Informacijski pooblaščenec Republika Slovenija
    SLO | ENG

Iskalnik po odločbah IP o dostopu do informacij javnega značaja

+ -
Datum: 12.09.2006
Naslov: Občina Velike Lašče zoper Inšpektorat RS za okolje in prostor
Številka: 021-68/2006
Kategorija: Ali gre za inf. javnega značaja?
Status: Odobreno


Datum: 12.09.06
Šifra: 021-68/2006/3


Informacijski pooblaščenec (v nadaljevanju Pooblaščenec) po informacijski pooblaščenki Nataši Pirc Musar izdaja na podlagi 2. čl. Zakona o informacijskem pooblaščencu (Ur. l. RS, št. 113/05, ZInfP), III. in IV. odst. 27. čl. Zakona o dostopu do informacij javnega značaja  (Ur. l. RS, št. 24/03 ter spremembe in dopolnitve, v nadaljevanju ZDIJZ) in I. odst. 252. čl. Zakona o splošnem upravnem postopku (Ur. l. RS št. 80/99 s spremembami, v nadaljevanju ZUP), o pritožbi Občine Velike Lašče, Levstikov trg 1, Velike Lašče, ki jo zastopa župan Anton Zakrajšek (v nadaljevanju prosilec) z dne 4.8.2006, zoper odločbo Inšpektorata Republike Slovenije za okolje in prostor, Dunajska 47, Ljubljana (v nadaljevanju organ), šifra 090-29/2006 z dne 25.7.2006, izdaja naslednjo


ODLOČBO:


1. Pritožbi se ugodi in se izpodbijana odločba odpravi.

2. Organ je dolžan prosilcu v roku 3 (treh) dni od pravnomočnosti te odločbe posredovati fotokopijo dokumenta z naslovom »Stanje upravnih izvršb odločb gradbene inšpekcije IRSOP, 00.00.2006, vzhod«, pri čemer je iz navedenega dokumenta dolžan izbrisati podatke pod zaporednimi številkami 1 do 3 ter podatke pod zaporednimi številkami 5 do 15.


OBRAZLOŽITEV:

 

Prosilec je dne 10.7.2006 na organ poslal zahtevo za dostop do informacij javnega značaja, in sicer je od organa zahteval, da mu posreduje informacijo, kdaj bo po planu dela inšpekcijskih služb druga točka sklepa o dovolitvi izvršbe št. 356-02-1080/2004-MK z dne 5.9.2005, ki ga je izdala območna enota organa Ljubljana, dejansko realizirana.

Organ je dne 25.7.2006 izdal odločbo šifra 090-29/2006, s katero je zahtevo prosilca za posredovanje informacije o tem, kdaj bo po planu dela inšpekcijskih služb druga točka sklepa o dovolitvi izvršbe št. 356-02-1080/2004-MK z dne 5.9.2005, ki ga je izdala območna enota organa Ljubljana, dejansko realizirana, zavrnil. V obrazložitvi je navedel, da je informacija javnega značaja tista informacija, ki kumulativno izpolnjuje tri v določbi 4. čl. ZDIJZ naštete pogoje – da izvira iz delovnega področja organa, organ mora z njo razpolagati in nahajati se mora v neki materializirani obliki. Informacije o tem, kdaj bo po planu dela inšpekcijskih služb druga točka sklepa o dovolitvi izvršbe št. 356-02-1080/2004-MK z dne 5.9.2005, ki ga je izdala območna enota organa Ljubljana, dejansko realizirana, pa ni moč definirati kot informacije javnega značaja v smislu določbe 4. čl. ZDIJZ. Če organ samostojno oblikuje neko mnenje oziroma stališče o konkretni zadevi, to ne uživa pravnega varstva in nima nikakršne teže, niti pravnih posledic po določbah ZDIJZ.

