Informacijski pooblaščenec Republika Slovenija
    SLO | ENG

Iskalnik po odločbah IP o dostopu do informacij javnega značaja

+ -
Datum: 08.12.2016
Naslov: Odvetniki Šelih & partnerji o.p., d.o.o. - Banka Slovenije
Številka: 090-225/2016
Kategorija: Notranje delovanje organa, Poslovna skrivnost, Varstvo nadzornega postopka
Status: Delno odobreno


SODBA UPRAVNEGA SODIŠČA

 

POVZETEK:

Organ je v celoti zavrnil zahtevo prosilca za dostop do dnevnih redov in zapisnikov sej Sveta organa, Medresorske komisije in Usmerjevalnega odbora. IP je v pritožbenem postopku ugotovil, da organ z zahtevanimi dokumenti Medresorske komisije ne razpolaga, zahtevani dokumenti Usmerjevalnega odbora pa predstavljajo poslovno skrivnost po subjektivnem kriteriju, zato je pritožbo v tem delu zavrnil. V preostalem delu je IP ugotovil, da je organ bistveno kršil pravila postopka glede stranske udeležbe ter nepopolno ugotovil relevantna dejstva, zaradi česar se odločbe v tem delu ne da preizkusiti. Odločbo je v tem delu odpravil in zadevo vrnil organu prve stopnje v ponovno odločanje z navodili, glede česa je treba postopek dopolniti.
 

ODLOČBA:

 

Številka: 090-225/2016/6

Datum: 8. 12. 2016

 

Informacijski pooblaščenec po informacijski pooblaščenki Mojci Prelesnik (v nadaljevanju IP) izdaja na podlagi 2. člena Zakona o Informacijskem pooblaščencu (Ur. l. RS, št. 113/05, 51/07 - ZUstS-A), tretjega in četrtega odstavka 27. člena Zakona o dostopu do informacij javnega značaja (Ur. l. RS, št. 51/06 – uradno prečiščeno besedilo, 117/06 – ZDavP-2, 23/14, 50/14, 19/15 – odl. US in 102/15; v nadaljevanju ZDIJZ) ter prvega odstavka 248. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (Ur. l. RS, 24/06 – uradno prečiščeno besedilo, 105/06 – ZUS-1, 126/07, 65/08, 8/10 in 82/13; v nadaljevanju ZUP) in prvega ter tretjega odstavka 251. člena ZUP o pritožbi … (v nadaljevanju prosilec), z dne 12. 9. 2016 zoper odločbo Banke Slovenije, Slovenska 35, 1000 Ljubljana (v nadaljevanju organ) št. 26.00-0289/16-MP, z dne 23. 8. 2016, v zadevi odobritve dostopa do informacije javnega značaja naslednjo

 

O D L O Č B O:

 

1.     Pritožbi prosilca z dne 12. 9. 2016 se delno ugodi in se prva alineja prve točke izreka odločbe Banke Slovenije št. 26.00-0289/16-MP, z dne 23. 8. 2016 odpravi ter se v tem delu zadeva vrne organu prve stopnje v ponovni postopek. Organ mora o zadevi odločiti najpozneje v 30 (tridesetih) dneh od prejema te odločbe.

 

2.     Pritožba prosilca z dne 12. 9. 2016 zoper odločbo Banke Slovenije št. 26.00-0289/16-MP, z dne 23. 8. 2016 se zavrne v delu, ki se nanaša na:

- drugo alinejo prve točke izreka odločbe in

- tretjo alinejo prve točke izreka odločbe.

 

3.     Zahteva prosilca za povrnitev stroškov se zavrne.

 

4.      V postopku reševanja te pritožbe niso nastali posebni stroški.

 

O b r a z l o ž i t e v:

 

Organ je dne 26. 7. 2016 prejel zahtevo prosilca za posredovanje fotokopij oziroma izpisov naslednjih informacij javnega značaja:

  1. dnevnih redov in zapisnikov sej Sveta organa, in sicer z dne 4. 1. 2013, z dne 22. 1. 2013, z dne 5. 2. 2013, z dne 19. 2. 2013, z dne 5. 3. 2013, z dne 19. 3. 2013, z dne 16. 4. 2013, z dne 29. 4. 2013, z dne 14. 5. 2013, z dne 18. 6. 2013, z dne 2. 7. 2013, z dne 16. 7. 2013, z dne 30. 7. 2013, z dne 30. 8. 2013, z dne 10. 9. 2013, z dne 24. 9. 2013, z dne 8. 10. 2013, z dne 22. 10. 2013, z dne 12. 11. 2013, z dne 26. 11. 2013, z dne 10. 12. 2013;
  2. dnevnih redov in zapisnikov vseh sej Medresorske komisije, ki so potekale v letu 2013 (prosilec pri tem navaja datume, ki so mu znani (30. 5. 2013, 3. 6. 2013, 10. 6. 2013, 3. 7. 2013, 15. 7. 2013, 26. 7. 2013, 6. 8. 2013, 8. 8. 2013) in dodaja, da želi prejeti tudi vse dnevne rede in zapisnike sej, katerih datumi mu niso znani);
  3. dnevnih redov in zapisnikov Usmerjevalnega odbora, ki so pri organu potekale v letu 2013.

 

Zahtevo prosilca je organ v celoti zavrnil z odločbo št. 26.00-0289/16-MP, z dne 23. 8. 2016, v kateri je najprej navedel, da ne razpolaga s popolnim arhivom za zahtevane dnevne rede in zapisnike sej Medresorske komisije. Nato je obširno navedel razloge, zaradi katerih je dostop do zahtevanih dokumentov zavrnil na podlagi drugega odstavka 5.a člena ZDIJZ, 11., 2. in 3. točke prvega odstavka 6. člena ZDIJZ. Organ je pojasnil še, kakšne so možnosti dostopa do dokumentov po 328. členu ZBan-2 in 227. člena ZPP ter zaključil, da interes prosilca za razkritje zahtevanih podatkov ni večji od interesa javnosti in javne koristi, ki je zakonsko opredeljena v korist vseh državljanov.

 

Dne 12. 9. 2016 je organ prejel pritožbo, v kateri se prosilec pritožuje zoper odločbo št. 26.00-0289/16-MP, z dne 23. 8. 2016 iz razloga zmotne oziroma nepopolne ugotovitve dejanskega stanja ter zmotne uporabe materialnega prava. Prosilec je navedel razloge, zaradi katerih dvomi v resničnost navedb organa glede neobstoja dela zahtevanih dokumentov. Obširno je navedel argumente, s katerimi izpodbija ugotovitve organa o izpolnjevanju pogojev za posamezno izjemo iz 2., 3., in 11. točke prvega odstavka 6. člena ZDIJZ ter drugega odstavka 5.a člena ZDIJZ. Pojasnil je, da je razkritje zahtevanih informacij v interesu širše javnosti, ker so izrečeni izredni ukrepi prizadeli zelo širok krog oseb. Prosilec predlaga, da IP pritožbi ugodi in izpodbijano odločbo spremeni tako, da zahtevi prosilca v celoti ugodi, ter mu omogoči dostop do zahtevanih informacij javnega značaja, organu pa naloži, da povrne prosilcu vse stroške tega postopka.

 

Organ je ugotovil, da je pritožba pravočasna, dovoljena in da jo je vložila upravičena oseba ter da odločbe ne bo nadomestil z novo, zato jo je, na podlagi 245. člena ZUP, z dopisom št. 26.00-0366/16, z dne 10. 10. 2016 poslal IP. V odstopu pritožbe se je organ opredelil do pritožbenih navedb.

