Informacijski pooblaščenec Republika Slovenija
    SLO | ENG

Iskalnik po odločbah IP o dostopu do informacij javnega značaja

+ -
Datum: 04.08.2009
Naslov: Mikrodata GIS d.o.o. - Generalni davčni urad
Številka: 090-56/2009
Kategorija: Ali gre za inf. javnega značaja?
Status: Zavrnjeno


Številka: 090-56/2009/4                                             
Datum: 4. 8. 2009


Informacijski pooblaščenec po pooblaščenki Nataši Pirc Musar (v nadaljevanju Pooblaščenec) izdaja na podlagi 2. člena Zakona o Informacijskem pooblaščencu (Uradni list RS, št. 113/2005, 51/2007 -ZUstS-A), tretjega in četrtega odstavka 27. člena Zakona o dostopu do informacij javnega značaja (Uradni list RS, št. 51/2006 - uradno prečiščeno besedilo in 117/2006 – ZDavP2; v nadaljevanju ZDIJZ) in prvega odstavka 248. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (Uradni list RS, številka 24/2006 – uradno prečiščeno besedilo, 105/2006 – ZUS-1, 126/2007- ZUP-E in 65/2008-ZUP-F; v nadaljevanju ZUP) o pritožbi Mikrodata GIS d.o.o., ki ga zastopa direktor ... (v nadaljevanju prosilec), zoper odločbo Republike Slovenije, Ministrstvo za finance, Davčne uprave Republike Slovenije, Generalnega davčnega urada, Šmartinska c. 55, 1000 Ljubljana  (v nadaljevanju organ), št. 090-4/2009-3, z dne 1. 4. 2009, v zadevi odobritve dostopa do informacije javnega značaja naslednjo


                                                          
                                O D L O Č B O:

1.    Pritožba prosilca se zavrne.

2.    V tem postopku stroški niso nastali.



O b r a z l o ž i t e v:

Prosilec je dne 10. 2. 2009 in nato še 24. 2. 2009 na organ po elektronski pošti naslovil vlogo, ki jo je organ štel za zahtevo za dostop do informacij javnega značaja. V zahtevi prosilec navaja, da že vrsto let pripravljajo za različne naročnike iz gospodarstva GIS aplikacije, ki omogočajo naročnikom geografsko obdelavo podatkov (iz uradnih virov in lastnih) za namen tržnih raziskovanj. Naročniki največkrat zahtevajo izdelavo uporabniških vmesnikov, ki jim omogočajo, da oblikujejo grafične podatke, ki jih pridobijo od GURS (npr. Območja 210 občin) ter ustrezne opisne podatke (št. prebivalcev, dohodnina, aktivno prebivalstvo, upokojenci, zaposleni), ki jih pridobijo iz njim dostopnih uradnih elektronskih virov (za občine na portalu Ministrstva za lokalno samoupravo) ter te podatke primerjajo na določenih geografskih območjih z na podoben način obdelanimi (sumiranimi) lastnimi poslovnimi podatki – realizacijo. Iz postavljenih kazalnikov se nato odločajo o zadovoljivem stanju na nekem območju ter tudi sprejmejo določene odločitve. Nadalje prosilec navaja, da nekatera mestna območja v Sloveniji, kot je npr. Ljubljana in Maribor, pa so izven povprečij Slovenije in niso primerna za raziskavo na način kot za ostale občine v Sloveniji in na teh območjih bi morali pridobiti podatke na ožjih območjih občin, tako kot to že vodi GURS (ODO – del Registra teritorialnih enot, ki opredeljuje mestne četrti, vaške skupnosti, krajevne skupnosti, itd.). Če takšne obdelave za pridobitev sumiranih podatkov  o dohodnini na nekem območju (ODO) organ ne more pridobiti, ga zanima, ali bi bilo moč pridobiti zbir dohodnine na isti poštni številki zavezanca, kajti tudi to bi bilo boljše kot pa območje občin, saj je takšnih poštnih okolišev v Sloveniji cca 540. Prosilca zanima, ali lahko svetuje nekaj naročnikom naročilo/nabavo statistično obdelanih podatkov o dohodninah prebivalcev na območju ožjih delov občin (npr. krajevne skupnosti, mestne in vaške četrti) ali na območju Dostavnih okolišev pošt. Pri tem prosilec prosi, če se da urediti obdelava na območju ODO, saj je ta nivo, ki je nižji od Dostavnih območij pošt, kompatibilen z območji 210 Občin, medtem ko Dostavni okoliši pošt niso, saj nekateri poštni okoliši presegajo meje območij občine. Nadalje prosilec navaja, da ve, da je eden najpomembnejših ciljev organa približati davčno upravo davčnim zavezancem, strokovni in širši javnosti. Zato meni, da so mu lahko na voljo, poleg informacij in pojasnil organa s področja izvajanja davčnih predpisov ter organiziranosti in delovanja davčne uprave, tudi določene obdelave in podatki, ki izvirajo iz davkoplačevalskih podatkov in bi zbrani na dovoljenem zbirnem nivoju zainteresiranim davkoplačevalcem pomagale pri raziskavi trga in odločanju z manj tveganja, saj bi trg na posameznih lokacijah bolj poznali. Zaradi spoštovanja predpisov, ki določajo pravico do informiranja, pa tudi do varovanja davčne in drugih tajnost in zaradi učinkovitosti dela, prosilec prosi, da mu organ pojasni, kako bi lahko dobil želene informacije. Nadalje prosilec navaja, da je organu v zvezi s to problematiko na voljo ter se opravičuje, v kolikor so ti podatki že na voljo. Nazadnje prosilec prosi za naslednje odgovore:
-    Ali so zahtevani podatki že na razpolago in če so, za katero leto, koliko je cena obdelave teh podatkov in kdaj jih je možno dobiti?
-    Če podatkov ni, ali je takšno obdelavo moč naročiti in kako ter kdaj bi lahko v tem primeru podatke pridobil?.

