Informacijski pooblaščenec Republika Slovenija
    SLO | ENG

Iskalnik po odločbah IP o dostopu do informacij javnega značaja

+ -
Datum: 26.10.2016
Naslov: Mestna občina Ptuj - Vrtec Ptuj
Številka: 090-223/2016
Kategorija: Ali gre za zlorabo pravice?, Kršitev materialnega prava
Status: Vrnjeno v ponovno odločanje


POVZETEK:

Prosilka je od organa zahtevala vse prejete račune, izdane naročilnice za vse nakupe v organu in jedilnike v določenem obdobju. Organ je prosilkino zahtevo zavrnil po 5. odst. 5. čl. ZDIJZ. IP je v pritožbenem postopku ugotovil, da je organ napačno uporabil materialni predpis in posledično nepopolno ugotovil dejansko stanje, zato je izpodbijano odločbo odpravil in zadevo vrnil organu v ponovno odločanje.

 

ODLOČBA:

 

Številka: 090-223/2016/4

Datum: 26. 10. 2016

 

Informacijski pooblaščenec po informacijski pooblaščenki Mojci Prelesnik (v nadaljevanju IP), izdaja na podlagi 2. čl. Zakona o Informacijskem pooblaščencu (Ur. l. RS, št. 113/05 in 51/07-ZUstS-A, v nadaljevanju ZInfP), 2. odst. 15. čl. ter 3. in 4. odst. 27. čl. Zakona o dostopu do informacij javnega značaja (Ur. l. RS, št. 51/06 – uradno prečiščeno besedilo, 117/06 – ZDavP-2, 23/14, 50/14, 19/15 – odl. US in 102/15; v nadaljevanju ZDIJZ) in 3. odst. 251. čl. Zakona o splošnem upravnem postopku (Ur. l. RS, št. 24/06 - uradno prečiščeno besedilo, 105/06 – ZUS-1, 126/07- ZUP-E, 65/08-ZUP-F, v nadaljevanju ZUP), o pritožbi Mestne občine Ptuj, Mestni trg 1, 2250 Ptuj, ki jo zastopa Odvetniška pisarna Turk, d.o.o., Kržičeva ulica 6, 1000 Ljubljana (v nadaljevanju prosilka) z dne 21. 9. 2016, zoper odločbo Vrtca Ptuj, Puhova ulica 6, 2250 Ptuj, ki ga zastopa Odvetniška pisarna Majnik d.o.o., Aškerčeva ulica 16, 2250 Ptuj (v nadaljevanju organ), z dne 5. 9. 2016, št. 2/2016, v zadevi odobritve dostopa do informacij javnega značaja naslednjo

 

O D L O Č B O:

 

1.     Pritožbi prosilke se ugodi in se odločba Vrtca Ptuj št. 2/2016, z dne 5. 9. 2016 odpravi ter se zadeva vrne organu prve stopnje v ponovni postopek. Organ mora o zadevi odločiti najpozneje v 30 (tridesetih) dneh od prejema te odločbe.

 

  1. V postopku reševanja te pritožbe posebni stroški niso nastali.

 

OBRAZLOŽITEV:

 

Prosilka je, dne 5. 8. 2016, od organa zahtevala fotokopije sledečih dokumentov:

      I.        računi s priloženimi delovnimi nalogi k posameznemu računu za podjetji Peter Furman s.p. in AH Furman d.o.o. (dokazilo o opravljenih storitvah) od leta 2009 dalje,

     II.        naročilnice za servis vozil v lasti organa za obdobje od leta 2009 dalje, skupaj z vso pripadajočo dokumentacijo,

    III.        računi s priloženimi dobavnicami za vse izbrane dobavitelje sadja in zelenjave (Kivi, Ziberi Idriz s.p., Geaprodukt d.o.o. in Paf Export-lmport d.o.o.) za obdobje od leta 2011 dalje, skupaj z vso dokumentacijo javnega naročila za to vrsto blaga in vso dokumentacijo v postopku odpiranja konkurence oz. vso listinsko dokumentacijo, ki se nanaša na naročanje blaga in izbiro dobavitelja,

   IV.        jedilniki za isto obdobje,

    V.        vse listine, ki se nanašajo na poslovni odnos med organom in v zahtevi navedenimi subjekti.

 

Organ je zahtevo prosilke z odločbo št. 2/2016, z dne 5. 9. 2016, zavrnil po 5. odst. 5. čl. ZDIJZ. V obrazložitvi je navedel, da namen ZDIJZ ni v ugotavljanju domnevnih nepravilnosti porabe proračunskih sredstev, temveč omogočiti prost dostop in ponovno uporabo informacij javnega značaja. Domnevne iste nepravilnosti je župan Mestne občine Ptuj že prijavil različnim inštitucijam in vse do danes ni bila ugotovljena nobena kršitev ali nepravilnost. Podano pooblastilo prosilke odvetniški družbi je v nasprotju z namenom ZDIJZ.