 

Zaradi razjasnitve dejanskega stanja je IP z dopisom št. 090-225/2016/2, z dne 13. 10. 2016 organ pozval, da mu posreduje dokumente, ki so predmet zahteve, in dodatna pojasnila. Organ je v prilogi dopisa št. 26.00-0377/16-MP, z dne 19. 10. 2016 posredoval zahtevane dnevne rede in zapisnike sej Sveta organa ter Usmerjevalnega odbora, pri čemer je pojasnil, da z dvema zapisnikoma usmerjevalnega odbora ne razpolaga. Organ je podrobno navedel, zakaj ne razpolaga z zapisniki in dnevnimi redi Medresorske komisije. V zvezi z izjemo po drugem odstavku 5.a člena ZDIJZ je organ izpostavil 2. točko tretjega odstavka 234. člena ZBan-2 in obširno pojasnil, zakaj se ne strinja s prakso, ki jo IP vzpostavlja v zvezi z razlago nadzornega postopka. Organ vztraja, da nadzorni postopek v bankah ni zaključen. V zvezi z izjemo poslovne skrivnosti je organ navedel, da se dnevni redi in zapisniki Usmerjevalnega odbora nanašajo na Oliver Wyman in banke, ki jih je tudi konkretno navedel. Na sestankih so sodelovali tudi ECB, Deloitte, EY, EBA in Evropska komisija. Zapisniki in dnevni redi sej Sveta organa se nanašajo na vse subjekte nadzora, predvsem banke in hranilnice, lahko pa tudi na kreditne institucije držav EGP v Sloveniji, predstavništva kreditnih institucij v Sloveniji, posebne finančne institucije držav EGP v Sloveniji in kreditne posrednike. Organ je pojasnil, da nobenega izmed navedenih subjektov ni pritegnil v postopek.

 

Pritožba je delno utemeljena.

 

IP je kot organ druge stopnje v skladu z 247. členom ZUP dolžan preizkusiti odločbo v delu, v katerem jo pritožnik oz. prosilec izpodbija. Odločbo preizkusi v mejah pritožbenih navedb, po uradni dolžnosti pa preizkusi, ali ni prišlo v postopku na prvi stopnji do bistvenih kršitev postopka in ali ni prekršen materialni zakon.

 

Iz definicije informacije javnega značaja je (prvi odstavek 4. člena ZDIJZ) izhajajo trije osnovni pogoji, ki morajo biti izpolnjeni kumulativno, da lahko govorimo o obstoju informacije javnega značaja, in sicer:

1. informacija mora izvirati iz delovnega področja organa,

2. organ mora z njo razpolagati in

3. nahajati se mora v materializirani obliki.

 

Ali zahtevani dokumenti obstajajo?

 

Ker je organ v izpodbijani odločbi navedel, da ne razpolaga s popolnim arhivom za zahtevane dnevne rede in zapisnike sej Medresorske komisije, glede ostalih dokumentov pa se niti ni konkretno opredeljeval, ampak je le povzel zahtevo prosilca, je bilo treba v konkretnem primeru najprej rešiti vprašanje, ali organ razpolaga z zahtevanimi informacijami.

 

Kot izhaja iz prvega odstavka 4. člena ZDIJZ in tudi iz prvega odstavka 1. člena ZDIJZ, informacijo javnega značaja predstavlja samo dokument, ki že obstaja, je že ustvarjen, oziroma dokument, ki ga je organ v okviru svojega delovnega področja že izdelal oz. pridobil. Organi, ki so zavezanci po ZDIJZ, so namreč dolžni omogočiti dostop le do že obstoječih informacij in niso dolžni ustvariti novega dokumenta ali pridobiti oziroma vzpostaviti dokumenta, ki ga v času zahteve nimajo.

 

IP je v pritožbenem postopku ugotovil, da organ razpolaga z naslednjimi dnevnimi redi in zapisniki sej Usmerjevalnega odbora, ki so pri organu potekale v letu 2013:

1.     Asset Quality Review & Bottom-up Stress Test Steering Comitee #1 z dne 21. 8. 2013

2.     Minutes of Meeting AQR & Bottom-up Stress Test Steering Committee #1 z dne 21. 8. 2013,

3.     Bottom-up AQR & Stress Testing of the Slovenian Banking System Steering Committee #2 z dne 28. 8. 2013,

4.     Bottom-up AQR & Stress Testing of the Slovenian Banking System Steering Committee #3 z dne 11. 9. 2013,

5.     Minutes of Meeting AQR & Bottom-up Stress Test Steering Committee #3 z dne 11. 9. 2013,

6.     Bottom-up AQR & Stress Testing of the Slovenian Banking System Steering Committee #4 z dne 24. 9. 2013,

7.     Bottom-up AQR & Stress Testing of the Slovenian Banking System Steering Committee #5 z dne 11. 10. 2013,

8.     Minutes of Meeting AQR & Bottom-up Stress Test Steering Committee #5 z dne 11. 10. 2013,

9.     Bottom-up AQR & Stress Testing of the Slovenian Banking System Steering Committee #6 z dne 23. 10. 2013,

10.  Minutes of Meeting AQR & Bottom-up Stress Test Steering Committee #6 z dne 23. 10. 2013,

11.  Bottom-up AQR & Stress Testing of the Slovenian Banking System Steering Committee #7 z dne 6. 11. 2013,

12.  Minutes of Meeting AQR & Bottom-up Stress Test Steering Committee #7 z dne 6. 11. 2013,

13.  Bottom-up AQR & Stress Testing of the Slovenian Banking System Steering Committee #8 z dne 27. 11. 2013

14.  Minutes of Meeting AQR & Bottom-up Stress Test Steering Committee #8 z dne 27. 11. 2013.

 

Nadalje je IP ugotovil, da organ razpolaga z naslednjimi dnevnimi redi in zapisniki sej Sveta organa:

1. Dnevni red + OD zapisnik seje Sveta Banke Slovenije z dne 10. 12. 2013,

2. Dnevni red + ZD zapisnik seje Sveta Banke Slovenije z dne 10. 12. 2013,

3. Dnevni red + OD zapisnik seje Sveta Banke Slovenije z dne 26. 11. 2013,

4. Dnevni red + ZD zapisnik seje Sveta Banke Slovenije z dne 26. 11. 2013,

5. Dnevni red + OD zapisnik seje Sveta Banke Slovenije z dne 12. 11. 2013,

6. Dnevni red + OD zapisnik seje Sveta Banke Slovenije z dne 22. 10. 2013,

7. Dnevni red + ZD zapisnik seje Sveta Banke Slovenije z dne 22. 10. 2013,

8. Dnevni red + OD zapisnik seje Sveta Banke Slovenije z dne 8. 10. 2013,

9. Dnevni red + ZD zapisnik seje Sveta Banke Slovenije z dne 8. 10. 2013,

10.  Dnevni red + OD zapisnik seje Sveta Banke Slovenije z dne 24. 9. 2013,

11.  Dnevni red + ZD zapisnik seje Sveta Banke Slovenije z dne 24. 9. 2013,

12.  Dnevni red + OD zapisnik seje Sveta Banke Slovenije z dne 10. 9. 2013,

13.  Dnevni red + ZD zapisnik seje Sveta Banke Slovenije z dne 10. 9. 2013,

14.  Dnevni red + OD zapisnik seje Sveta Banke Slovenije z dne 30. 8. 2013,

15.  Dnevni red + ZD zapisnik seje Sveta Banke Slovenije z dne 30. 8. 2013,

16.  Dnevni red + OD zapisnik seje Sveta Banke Slovenije z dne 16. 7. 2013,

17.  Dnevni red + ZD zapisnik seje Sveta Banke Slovenije z dne 16. 7. 2013,

18.  Dnevni red + OD zapisnik seje Sveta Banke Slovenije z dne 2. 7. 2013,

19.  Dnevni red + ZD zapisnik seje Sveta Banke Slovenije z dne 2. 7. 2013,

20.  Dnevni red + OD zapisnik seje Sveta Banke Slovenije z dne 18. 7. 2013,

21.  Dnevni red + ZD zapisnik seje Sveta Banke Slovenije z dne 18. 6. 2013,

22.  Dnevni red + OD zapisnik seje Sveta Banke Slovenije z dne 14. 6. 2013,

23.  Dnevni red + ZD zapisnik seje Sveta Banke Slovenije z dne 14. 5. 2013,

24.  Dnevni red + OD zapisnik seje Sveta Banke Slovenije z dne 29. 4. 2013,

25.  Dnevni red + ZD zapisnik seje Sveta Banke Slovenije z dne 29. 4. 2013,

26.  Dnevni red + OD zapisnik seje Sveta Banke Slovenije z dne 16. 4. 2013,

27.  Dnevni red + ZD zapisnik seje Sveta Banke Slovenije z dne 16. 4. 2013,

28.  Dnevni red + OD zapisnik seje Sveta Banke Slovenije z dne 19. 3. 2013,

29.  Dnevni red + OD zapisnik seje Sveta Banke Slovenije z dne 5. 3. 2013,

30.  Dnevni red + ZD zapisnik seje Sveta Banke Slovenije z dne 5. 3. 2013,

31.  Dnevni red + OD zapisnik seje Sveta Banke Slovenije z dne 19. 2. 2013,

32.  Dnevni red + OD zapisnik seje Sveta Banke Slovenije z dne 5. 2. 2013,

33.  Dnevni red + OD zapisnik seje Sveta Banke Slovenije z dne 22. 1. 2013,

34.  Dnevni red + ZD zapisnik seje Sveta Banke Slovenije z dne 22. 1. 2013,

35.  Dnevni red + OD zapisnik seje Sveta Banke Slovenije z dne 4. 1. 2013.

 

IP ne more dvomiti o navedbah organa, da ne razpolaga z dnevnimi redi in zapisniki sej Medresorske skupine, ki so potekali v letu 2013. Kot je organ navedel že v izpodbijani odločbi in podrobneje pojasnil še v dopisu št. 26.00-0377/16-MP, z dne 19. 10. 2016, je imenoval tri člane Medresorske komisije, ki jo je ustanovila Vlada RS na podlagi tretjega odstavka 20. člena Zakona o ukrepih Republike Slovenije za krepitev stabilnosti bank (Ur. l. RS, št. 105/12, s spremembami in dopolnitvami; v nadaljevanju ZUKSB). Ti člani niso prejeli posebnih navodil za hrambo dokumentacije, ki so jo prejeli. Administrativno podporo komisiji pa je nudilo Ministrstvo za finance. Gradivo je bilo namenjeno članom, saj je predloge iz tretjega odstavka 20. člena ZUKSB dajala Vladi RS komisija, ne pa organ. Člani, ki jih je imenoval organ, so zato sami hranili prejete dokumente v zvezi z delom komisije. Članici Jasna Iskra in Stanislava Zadravec Caprirolo z dokumenti v materialni obliki ne razpolagata, računalniki pa so jima bili zaseženi, kar je razvidno iz zapisnika policije št. D2810679/K1572685, z dne 6. 7. 2016, ki ga je organ priložil dopisu št. 26.00-0377/16-MP, z dne 19. 10. 2016. Tretji član Janez Fabijan ni več zaposlen pri organu, ob prenehanju zaposlitve pa je moral predati računalnik, iz katerega so bili podatki izbrisani že pred izdajo izpodbijane odločbe, kar je organ pojasnil v dopisu št. 26.00-0366/16, z dne 10. 10. 2016. Izhajajoč iz navedenega je IP zaključil, da organ ne razpolaga niti z nobenim dnevnim redom niti z nobenim zapisnikom sej Medresorske skupine, ki so potekale v letu 2013.

 

IP pripominja, da je treba smisel dostopa do informacij javnega značaja iskati v javnem in odprtem delovanju zavezanca, preko katerega se lahko preizkusi tudi pravilnost in zakonitost delovanja. Upoštevati je treba, da se lahko zagotovi prost dostop zgolj do informacij, ki dejansko že obstajajo. Pritožbeni postopek ne more biti namenjen prisili ustvarjanja ali pridobivanja informacij ali ugotovitvi, da bi določene informacije pri organu morale obstajati. IP je namreč organ, ki je, na podlagi prvega odstavka 2. člena ZInfP, pristojen za odločanje o pritožbi zoper odločbo, s katero je organ zavrgel ali zavrnil zahtevo ali drugače kršil pravico do dostopa ali ponovne uporabe informacije javnega značaja ter v okviru postopka na drugi stopnji tudi za nadzor nad izvajanjem zakona, ki ureja dostop do informacij javnega značaja, in na njegovi podlagi izdanih predpisov. Zato IP, skladno z načelom zakonitosti, organu ne more naložiti, naj prosilcu posreduje dokumentacijo, s katero ne razpolaga. Poleg tega IP v pritožbenem postopku glede dostopa do informacij javnega značaja tudi nima pristojnosti, da bi se spuščal v presojo zakonitosti in smotrnosti ravnanja organa ter v vprašanje, ali organ ravna pravilno, ker ne razpolaga z zahtevanimi dokumenti.

 

Glede dnevnih redov in zapisnikov sej Medresorske skupine, ki so potekali v letu 2013, o katerih je organ odločil v drugi alineji prve točke izreka izpodbijane odločbe, ni izpolnjen eden izmed pogojev iz prvega odstavka 1. člena ZDIJZ v povezavi s prvim odstavkom 4. člena ZDIJZ, ki morajo biti podani kumulativno, da lahko potrdimo obstoj informacije javnega značaja. Ker pritožbi prosilca v tem delu ni mogoče ugoditi, jo je IP kot neutemeljeno zavrnil na podlagi prvega odstavka 248. člena ZUP.

 

Dnevni redi in zapisniki sej Usmerjevalnega odbora

 

Iz navedb organa v dopisu št. 26.00-0366/16, z dne 10. 10. 2016 izhaja, da so dnevni redi in zapisniki sej Usmerjevalnega odbora, ki so pri organu potekale v letu 2013, označeni kot poslovna skrivnost gospodarske družbe Oliver Wyman S.r.l., ki je navedeno dokumentacijo tudi pripravila. IP je zato navedeni družbi z dopisom št. 090-225/2016/5, z dne 21. 10. 2016, na podlagi četrtega odstavka 246. člena ZUP, poslal pritožbo in jo pozval, da se do nje opredeli. Družba Oliver Wyman S.r.l. se na poziv do izdaje te odločbe ni odzvala. Skladno s šestim odstavkom 143. člena ZUP to pomeni, da družba Oliver Wyman S.r.l. ni priglasila stranske udeležbe.

 

IP je v zvezi z dnevnimi redi in zapisniki sej Usmerjevalnega odbora ugotavljal, ali je podana izjema po 2. točki prvega odstavka 6. člena ZDIJZ. Na podlagi navedene določbe je izjema od prosto dostopnih informacij podatek, ki je opredeljen kot poslovna skrivnost v skladu z zakonom, ki ureja gospodarske družbe (Zakon o gospodarskih družbah, Ur. l. RS, št. 65/2009-UPB-3 s spremembami in dopolnitvami; v nadaljevanju ZGD-1). Po prvem odstavku 39. člena ZGD-1 se za poslovno skrivnost štejejo podatki, za katere tako določi družba s pisnim sklepom (subjektivni kriterij), po drugem odstavku istega člena pa podatki, za katere je očitno, da bi nastala občutna škoda, če bi zanje izvedela nepooblaščena oseba (objektivni kriterij). ZGD-1 v tretjem odstavku 39. člena izrecno določa, da se za poslovno skrivnost ne morejo določiti podatki, ki so po zakonu javni ali podatki o kršitvah zakona ali dobrih poslovnih običajev.

