Informacijski pooblaščenec Republika Slovenija
    SLO | ENG

Iskalnik po odločbah IP o dostopu do informacij javnega značaja

+ -
Datum: 04.08.2008
Naslov: Mekina Borut, novinar časnika Večer - Pravna fakulteta v Ljubljani
Številka: 021-17/2007/37
Kategorija: Osebni podatek, Odločbe po sodbah Upravnega sodišča, Ali gre za inf. javnega značaja?, Test interesa javnosti, Javni uslužbenci, funkcionarji
Status: Delno odobreno


Številka: 021-17/2007/
Datum: 05.08.08

Informacijski pooblaščenec po pooblaščenki Nataši Pirc Musar (v nadaljevanju Pooblaščenec), izdaja na podlagi 2. člena Zakona o Informacijskem pooblaščencu (Ur. l. RS, št. 113/05, v nadaljevanju ZInfP), 3. in 4. odstavka 27. člena Zakona o dostopu do informacij javnega značaja (Ur. l. RS, št. 51/06-uradno prečiščeno besedilo in 117/06 – ZDavP2, v nadaljevanju ZDIJZ) in 1. odstavka 252. čl. Zakona o splošnem upravnem postopku (Ur. l. RS, št. 24/06-uradno prečiščeno besedilo, 105/06-ZUS-1, 126/07- ZUP-E, 65/08-ZUP-F v nadaljevanju ZUP), o pritožbi Boruta Mekine, novinarja Dopisništva Večer, Cankarjeva 1, 1000 Ljubljana (v nadaljevanju prosilec), zoper odločbo z dne 15. 2. 2007, brez številke, Univerze v Ljubljani, Pravne fakultete, Poljanski nasip 2, 1000 Ljubljana (v nadaljevanju organ), v zadevi odobritve dostopa do informacije javnega značaja naslednjo

O D L O Č B O:

1. Pritožbi se ugodi in se izpodbijana odločba odpravi.

2. Organ je dolžan prosilcu v roku petnajstih dni od prejema te odločbe posredovati fotokopijo seznama izplačil vseh avtorskih honorarjev v letu 2006, ki so v povezavi s študijem (rednim in izrednim, dodiplomskim in podiplomskim).

3. V preostalem delu se zahteva kot neutemeljena zavrne.   

OBRAZLOŽITEV:

Prosilec je dne 9. 1.2007 naslovil na organ zahtevo, da mu v skladu s 45. čl. Zakona o medijih (Ur. l. RS, št. 110/2006-uradno prečiščeno besedilo, v nadaljevanju ZMed) omogočijo dostop do informacij javnega značaja v pisni obliki:
1. poimenski seznam izplačil avtorskih honorarjev profesorjem za predavanja in za delo z izrednimi študenti na diplomskem in/ali podiplomskem študiju v letu 2006. Dovolj je, če se mu posreduje 10 najvišjih izplačil avtorskih honorarjev za delo na izrednem študiju (ti zneski naj poleg honorarjev za predavanja vključujejo tudi ostala plačila za delo z izrednimi študenti, kot je denimo mentorstvo pri diplomskih, seminarskih ali drugih nalogah),
2. kolikšen del dohodkov so leta 2005 predstavljali avtorski honorarji in kakšna je bila skupna vrednost izplačila.

O zahtevi prosilca je organ odločil z odločbo z dne 15. 2. 2007, brez številke, s katero je zahtevo prosilca v delu, ki se nanaša na seznam izplačil vseh avtorskih honorarjev v letu 2006, zavrnil. Ugodil pa je zahtevi prosilca v delu, ki se nanaša na podatek o deležu odhodkov, ki so jih v letu 2005 predstavljali avtorski honorarji.