Prosilec ni dobil nobenega odgovora s strani organa, zato je dne 30. 3. 2009 (elektronsko sporočilo naslovljeno Stojanu Glavaču) ponovno posredoval vlogo in zahteval konkreten odgovor na sledeča vprašanja:
-    Kako in kje lahko dobi zbirne podatke DURS o dohodnini po občinah Slovenije za leto 2007 in leto 2008?
-    Ali so na razpolago za eno od let 2006, 2007 oziroma 2008 (ali pa se lahko naročijo in plačajo, s strani npr. določene banke, zavarovalnice) zbiri podatkov o dohodnini po dostavnih okoliših pošte (vsaj) ali še po nižjem nivoju lokalne samouprave (mestne četrti, vaške četrti, krajevne skupnosti)?

Organ je odločil o zahtevi prosilca z odločbo št. 090-4/2009-3 (01121-05), z dne 1. 4. 2009, s katero je zahtevo prosilca za dostop do informacij javnega značaja z dne 10. 2. 2009, dopolnjeno dne 30. 3. 2009, delno zavrnil. Iz obrazložitve odločbe izhaja, da organ razpolaga z individualnimi podatki o vseh davčnih zavezancih za dohodnino. Ti individualni podatki o posameznem davčnem zavezancu so lahko osnova za pridobitev zahtevanih podatkov, vendar organ z razosebljenimi podatki o davčnih zavezancih za dohodnino na način, da ne bi bilo mogoče identificirati posameznega davčnega zavezanca, ne razpolaga, ker jih za izvajanje svojih z zakonom predpisanih nalog ne potrebuje. Davčni organ namreč izvaja nalogo pobiranja davka, ta pa se lahko izvaja izključno tako, da se davek pobira od enolično identificiranih davčnih zavezancev. Organ tako ne razpolaga s podatki, ki bi bili že primerni za nadaljnjo uporabo pri prosilcu, ampak bi bilo treba podatke še pred nadaljnjo uporabo obdelati pri organu zaradi varovanja davčne tajnosti. Organ nadalje navaja, da je eden izmed pogojev, da lahko določen podatek oziroma informacijo štejemo kot informacijo javnega značaja ta, da se ta informacija nahaja v obliki dokumenta, zadeve, dosjeja, registra, evidence ali drugega dokumentarnega gradiva, ki ga je organ izdelal. V zvezi z zahtevo prosilca, da v kolikor organ s podatki ne razpolaga na zahtevan način, ali je takšno obdelavo mogoče naročiti, organ pojasnjuj, da ZDIJZ organa k temu na zavezuje. Dopolnitvi zahteve prosilca z dne 30. 3. 2009, v kateri je zahteval še podatke o zbirnih podatkih o razdelitvi dohodnine po občinah za leto 2007 ali 2008, pa je organ ugodil, ter prosilcu posredoval podatke o zbirnih podatkih o razdelitvi dohodnine po občinah za leto 2007, medtem ko organ s podatki za leto 2008 ne razpolaga, ker še niso obdelani.  