 

Subjektivni kriterij se odraža v tem, da upravičenec sam s svojim aktom in s svojo voljo označi podatek kot zaupen in prepove njegovo neupravičeno sporočanje. Za opredelitev poslovne skrivnosti ni pomembno, kakšen pomen imajo ti podatki objektivno za družbo, temveč subjektivna odločitev družbe, da hoče zavarovati določen podatek kot poslovno skrivnost. Vendar pa mora biti za izpolnitev tega kriterija podana izrecna odredba o tem, kateri podatki se štejejo za poslovno skrivnost. Ta odredba je lahko dana v splošnem aktu (npr. v pravilniku o poslovni skrivnosti), lahko pa je tudi posamična. Zaradi določnosti in preprečevanja nejasnosti mora biti odredba pisna, z njo pa morajo biti seznanjene osebe, ki so dolžne podatek varovati.[1] Odredba ne sme veljati za nazaj, kar pomeni, da so lahko kršitve poslovne skrivnosti samo tista dejanja, ki so bila kot taka določena že v času, ko je odredba veljala.[2]

 

Po pregledu dnevnih redov in zapisnikov sej Usmerjevalnega odbora, ki jih je organ posredoval v prilogi dopisa št. 26.00-0367/16-MP, z dne 19. 10. 2016, je IP ugotovil, da vsak posamezni dokument na začetku vsebuje oznako poslovne skrivnosti s pojasnilom, da dokumenti vsebujejo poslovne skrivnosti družbe Oliver Wyman S.r.l. in njenih strank, in da dokumentov ni dopustno posredovati tretjim osebam brez pisne privolitve navedene družbe. Na zadnji strani vsakega dokumenta je izrecno napisano, da ni namenjen javnosti. Organ je IP posredoval tudi del dokumenta z naslovom »Terms and Conditions of Business«, ki zavezuje pogodbeni stranki (družba Oliver Wyman S.r.l. in organ) k varovanju zaupnih informacij. Navedeni dokument je guverner podpisal dne 14. 8. 2013, torej pred nastankom prvega izmed obravnavanih dokumentov, tj. dne 21. 8. 2013. To pomeni, da je družba Oliver Wyman S.r.l. zadostila kriteriju za določitev poslovne skrivnosti po subjektivnem kriteriju, saj je dokumente pravočasno označila kot poslovno skrivnost v skladu s prvim odstavkom 39. člena ZGD-1. Ker za obstoj poslovne skrivnosti zadostuje že opredelitev po enem kriteriju, IP ni presojal, ali obravnavani dokumenti predstavljajo poslovno skrivnost tudi po objektivnem kriteriju.

 

IP je vsebino dnevnih redov in zapisnikov sej Usmerjevalnega odbora presojal še z vidika vprašanja, ali gre za podatke, ki v skladu s tretjim odstavkom 39. člena ZGD-1, ne morejo biti določeni kot poslovna skrivnost, ker so po zakonu javni, ali ker gre za podatke o kršitvi zakona ali dobrih poslovnih običajev. Ker ni našel zakonske podlage ali drugih dejanskih okoliščin, ki bi omogočale razkritje vsebine obravnavanih dokumentov, je zaključil, da ne gre za t.i. absolutno javne podatke, tj. podatke, ki jih je treba razkriti ne glede na voljo »prizadetega« poslovnega subjekta. Dnevni redi in zapisniki sej Usmerjevalnega odbora, o katerih je organ odločil v tretji alineji prve točke izreka izpodbijane odločbe, zato predstavljajo poslovno skrivnost družbe Oliver Wyman S.r.l., s čimer so izpolnjeni pogoji za izjemo po 2. točki prvega odstavka 6. člena ZDIJZ. Ker pritožbi prosilca v tem delu ni mogoče ugoditi, jo je IP kot neutemeljeno zavrnil, na podlagi prvega odstavka 248. člena ZUP.

 

Dnevni redi in zapisniki sej Sveta organa

 

IP je po proučitvi zadeve ugotovil in v nadaljevanju te odločbe podrobneje obrazložil, da je organ glede dnevnih redov in zapisnikov sej Sveta organa nepopolno ugotovil relevantna dejstva, ki bi jih glede na načela in določbe ZUP moral, poleg tega se v obrazložitvi ni opredelil do vseh vprašanj, do katerih bi se pri odločanju na podlagi ZDIJZ moral, zato se odločbe v tem delu ne da preizkusiti, s čimer je prišlo do bistvene kršitve postopka na prvi stopnji (7. točka drugega odstavka 237. člena ZUP). Organ je bistveno kršil pravila postopka tudi glede stranske udeležbe (2. točka drugega odstavka 237. člena ZUP).

 

Kadar organ druge stopnje ugotovi, da je v postopku prišlo do bistvenih kršitev pravil postopka, ali da je organ zmotno oz. nepopolno ugotovil dejansko stanje, na podlagi prvega odstavka 251. člena ZUP dopolni postopek in odpravi omenjene pomanjkljivosti bodisi sam bodisi po organu prve stopnje ali pa po zaprošenem organu. Če organ druge stopnje spozna, da bo pomanjkljivosti postopka na prvi stopnji hitreje in bolj ekonomično odpravil organ prve stopnje, na podlagi tretjega odstavka 251. člena ZUP odpravi odločbo prve stopnje s svojo odločbo in vrne zadevo organu prve stopnje v ponovni postopek. V takem primeru je organ druge stopnje dolžan s svojo odločbo opozoriti organ prve stopnje, glede česa je treba dopolniti postopek, organ prve stopnje pa mora ravnati po tej odločbi.

 

Glede na to, da je obravnavana dokumentacija zelo kompleksna, saj se nanaša na vrsto področij iz pristojnosti organa, in da je organ tisti, ki zaradi poznavanja zadevnega področja lahko vključi v postopek vse subjekte, na pravice in pravne koristi katerih bi lahko vplivala odločitev v konkretnem primeru, ter ustrezno in popolno obrazloži vse razloge o odločilnih dejstvih za izdajo zakonite in pravilne odločbe v tej zadevi, IP v konkretnem primeru ocenjuje, da bo nedvomno hitreje in bolj ekonomično, če bo pomanjkljivosti postopka odpravil organ prve stopnje. IP je zato pritožbi prosilca v tem delu ugodil in na podlagi tretjega odstavka 251. člena ZUP izpodbijano odločbo v celoti odpravil ter zadevo vrnil organu prve stopnje v ponovno odločanje.

 

V konkretnem primeru je organ v celoti zavrnil dostop do dnevnih redov in zapisnikov sej Sveta organa, pri čemer je le povzel zahtevo prosilca, ni pa se opredelil glede tega, kateri konkretni dokumenti so bili predmet odločanja. V ponovljenem postopku mora organ primarno ugotoviti in v odločbi navesti, katere konkretne dnevne rede in zapisnike sej Sveta organa bo presojal in nato presojati obstoj izjem od prostega dostopa za posamezne podatke v teh dokumentih in ne kar pavšalno glede celotnih dokumentov.[3] Organ je v zavrnilni odločbi uvodoma navedel, da vsebujejo zahtevani zapisniki in dnevni redi (sej Sveta organa, Medresorske komisije in Usmerjevalnega odbora) podatke, pridobljene v postopku nadzora nad bankami, hranilnicami in drugimi s strani organa nadzorovanimi osebami. Že iz pregleda naslovov posameznih točk v dnevnih redih in zapisnikih sej Sveta organa (npr. Nadzor bančnega sistema, Finančno poslovanje, finančna stabilnost in finančna statistika, Plačilni in poravnalni sistemi ter gotovinsko poslovanje (ta točka vsebuje npr. podatke o predlogu dogodkov za izdajo priložnostnih kovancev, uvedbi druge serije bankovcev, odločbah o zavrnitvi zamenjave poškodovanih bankovcev,…), Odločitve v pristojnosti nadzornega sveta, Razno (ta točka vsebuje npr. podatke o postopkih pred sodišči, imenovanju članov različnih odborov organa, imenovanju zaposlenih na določena delovna mesta,…)) izhaja, da gre za kompleksne in strukturirane dokumente, ki poleg podatkov, ki se nanašajo na postopke nadzora, vsebujejo tudi vrsto drugih podatkov. Organ se v izpodbijani odločbi glede tega ni nič opredelil, temveč se je večinoma pavšalno, za vse zahtevane dokumente, skliceval na izjeme po drugem odstavku 5.a člena ZDIJZ in 11., 2. ter 3. točki prvega odstavka 6. člena ZDIJZ. V ponovljenem postopku mora organ popolno ugotoviti dejansko stanje in se opredeliti do naslednjih vprašanj:

1.  ali so izpolnjeni pogoji za obstoj posameznih izjem od prostega dostopa in

2.  če so izpolnjeni pogoji za obstoj izjeme od prostega dostopa, ali je mogoče uporabiti institut delnega dostopa.