Zoper odločbo iz prejšnjega odstavka je prosilec dne 19. 1. 2007 pri organu vložil pritožbo. O pritožbi je odločil Pooblaščenec z odločbo z dne 23. 5. 2007, št. 021-17/2007/7, s katero je pritožbi prosilca ugodil, izpodbijano odločbo odpravil in naložil organu, da prosilcu posreduje del zahtevanih dokumentov, v preostalem delu pa je zahtevo zavrnil. Zoper odločbo Pooblaščenca je organ vložil tožbo na Upravno sodišče RS, ki je s sodbo št. U 1160/2007/-27 z dne 19. 3. 2008 tožbi ugodilo in izpodbijano odločbo odpravilo, Pooblaščencu pa naložilo, da mora v ponovljen postopek pritegniti tudi stranke, na katere pravice in pravne koristi bi lahko vplivala odločba Pooblaščenca, in sicer osebe, ki jim je dal status stranke že prvostopenjski organ.

Pritožba je utemeljena.

1. Ali je organ zavezanec

Organ je v izpodbijani zavrnilni odločbi kot glavni argument navedel, da se podatki o izplačanih avtorskih honorarjih ne nanašajo na porabo javnih sredstev, ampak so pridobljena na trgu na podlagi plačil uporabnikov iz njihovih zasebnih sredstev. Zato bi razkritje zahtevanih podatkov bilo v nasprotju z ZVOP-1.

Pooblaščenec je zato uvodoma presojal, ali je organ zavezanec po ZDIJZ tudi v tistem delu njegove dejavnosti, ki se nanaša na tista izplačila avtorskih honorarjev, katerih sredstva so bila pridobljena iz zasebnih sredstev.

Kdo so zavezanci po ZDIJZ, je razvidno iz določbe I. odst. 1. čl. zakona, ki določa, da ZDIJZ ureja postopek, ki vsakomur omogoča prost dostop in ponovno uporabo informacij javnega značaja, s katerimi razpolagajo državni organi, organi lokalnih skupnosti, javne agencije, javni skladi in druge osebe javnega prava, nosilci javnih pooblastil in izvajalci javnih služb. Iz navedene določbe izhaja, da ZDIJZ med zavezance zajema izjemno širok krog organov javnega sektorja (v interesu zagotavljanja transparentnosti delovanja celotnega javnega sektorja, ne le državne uprave), ki morajo na prvi stopnji slediti določilom zakona. Ker ZDIJZ ob tem tudi sam pojem informacije javnega značaja definira zelo široko (po določbi I. odst. 4. čl. je namreč informacija javnega značaja vsaka tista informacija, ki izvira iz delovnega področja organa, nahaja pa se v obliki dokumenta, zadeve, registra, dosjeja, evidence ali dokumentarnega gradiva, ki ga je organ izdelal sam, v sodelovanju z drugim organom ali pridobil od drugih), je njegov vpliv na delovanje javnega sektorja izjemno močan. Tako iz kroga organov širšega javnega sektorja, ki sodijo med zavezance za dostop do informacij javnega značaja, kot tudi iz opredelitve informacije javnega značaja je mogoče zaključiti, da je postopek dostopa do informacij javnega značaja v najširšem pomenu besede namenjen pridobivanju informacij, ki so v povezavi z javnopravnim,
oblastnim delovanjem.