Prosilec je dne 10. 4. 2009 vložil pritožbo zoper odločbo organa št. 090-4/2009-3 (01131-05), z dne 1. 4. 2009. V pritožbi prosilec navaja, da je organ z izpodbijano odločbo delno zavrnil zahtevo prosilca, in sicer, da ne more posredovati individualnih podatkov o zavezancih za dohodnino, da pa bo organ v ločenem dokumentu posredoval zbirne podatke o razdelitvi dohodnine po občinah za leto 2007 in 2008. Organ razpolaga z individualnimi podatki vseh davčnih zavezancev za dohodnino in prosilec razume, da zaradi varstva osebnih podatkov in davčne tajnosti ni moč omogočiti dostopa do le teh. Prosilec v pritožbi izrecno poudarja, da za posamične, individualizirane podatke o davčnih zavezancih za dohodnino ni zaprosil, prav zaradi spoštovanja varstva osebnih podatkov in davčne tajnosti. Interes prosilca sega zgolj v območje razosebljenih osebnih podatkov – t.i. zbire na nivoju določenih nivojev Registra prostorskih enot RS oziroma, če je mogoče Poštnih okolišev. Prosilec meni, da je organ v izpodbijani odločbi ob argumentiranju zavrnitve nepopolno povzel razlago 4. člena ZDIJZ tako, da kot informacijo javnega značaja predstavlja samo dokument, ki že obstaja, je že ustvarjen, oziroma dokument, ki ga je organ v okviru svojega delovnega področja že izdelal, sklicujoč se na kriterij materializirane oblike, ob tem gre za dejstvo, da je informacijo javnega značaja zreduciral na formalnopravno generično besedo »dokument«, ki jo je zakonodajalec uporabil v ZDIJZ pod opombo »v nadaljnjem besedilu: dokument«, ter očitno prezrl bistvo 4. člena ZDIJZ, da gre za informacijo, ki izvira iz delovnega področja organa in vrst formalno natančno opredeljenih oblik: v obliki dokumenta, zadeve, dosjeja, registra, evidence in dokumentarnega gradiva, če ga je organ izdelal sam, v sodelovanju z drugim organom ali pridobil od drugih oseb. Nadalje prosilce navaja, da je dejstvo, da organ nobeno od navedenih oblik informacij ne pridobiva kar neposredno iz posamičnih podatkov. Le po opravljenih statističnih in matematičnih predelov, analiz in z uporabo predpisanih metod, z ali brez uporabe računalniških tehnologij, lahko sploh pride do prej omenjenih oblik informacij.  Prosilec navaja, da ga organ v odločbi ni prepričal v to, da za potrebe Ministrstva za finance ali drugih državnih organov, predvsem za Statistični urad RS, ne vodi posebej sumiranih zneskov o pobranih sredstvih iz naslova plačane dohodnine. Le temu zagotovo organ ne pošilja individualiziranih podatkov o spolu, starosti, naslovu in zneskih plačane dohodnine za posamezno davčno leto individualnega davčnega zavezanca, saj bi to pomenilo kršitev ZDIJZ. Organ zagotovo že razpolaga z različnimi sumarniki s področja pobiranja dohodnine, s katerimi obvešča Ministrstvo za finance o dinamiki in zneskih pobrane dohodnine pri rednem poslovanju in opravljanju zakonskih nalog, in sicer po naseljih, občinah, upravnih enotah in statističnih regijah ali pa te podatke posreduje Statističnemu uradu RS. Kako bi sicer Statistični urad RS lahko analiziral in sproti obveščal javnost o le teh informacijah (http://www.stat.si/novica_prikazi.aspx?ID=2031), če jih ne bi predhodno prejel razvrščene (sortirane in sumirane) po različnih ravneh NUTS (Nomenclature des Unites Territorielle pour Statistique) – klasifikacije statističnih teritorialnih enot po posameznih ravneh? Prosilec meni, da je zbir dohodninskih podatkov na nivoju poštne številke, ki je zajeta v osnovnih podatkih o naslovu vsakega dohodninskega zavezanca, še najlažje grupirati pobrana sredstva, saj takšna operacija ne zahteva nobene dodatne pretvorbe ali računalniškega dela. Gre v bistvu za sortiranje in sumiranje zneskov posamičnih plačil po ključu »poštna številka«. Torej gre za sumiranje cca. milijon zneskov dohodnin v cca. 530 zbirov na vsako od cca. 530 poštnih številk, od koder prijavljajo dohodnine dohodninski zavezanci. To delo se lahko vendarle ovrednoti in nato zaračuna naročniku, če ne spada v standardne naloge organa. Nadalje prosilec razume, da na podlagi individualnih podatkov iz odločb zavezanca brez računalniške predelave sploh ni moč prikazati sumiranih zneskov po enotah RPE – Registra prostorskih enot (naselij, občinah, ODO, etc.) in potemtakem priti do zbirnih informacij na nivoju katerekoli od teh enot, saj je predhodno nujno opredeliti iz naslova zavezanca (posredno) šifro občine in/ali šifro naselja, kar brez pomoči računalniških strokovnjakov DURS sam ne more opredeliti. Kot slednje prosilec navaja, da je vesel, da je organ delno ugodil zahtevi in mu bo posredoval zbire dohodnine po občinah za lato 2007 in 2008 (ko bodo na razpolago), vendar bi izkoristil to priložnost (v izogib eventualnemu nesporazumu), da bo pridobil zbire podatkov o pobrani dohodnini po občinah (torej vseh zbranih sredstev iz naslova dohodnine na teritoriju občine), ne pa razdeljenih sredstev občinam (kot piše v odločbi) po ključih, ki jih določajo predpisi in potrdi Ministrstvo za finance. Torej ne glede na katerikoli zbir podatkov se povpraševanje prosilca nanaša (RPE, poštni okoliši), ima prosilec vedno v mislih pobrane dohodnine in ne razdeljene.        