 

Izjema po 11. točki prvega odstavka 6. člena ZDIJZ

 

Organ se na izjemo po 11. točki prvega odstavka 6. člena ZDIJZ sklicuje pavšalno za vse presojane dokumente. Kot že rečeno, dnevni redi in zapisniki sej Sveta organa vsebujejo podatke, ki se nanašajo na različna področja iz pristojnosti organa, zato je že po naravi stvari nemogoče sprejeti stališče, da obravnavani dokumenti v celoti predstavljajo navedeno izjemo. Ker organ z vidika te izjeme ni presojal vsebine posameznih dokumentov in je zato nepopolno ugotovil relevantna dejstva, se odločbe v tem delu ne da preizkusiti.

 

Za zavrnitev dostopa do informacije s sklicevanjem na 11. točko prvega odstavka 6. člena ZDIJZ morata biti kumulativno izpolnjena naslednja pogoja:

1.  podatek mora izhajati iz dokumenta, ki je bil sestavljen v zvezi z notranjim delovanjem oz. dejavnostjo organa in

2.  razkritje takšnega podatka bi povzročilo motnje pri delovanju oz. dejavnosti organa (t.i. specifični škodni test).

 

Z navedeno izjemo se varuje t.i. notranje razmišljanje organa, s čimer naj bi se omogočilo odkrito in odprto razmišljanje organa, ki pa bi bilo ovirano, če bi bilo povsem odprto za javnost. Varujejo se podatki, ki nastajajo ob oblikovanju politike organa. Namen te izjeme je preprečiti škodo, ki bi nastala pri kakovosti odločanja organa, saj razumno varovanje procesa »notranjega razmišljanja organa« ni nujno v neskladju z načelom odprtosti uprave. Če bi namreč vsi tovrstni dokumenti postali javni, bi to lahko resno ogrozilo kritično, inovativno in učinkovito delo javnega sektorja.

 

Organ mora v ponovljenem postopku najprej presojati, ali zahtevani dokumenti vsebujejo podatke oz. informacije, iz katerih bi bilo razvidno, kako je organ oblikoval politiko dela oziroma, kako je potekal postopek notranjega razmišljanja organa. Če bo organ ugotovil, da so zahtevane informacije nastale v zvezi z notranjim delovanjem organa, mora za obstoj izjeme notranjega delovanja utemeljiti še izpolnjenost drugega pogoja. To pomeni, da mora s škodnim testom oceniti, ali bi razkritje povzročilo motnje pri delovanju oziroma dejavnosti organa. Ta test spada med teste tehtanja. Navedeno pomeni, da se dostop do informacije zavrne le v primeru, če bi bila škoda, ki bi nastala organu zaradi motenj pri delovanju, večja od pravice javnosti, da se seznani z informacijo. Besedo »motnje« je treba tolmačiti v smislu, da bi razkritje podatka pomenilo resno oviro za nadaljnje delo organa, oziroma bi bilo to delo bistveno drugače (po kvaliteti slabše), kot je bilo pred razkritjem, oziroma kakršno bi bilo, če do razkritja podatka ne bi prišlo. IP poudarja, da je pri tej izjemi škodni test zelo strog, saj mora razkritje podatka, ne samo ogroziti varovano pravno dobrino, ampak že resno ogroziti proces odločanja institucije, da bi se dostop do dokumentov lahko zavrnil. Tudi Upravno sodišče RS je v zvezi z izjemo iz 11. točke prvega odstavka 6. člena ZDIJZ v sodbi št. I U 1176/2010-13, z dne 30. 11. 2011 navedlo, da je zakonodajalec v skladu z restriktivnim konceptom uporabe izjem do dostopa do informacije javnega značaja za dokazni standard postavil, da »bi razkritje povzročilo motnje«, kar je dokazni standard »onkraj dvoma«.

 

IP na načelni ravni ne zanika, da bi bile motnje pri delovanju organa, ki bi lahko nastale z razkritjem določenih podatkov iz zahtevanih dnevnih redov in zapisnikov, večje od pravice javnosti, da se seznani z informacijami, zapisanimi v teh dokumentih. Vendar pa mora organ od primera do primera, glede na konkretne okoliščine, oceniti, ali bi razkritje posameznih podatkov iz teh dokumentov povzročilo motnje pri delovanju organa. Pri tem mora organ med drugim upoštevati tudi, da je rezultat te ocene lahko različen tudi s potekom časa.[4] Obravnavani dokumenti so namreč nastali že v letu 2013, od takrat do danes pa so se za škodni test pravno relevantne okoliščine tudi spreminjale (npr. določeni podatki so medtem lahko postali že javni). Poleg tega IP poudarja, da argumentov, ki jih organ citira iz preteklih odločb IP in sodb Upravnega sodišča RS, ni mogoče direktno aplicirati na obravnavani primer, ampak jih je treba oceniti in presojati v luči konkretnih okoliščin, ki so pravno relevantne v obravnavanem primeru.

 

Razlogi za zavrnitev zahteve oziroma razlogi, s katerimi se dokazuje obstoj izjeme od dostopa do informacij javnega značaja, morajo biti natančno, jasno in konkretno obrazloženi, da se lahko preizkusi njihova utemeljenost oziroma izkazanost. Organ mora torej v ponovljenem postopku navesti konkretna dejstva in podatke o zatrjevanih motnjah, da bo izpodbijana odločba vsebovala razloge o odločilnih dejstvih in jo bo mogoče preizkusiti.

 

Izjema po drugem odstavku 5.a člena ZDIJZ

 

Organ je največji del argumentacije v izpodbijani odločbi namenil izjemi po drugem odstavku 5.a člena ZDIJZ, pri čemer pa je njegova interpretacija pojma »nadzorni postopek« materialnopravno zmotna, kar pravilno navaja tudi prosilec v pritožbi. Posledično se organ ni opredelil do vseh vprašanj, do katerih bi se ob pravilni interpretaciji navedene določbe moral opredeliti.

 

Na podlagi drugega odstavka 5.a člena ZDIJZ organ prosilcu zavrne dostop do zahtevane informacije ali njeno ponovno uporabo, če se zahteva nanaša na podatek, ki je pridobljen ali sestavljen zaradi nadzornega postopka, ki ga v skladu z zakonom vodi Banka Slovenije, organ, pristojen za nadzor trga vrednostnih papirjev ali zavarovalniški nadzor, ali drug nadzorni organ, specializiran za finančni nadzor, če je nadzorni postopek še v teku. Ko je postopek nadzora zaključen, organ lahko zavrne dostop ali njeno ponovno uporabo tudi, če bi razkritje zahtevane informacije povzročilo škodo drugi osebi ali če bi to resno ogrozilo izvajanje drugih zakonskih nalog nadzorne institucije, ki je vodila postopek.

 

Za utemeljitev obstoja navedene izjeme mora organ v ponovljenem postopku ugotoviti, ali sta kumulativno izpolnjena naslednja dva pogoja:

1.  podatek mora biti pridobljen ali sestavljen zaradi nadzornega postopka, ki ga v skladu z zakonom vodi organ, ter

2.  nadzorni postopek mora biti še v teku, oziroma če je zaključen, če bi razkritje zahtevane informacije povzročilo škodo drugi osebi ali resno ogrozilo izvajanje drugih zakonskih nalog nadzorne institucije, ki je vodila postopek.