Pooblaščenec na podlagi preučitve v nadaljevanju navedenih določb ugotavlja, da je organ pravna oseba javnega prava, in sicer javni zavod, ki izvaja javno službo v visokem šolstvu. Iz 2. čl. ZViS izhaja, da so visokošolski zavodi univerze, fakultete, umetniške akademije in visoke strokovne šole. V II. odst. 9. čl. ZViS je določeno, da za opravljanje javne službe v visokem šolstvu Republika Slovenija ustanavlja javne visokošolske zavode oziroma druge javne zavode – članice univerze in študentske domove. 10. čl. ZViS nadalje določa, da je univerza pravna oseba in da se v okviru univerze ustanovijo fakultete in umetniške akademije, lahko pa tudi visoke strokovne šole in drugi zavodi – članice univerze.  Članice univerze imajo pravice in obveznosti, določene s tem zakonom, aktom o ustanovitvi univerze in statutom univerze. Članice univerze pri izvajanju nacionalnega programa visokega šolstva, za katerega zagotavlja sredstva Republika Slovenija, nastopajo v pravnem prometu s pooblastili, ki jih določa akt o ustanovitvi univerze in statut, v imenu in za račun univerze. V drugih primerih članice univerze nastopajo v pravnem prometu v svojem imenu in za svoj račun v skladu z aktom o ustanovitvi in statutom univerze. V 1. čl Statuta Univerze v Ljubljani (v nadaljevanju Statut) je določeno, da je Univerza v Ljubljani, katere ustanovitelj je Republika Slovenija, avtonomni izobraževalni, znanstvenoraziskovalni in umetniški visokošolski zavod s posebnim položajem. Univerzo sestavljajo članice. 13. čl. Statuta določa, da članice izvajajo nacionalni program visokega šolstva in nacionalni raziskovalni in razvojni program ter opravljajo druge, s tem statutom določene dejavnosti. V 30. čl. Statuta je določeno, da je članica univerze zavod brez pravne subjektivitete, ko v imenu in za račun univerze izvaja dejavnost v okviru nacionalnega programa visokega šolstva in nacionalnega razvojnega in raziskovalnega programa, za katera zagotavlja sredstva Republika Slovenija. Pri izvajanju nacionalnega programa visokega šolstva in nacionalnega raziskovalnega in razvojnega programa nastopa članica v imenu in za račun univerze. Članica univerze je hkrati zavod z lastnostjo pravne osebe in nastopa pri izvajanju dejavnosti iz 16. člena tega statuta v pravnem prometu v svojem imenu in za svoj račun.

Javna služba v visokem šolstvu se določi z nacionalnim programom visokega šolstva (43. čl. ZViS), ki opredeli cilje visokega šolstva, določi študijska, znanstveno-raziskovalna in umetniška področja nacionalnega pomena, opredeli dejavnosti, potrebne za razvoj in učinkovito delo v visokem šolstvu, določi standarde za opravljanje visokošolske dejavnosti in določi okvirni obseg potrebnih sredstev za izvedbo nacionalnega programa (44. čl. ZViS). Nacionalni program sprejme Državni zbor (I. odst. 45. čl. ZViS). Nacionalni program visokega šolstva izvajajo javni visokošolski zavodi, drugi zavodi – članice univerz, skupnost študentov in študentski domovi (I. odst. 46. čl. ZViS).Iz navedenih določb je torej razvidno, da je organ kot član Univerze v Ljubljani izvajalec javne službe in je kot tak v skladu s 1. odst. 1. čl. zavezanec po ZDIJZ.

Kot že rečeno, pa je za odločitev v konkretni zadevi pomembno razrešiti vprašanje, ali je organ zavezanec po ZDIJZ tudi v tistem delu njegove dejavnosti, ki se nanaša na izplačila avtorskih honorarjev, katerih sredstva so bila pridobljena iz zasebnih sredstev.

Pri tem je seveda potrebno opozoriti, da so lahko izplačila avtorskih honorarjev v povezavi s študijem, pa tudi tista, ki niso v zvezi s študijem. Pri tem se lahko pod besedo študij razume tako redni in izredni študij na dodiplomskem študiju, kakor tudi na podiplomskem študiju (v nadaljevanju študij).

Izvajalci javnih služb poleg javnopravne dejavnosti, zelo pogosto opravljajo tudi zasebnopravno dejavnost, dejavnost na trgu, ki je diametralno nasprotna javnopravni dejavnosti, pri čemer so izvajalci javnih služb za posredovanje informacij javnega značaja zavezani le v tistem delu svoje aktivnosti, ki predstavlja izvajanje javne službe, ne pa tudi v ostalem delu svoje dejavnosti, ki ne predstavlja javne službe. Dostopne so namreč le tiste informacije, ki so javnega značaja, to pa ne morejo biti tiste, ki izvirajo iz zasebne dejavnosti načeloma zavezanega subjekta. To izhaja iz namena ZDIJZ, ki je v zagotavljanju izvajanja nadzora nad subjekti, ki delujejo v javnem interesu, oziroma, ki so v primeru javnih služb izvajalci servisnega dela javnega sektorja (prim. doktorska disertacija dr. Urške Prepeluh, Pravica dostopa do informacij javnega značaja, Ljubljana,
september 2004, str. 136).