 

Zoper odločbo organa je prosilka dne 21. 9. 2016 pri IP vložila pritožbo, v kateri je navedla, da ZDIJZ ne predvideva, da bi morala prosilka za dostop do informacij javnega značaja izkazati kakršenkoli pravni interes. Prosilka je pravilno vložila popolno zahtevo za dostop do informacij javnega značaja in organ niti ni ugovarjal dejstvu, da z zahtevanimi informacijami razpolaga. Izpodbijana odločba ne vsebuje razlogov, zaradi katerih je bila zavrnjena. Pavšalni očitki, da naj bi šlo za zlorabo pravice dostopa do informacij javnega značaja, pa so neosnovani in neutemeljeni. Nadalje je navedla, da o zahtevi ni odločala pristojna oseba (predstojnik organa ali uradna oseba organa), temveč pooblaščenec organa.

 

IP je z dopisom št. 092-99/2016/2, z dne 22. 9. 2016, v skladu z 2. odst. 239. čl. ZUP odstopil pritožbo organu.

 

Organ je pritožbo prosilke, kot dovoljeno in pravočasno, poslal z dopisom, z dne 7. 10. 2015, s prilogami, v odločanje IP. Navedel je, da se zaradi domnevno spornega pooblastila odvetniški pisarni ni mogel opredeliti do vprašanja, ali je bila pritožba vložena po upravičeni osebi. Ob tem je tudi podal odgovor na pritožbo, v katerem je navedel, da izpodbijano odločbo namenoma vročil le Mesti občini Ptuj, ker meni, da Odvetniška pisarna Turk d.o.o. sploh ni imela veljavnega pooblastila za zastopanje v predmetnem postopku. V nadaljevanju je ponovno navajal razloge zaradi, katerih meni, da gre v predmetni zadevi za zlorabo pravice dostopa do informacij javnega značaja.

 

IP je opravil preizkus v skladu s 1. odst. 246. čl. ZUP in ugotovil, da je pritožba prosilke vložena s strani upravičene osebe.

 

Pritožba je utemeljena.

 

IP najprej pojasnjuje, da je kot organ druge stopnje v skladu z 247. čl. ZUP dolžan preizkusiti odločitev v delu, v katerem jo prosilec izpodbija. Prvostopenjsko odločitev preizkusi v mejah pritožbenih navedb, po uradni dolžnosti pa preizkusi, ali ni prišlo v postopku na prvi stopnji do bistvenih kršitev postopka in ali ni prekršen materialni zakon.

 

Ni sporno, da v predmetni zadevi zahtevane informacije izpolnjujejo kriterije iz 1. odst. 1. čl. ZDIJZ v povezavi s 1. odst. 4. čl. ZDIJZ oz. da gre za informacije javnega značaja ter da je organ zavezanec po ZDIJZ.

 

Glede omejitve dostopa do informacij javnega značaja v skladu s 5. odst. 5. čl. ZDIJZ IP poudarja, da organ lahko prosilcu izjemoma zavrne dostop do zahtevane informacije, če prosilec z eno ali več funkcionalno povezanimi zahtevami očitno zlorabi pravico dostopa do informacij javnega značaja oz. je očitno, da so zahteva ali zahteve šikanoznega značaja. Za zlorabo pravice (šikanozno zahtevo) gre v primeru, ko subjekt prestopi meje pravno zavarovanega upravičenja tako, da s tem ogroža oz. posega v pravico drugega. Če hočemo določiti meje pravice tistemu, ki jo je prekoračil, moramo izhajati iz pojma pravice in njene vsebinske opredelitve. Pravna norma pogosto ne more dati določnega in jasnega odgovora na vprašanje, kakšen naj bo obseg pravice v konkretnem primeru. Odgovor nam da šele ustvarjalna interpretacija prava (Marijan Pavčnik, Zloraba pravice, Časopisni zavod Uradni list SR Slovenije, Ljubljana 1986, str. 5). Poudariti je treba, da je presoja obstoja zlorabe pravice institut, ki ga je treba uporabljati z veliko mero previdnosti in le tam, kjer je to nujno potrebno. Kriterije, ki opredeljujejo zlorabo pravice, je treba razlagati ozko in v vsakem primeru posebej. Utemeljitev obstoja zlorabe pravice mora vselej ostati skrajno sredstvo v postopkih odločanja o zahtevah za posredovanje informacij javnega značaja in se sme uporabiti le v primeru, če od organa objektivno ni mogoče pričakovati, da bo zahteve prosilca obravnaval v skladu z določbami ZDIJZ.

