometu. Vzročne zveze med zatrjevanimi motnjami, ki jih je organ navajal zgolj pavšalno in vsebino zahtevanega dokumenta, tako organ ni izkazal, prav tako pa je ni ugotovil niti IP.

 

V določenih delih predmetnega dokumenta bi po oceni IP lahko govorili o podatkih, ki so namenjeni notranji rabi organa in iz katerih izhaja postopek oziroma način dela organa, vendar pa po mnenju IP ne gre za podatke, katerih razkritje bi pomenilo resno oviro za nadaljnje delo organa. Za takšne primere bi po mnenju IP lahko šlo npr. …

Razkritje teh podatkov po oceni IP ne bi povzročilo »motnje onkraj dvoma«, ki jo kot relevantno pri tej izjemi izpostavlja že prosilka. IP namreč ne vidi možnosti, da bi razkritje takšnih podatkov lahko vplivalo na kritično in učinkovito delo policistov ter na delo organa na splošno. Delo organa oziroma policistov je namenjeno varovanju javnega interesa, zato je zagotovo v interesu organa, da policisti delujejo v okviru zakonov in drugih predpisov. IP tako ne more slediti utemeljitvi organa, da bi razkritje zahtevanega dokumenta imelo za posledico onemogočanje ali otežitev izvajanja določenih nalog policije, povezanih z zagotavljanjem varnosti v cestnem prometu. Po mnenju IP zahtevani dokument ne razkriva interno dogovorjenega načina dela pri izvajanju uradnih nalog organa, katerega razkritje bi lahko povzročilo motnje pri delovanju oziroma dejavnosti organa, kot to navaja organ. Razkriti namreč ne bili nobeni konkretni podatki o metodiki in taktiki policijskih postopkov ter podatki v zvezi z notranjim delovanjem policijskih enot pri zagotavljanju varnosti cestnega prometa, o načinu postopkov vodenja, odločanja, razporejanja in nadziranja policistov s strani vodstva policijske enote, uporabi tehničnih sredstev, idr., saj gre za navodila oziroma usmeritve o postopanju in ravnanju policistov, ki so zelo splošne. Po mnenju IP prav tako ni mogoče ugotoviti, da bi razkritje predmetnih podatkov močno vplivalo na stanje prometne varnosti, ogrožanje življenja ljudi in varnosti policistov ter drugih udeležencev v cestnem prometu. Kot že navedeno, je delo organa oziroma policistov namenjeno varovanju javnega interesa, zato je tudi v interesu organa, da policisti delujejo v okviru zakonov in drugih predpisov, še posebej pa je nadzor javnosti nad delom represivnega aparata v demokratični družbi integralnega pomena. Upoštevaje navedeno, seznanitev s takšnimi podatki po oceni IP nikakor ne more povzročiti motenj pri delovanju organa »onkraj dvoma«, kar je standard, ki mora biti (po sodni praksi in praksi IP) podan pri izjemi notranjega delovanja.

 

S pregledom vsebine dokumenta pa je IP ugotovil tudi, da presojani dokument v določenih delih vsebuje operativne informacije, ki so namenjene organizaciji in delu policije in z razkritjem katerih bi nastale motnje pri njenem delovanju, in sicer pri besedilu pod točkami:

- 2.3.13.1. (Opravljanje vnosa v evidenco FIO);

- 2.6.1.3. (Poligraf);

- od 4.1.4.3. do 4.1.4.6. (Pregledovanje in shranjevanje podatkov v spominskih enotah laserskih merilnikov hitrosti, ki ne omogočajo slikovnega dokumentiranja);

- od 4.1.5.2. do 4.1.5.4 (Shranjevanje in obdelava prekrškov, posnetih z laserskim merilnikom hitrosti TruCam LTI 20/20;

- 2.6.1.3. (pogovor z osumljencem v primeru prometne nesreče);

- 2.15.7.2, od 2.15.7.5 do 2.15.7.7. (evidentiranje kaznivih dejanj);

- 2.19.1.2. (uporaba aplikacije za SZZ);

- od 3.2.4.4. do 3.2.4.6. (shranjevanje podatkov v spominskih enotah indikatorjev).

IP je namreč ugotovil, da gre v tem delu za informacije, ki so namenjene notranjemu delovanju organa in kažejo na način delovanja organa in na organizacijo ter metode dela, zato je v tem delu podana izjema notranjega delovanja.