Nobene dileme ni, da redni študij sodi v okvir javne službe, vendar pa Pooblaščenec ocenjuje, da tudi izredni študij spada v okvir javne službe, ki jo izvaja organ, zato je organ tudi v tistem delu njegove dejavnosti, ki se nanaša na izredni študij, zavezanec po ZDIJZ. 1. odst. 89. čl. Statuta določa, da študij na univerzi poteka v okviru nacionalnega programa visokega šolstva po študijskih programih, ki jih sprejmejo senati članic univerze s soglasjem senata univerze, v 90. čl. pa je določeno, da se študij izvaja kot redni ali izredni. Študij se organizira kot izredni, kadar to dopuščajo lastne kadrovske in prostorske možnosti članice, ki program izvaja, in če narava študija dopušča, da se del študija izvaja brez osebne navzočnosti študenta, ne da bi zaradi tega trpela njegova kakovost. Članica, ki izvaja program študija kot izredni študij, je dolžna organizirati za študente izrednega študija oblike pedagoškega dela (predavanja, konzultacije, vaje, kolokviji ipd.) v skladu z veljavnim študijskim programom. V tem primeru mora posebej organizirani del pedagoškega dela obsegati najmanj 30 odstotkov obsega pedagoškega dela za študente rednega študija (91. čl. Statuta). Izredni študij mora biti po vsebini in zahtevnosti enak rednemu. Če se v okviru rednega študija zahtevajo posebni pogoji za pristop k izpitu ali za zagovor diplomskega dela, velja to tudi za izredni študij iste smeri. Študent izrednega dodiplomskega študija, se lahko pod pogoji, ki jih predpiše članica s pravili, prepiše iz izrednega na redni študij. Tudi študent rednega dodiplomskega študija se lahko pod pogoji, ki jih predpiše članica s pravili, prepiše iz rednega na izredni študij (92. čl. Statuta). 93. čl. Statuta nadalje določa, da so študijski programi za pridobitev izobrazbe, ki se izkazuje z diplomo univerze, dodiplomski in podiplomski. Razvrščajo se v tri stopnje:
a) prva stopnja:
- visokošolski strokovni študijski programi,
- univerzitetni študijski programi,
b) druga stopnja:
- magistrski študijski programi,
c) tretja stopnja:
- doktorski študijski programi.
Študijski programi prve stopnje so dodiplomski študijski programi, študijski programi druge in tretje stopnje pa so podiplomski študijski programi. Enako razvrstitev študijskih programov za pridobitev izobrazbe v 33. čl. določa tudi ZViS, v 34. čl. ZViS pa je določeno, da študijske programe organizirajo in izvajajo univerze, fakultete in
umetniške akademije. 