Organ po prejemu pritožbe prosilca odločbe ni nadomestil z novo odločbo, zato jo je, na podlagi 245. člena ZUP z dopisom, št. 090-4/2009 01131-05, z dne 24. 4. 2009, odstopil v reševanje Pooblaščencu kot dovoljeno, pravočasno in vloženo s strani upravičene osebe.

Pritožba ni utemeljena.

1.    Ogled in camera

Ker so se izjave prosilca in navedbe prvostopenjskega organa v izpodbijani odločbi razlikovale, je Pooblaščenec z namenom razjasnitve dejanskega stanja in ugotovitve, ali organ z zahtevanimi informacijami javnega značaja razpolaga, dne 16. 7. 2009 pri organu opravil in camera ogled na podlagi 11. člena ZInfP.

In camera ogled brez prisotnosti javnosti in strank po teoretičnih izvajanjih pomeni izpeljavo odločanja de novo. To pomeni, da Pooblaščenec kot pritožbeni organ sam oceni in presodi dejstva, ki se nanašajo na možne škodljive posledice, ki bi nastale ob razkritju zahtevanih podatkov. Pooblaščenec mora namreč kot pritožbeni organ imeti polna pooblastila za preiskovanje vseh pritožb, kot tudi to, da od prvostopenjskega organa zahteva vse informacije oziroma vse relevantne dokumente na vpogled. Takšno delovanje pa Pooblaščencu nalaga tudi spoštovanje načela materialne resnice (8. člen ZUP), ki določa, da je treba v postopku ugotoviti resnično dejansko stanje in v ta namen ugotoviti vsa dejstva, ki so pomembna za zakonito in pravilno odločbo.

Organ je na ogledu in camera Pooblaščencu pokazal primer izpisa iz evidence o davkih ter pojasnil, da gre za evidenco o davkih, ki je informatizirana baza podatkov, ki ni berljiva. Pooblaščenec je ugotovil, da so podatki v evidenci o davkih res neberljivi, zato je organ pripravil primer izseka berljivih podatkov. Iz tako obdelanih podatkov so razvidni osebni podatki (davčna številka, EMŠO) in davčna tajnost. Organ pojasni, da bi bilo potrebno nato te podatke, še pred nadaljnjo obdelavo, očistiti osebnih podatkov in davčne tajnosti. Tako očiščenih podatkov ni možno primerjati z registrom zavezancev za davek, ki vsebuje podatke o naslovu in torej tudi poštno številko, ki predstavlja ključni kriterij zahteve prosilca. Zato bi bilo potrebno podatke iz evidence o davkih (z osebnimi podatki) upariti z registrom zavezancev za davek in jih šele nato očistiti osebnih podatkov in davčne tajnosti. Navedeno pomeni dvojno obdelavo podatkov, ki je pa sam organ na more izvesti brez dodatnih stroškov obdelave zunanjega partnerja in dodatnega računalniškega programa. Nadalje je organ pojasnil, da takšnih podatkov, kot jih zahteva prosilec, za svoje delo in z zakonom predpisane pristojnosti, ne potrebuje in mu jih tudi noben predpis ne nalaga. Glede navedb prosilca, da organ takšne ali podobne podatke posreduje Statističnemu uradu RS, pa organ pojasni, da se Ministrstvu za finance in Statističnemu uradu RS posredujejo individualizirani podatki za izvajanje z zakonom predpisanih pristojnosti, ki jih nato navedena organa sama obdelata za svoje potrebe. Ministrstvo za finance pa sme zahtevati tudi že obdelane podatke.