 

ZDIJZ ne navaja kriterijev, na podlagi katerih lahko organ zahtevo prosilca ocenjuje kot ravnanje, ki predstavlja zlorabo pravice. Upoštevati pa je treba, da so se za opredelitev zlorabe pravice v pravni teoriji in praksi razvili kriteriji, ki se lahko uporabijo tudi v zvezi s pravico dostopa do informacij javnega značaja. Dr. Andrej Berden v članku Zloraba pravice (Pravna praksa, št. 26/00; v nadaljevanju članek Zloraba pravice) navaja, da gre za uporabo oz. izvrševanje pravice, če dejanje presojamo samo formalno, z vidika samo tistih pravnih norm, ki pravico neposredno določajo - in za zlorabo te formalne pravice oz. dejansko za protipravno ravnanje, če ga presojamo v luči načela morale in javnega interesa, ki jih je pravo sprejelo kot svoje vrhovno vodilo, oz. v luči samega načela zlorabe pravic. Pod tem pojmom torej ne moremo razumeti samo zavestne, namerne zlorabe, ampak ga moramo jemati objektivno. Zlorabo pravice je treba označiti kot nedopustno ravnanje, ki nima značaja klasičnega deliktnega dejanskega stanu. Pravica dostopa do informacij javnega značaja je konkretizirana v ZDIJZ, iz katerega izhaja splošno načelo, da so informacije javnega značaja prosto dostopne (5. čl. ZDIJZ). Ker pa je treba na pravo gledati kot na celoto, pravice ni dopustno izvrševati v nasprotju z njenim ciljem oz. namenom. Vsebino slednjega je treba ugotavljati upoštevaje socialno funkcijo pravice, ki združuje demokratično funkcijo in funkcijo nadzora ter meje, ki jih titularju pravice postavljata morala in javni interes. Demokratična funkcija služi večji udeležbi državljanov v politiki in izhaja iz teorij participativne in deliberativne demokracije, ki poudarjajo, da odprtost delovanja javne oblasti ne more biti omejena le na različne oblike parlamentarnega odločanja, temveč mora vključevati tudi različne oblike neposrednega sodelovanja državljanov pri sprejemanju predpisov in političnih odločitev (več v Komentarju Zakona o dostopu do informacij javnega značaja, Senko Pličanič et al., Inštitut za javno upravo pri Pravni fakulteti, Ljubljana, 2005, str. 72). Funkcija nadzora pa omogoča državljanom nadzor nad delom javne uprave, nadzor nad pravilnostjo dela javnih oblasti ter nadzor nad porabo proračunskega denarja, kar preprečuje slabo upravljanje, zlorabo oblasti in korupcijo. Ta pravica omogoča splošni nadzor javnosti nad delom javne uprave, kamor sodi tudi organ, in s tem pospešuje zavedanje odgovornosti vseh, ki upravljajo z javnim denarjem in izvajajo pooblastila, ki jim jih je podelila država. Javnost lahko le s pomočjo načel, ki jih pozna pravo, dostopa do javnih informacij, preverja pravilnost odločitev organov ter spoštovanje pravnih in drugih pravil. Zato je delo oblastnih organov bolj učinkovito (razlog nadzora in učinkovitejšega delovanja), obenem pa se zaradi komunikacije in tesnejšega razmerja med javnim sektorjem in posameznikom krepi tudi zaupanje.

 

Zloraba pravice je torej prekoračitev pravne meje, zaradi česar pride do kolizije dveh pravic, ki se med seboj ne izključujeta. Takšno stališče izhaja tudi iz omenjenega članka z naslovom Zloraba pravice, v katerem avtor ugotavlja, da je konflikt pravic treba razlagati široko, ni pa vsak poseg v pravico drugega tudi zloraba pravice. Pravi in resnični obseg pravice lahko odkrijemo le, če ugotavljamo njen ekonomski in socialni cilj in primerjamo njen značaj z vrednostnim značajem interesa, ki ga z njenim izvrševanjem prizadenemo. Kot navaja avtor navedenega članka, je zloraba izvrševanje pravice v nasprotju z njenim ekonomskim in socialnim namenom. Vsaka pravica je z njenega socialnega vidika relativna. Prizna se torej spremenljivost vsebine in s tem relativnost pravic. Sodnik določi konkretno vsebino, upoštevajoč generalna načela pravnega reda in zakonsko vsebino pravice v enem od pravnih postopkov. Glede na konkretne okoliščine določi meje in obseg njihovega izvrševanja. Avtor navedenega članka nadaljuje, da ni nujno, da predstavlja zlorabo pravice vedno le posamezno upravičenje, ki iz nje izvira in ki je v nasprotju s kakšnimi »močnejšimi« interesi, temveč lahko predstavlja zlorabo tudi način njenega izvrševanja. Ni dovolj, da je izvrševalec pravice (njen upravičenec) sposoben in da ima pravica pravno veljaven temelj, temveč mora biti njeno izvrševanje v skladu s temeljnimi pravili pravnega reda in pravne politike, ki izhajajo večinoma iz same narave stvari in interesne pogojenosti prava. Način izvrševanja pomeni zlorabo pravice takrat, ko za izvrševanje obstaja več možnosti, upravičenec pa pravico izvršuje na način, ki škoduje drugemu ali pa mu »otežuje njegov položaj«.