Iz navedenih določb Statuta izhaja, da tako redni, kot izredni študij, potekata v okviru nacionalnega programa visokega šolstva, ki določa javno službo v visokem šolstvu in da je izredni študij zgolj ena izmed možnih oblik organiziranja študija v okviru nacionalnega programa visokega šolstva. Do istega zaključka pridemo tudi s sistematično razlago ZViS. Ta namreč omenja izredni študij zgolj na enem mestu, in sicer v 37. čl., ki ima naslov »študijsko leto in obseg predavanj«. V 2. odst. omenjenega člena je določeno, da če narava študija to omogoča, se ne glede na določbe iz prvega in drugega odstavka tega člena s študijskim programom lahko prilagodita organizacija in časovna razporeditev predavanj, seminarjev in vaj možnostim študentov (izredni študij). Prilagoditev se opravi na način in po postopku, določenem s statutom. Iz omenjene določbe je jasno razvidno, da gre pri izrednem študiju le za tehnično drugačno izvedbo študija oziroma dobesedno za »možnostim študentov prilagojeno organizacijo in časovno razporeditev predavanj, seminarjev in vaj«. Zgolj dejstvo, da izredni študij ni financiran direktno iz proračuna, temveč iz zasebnih sredstev izrednih študentov, ne pomeni, da v tem delu ne gre za javno službo. Javna služba pomeni takšno ureditev posameznih dejavnosti, da njihovo izvajanje zagotavlja država. Država mora določene dejavnosti zagotavljati kot javno službo zaradi odsotnosti delovanja tržnih mehanizmov oziroma, ker bi podvrženost tržnim zakonitostim vodila do hudih motenj v delovanju družbe, neenakomerni porazdeljenosti posameznih dobrin oziroma storitev in bi v končni posledici privedla do pojavov neenakosti ter socialne, družbene nepravičnosti. Izvajanje dejavnosti visokošolskega študija spada med tipične dejavnosti, ki se izvajajo kot javna služba, saj mora biti ta javna dobrina med posameznike porazdeljena čim bolj enakomerno. Iz tega razloga gre pri rednem kot tudi pri izrednem študiju za javni dobrini, ki se naj ne bi pridobivali izključno preko tržnega sistema. Kot je bilo že pojasnjeno, se tudi izredni študij izvaja v okviru nacionalnega programa visokega šolstva in je del omenjenega programa, ki določa javno službo v visokem šolstvu. Po vsebini in zahtevnosti mora biti izredni študij enak rednemu študiju in kdor opravi vse obveznosti po študijskem programu za pridobitev izobrazbe, bodisi kot redni, bodisi kot izredni študent, si pridobi v pravnem redu veljavno izobrazbo in dobi diplomo, ki je javna listina. Tako redni kot tudi izredni študentje in njihovi profesorji obiskujejo iste prostore, redni in izredni študentje študirajo po programu, ki je enak po vsebini in zahtevnosti in na koncu vsi pridobijo enako izobrazbo (diplomo). Redni in izredni študentje zaključijo Pravno fakulteto, zato je povsem nesprejemljivo stališče tožene stranke, da je izredni študij njihov tržni del in zasebna dejavnost. Organ ni zasebna fakulteta, zato ne more tržiti dejavnosti, ki se v osnovi financira iz javnih sredstev in se pri tem sklicevati, da izredni študentje študij plačajo iz zasebnih sredstev. Že pojmovno je namreč nemogoče, da bi organ izvajal tržno dejavnost s prostori in študijskim programom, ki sodijo v okvir javne službe.

Glede na navedeno je organ zavezanec po ZDIJZ tako v tistem delu njegove dejavnosti, ki je v povezavi z rednim študijem, kakor tudi v delu, ki je v povezavi z izrednim študijem, na dodiplomskem in podiplomskem študiju, saj le ta predstavlja izvajanje javne službe. Kar pomeni, da so tudi vsa izplačila avtorskih honorarjev, ki so v povezavi z rednim in izrednim študijem  podvržena določbam ZDIJZ.

2. Pojem informacije javnega značaja

ZDIJZ predstavlja konkretizacijo ustavne pravice dostopa do informacij javnega značaja in v 1. členu vsakomur omogoča prost dostop do informacij javnega značaja, s katerimi razpolagajo državni organi, organi lokalnih skupnosti, javne agencije, javni skladi in druge osebe javnega prava, nosilci javnih pooblastil in izvajalci javnih služb. Namen ZDIJZ, ki izhaja iz  2. člena, je zagotoviti javnost in odprtost delovanja organov ter omogočiti uresničevanje pravice posameznikov in pravnih oseb, da pridobijo informacije javnega značaja, pri čemer si morajo organi za uresničitev tega namena prizadevati, da dosežejo čim večjo obveščenost javnosti o svojem delu.

Informacija javnega značaja je po določilu I. odst. 4. čl. ZDIJZ informacija, ki izvira iz delovnega področja organa, nahaja pa se v obliki dokumenta, zadeve, dosjeja, registra, evidence ali dokumentarnega gradiva, ki ga je organ izdelal sam, v sodelovanju z drugim organom ali pridobil od drugih oseb. V omenjeni določbi so zapisani trije osnovni kriteriji, ki morajo biti kumulativno izpolnjeni, da lahko govorimo o obstoju informacije javnega značaja:
1.) informacija mora izvirati iz delovnega področja organa;
2.) organ mora z njo razpolagati;
3.) nahajati se mora v neki materializirani obliki.