2.    Pojem informacije javnega značaja

ZDIJZ predstavlja konkretizacijo ustavne pravice dostopa do informacij javnega značaja, opredeljene v drugem odstavku 39. člena Ustave RS (Uradni list RS, št. 33/91-I z vsemi spremembami in dopolnitvami) in ureja postopek, ki vsakomur omogoča prost dostop in ponovno uporabo informacij javnega značaja, s katerimi razpolagajo državni organi, organi lokalnih skupnosti, javne agencije, javni skladi in druge osebe javnega prava, nosilci javnih pooblastil in izvajalci javnih služb. Posega v širok spekter delovanja javnega sektorja, ne samo v delu, ko med zavezance zajema širok krog organov javnega sektorja, ki morajo na prvi stopnji slediti določilom zakona, temveč tudi v segmentu same definicije informacije javnega značaja. Namen ZDIJZ, ki izhaja iz 2. člena, je zagotoviti javnost in odprtost delovanja organov ter omogočiti uresničevanje pravice posameznikov in pravnih oseb, da pridobijo informacije, pri čemer si morajo organi za uresničitev tega namena prizadevati, da dosežejo čim večjo obveščenost javnosti o svojem delu. V prvem in drugem odstavku 5. člena ZDIJZ vsakomur omogoča prost dostop do informacij, ne glede na pravni interes. Načelo prostega dostopa pomeni tudi, da so vse informacije vseh zavezancev dostopne vsakomur. Organ torej nosi dokazno breme za dokazovanje, da so določene informacije izvzete iz prostega dostopa, in sicer zato, ker sploh ne gre za informacijo javnega značaja, ali pa sicer so izpolnjeni kriteriji za informacijo javnega značaja, vendar se lahko zavrne dostop do nje zaradi ene od zakonsko opredeljenih izjem po prvem odstavku 6. člena ZDIJZ.

Po definiciji iz prvega odstavka 4. člena ZDIJZ je informacija javnega značaja tista informacija, ki izvira iz delovnega področja organa, nahaja pa se v obliki dokumenta, zadeve, dosjeja, registra, evidence ali dokumentarnega gradiva, ki ga je organ izdelal sam, v sodelovanju z drugim organom, ali pridobil od drugih oseb. Iz navedene definicije so razvidni trije osnovni pogoji, ki morajo biti kumulativno izpolnjeni, da lahko govorimo o obstoju informacije javnega značaja, in sicer:
1.) informacija mora izvirati iz delovnega področja organa;
2.) organ mora z njo razpolagati;
3.) nahajati se mora v neki materializirani obliki.

Po ZDIJZ je torej informacija, ki izvira iz delovnega področja organa, tista informacija, ki je nastala v zvezi z izvajanjem javnopravnih nalog oziroma v zvezi z dejavnostjo organa. Organ mora informacijo javnega značaja izdelati pri svojem delu in v postopkih, za katere je pristojen v skladu s splošnimi predpisi. Če je prvi pogoj izpolnjen, se lahko informacija javnega značaja nanaša na kakršnokoli vsebino na vseh področjih delovanja zavezanega subjekta ter je lahko povezana z njegovo politiko, aktivnostjo in odločitvami, ki spadajo v delokrog oziroma sfero odgovornosti posameznega organa. Pomembno torej je, da je informacija povezana z uradnim delom organa in jo je ta pridobil v okviru svojih pristojnosti (prim. doktorska disertacija dr. Urške Prepeluh, Pravica dostopa do informacij javnega značaja, Ljubljana, september 2004, str. 149).