 

IP poudarja, da se obravnavana izjema ne more uporabljati na način, da bi se omejeval dostop do informacij javnega značaja zaradi hipotetičnih in/ali negotovih postopkov. Že po naravi stvari, kot je pojasnjeno v nadaljevanju in kot je pravilno izpostavil tudi prosilec, se konkreten podatek pridobi zaradi posameznega nadzornega postopka in njegove izvedbe, sicer ne gre za podatek v smislu drugega odstavka 5.a člena ZDIJZ. Smiselno je takšno stališče zavzelo tudi Upravno sodišče RS v sodbi št. I U 419/2015-13, z dne 14. 5. 2015. Organ mora zato najprej ugotoviti, kateri konkretni postopki nadzora v zvezi s posameznimi zahtevanimi podatki tečejo oziroma so že končani.

 

ZBan-2 v 12. poglavju ureja postopek odločanja organa v posamičnih zadevah in postopek sodnega varstva. Znotraj navedenega poglavja so oddelki, ki podrobneje uredijo posebnosti postopkov v posamičnih zadevah. Tako je postopek nadzora urejen v 12.3 oddelku ZBan-2 (338. – 353. člen), ki določa posebna pravila postopka nadzora v razmerju do splošnih določb o postopku, vsebovanih v oddelku 12.1. ZBan-2. Glede na sistemsko ureditev postopka odločanja organa v posamičnih zadevah v ZBan-2 (12.1 Splošne določbe, 12.2 Postopek odločanja o izdaji dovoljenj in soglasij, 12.3 Postopek nadzora in 12.4 Postopek sodnega varstva) se kot nadzorni postopek v smislu 404. člena ZBan-2 štejejo postopki nadzora, ki jih organ izvaja po določbah 12.3 oddelka ZBan-2. Da postopek nadzora ne pomeni že izvajanje splošne pristojnosti organa, zbiranja informacij ter načina opravljanja nadzora v skladu z 2. točko tretjega odstavka 234. člena ZBan-2, kot to zmotno zatrjuje organ v dopisu št. 26.00-0366/16, z dne 10. 10. 2016, kaže tudi nomotehnična ureditev. V naslovu 12. poglavja ZBan-2 je uporabljena besedna zveza »posamičnih zadevah«. Že zakonodajalec je s takšno dikcijo predvidel, da postopek nadzora ne predstavlja izvajanja splošnih pristojnosti organa, temveč pomeni postopek nadzora vedno določeno posamično zadevo, ki se začne in konča z izdajo odločitve.

 

Postopek nadzora se v skladu s tretjim odstavkom 339. člena ZBan-2 konča z izdajo akta organa (odredba ali odločba), s katerim se izreče ukrep nadzora (ukrepi nadzora so določeni v 8. poglavju ZBan-2). Glede začetka postopka nadzora pa ZBan-2 nima posebne določbe, ki bi določala, kdaj se postopek nadzora začne. V skladu z drugim odstavkom 338. člena v povezavi z drugim odstavkom 319. člena ZBan-2 se v postopku nadzora uporabljajo določbe ZUP, če ni drugače določeno v ZBan-2. Ker organ vodi postopek nadzora in izreka ukrepe po uradni dolžnosti (prvi odstavek 340. člena ZBan-2), se v skladu s prvim odstavkom 127. člena ZUP kot začetek postopka šteje kakršnokoli dejanje, ki ga organ opravi v ta namen. To dejanje pomeni dejanje začetka postopka. Organ mora zato v ponovljenem postopku za utemeljitev obstoja nadzornega postopka navesti, s katerim dejanjem se je začel konkreten nadzorni postopek, v katerem je bil presojani podatek iz obravnavanih dokumentov pridobljen ali sestavljen.

 

IP še dodaja, da se strinja z navedbo organa v dopisu št. 26.00-0366/16, z dne 10. 10. 2016, da pri nadzornem postopku ne gre izključno za upravni postopek, saj bi v nasprotnem primeru bila uporabljiva že izjema varstva upravnega postopka po 7. točki prvega odstavka 6. člena ZDIJZ, se pa uporabljajo določbe ZUP, če ni drugače določeno v ZBan-2. Zato ni mogoče slediti stališču organa, da so vsi podatki v zahtevanih dokumentih pridobljeni v postopku nadzora banke, ki se vseskozi odvija, saj ima organ v primeru večjih bank vedno odprtega enega ali več ukrepov. Navedeno stališče organa ne zdrži resne pravne presoje, saj bi to pomenilo, da na podlagi zahteve po ZDIJZ ne bi bili javni nobeni podatki, ker način opravljanja nadzora iz 2. točke tretjega odstavka 234. člena ZBan-2 zajema vse informacije, ki so jih, na podlagi zakona, banke ter druge osebe dolžne poročati organu. IP ocenjuje, da je imel zakonodajalec z določbo drugega odstavka 5.a člena ZDIJZ namen varovati posamezen, torej konkreten nadzorni postopek, ki se začne in konča. To izhaja iz dikcije navedene določbe, in sicer, da do končanja postopka organu podatkov iz postopka ni treba razkriti, ko je postopke zaključen, pa organ lahko zavrne dostop le izjemoma, in sicer, če bi razkritje zahtevane informacije povzročilo škodo drugi osebi ali če bi to resno ogrozilo izvajanje drugih zakonskih nalog nadzorne institucije, ki je vodila postopek. Postopek po svojem bistvu in izhajajoč iz narave stvari ne more biti »nekaj«, kar nima začetka in konca in se »vseskozi odvija«. Že po splošni definiciji postopka iz Slovarja slovenskega knjižnega jezika je postopek »oblika načrtnega, premišljenega dela, delovanja, ravnanja ali mišljenja za dosego kakega cilja«, po pravni definiciji pa »skupek po pravnih pravilih določenih dejanj, ki vodijo do pravno določene rešitve«.

 

Ker je dokazno breme pri zatrjevanju izjeme na strani organa, mora v ponovljenem postopku konkretno navesti, kateri nadzorni postopek oz. postopke v zvezi s posameznimi informacijami iz zahtevanih dokumentov vodi zoper posamezno banko ter ali so postopki še v teku, pri čemer naj konkretno navede npr. številko zadeve in pravno podlago (člen) posameznega nadzornega postopka ter posreduje druga dokazila o obstoju nadzornih postopkov (dokument o začetku in/ali zaključku nadzornega postopka).

 

Če bo organ izkazal, da je konkretni nadzorni postopek še v teku, bo s tem izjema v zvezi s konkretnimi informacijami iz zahtevnih dokumentov v celoti utemeljena. Če pa bo organ ugotovil, da je konkretni postopek že zaključen, bo moral v ponovljenem postopku ugotavljati še, ali bi razkritje zahtevane informacije povzročilo škodo drugi osebi ali resno ogrozilo izvajanje drugih zakonskih nalog nadzorne institucije, ki je vodila postopek. Pri tem je treba škodo oziroma resno ogrožanje, kolikor je le mogoče, konkretizirati. Za zavrnitev dostopa do informacije javnega značaja namreč ne zadošča zgolj sklicevanje na abstraktno možnost nastanka škode oziroma resnega ogrožanja. Ogrozitev zavarovane dobrine mora biti dejanska in ne le hipotetična. Glede dokaznega standarda in načina ugotavljanja pravno relevantnih okoliščin velja mutatis mutandis, kot je bilo navedeno že zgoraj pri izjemi po 11. točki prvega odstavka 6. člena ZDIJZ.

 

Izjema po 2. točki prvega odstavka 6. člena ZDIJZ

 

IP se strinja s pritožbenimi navedbami prosilca, da je napačno stališče organa, da zaupni podatki organa na podlagi 47. člena ZBS-1 in Pravilnika o varovanju zaupnih podatkov v Banki Slovenije po vsebini predstavljajo poslovno skrivnost organa. Poslovna skrivnost, po primerjavi določbe 74. člena Ustave RS z zakonsko opredelitvijo poslovne skrivnosti v 39. členu ZGD-1, se nanaša na informacije oziroma podatke poslovne narave, ki:

- se nanašajo na poslovanje oziroma dejavnost poslovnega subjekta,

- niso že javno znani,

- so po vsebini taki, da obstaja verjetnost, da bi njihova prosta dostopnost ali dostopnost poslovnemu konkurentu poslovnemu subjektu povzročila občutno škodo.