Prosilec je dne 4.8.2006 zoper navedeno odločbo organa vložil pritožbo, v kateri je navedel, da želi z zahtevo o dostopu do informacij javnega značaja dobiti tisti del dokumenta – plana dela inšpekcijskih služb, ki se nanaša na predvideni termin realizacije sklepa o dovolitvi izvršbe št. 356-02-1080/2004-MK z dne 5.9.2005, ki ga je izdala območna enota organa Ljubljana. V skladu z odgovorom glavne inšpektorice, poslanim po elektronski pošti dne 6.7.2006, v katerem sporoča, »da inšpektorat vodi vse postopke gradbene inšpekcije skladno s pravnomočnostjo svojih aktov in skladno s planom dela, pri čemer ni vezan na sugestije, še manj pa na urgence zainteresiranih oseb«, prosilec predpostavlja, da plan dela inšpekcijskih služb obstaja v obliki, ki v skladu s 4. čl. ZDIJZ predstavlja informacijo javnega značaja. Prosilec je nato še na kratko povzel kronološki potek reševanja prijave črne gradnje na parc. št. 922/13 k.o. Turjak.

Pritožba je utemeljena.

1. Pojem in obstoj informacije javnega značaja
ZDIJZ ureja postopek, ki vsakomur omogoča prost dostop in ponovno uporabo informacij javnega značaja, s katerimi razpolagajo državni organi, organi lokalnih skupnosti, javne agencije, javni skladi in druge osebe javnega prava, nosilci javnih pooblastil in izvajalci javnih služb. Posega v širok spekter delovanja javnega sektorja, in sicer ne le v delu, ko med zavezance zajema širok krog organov javnega sektorja, ki morajo na prvi stopnji slediti določilom zakona, temveč tudi v segmentu same definicije informacije javnega značaja. ZDIJZ predstavlja konkretizacijo ustavne pravice dostopa do informacij javnega značaja, opredeljene v II. odst. 39. čl. Ustave RS (Ur. l. RS, št. 33/91-I s spremembami). Namen ZDIJZ, ki izhaja iz 2. člena, je zagotoviti javnost in odprtost delovanja organov ter omogočiti uresničevanje pravice posameznikov in pravnih oseb, da pridobijo informacije, pri čemer si morajo organi za uresničitev tega namena prizadevati, da dosežejo čim večjo obveščenost javnosti o svojem delu. V I. in II. odst. 5. čl. ZDIJZ vsakomur omogoča prost dostop do informacij, ne glede na pravni interes. Načelo prostega dostopa pomeni tudi, da so vse informacije vseh zavezancev dostopne vsakomur. Organ torej nosi dokazno breme za dokazovanje, da so določene informacije izvzete iz prostega dostopa, in sicer zato, ker sploh ne gre za informacijo javnega značaja, ali pa sicer gre za takšno informacijo, vendar se dostop zaradi ene od zakonsko opredeljenih izjem po 6. čl. ZDIJZ lahko zavrne.

Definicija informacije javnega značaja je določena v I. odst. 4. čl. ZDIJZ, po katerem je informacija javnega značaja  informacija, ki izvira iz delovnega področja organa, nahaja pa se v obliki dokumenta, zadeve, dosjeja, registra, evidence ali drugega dokumentarnega gradiva (zakon za vse oblike uporablja izraz dokument), ki ga je organ izdelal sam, v sodelovanju z drugim organom, ali pridobil od drugih oseb. Iz navedene definicije so razvidni trije osnovni pogoji, ki morajo biti kumulativno izpolnjeni, da lahko govorimo o informaciji javnega značaja, in sicer:
1.) informacija mora  izvirati iz delovnega področja organa;
2.) organ mora z njo razpolagati;
3.) nahajati se mora v neki materializirani obliki.