Davčna uprava RS izvaja naloge davčne službe v skladu z zakoni, ki urejajo obdavčevanje in postopek v zvezi z obdavčevanjem, zakonom, ki ureja inšpekcijski nadzor, z drugimi predpisi ter mednarodnimi pogodbami, ki obvezujejo Slovenijo, in v skladu z Zakonom o davčni službi (Uradni list RS, št. 1/2007 - uradno prečiščeno besedilo, 40/2009, v nadaljevanju ZDS-1-UPB2). Naloga organa je, da organizira in usmerja delo davčne službe, spremlja in proučuje njen razvoj ter ustrezno ukrepa za njeno pravilno delovanje; organizira delo davčnih uradov; nadzira delo davčnih uradov v poslovnih prostorih davčnih uradov in pri zavezancih za davek; zagotavlja enotno izvajanje predpisov s področja obdavčevanja in drugih predpisov z delovnega področja službe; organizira in skrbi za enotno izvajanje postopkov davčnega nadzora in davčne izvršbe; opravlja davčne preiskave in razvija metode in tehnike preprečevanja in odkrivanja davčnih prekrškov in dejanj v zadevah iz pristojnosti službe; odloča v upravnem postopku na prvi stopnji, kadar ta pristojnost izhaja iz zakonov ali drugih predpisov; vzpostavi, organizira, vzdržuje in vodi davčni register; zbira, obdeluje, hrani, daje na razpolago in razkriva podatke s področja dela službe; vzpostavi, vodi, vzdržuje in povezuje zbirke podatkov in evidenc s področja dela službe; določa vsebino informacijskega sistema, ga upravlja in skrbi za njegov razvoj, vključno z upravljanjem in razvijanjem sistema za elektronsko davčno poslovanje in še vrsto drugih nalog, ki so določene v 12. členu ZDS-1-UPB2.

Davčna uprava RS je organ v sestavi Ministrstva za finance in je sestavljena iz Generalnega davčnega urada (torej organa) in iz davčnih uradov. Organ v konkretni zadevi kot upravni organ (14. člen Zakona o državni upravi (Uradni list RS, št. 52/2002 s spremembami in dopolnitvami; v nadaljevanju ZDU-1)) sodi znotraj kroga organov, ki so zavezanci po prvem odstavku 1. člena ZDIJZ.

3.    Obstoj informacije javnega značaja

Glede na navedeno v obravnavanem primeru zahtevane informacije nedvomno izvirajo iz delovnega področja organa, zato je v nadaljevanju potrebno ugotoviti, ali organ z zahtevano informacijo razpolaga, in ali se ta nahaja pri organu v materializirani obliki.

Organ se v izpodbijani odločbi sklicuje na to, da ne razpolaga z zahtevano informacijo, zato je moral Pooblaščenec v pritožbenem postopku razjasniti vprašanje, ali zahtevana informacija javnega značaja sploh obstaja. Kot izhaja iz določbe prvega odstavka 4. člena ZDIJZ in tudi določbe prvega odstavka 1. člena ZDIJZ, informacijo javnega značaja predstavlja samo dokument, ki že obstaja, je že ustvarjen, oziroma dokument, ki ga je organ v okviru svojega delovnega področja že izdelal oziroma pridobil. Gre za pogoj, ki je v teoriji poznan kot »kriterij materializirane oblike«. Organi, ki so zavezanci po ZDIJZ, so namreč dolžni omogočiti dostop le do že obstoječih informacij in niso dolžni ustvariti novega dokumenta ali pridobiti oziroma vzpostaviti dokumenta, ki ga v času zahteve nimajo.

Pooblaščenec ob reševanju pritožbe ni mogel posumiti, da organ prve stopnje razpolaga z zahtevano informacijo oziroma takšnim računalniškim zapisom podatkov, ki bi ustrezala kriterijem, ki jih je prosilec navedel v obravnavani zahtevi. V podporo prepričanju Pooblaščenca, da verjame navedbam organa o neobstoju zahtevane informacije, je zlasti dejstvo, da je Pooblaščenec na ogledu in camera pregledal vsebino in način vodenja evidence o davkih, ki vsebuje podatek o pobrani dohodnini in pri tem ugotovil, da ni mogoče iskanje po kriterijih, ki jih navaja prosilec v zahtevi. V evidenci o davkih, ki je informatizirana baza podatkov, namreč ni mogoče iskati po kriteriju »poštna številka« ali celo ožje (»krajevna skupnost«, »mestna četrt«,…), saj le-teh podatkov v evidenci o davkih ni. V evidenci o davkih namreč ni podatka o naslovu davčnega zavezanca, temveč sta le davčna številka in EMŠO, kot osebna podatka, na podlagi katerih je mogoča identifikacija davčnega zavezanca. Naslov davčnega zavezanca, vključno s poštno številko, se nahaja v davčnem registru, ki je register zavezancev za davek. V skladu z 41. členom ZDS-1-UPB2 vsebuje davčni register tudi podatek o naslovu stalnega in začasnega prebivališča, naslov za vročanje (naselje, ulica, hišna številka in pošta). Pooblaščenec je na ogledu in camera ugotovil in tako navaja tudi organ, da bi bilo potrebno obe računalniški bazi podatkov (evidenco o davkih in davčni register) upariti, obdelati in anonimizirati. Navedeno pa ni mogoče izvesti brez dodatnih stroškov računalniške opreme, s katero organ ne razpolaga in brez pomoči zunanjega izvajalca za obdelavo teh podatkov. Kot je bilo ugotovljeno na ogledu in camera, je možno iz evidence o davkih priklicati le posamezne zneske in skupen znesek pobrane dohodnine za vse zavezance za davek, nikakor pa ne po poštni številki ali celo ožje.