 

K utemeljitvi svoje odločitve pa IP dodaja še izvleček iz Predloga zakona o nalogah in pooblastilih policije, pod točko »Ocena stanja in razlogi za sprejem predloga zakona«, kot sledi:[15] »Policist mora poznati predpise, ki določajo njegove pristojnosti oziroma pooblastila, hkrati pa državljani lahko pričakujejo njegovo pomoč ter tudi predvidevajo njegovo prisilno ukrepanje, ko ravnajo v nasprotju z zakonom. Policija se vsakodnevno neposredno srečuje s pravicami in dolžnostmi oseb in njihovih organizacij, s svojim delovanjem posega na občutljivo področje svobode in zasebnosti, kar je s pravnimi normami urejeno na splošno in načelno.«. Upoštevati je treba tudi, da načela, ki so izpostavljena v ZNPPol, spodbujajo najvišje standarde policijskega dela, spoštovanje pravne države in človekovih pravic v vseh policijskih dejavnostih, zaupanje javnosti v delo policije, ustrezne sistemske odgovornosti za delo policistov, razumevanje in odprtost državljanov do policije. Načelo spoštovanja človekove osebnosti in dostojanstva ter drugih človekovih pravic in temeljnih svoboščin, načelo enake obravnave, načelo enakosti, načelo sorazmernosti, načelo strokovnosti in integritete kažejo na to, da je temeljna dolžnost policije zagotavljanje varnosti posameznikov in skupnosti, spoštovanje človekovih pravic in krepitev pravne države. Navedeno po mnenju IP dodatno utemeljuje dejstvo, da je zakonito ravnanje in postopanje policistov pri opravljanju njihovih nalog in izvajanju pooblastil izrednega pomena. Med naloge policije, ki izhajajo iz njenih temeljnih dolžnosti, spada torej tudi nadzor in urejanje prometa na javnih cestah in nekategoriziranih cestah, ki so dane v uporabo za javni promet, pri čemer je opravljanje nalog na področju varnosti cestnega prometa tesno povezano z izvajanjem ostalih nalog policije. Pri nadzoru policisti namreč ugotavljajo, ali v zvezi z vozilom ali voznikom obstajajo druge okoliščine, ki terjajo izvedbo določenih ukrepov (ali je vozilo ukradeno, ali so na vozilo nameščene ukradene registrske tablice, ali je zoper voznika razpisan ukrep odvzema prostosti, morebiten obstoj razlogov za sum storitve drugega kaznivega dejanja itd.).

 

Če dokument ali njegov del le delno vsebuje informacije, ki so izvzete iz prostega dostopa in jih je mogoče izločiti iz dokumenta, ne da bi to ogrozilo njihovo zaupnost, pooblaščena oseba organa, na podlagi 7. člena ZDIJZ in 19. člena Uredbe, izloči te informacije iz dokumenta ter seznani prosilca z vsebino preostalega dela dokumenta (t.i. delni dostop). Ker je predhodno navedene podatke, ki predstavljajo izjemo po 11. točki prvega odstavka 6. člena ZDIJZ, mogoče s trajnim prekritjem izločiti iz Priročnika, ne da bi to ogrozilo njegovo zaupnost, je IP odločil, da mora organ ob posredovanju dokumenta prosilki te podatke prekriti.

 

IP je po uradni dolžnosti, na podlagi drugega odstavka 247. člena ZUP in v skladu z načelom materialne resnice (8. člen ZUP), izvedel tudi preizkus, ali morda dokument vsebuje katero od drugih izjem, določenih v 5.a členu ali prvem odstavku 6. člena ZDIJZ. Ugotovil je, da Priročnik v delu, glede katerega je IP odločil, da ne predstavlja izjeme notranjega delovanja organa, ne vsebuje nobene druge izjeme, zaradi česar bi bilo treba zavrniti dostop do zahtevanega dokumenta, delno ali v celoti.

 

V zvezi z navedbami prosilke o razlogih, zaradi katerih potrebuje zahtevane podatke, pa IP navaja, da je v postopkih po ZDIJZ bistveno, da se odloča z učinkom erga omnes, kar pomeni, da je dokument, ki predstavlja prosto dostopno informacijo javnega značaja, dostopen vsakomur, pravni in fizični osebi, ne glede na pravni interes in morebiten osebni status prosilca. Rezultat presoje oziroma odločitev po ZDIJZ mora biti namreč enaka za vse. ZDIJZ torej kot pravilo postavlja enako in enotno uporabo določb zakona za vse, kar izhaja že iz izpodbijane odločbe. Upoštevaje navedeno tako v postopku po ZDIJZ tudi ni relevantno sklicevanje na sodbo ESČP v zadevi Belziuk proti Poljski, ki se nanaša na postopanje v kazenskem postopku.

 

Na podlagi navedenih argumentov in pravnih podlag je IP zaključil, da je podana pravna podlaga za dostop do posameznih zahtevanih podatkov, kar pomeni, da je organ na prvi stopnji v tem delu napačno uporabil materialno pravo. Izhajajoč iz navedenega je tako IP delno ugodil pritožbi prosilke ter na podlagi prvega odstavka 252. člena ZUP odločbo organa delno odpravil in sam odločil o zadevi. Organ je dolžan prosilki omogočiti dostop do zahtevanih podatkov, kot to izhaja iz 1. točke izreka te odločbe. V preostalem delu pa je pritožbo prosilke zavrnil, na podlagi prvega odstavka 248. člena ZUP, kot to izhaja iz 2. točke izreka te odločbe.