Ker je organ v izpodbijani odločbi navedel, da informacije o tem, kdaj bo po planu dela inšpekcijskih služb druga točka sklepa o dovolitvi izvršbe št. 356-02-1080/2004-MK z dne 5.9.2005, ki ga je izdala območna enota organa Ljubljana, dejansko realizirana, ni moč definirati kot informacije javnega značaja v smislu določbe 4. čl. ZDIJZ, je Pooblaščenec z namenom, da ugotovi, ali organ razpolaga s planom dela inšpekcijskih služb, dne 30.8.2006 opravil ogled in camera v prostorih organa, brez prisotnosti javnosti in strank. Informacijo javnega značaja namreč res predstavlja samo dokument, ki že obstaja, je že ustvarjen, oziroma dokument, ki ga je organ v okviru svojega delovnega področja že izdelal oziroma pridobil, kar hkrati pomeni, da odgovori na vprašanja oziroma pojasnila, razne obrazložitve, komentarji in analize stanj ne predstavljajo informacije javnega značaja, vendar pa je pri tem potrebno opozoriti, da mora organ v primeru, če razpolaga z dokumenti, ki vsebujejo odgovore na vprašanja, takšne dokumente vendarle posredovati. To izhaja iz načela pomoči neuki stranki, ki je del temeljnega načela varstva pravic strank iz 7. čl. ZUP. IV. odst. 7. čl. ZUP tako določa, da mora organ skrbeti, da nevednost in neukost stranke in drugih udeležencev v postopku nista v škodo pravic, ki jim gredo po zakonu. V kolikor torej prosilec organu pošlje zahtevo po ZDIJZ v obliki vprašanja, pa iz vsebine vprašanja izhaja, da prosilec želi informacijo, ki se nahaja na kakršnemkoli dokumentu v smislu I. odst. 4. čl. ZDIJZ, mora organ, pod pogojem, da ni podana nobena od izjem iz I. odst. 6. čl. ZDIJZ, prosilcu takšno informacijo posredovati.

Na ogledu je predstavnica organa Pooblaščencu pojasnila, da organ razpolaga s splošnim načrtom dela organa, v katerem je opisno in okvirno določen plan dela organa. Organ pa razpolaga tudi z internim planom konkretnih izvršb, ki ga določi direktor inšpekcije za prostor v sodelovanju z inšpektorji. Slednji ni zavezujoč in je strogo interne narave. Organ tako razpolaga tudi s  planom konkretnih izvršb, v okviru katerega se nahaja plan izvršbe, na katero se nanaša zahteva prosilca. Pooblaščenec je na ogledu vpogledal splošni načrt dela organa ter prevzel dve fotokopiji primerov internega plana konkretnih izvršb, naslovljenih kot »Planirane izvršbe OE Ljubljana, 31.7.2006 do 4.8.2006« oziroma »Stanje upravnih izvršb odločb gradbene inšpekcije IRSOP, 00.00.2006, vzhod«. V slednjem dokumentu je navedena tudi izvršba, na katero se nanaša zahteva prosilca. Pooblaščenec je ugotovil, da gre za izvršbo, ki je navedena pod zaporedno številko 4 dokumenta.   

Upoštevajoč navedeno, Pooblaščenec ugotavlja, da v konkretnem primeru informacija javnega značaja obstaja, saj so izpolnjeni vsi pogoji iz 4. člena ZDIJZ. Dokument, katerega del zahteva prosilec, namreč obstaja, organ z njim razpolaga, dokument pa tudi nedvomno izvira iz delovnega področja organa, saj gre za plan oprave konkretnih izvršb, ki jih v okviru svojega dela opravljajo inšpektorji organa.

Ker je Pooblaščenec ugotovil, da informacija javnega značaja, ki jo zahteva prosilec, obstaja, je v nadaljevanju presojal le še, ali je v konkretnem primeru morebiti podana kakšna izmed izjem od prostega dostopa do zahtevane informacije iz I. odst. 6. čl. ZDIJZ.