Pri tem Pooblaščenec izrecno pripominja, da je treba smisel dostopa do informacij javnega značaja iskati v javnem in odprtem delovanju zavezanca, preko katerega se lahko preizkusi tudi pravilnost in zakonitost delovanja. Ob tem pa je treba upoštevati, da se lahko zagotovi prost dostop zgolj do informacij, ki dejansko že obstajajo. Pritožbeni postopek ne more biti namenjen prisili ustvarjanja informacij ali ugotovitvi, da bi določene informacije morale obstajati. Pooblaščenec je namreč organ, ki je, na podlagi prvega odstavka 2. člena ZInfP, pristojen za odločanje o pritožbi zoper odločbo, s katero je organ zavrgel ali zavrnil zahtevo ali drugače kršil pravico do dostopa ali ponovne uporabe informacije javnega značaja ter v okviru postopka na drugi stopnji tudi za nadzor nad izvajanjem zakona, ki ureja dostop do informacij javnega značaja, in na njegovi podlagi izdanih predpisov. Zato Pooblaščenec, skladno z načelom zakonitosti, organu ne more naložiti, naj prosilcu posreduje dokumentacijo, s katero ne razpolaga. Organi, ki so zavezani po ZDIJZ, so dolžni omogočiti dostop le do že obstoječih informacij in niso dolžni ustvariti novega dokumenta, zbirati informacij, opravljati raziskav, ali analizirati podatkov, da bi zadostili zahtevi prosilca. Izjema od napisanega so le informacije, ki se nahajajo v računalniških bazah, nastalih v zvezi z dejavnostjo organa. Dolžnost posredovanja informacij se namreč nanaša le na tako imenovane »surove« informacije (več: Komentar Zakona o dostopu do informacij javnega značaja, doc. dr. Senko Pličanič s soavtorji, Inštitut za javno upravo pri Pravni fakulteti v Ljubljani, 2005, str. 83). Upoštevaje navedeno Pooblaščenec nima pravne podlage, da bi v konkretni zadevi odločal o nujnosti oziroma obveznosti organa, da ustvari in vodi novo evidenco dohodnine, iz katere bi bilo mogoče po poštnih številkah razbrati zneske pobrane dohodnine. Prav tako Pooblaščenec meni, da organi niso dolžni nabaviti ustrezne računalniške opreme oziroma programov, da bi lahko zadostili zahtevi prosilca. Organi so dolžni prosilcu posredovati zahtevane informacije v zahtevani obliki le ob predpostavki, da razpolagajo tako z informacijo kot tudi z ustreznimi napravami, da je priklic informacij mogoč.