 

Iz prvega odstavka 3. člena ZGD-1 jasno izhaja, kdo se lahko na poslovno skrivnost sklicuje oz. komu je institut varstva konkurenčne prednosti namenjen. Namenjen je gospodarskim družbam, ki so na podlagi ZGD-1 pravne osebe, ki na trgu samostojno opravljajo pridobitno dejavnost kot svojo izključno dejavnost, pa tudi družbam, ki v skladu z zakonom v celoti ali deloma opravljajo dejavnost, ki ni pridobitna (ob smiselni uporabi 3. člena ZGD-1). S pomočjo instituta poslovne skrivnosti družbe varujejo podatke, ki za njih pomenijo konkurenčno prednost na trgu v kakršnemkoli pogledu. Organ kot pravna oseba javnega prava ne sodi med gospodarske subjekte (gospodarske družbe) po ZGD-1, zato po mnenju IP tudi ne more uporabljati instituta poslovne skrivnosti za dokumente, ki so izdelani v okviru opravljanja njegovih javnopravnih nalog. Če pa ti dokumenti vsebujejo podatke subjektov, ki delujejo na trgu, je organ v skladu z drugim odstavkom 40. člena ZGD-1 zavezan varovati njihove poslovne skrivnosti. Povedano drugače, na organu je torej dolžnost varovanja poslovne skrivnosti teh subjektov in ne, da s temi podatki operira kot s svojo poslovno skrivnostjo.

 

Organ mora v ponovljenem postopku presojati, ali obravnavani dokumenti vsebujejo podatke, ki predstavljajo poslovno skrivnost kakšnega gospodarskega subjekta po ZGD-1. Kot izhaja tudi iz pritožbenih navedb prosilca, pavšalnih navedb organa v izpodbijani odločbi, da se vsi podatki, pridobljeni v postopku nadzora, štejejo za poslovno skrivnost, saj bi njihovo razkritje povzročilo občutno škodo bankam in njenim pogodbenim strankam, ni mogoče preizkusiti. Zaradi takšne pavšalne obravnave je organ posledično bistveno kršil pravila postopka tudi glede stranske udeležbe, ki je sploh ni ugotavljal, kot to izhaja iz navedbe organa v dopisu št. 26.00-0377/16-MP, z dne 19. 10. 2016. Organ se mora v ponovljenem postopku opredeliti do tega, kateri podatki iz obravnavanih dokumentov predstavljajo poslovno skrivnost in v postopek vključiti subjekte, na katere se ti podatki nanašajo. Organ mora namreč ves čas med postopkom po uradni dolžnosti skrbeti za to, da so v postopku udeleženi vsi, na katerih pravice ali pravne koristi bi lahko vplivala odločba (44. člen ZUP), saj ima pravico udeleževati se postopka tudi oseba, ki izkaže pravni interes (prvi odstavek 43. člena ZUP). V skladu s 143. členom ZUP organ pred začetkom ugotovitvenega postopka povabi k udeležbi v postopku osebe, za katere ugotovi, da imajo pravni interes za udeležbo v postopku. Le takšno ravnanje organa je namreč v skladu s predpisanim varstvom pravic strank (7. člen ZUP) in načelom zaslišanja stranke (9. člen ZUP).

Nadalje mora organ presojati, ali je glede obravnavanih podatkov, skladno z 39. člen ZGD-1,  izpolnjen subjektivni ali objektivni kriterij za opredelitev poslovne skrivnosti.

 

Če bo organ ugotovil, da podatki iz zahtevane dokumentacije predstavljajo poslovno skrivnost, mora presojati še, ali gre za podatke, ki v skladu s tretjim odstavkom 39. člena ZGD-1, ne morejo biti poslovna skrivnost, ker so po zakonu javni, ali ker gre za podatke o kršitvi zakona ali dobrih poslovnih običajev.

 

Izjema po 3. točki prvega odstavka 6. člena ZDIJZ

 

Organ je v izpodbijani odločbi navedel, da zahtevani dokumenti vsebujejo tudi osebne podatke in se pri tem skliceval na 3. točko prvega odstavka 6. člena ZDIJZ in določbe Zakona o varstvu osebnih podatkov (Ur. l. RS št. 94/2007-UPB1; v nadaljevanju ZVOP-1). Organ z ničemer ni navedel, na katere konkretne osebne podatke iz zahtevanih dokumentov se nanašajo njegove navedbe, neobrazloženih navedb pa ni mogoče preizkusiti.

 

IP poudarja, da niso vsi osebni podatki tudi varovani. ZDIJZ napotuje na uporabo ZVOP-1, ki v 1. točki prvega odstavka 6. člena določa, da je osebni podatek katerikoli podatek, ki se nanaša na posameznika, ne glede na obliko, v kateri je izražen. Posameznik pa mora biti določena ali določljiva fizična oseba, na katero se nanaša osebni podatek, pri čemer je oseba določljiva, če se jo lahko neposredno ali posredno identificira, predvsem s sklicevanjem na identifikacijsko številko, enega ali več dejavnikov, ki so značilni za njeno fizično, fiziološko, duševno, ekonomsko, kulturno ali družbeno identiteto, pri čemer način identifikacije ne povzroča velikih stroškov, nesorazmerno velikega napora ali ne zahteva veliko časa. Ob tem IP pojasnjuje, da je bistven element pojma osebnega podatka ta, da se lahko nanaša le na določeno oziroma določljivo fizično osebo, ne pa tudi na pravne osebe. ZVOP-1 ne varuje osebnih podatkov na splošno, ampak omogoča le preprečevanje neustavnih, nezakonitih in neupravičenih posegov v zasebnost in dostojanstvo posameznikov. Ker razkritje osebnega podatka predstavlja vrsto obdelave osebnih podatkov, je za presojo dopustnosti razkritja treba upoštevati splošne podlage za obdelavo osebnih podatkov, opredeljene v 8. in 9. členu ZVOP-1. Iz navedenih členov kot splošno pravilo izhaja, da je obdelava osebnih podatkov dopustna, če tako določa zakon ali če je za to podana privolitev posameznika. V javnem sektorju mora biti možnost privolitve določena z zakonom. Organ mora torej v ponovljenem postopku ugotoviti, ali obravnavani dokumenti vsebujejo t.i. varovane osebne podatke, tj. osebne podatke, za razkritje katerih ne obstaja pravna podlaga.

 

Delni dostop

 

Če bo organ ugotovil, da zahtevani dnevni redi in zapisniki sej Sveta organa vsebujejo informacije, ki pomenijo katero izmed izjem od prostega dostopa po 6. členu ZDIJZ, mora nadalje presojati, ali je mogoče prosilcu omogočiti delni dostop do zahtevanega sklepa. IP poudarja, da morajo biti izjeme od prostega dostopa utemeljene in uporabljene le v tistem delu dokumenta, ki posamično izjemo tudi dejansko vsebuje, saj se organ na obstoj izjeme ne more sklicevati kar s splošno trditvijo, da zahtevani dokument vsebuje izjemo in na tej podlagi prosilcu dostop do zahtevanega dokumenta zavrniti v celoti. V konkretnem primeru gre za 35 dokumentov z zelo raznoliko vsebino, pri čemer vsaj nekateri deli teh dokumentov ne vsebujejo informacij, ki jih je mogoče opredeliti kot izjemo od prostega dostopa. Poleg tega zahtevana dokumentacija vsebuje tudi določene informacije, ki so bile že posredovane javnosti. Prosilcu je bil dostop do dnevnih redov in zapisnikov sej Sveta organa zavrnjen v celoti, ne da bi se organ v izpodbijani odločbi kakorkoli opredelil glede uporabe instituta delnega dostopa oz. ne da bi presojal, ali je ta v konkretnem primeru mogoč. V skladu s 7. členom ZDIJZ mora organ v ponovljenem postopku, če je to mogoče, prosilcu omogočiti vsaj delni dostop do zahtevanih dnevnih redov in zapisnikov sej Sveta organa, razen če to po kriterijih 19. člena Uredbe o posredovanju in ponovni uporabi informacij javnega značaja (Ur. l. RS, št. 24/2016) sploh ne bi bilo izvedljivo.