2. Izjeme iz I. odst. 6. čl. ZDIJZ
V I. odst. 6. čl. ZDIJZ je taksativno določenih enajst izjem, ko lahko organ prosilcu zavrne dostop do zahtevane informacije. Ker organ v izpodbijani odločbi ni zatrjeval nobene izjeme, je Pooblaščenec na podlagi II. odst. 247. čl. ZUP, ki organu druge stopnje nalaga, da ob odločanju o pritožbi po uradni dolžnosti opravi preizkus, ali je bil prekršen materialni zakon, po uradni dolžnosti preveril, ali je v konkretnem primeru podana kakšna od izjem iz I. odst. 6. čl. ZDIJZ. V tem primeru je bilo zlasti potrebno oceniti, ali je podana izjema iz 11. tč. I. odst. 6. čl. ZDIJZ.  

11. tč. I. odst. 6. čl. ZDIJZ kot izjemo določa podatek iz dokumenta, ki je bil sestavljen v zvezi z notranjim delovanjem oziroma dejavnostjo organa in bi njegovo razkritje povzročilo motnje pri delovanju oziroma dejavnosti organa. Za obstoj navedene izjeme morata biti torej kumulativno podana dva pogoja:
- podatek mora izhajati iz dokumenta, ki je bil sestavljen v zvezi z notranjim delovanjem oziroma dejavnostjo organa in
- specifični škodni test (razkritje takšnega podatka bi povzročilo motnje pri delovanju oziroma dejavnosti organa).  
Za podatke, ki so sestavljeni v zvezi z notranjim delovanjem, kaže šteti vso notranjo korespondenco med funkcionarji in uradniki vlade (uprave), ki je namenjena pripravi odločitev vlade (uprave) oziroma drugih zavezancev. Gre za zapisnike, dopise, mnenja, poročila, navodila, smernice in druge interne dokumente. Test škode (harm test), ki govori o motnjah pri delovanju organa, pa kaže razumeti tako, da gre za resne in vsebinske motnje pri delovanju organa in ne kakršnekoli motnje (več o tem glej komentar Zakona o dostopu do informacij javnega značaja s pravom EU in primerjalno-pravno prakso, Inštitut za javno upravo pri Pravni fakulteti v Ljubljani, Ljubljana 2005 - Komentar ZDIJZ, str. 139). Opisano izjemo pozna tudi večina primerjalno-pravnih ureditev, v katerih zakoni varujejo ''notranji proces razmišljanja organa''. Varujejo se podatki, ki nastajajo ob oblikovanju politike organa. Gre za dokumente za notranjo rabo organa, iz katerih izhaja postopek oziroma način dela organa, kot tudi njegova notranja politika. Opisani način je v pravni teoriji znan kot ''deliberative process'', torej proces, ki varuje notranje razmišljanje organa, s čemer naj bi se omogočilo odkrito in odprto razmišljanje organa, ki pa bi bilo omejeno, če bi bilo odprto javnosti. Obenem pa je namen izjeme tudi preprečiti škodo, ki bi nastala pri kakovosti odločanja organa, saj razumno varovanje procesa ''notranjega razmišljanja'' organa ni nujno v neskladju z načelom odprtosti uprave. Če bi namreč vsi tovrstni dokumenti postali javni, bi to resno ogrozilo kritično, inovativno in učinkovito delo organa. Razkritje tovrstnih informacij organa bi posameznikom omogočilo, da ugotovijo, kako se izogniti pravnim pravilom ali jih kršiti, ne da bi jih organi pregona pri tem izsledili.