Pooblaščenec poudarja, da v pritožbenem postopku glede dostopa do informacij javnega značaja nima pristojnosti, da bi se spuščal v presojo zakonitosti in smotrnosti ravnanja organa ter v vprašanje, zakaj organ ne razpolaga z računalniško aplikacijo oziroma bazo podatkov, ki bi omogočala iskanje po ključu »poštna številka« plus »pobrana dohodnina«. Prosilec je glede na tehnologijo, ki nas obdaja v vsakdanjem življenju, povsem upravičeno pričakoval, da organ razpolaga s takšno računalniško aplikacijo, ki bi omogočala izpis pobrane dohodnine po poštnih številkah, kot jih  zahteva prosilec. Vendar pa iz navedb organa v izpodbijani odločbi in na ogledu in camera izhaja, da organ s takšno računalniško opremo v obravnavanem primeru ne razpolaga, kar vsekakor organu ni v prid. Upoštevaje navedeno Pooblaščenec nima nikakršnega razloga, da ne bi sledil navedbam organa, da zahtevani dokument oziroma evidenca ne obstaja, poleg tega Pooblaščenec tudi ob reševanju te pritožbe ni mogel posumiti, da organ z zahtevano informacijo razpolaga, vendar je v celoti ne posreduje oziroma ne želi posredovati (drugi odstavek 10. člena ZInfP). Zato Pooblaščenec ugotavlja, da zahtevi prosilca ni mogoče ugoditi, ker mu organ dokumenta, ki ni nastal, ne more posredovati.
Ker je Pooblaščenec zaključil, da ne obstaja dvom v pravilnost te ugotovitve organa, se v konkretnem pritožbenem postopku, zaradi neobstoja zahtevane informacije, niti ni potrebno ali mogoče spuščati v presojo prosto dostopne narave posameznih podatkov, ki naj bi sestavljali zahtevano informacijo. Pooblaščenec na tem mestu znova poudarja, da ustvarjanje novega dokumenta, zbiranje informacij ali analiziranje podatkov, predstavlja ravnanje organa, ki je zunaj dometa temeljne funkcije pravice dostopa do informacij javnega značaja in ga skladno z navedenim ni mogoče zahtevati na podlagi določb ZDIJZ.  

Prosilec v pritožbi navaja, da ga organ v odločbi ni prepričal v to, da za potrebe Ministrstva za finance ali drugih državnih organov, predvsem za Statistični urad RS, ne vodi posebej sumiranih zneskov o pobranih sredstvih iz naslova plačane dohodnine, ter da le temu zagotovo organ ne pošilja individualizirane podatke o spolu, starosti, naslovu in zneskih plačane dohodnine za posamezno davčno leto individualnega davčnega zavezanca, saj bi to pomenilo kršitev ZDIJZ. Organ zagotovo že razpolaga z različnimi sumarniki s področja pobiranja dohodnine, s katerimi obvešča Ministrstvo za finance o dinamiki in zneskih pobrane dohodnine pri rednem poslovanju in opravljanju zakonskih nalog, in sicer po naseljih, občinah, upravnih enotah in statističnih regijah, ali pa te podatke posreduje Statističnemu uradu RS. Glede omenjenih navedb prosilca je organ na ogledu in camera pojasnil, da se Ministrstvu za finance in Statističnemu uradu RS posredujejo individualizirani podatki za izvajanje z zakonom predpisanih pristojnosti, ki jih nato navedena organa sama obdelata za svoje potrebe. Ministrstvo za finance pa sme zahtevati tudi že obdelane podatke, vendar takšnih, kot jih zahteva prosilec, organ za potrebe Ministrstva za finance še ni pripravil in torej z njimi ne razpolaga.


4.    Sklepno

Upoštevaje zgornje argumente Pooblaščenec zaključuje, da dokument, ki je predmet obravnavane zahteve, ne obstaja, organ z njim ne razpolaga, kar pomeni, da ni izpolnjen pogoj iz prvega odstavka 1. člena ZDIJZ v povezavi s prvim odstavkom 4. člena ZDIJZ, po katerem je informacija javnega značaja le tista informacija, s katero organ že razpolaga. Ker pritožbi prosilca ni mogoče ugoditi, jo je Pooblaščenec, na podlagi prvega odstavka 248. člena ZUP, kot neutemeljeno zavrnil.

V tem postopku stroški niso nastali.


Pouk o pravnem sredstvu:
Zoper to odločbo ni dovoljena pritožba, pač pa lahko prosilec sproži upravni spor, in sicer zoper odločbo Republike Slovenije, Ministrstva za finance, Davčne uprave Republike Slovenije, Generalnega davčnega urada, Šmartinska c. 55, 1000 Ljubljana, št. 090-4/2009-3, z dne 1. 4. 2009. Tožbo se vloži v 30 dneh od vročitve te odločbe na Upravno sodišče, Fajfarjeva 33, Ljubljana. Tožba se lahko vloži pisno po pošti ali pri navedenem sodišču. Če se tožba pošlje priporočeno po pošti, se za dan izročitve sodišču šteje dan oddaje na pošto. Tožba z morebitnimi prilogami se vloži v najmanj treh izvodih. Tožbi je treba priložiti tudi to odločbo v izvirniku ali prepisu.


Postopek vodila:                            
Monika Voga, univ.dipl.prav.,                                  
Svetovalka pri Informacijskem                                                                          
pooblaščencu                       

Informacijski pooblaščenec           
Nataša Pirc Musar, univ. dipl. prav.,
pooblaščenka