 

Test javnega interesa

 

Glede na to, da je organ sam že v izpodbijani odločbi omenjal test javnega interesa in da tudi prosilec utemeljuje prevladujoč interes javnosti za razkritje zahtevanih dokumentov, bo moral organ ob ponovnem obravnavanju zadeve, če bo ugotovil obstoj kakšne izmed izjem od prostega dostopa, izvesti navedeni test. V izogib napačni izvedbi tega testa IP pojasnjuje, da se strinja z navedbami prosilca, da se organ v zvezi s testom javnega interesa sklicuje na napačno materialno pravo, in sicer na 328. člen ZBan-2 in 227. člen ZPP, ki urejata dostop do dokumentov v postopkih po navedenih zakonih, in ne v postopku po ZDIJZ.

 

ZDIJZ test javnega interesa ureja v drugem odstavku 6. člena, ki določa, da se ne glede na izjeme iz prvega odstavka 6. člena ZDIJZ, dostop do zahtevane informacije dovoli, če je javni interes glede razkritja močnejši od javnega interesa ali interesa drugih oseb za omejitev dostopa do zahtevane informacije, razen v naslednjih primerih, ko gre:

- za podatke, ki so v skladu z zakonom, ki ureja tajne podatke, označeni z najvišjima dvema stopnjama tajnosti,

- za podatke, ki vsebujejo ali so pripravljeni na podlagi tajnih podatkov tuje države ali mednarodne organizacije, s katero ima Republika Slovenija sklenjeno mednarodno pogodbo v zvezi z izmenjavo ali posredovanjem tajnih podatkov,

- za podatke, ki vsebujejo ali so pripravljeni na podlagi davčnih podatkov, ki jih organom v Republiki Sloveniji posreduje organ tuje države,

- za podatke iz 4. točke prvega odstavka 6. člena ZDIJZ,

- za podatke iz 5. točke prvega odstavka 6. člena ZDIJZ.

 

Pri uporabi testa prevladujočega interesa javnosti je treba presoditi, ali je interes javnosti (in ne konkretnega prosilca, kot je organ v zvezi z obravnavanim testom navedel v izpodbijani odločbi) za razkritje informacije javnega značaja močnejši od potencialno storjene škode, ki bi nastala z razkritjem informacije. V teoriji se poudarja, da je test interesa javnosti treba uporabljati z veliko mero previdnosti in skrbnosti, saj zahteva bistveno večjo kakovost odločanja v obliki tehtanja posameznih nasprotujočih si pravic oziroma interesov. Test interesa javnosti zato pomeni izjemo od izjem, ki se mora uporabljati zelo premišljeno in zgolj takrat, ko bi s pomočjo tega testa odkrili nekaj, kar bi pripomoglo k širši razpravi in razumevanju nečesa pomembnega za širšo javnost. IP pri tem še poudarja, da ni nujno, da celoten dokument prestane test javnega interesa, povsem možna in smiselna je namreč ugotovitev, da je razkritje določenih delov dokumenta v javnem interesu (ne glede na ugotovljene izjeme od prostega dostopa), medtem, ko razkritje drugih delov dokumenta ni v javnem interesu.

 

Sklepno

 

IP zaključuje, da je pritožba v delu, ki se nanaša na dnevne rede in zapisnike sej Sveta organa, o katerih je organ odločil v prvi alineji prve točke izreka izpodbijane odločbe, utemeljena, saj izpodbijane odločbe ni mogoče preizkusiti (7. točka drugega odstavka 237. člena ZUP), ker je v tem delu pomanjkljivo obrazložena. Organ je namreč nepopolno ugotovil relevantna dejstva, do nekaterih vprašanj pa se sploh ni opredelil. Nadalje je organ bistveno kršil pravila postopka glede stranske udeležbe, ki je sploh ni ugotavljal oz. v postopku stranskim udeležencem ni bila dana možnost udeležbe (2. točka drugega odstavka 237. člena ZUP). Organ mora v ponovljenem postopku odločiti o obravnavanem delu zahteve prosilca, ugotoviti obstoj morebitnih izjem od prostega dostopa do informacij javnega značaja v obravnavani dokumentaciji in v postopek pritegniti morebitne stranske udeležence ter nadalje presojati, ali je mogoče uporabiti institut delnega dostopa in prosilcu omogočiti (delni) dostop do zahtevanih dnevnih redov in zapisnikov sej Sveta organa. IP je zato pritožbi prosilca v tem delu ugodil in na podlagi tretjega odstavka 251. člena ZUP odločbo v tem delu odpravil ter zadevo vrnil organu prve stopnje v ponovno odločanje. Organ mora o zahtevi prosilca odločiti najpozneje v roku 30 (tridesetih) dneh od prejema te odločbe.

 

Glede povrnitve priglašenih stroškov postopka zahteva prosilca ni utemeljena. Na podlagi prvega odstavka 113. člena ZUP gredo stroški, ki nastanejo organu ali stranki med postopkom ali zaradi postopka (potni stroški uradnih oseb, izdatki za priče, izvedence, tolmače, ogled, pravno zastopanje, oglase, prihod, izgubo dohodka, strokovno pomoč, odškodnino za škodo, ki nastane pri ogledu ipd.) v breme tistega, na katerega zahtevo se je postopek začel. Konkretni pritožbeni postopek (kot tudi sam postopek z zahtevo za dostop do informacije javnega značaja) se je začel na pritožbo (oziroma zahtevo) prosilca, tako da prosilec sam nosi svoje stroške postopka. Zato je IP odločil, da se zahteva za povrnitev stroškov zavrne, kot to izhaja iz 3. točke izreka te odločbe.

 

V tem postopku drugi posebni stroški niso nastali, zato je IP odločil, kot izhaja iz 4. točke izreka te odločbe.

 

Ta odločba je v skladu s 30. točko 28. člena Zakona o upravnih taksah (Uradni list RS, št. 106/10 – ZUT-UPB5, 14/15 – ZUUJFO, 84/15 – ZZelP-J in 32/16) oproščena plačila upravne takse.

 

 Pouk o pravnem sredstvu:

 

Zoper 1. točko izreka te odločbe ni dovoljena pritožba, niti upravni spor.

 

Zoper 2., 3. in 4. točko izreka te odločbe ni dovoljena pritožba, pač pa se lahko sproži upravni spor. Upravni spor se sproži s tožbo, ki se vloži v 30 dneh od vročitve te odločbe na Upravno sodišče, Fajfarjeva 33, Ljubljana. Tožba se lahko vloži pisno po pošti ali pri navedenem sodišču. Če se tožba pošlje priporočeno po pošti, se za dan izročitve sodišču šteje dan oddaje na pošto. Tožba z morebitnimi prilogami se vloži v najmanj treh izvodih. Tožbi je treba priložiti tudi to odločbo v izvirniku ali prepisu.

 

 

 

 

Postopek vodila:                                                                                

Jasna Duralija, univ. dipl. prav.,                                                          

svetovalka IP                                                                                     

 

 

 

Informacijski pooblaščenec:          

Mojca Prelesnik, univ. dipl. prav.,

informacijska pooblaščenka

 

 


[1] Komentar Zakona o gospodarskih družbah, druga, dopolnjena in spremenjena izdaja, 1. knjiga, redaktor prof. dr. Marijan Kocbek, GV Založba, d.o.o., Ljubljana, 2002, komentar k prvem odstavku 39. člena ZGD-1.

[2] Id., str. 195-196.

[3] Da je zakonodajalec postavil izjeme le za »podatke iz dokumenta«, ne pa za celoten dokument, izhaja smiselno tudi iz sodbe Upravnega sodišča RS št. I U 1176/2010-13, z dne 30. 11. 2011.

[4] Takšno stališče je zavzelo tudi Upravno sodišče RS v sodbi št. I U 1857/2012-12 z dne 9. 10. 2013.