 

IP poudarja, da je ob presoji navedene izjemne omejitve dostopa do informacij javnega značaja dokazno breme na organu. Organ je v izpodbijani odločbi navedel, da namen ZDIJZ ni v ugotavljanju domnevnih nepravilnosti porabe proračunskih sredstev, temveč omogočiti prost dostop in ponovno uporabo informacij javnega značaja. Posledično naj bi bilo podano pooblastilo prosilke odvetniški družbi v nasprotju z namenom ZDIJZ.

 

IP poudarja, da pravica dostopa do informacij javnega značaja ni priznana izključno v interesu prosilke, temveč tudi v interesu družbe, ki je v tem, da se v čim večji meri omogoči izvrševanje demokratične funkcije in funkcije nadzora obravnavane pravice, vendar nikakor ne na način, ki prekomerno ovira celotno delo organa. Ta interes družbe predstavlja socialno funkcijo pravice dostopa do informacij javnega značaja. Pri tem se je treba postaviti na stališče, da ima v primeru kolizije med pravico prosilke in interesom družbe prevlado slednji. IP je po preučitvi celotne zadeve ugotovil, da pravica prosilke zahtevati informacije javnega značaja v konkretnem primeru ni prišla v konflikt z nobeno pravico organa ali tretjih oseb. IP poudarja, da organ v konkretnem primeru odloča v upravni zadevi. Pri tem ga, poleg pravil ZDIJZ, zavezujejo tudi splošna pravila upravnega postopka, ki so zbrana v ZUP. Eden temeljnih ciljev splošnega upravnega postopka je zavarovati šibkejšo stranko, to je tistega, ki v tem postopku uveljavlja svojo pravico ali varuje svojo pravno korist oz. se mu nalaga določena obveznost. Upravni postopek je večino svojih procesnih institutov razvil s tem namenom, zato ga tudi uvrščamo v enega od temeljev sistema varstva pravic posameznikov v razmerju do uprave (več Zakon o splošnem upravnem postopku s komentarjem, urednika prof. dr. Tone Jerovšek in prof. dr. Gorazd Trpin, 2004, komentar k 1. členu).

 

IP ugotavlja, da organ v predmetni zadevi ni v zadostni meri izkazal dejstev, na podlagi katerih bi bilo mogoče utemeljiti, da je bila zaradi zahteve prosilke v predmetni zadevi okrnjena kakšna pravica organa ali tretjih oseb. V skladu z navedenim je mogoče sklepati, da prosilka na organ ni naslovila ene ali več funkcionalno povezanih zahtev za dostop do informacij javnega značaja, ki bi predstavljale očitno zlorabo pravice dostopa do informacij javnega značaja. Ni namreč mogoče objektivno predvideti, da zahteva v predmetni zadevi do te mere ovira delo organa, da svojih preostalih nalog ne bi mogel več izvajati in zato pravic strank v drugih postopkih ne bi mogel ustrezno zavarovati. Organ je zgolj na splošno navedel, da naj bi bila zahteva prosilke šikanozna, ker je bila zakonitost delovanja organa že večkrat preverjana s strani različnih institucij ter ker naj bi bil namen podane zahteve ugotavljanje domnevnih nepravilnosti porabe proračunskih sredstev. IP ocenjuje, da na podlagi tako nekonkretizirane trditve, organ ni uspel izkazati šikanoznega značaja prosilkine zahteve. Šikanozni značaj bi bil podan, če bi bilo očitno, da je zahteva podana z namenom onemogočanja normalnega delovanja organa. Nezadovoljstvo državljanov nad delom državnih organov predstavlja enega temeljnih nagibov za uveljavljanje pravice dostopa do informacij javnega značaja. Substrat nadzorne funkcije je pogosto ravno v preverjanju sumov nepravilnosti delovanja javnih institucij, ki so lahko potrjeni ali ovrženi (tudi) na podlagi uveljavljanja pravice dostopa do informacij javnega značaja. V konkretnem primeru torej ni prišlo do konflikta dveh neizključujočih se pravic, kar pomeni, da predpogoj za opredelitev zlorabe pravice ni izpolnjen. IP zaključuje, da opisano ravnanje prosilke v predmetni zadevi ni prekoračilo pravne mere pravice dostopa do informacij javnega značaja in ga ni mogoče šteti za zlorabo le -te.