 

Glede povrnitve priglašenih stroškov postopka zahteva prosilke ni utemeljena. Na podlagi prvega odstavka 113. člena ZUP gredo stroški, ki nastanejo organu ali stranki med postopkom ali zaradi postopka (potni stroški uradnih oseb, izdatki za priče, izvedence, tolmače, ogled, pravno zastopanje, oglase, prihod, izgubo dohodka, strokovno pomoč, odškodnino za škodo, ki nastane pri ogledu ipd.) v breme tistega, na katerega zahtevo se je postopek začel. Konkretni pritožbeni postopek (kot tudi sam postopek z zahtevo za dostop do informacije javnega značaja) se je začel na pritožbo (oziroma zahtevo) prosilke, tako da prosilka sama nosi svoje stroške postopka. Zato je IP odločil, da se zahteva za povrnitev stroškov zavrne, kot to izhaja iz 3. točke izreka te odločbe.

 

V postopku reševanja te pritožbe niso nastali posebni stroški.

 

Ta odločba je v skladu s 30. točko 28. člena Zakona o upravnih taksah (Uradni list RS, št. 106/10 – uradno prečiščeno besedilo, 14/15 – ZUUJFO, 84/15 – ZZelP-J, 32/16 in 30/18 – ZKZaš) oproščena plačila upravne takse.

 

Pouk o pravnem sredstvu:

Zoper to odločbo ni dovoljena pritožba, temveč je dopustno sprožiti upravni spor. Upravni spor se sproži s tožbo, ki se vloži v 30 dneh od vročitve te odločbe na Upravno sodišče, Fajfarjeva 33, Ljubljana. Tožba se vloži pri navedenem sodišču neposredno pisno ali pa se pošlje po pošti. Če se tožba pošlje priporočeno po pošti, se za dan izročitve sodišču šteje dan oddaje na pošto. Tožba z morebitnimi prilogami se vloži v najmanj treh izvodih. Tožbi je treba priložiti tudi to odločbo v izvirniku ali prepisu.

 

 

 

Postopek vodila:

Nataša Siter, univ. dipl. prav.

svetovalka IP

 

 

 

Informacijski pooblaščenec:

Mojca Prelesnik, univ. dipl. prav.

informacijska pooblaščenka

 


[1] Uradni list RS, št. 15/13, 23/15 – popr. in 10/17.

[2] Varovan podatek policije je kot pojem opredeljen v 16. točki 3. člena ZNPPol in je osebni podatek ali drug obdelovan podatek, ki ni tajen, njegovo razkritje nepoklicanim osebam pa bi povzročilo škodo policiji, poteku uradnih postopkov ali fizičnim ali pravnim osebam, zato morajo njegovo obdelavo spremljati določeni varnostni ukrepi in postopki.

[3] Sodba Upravnega sodišča št. I U 1176/2010-13 z dne 30. 11. 2011: da je zakonodajalec v skladu z restriktivnim konceptom uporabe izjem od dostopa do informacije javnega značaja za dokazni standard postavil, da »bi razkritje povzročilo motnje«, kar je dokazni standard »onkraj dvoma«.

[4] Uradni list RS, št 67/14.

[5] 7. in 8. točka prvega odstavka 3. člena Pravilnika o zaščiti podatkov v policiji določa, da je varovan podatek zlasti tisti podatek, ko gre za specifične ukrepe, metode, tehnike in sredstva, ki jih policija uporablja za opravljanje nalog, in tisti podatek o dokumentih policije, iz katerih je mogoče ugotoviti taktiko in metodiko dela policije, ali bi njihovo razkritje lahko otežilo ali onemogočilo izvajanje policijskih nalog, njihovo razkritje nepoklicanim osebam pa bi povzročilo škodo organu oziroma bi bila ogrožena varnost policistov pri poteku uradnih postopkov

[6] Uradni list RS, št 24/16.

[7] Uradni list št., 33/91-I, 42/97 – UZS68, 66/00 – UZ80, 24/03 – UZ3a, 47, 68, 69/04 – UZ14, 69/04 – UZ43, 69/04 – UZ50, 68/06 – UZ121, 140, 143, 47/13 – UZ148, 47/13 – UZ90, 97, 99 in 75/16 – UZ70a.

[8] Npr. odločbi IP št. 090-120/2010, 090-66/2013.

[9] Npr. sodbi Upravnega sodišča št. I U 1837/2014 in št. I U 1857/2012.

[10] Uradni list RS, št. 18/93, 24/96 – odl. US, 24/01, 54/08, 35/09, 97/14, 8/16 – odl. US in 46/16.

[11] Uradni list RS, št. 50/12 – uradno prečiščeno besedilo, 6/16 – popr., 54/15, 38/16 in 27/17.

[12] Uradni list RS, št. 82/13 – uradno prečiščeno besedilo, 68/16, 54/15, 69/17 – popr. in 3/18 – odl. US).

[13] Uradni list RS, št. 6/16 – uradno prečiščeno besedilo.

[14] Uradni list RS, št. 29/11 – uradno prečiščeno besedilo, 21/13, 111/13, 74/14 – odl. US, 92/14 – odl. US, 32/16 in 15/17 – odl. US.

[15] Predlog zakona o nalogah in pooblastilih policije, 30. redna seja Vlade 20. 9. 2012.