Pooblaščenec ugotavlja, da podatek, ki ga želi pridobiti prosilec, nedvomno izhaja iz dokumenta, ki je bil sestavljen v zvezi z notranjim delovanjem organa. Kot je namreč na ogledu pojasnila predstavnica organa, interni plan konkretnih izvršb določi direktor inšpekcije za prostor v sodelovanju z inšpektorji in je strogo interne narave, zato tudi ni zavezujoč. Po oceni Pooblaščenca pa v konkretnem primeru ni podan drugi pogoj, saj zahtevani podatek ne prestane škodnega testa. Škodni test pomeni, da mora organ prve stopnje (in na drugi stopnji tudi Pooblaščenec) v vsakem primeru posebej pretehtati, ali bi razkritje neke informacije povzročilo motnje v delovanju organa. Te izjeme se ne sme tolmačiti tako, da se dostop do podatkov, ki izhajajo iz dokumenta, ki je bil sestavljen v zvezi z notranjim delovanjem oziroma dejavnostjo organa, a priori zavrne, temveč da je v vsakem konkretnem primeru potrebno pretehtati možnost odobritve dostopa in morebitno povzročitev motnje v delovanju organa, ki bi nastala z razkritjem informacije. Če škodni test pripelje do ugotovitve, da razkritje podatka ne bo povzročilo motenj v delovanju organa, potem ni pravne podlage za zavrnitev dostopa do informacije javnega značaja. Pooblaščenec ugotavlja, da je datum, ki je bil predviden za opravo izvršbe, na katero se nanaša zahteva prosilca (gre za izvršbo pod zaporedno številko 4), že pretekel. Gre torej za star plan, ki kot tak nima več nobenega pomena, zato razkritje takšnega podatka (torej podatka, da je bila izvršba načrtovana na datum, ki je že mimo) v ničemer ne more povzročiti motenj v delovanju organa, še zlasti pa ne resnih vsebinskih motenj.   

Na podlagi navedenega Pooblaščenec zaključuje, da v konkretnem primeru izjema iz 11. tč. I. odst. 6. čl. ZDIJZ ni podana. Po skrbnem pregledu vsebine dokumenta je Pooblaščenec ugotovil, da ni podana tudi nobena druga izjema iz I. odst. 6. čl. ZDIJZ. Pod rubriko »zadeva« (v prvem stolpcu dokumenta) je sicer navedeno osebno ime in priimek fizične osebe, vendar gre v konkretnem primeru za povsem nedoločljivo osebo v smislu določb Zakona o varstvu osebnih podatkov (Ur. l. RS, št. 86/04 in 113/05, v nadaljevanju ZVOP-1). Po določilu 1. tč. 6. čl. ZVOP-1 je osebni podatek katerikoli podatek, ki se nanaša na posameznika, ne glede na obliko, v kateri je izražen. Posameznik pa mora biti določena ali določljiva fizična oseba, na katero se nanaša osebni podatek, pri čemer je določljiva, če se jo lahko neposredno ali posredno identificira, predvsem s sklicevanjem na identifikacijsko številko, enega ali več dejavnikov, ki so značilni za njeno fizično, fiziološko, duševno, ekonomsko, kulturno ali družbeno identiteto, pri čemer način identifikacije ne povzroča velikih stroškov, nesorazmerno velikega napora ali ne zahteva veliko časa. Ob upoštevanju navedene določbe ZVOP-1 glede opredelitve osebnega podatka sama navedba imena in priimka osebe, brez drugega identifikacijskega znaka (npr. navedbe naslova, enotne matične številke občana ali kateregakoli drugega enoličnega identifikacijskega znaka) še ni nujno osebni podatek, ampak ga za takšnega naredijo šele dodatni podatki, ki se nanašajo na posameznika in na podlagi katerih je mogoče določiti fizično osebo. Merilo za to, kako velika je možnost identifikacije osebe, pa je potrebno ocenjevati z upoštevanjem standarda povprečno razumne osebe. V konkretnem primeru je poleg podatka o imenu in priimku naveden še podatek o vrsti objekta, ki bo zrušen, podatek o fazi izvršbe in podatek o predvidenem datumu izvršbe. Ti podatki po mnenju Pooblaščenca ne omogočajo neposredne, niti posredne identifikacije posameznika brez velikih stroškov, nesorazmerno velikega napora ali veliko časa, zato v konkretnem primeru ni podana niti izjema iz 3. tč. I. odst. 6. čl. ZDIJZ, po kateri izjemo od načela prostega dostopa predstavljajo osebni podatki, katerih razkritje bi pomenilo kršitev varstva osebnih podatkov v skladu z ZVOP-1.
 