 

Iz izpodbijane odločbe nadalje izhaja, da se organ ni spustil v vsebinsko obravnavo zadeve. Organ tako ni navedel, kateri določno opredeljeni dokumenti so bili predmet presoje. IP ugotavlja, da je organ na podlagi napačne razlage materialnega prava (5. odst. 5. čl. ZDIJZ) štel, da so določena dejstva irelevantna. Organ v ugotovitvenem postopku posledično ni presojal obstoja vseh zahtevanih dokumentov in možnosti (delnega) dostopa do dokumentov, s katerimi organ razpolaga oz. je dejansko stanje ugotovil nepopolno.

 

Navedena napačna uporaba materialnega predpisa in nepopolno ugotovljeno dejansko stanje sta rezultirala v nepravilni in nezakoniti odločitvi, zato je IP izpodbijano odločbo odpravil. Ker pa je IP kot drugostopenjski organ, enako kot organ prve stopnje, dolžan spoštovati temeljna načela upravnega postopka, je dolžan upoštevati tudi načelo ekonomičnosti postopka, kot ga določa 14. čl. ZUP. Postopek je torej treba voditi hitro, kar pomeni tudi s čim manjšo zamudo za stranke in druge udeležence v postopku, vendar tako, da se preskrbi vse, kar je potrebno, da se lahko ugotovi dejansko stanje, zavarujejo pravice in pravne koristi stranke ter izda zakonita in pravilna odločba. IP je ocenil, da bo pomanjkljivosti postopka na prvi stopnji hitreje in bolj ekonomično odpravil sam organ prve stopnje, saj bo z vpogledom v lastno dokumentacijo hitreje popolno ugotovil dejansko stanje. IP je zato zadevo vrnil organu v ponovno reševanje.

 

V skladu s 3. odst. 251. čl. ZUP mora organ druge stopnje, kadar odpravi izpodbijano odločbo in zadevo vrne organu prve stopnje v ponovno odločanje, s svojo odločbo opozoriti organ prve stopnje, glede česa je treba dopolniti postopek. Organ bo v ponovljenem postopku moral ugotoviti, ali razpolaga z dokumenti, ki jih zahteva prosilka, kateri dokumenti so to in ali ti dokumenti izpolnjujejo pogoje za obstoj informacije javnega značaja. Organ bo moral nato natančno ugotoviti in konkretno obrazložiti, v katerem delu zahtevane informacije predstavljajo izjemo od prostega dostopa in iz česa to izhaja. Če so izpolnjeni pogoji za obstoj izjeme od prostega dostopa, mora organ, za vsak posamezni dokument, presoditi, in ali je mogoče uporabiti institut delnega dostopa po 7. čl. ZDIJZ.

 

Na podlagi vsega navedenega IP zaključuje, da je pritožba utemeljena, ker je organ napačno uporabil materialni predpis in nepopolno ugotovil dejansko stanje, zato je bilo treba, na podlagi 3. odst. 251. čl. ZUP, skladno z razlogi, navedenimi v obrazložitvi te odločbe, izpodbijano odločbo odpraviti in zadevo vrniti v ponovno odločanje prvostopenjskemu organu. Organ mora o zahtevi prosilke odločiti nemudoma, najpozneje pa v roku tridesetih (30) dni od prejema te odločbe, pri čemer mora upoštevati napotke IP, ki so podani v tej odločbi.

 

Posebni stroški v tem postopku niso nastali. Ta odločba je v skladu s 30. tč. 28. čl. Zakona o upravnih taksah (Ur. l. RS, št. 42/2007 - uradno prečiščeno besedilo s spremembami in dopolnitvami) oproščena plačila upravne takse.

 

Pouk o pravnem sredstvu:

Zoper to odločbo ni dovoljena pritožba, niti upravni spor.

 

 

Postopek vodil:

Jan Merc, univ. dipl. prav.

asistent svetovalca IP

 

 

Informacijski Pooblaščenec:

Mojca Prelesnik, univ. dipl. prav.

informacijska pooblaščenka