Ker je podatek, ki ga v konkretnem primeru zahteva prosilec, informacija javnega značaja, pri čemer ni podana nobena izmed izjem iz I. odst. 6. čl. ZDIJZ, je organ dolžan prosilcu posredovati fotokopijo dokumenta. Pooblaščenec pa vendarle opozarja, da se celotna vsebina dokumenta ne nanaša na zahtevo prosilca. Prosilec je namreč zahteval zgolj tisti del dokumenta – plana dela inšpekcijskih služb, ki se nanaša na izvršbo, ki je navedena pod zaporedno številko 4 dokumenta. Pooblaščenec pa tudi zaradi dejstva, da se mora kot pritožbeni organ držati vsebine zahtevka, ni podrobneje presojal morebitne javnosti podatkov pod ostalimi zaporednimi številkami dokumenta. Pooblaščenec je zato analogno uporabil določbo 7. čl. ZDIJZ, po kateri v primeru, če dokument vsebuje informacije, ki so določene v I. odst. 6. čl. kot izjeme in jih je mogoče izločiti iz dokumenta, ne da bi to ogrozilo njihovo zaupnost, pooblaščena oseba izloči te informacije iz dokumenta ter seznani prosilca z vsebino preostalega dokumenta (delni dostop) in odločil, da mora organ ob omogočanju dostopa prekriti tisti del dokumenta, ki se ne nanaša na zahtevo prosilca. Organ mora tako prekriti vse podatke, razen podatkov, navedenih pod zaporedno številko 4 dokumenta. Organ mora torej izbrisati podatke pod zaporednimi številkami 1 do 3 ter podatke pod zaporednimi številkami 5 do 15 dokumenta. Omenjene dele dokumenta mora organ prekriti skladno z določilom I. odst. 21. čl. Uredbe o posredovanju in ponovni uporabi informacij javnega značaja (Ur. l. RS, št. 76/2005), to je tako, da jih fizično odstrani, prečrta, trajno prekrije ali drugače napravi nedostopne.
   
Iz navedenih razlogov izhaja, da je organ napačno uporabil materialno pravo, zato je Pooblaščenec pritožbi prosilca ugodil in na podlagi I. odst. 252. čl. ZUP odločbo organa odpravil in sam rešil zadevo tako, da je zahtevi prosilca ugodil. Organ je tako dolžan zagotoviti dostop do informacij javnega značaja, in sicer je v roku 3 dni od pravnomočnosti te odločbe prosilcu dolžan posredovati dokument z naslovom »Stanje upravnih izvršb odločb gradbene inšpekcije IRSOP, 00.00.2006, vzhod«, pri čemer je iz navedenega dokumenta dolžan izbrisati podatke, ki se ne nanašajo na zahtevo prosilca, to je podatke pod zaporednimi številkami 1 do 3 ter podatke pod zaporednimi številkami 5 do 15. Pravnomočnost bo nastopila v skladu s I. odst. 225. čl. ZUP takrat, ko se ta odločba ne bo več mogla izpodbijati v upravnem sporu (rok za vložitev tožbe v upravnem sporu pa je 30 dni).
 

Pouk o pravnem sredstvu:
Zoper to odločbo ni dovoljena pritožba, pač pa je dopustna tožba, ki se vloži v 30 dneh po prejemu te odločbe na Upravno sodišče v Ljubljani, Tržaška 68/a, pisno neposredno pri navedenem sodišču ali priporočeno po pošti ali ustno na zapisnik. Tožba z morebitnimi prilogami se vloži najmanj v treh izvodih. Tožbi je treba priložiti tudi to odločbo v izvirniku ali prepisu.

         
Informacijski pooblaščenec:
Nataša Pirc Musar, univ. dipl. prav.,
pooblaščenka