Pooblaščenec ugotavlja, da organ razpolaga z dokumentom, ki ga prosilec zahteva, torej s seznamom avtorskih honorarjev izplačanih v letu 2006. Seznam obsega status prejemnika izplačila, ime in priimek, ter bruto-bruto znesek v SIT in v EUR. Dokument je torej v posesti organa, v materializirani obliki. Zahtevani dokument izpolnjuje tudi tretji pogoj, to je, da izvira iz delovnega področja organa. Pojem delovno področje iz 4. čl. ZDIJZ je namreč izredno širok in ne zajema le zakonsko določenih pristojnosti, po navadi določenih v področnih zakonih, temveč vse informacije, ki so na kakršen koli način povezane s temi pristojnostmi. O dometu pojma informacija javnega značaja pričajo tudi ureditve dostopa do informacij v drugih državah z daljšo kulturo odprtosti in javnosti. Tako na primer v ZDA celo koledarji z razporedi sestankov ali lističe o telefonskih sporočilih posameznih uradnikov razumejo kot uradni dokument,…., kadar ti služijo nekemu uradnemu namenu organa in niso ustvarjeni samo za osebno rabo uradnika. Delovno področje organa po ZDIJZ zajema vse javnopravne naloge, ki jih opravlja organ, in tudi vse dejavnosti, ki se opravljajo v zvezi s temi nalogami. Po ZDIJZ je informacija, ki izvira iz delovnega področja organa, tista informacija, ki je nastala v zvezi z izvajanjem javnopravnih nalog oziroma v zvezi z dejavnostjo organa. Če je prvi pogoj izpolnjen, se lahko informacija javnega značaja nanaša na kakršnokoli vsebino na vseh področjih delovanja zavezanega subjekta ter je lahko povezana z njegovo politiko, aktivnostjo in odločitvami, ki spadajo v delokrog oziroma sfero odgovornosti posameznega organa (več v doktorski disertaciji dr. Urške Prepeluh, Pravica dostopa do informacij javnega značaja, Ljubljana september 2004, str. 148 - 149).

Vendar pa je potrebno na tem mestu opozoriti, da je bila zahteva prosilca postavljena široko in kot je bilo navedeno že zgoraj, zajema vsa izplačila avtorskih honorarjev, ki so bili izplačani v letu 2006, torej tudi tista, ki niso v povezavi s študijem. 

Zato Pooblaščenec ponovno opozarja, da so izvajalci javnih služb za posredovanje informacij javnega značaja zavezani le v tistem delu svoje aktivnosti, ki predstavlja izvajanje javne službe, kar pomeni, da tiste informacije, ki izvirajo iz zasebne dejavnosti po ZDIJZ zavezanega subjekta, niso informacije javnega značaja. Iz navedenega izhaja, da gre pri izplačilih avtorskih honorarjev za informacijo javnega značaja zgolj v tistem delu, ko gre za izplačilo za opravljeno delo, ki predstavlja javno službo, torej ko gre za izplačila avtorskih honorarjev za opravljeno delo v zvezi s študijem.

Pooblaščenec tako ugotavlja, da izplačila avtorskih honorarjev, ki jih je organ izplačal pri opravljanju zasebnopravne dejavnosti, izven okvira javne službe, torej izven rednega in izrednega študija, niso podvržena določbam ZDIJZ in v tem delu ne gre za informacijo javnega značaja. Dokument, ki je predmet obravnavane zahteve, tako ne predstavlja informacije javnega značaja, v tistem delu seznama izplačil avtorskih honorarjev v letu 2006, ki niso v povezavi s študijem.

Glede na navedeno, zahtevani dokument izpolnjuje vse tri pogoje za obstoj informacije javnega značaja, kot to določa 1. odst. 4. čl. ZDIJZ, razen v delu, v katerem, ne gre za informacijo javnega značaja, ker ni v povezavi s študijem, temveč je v povezavi z zasebno dejavnostjo organa.

3. Posredovanje pritožbe stranskim udeležencem v skladu s 4. odst. 246. čl. ZUP

Upravno sodišče RS je s sodbo št. U 1160/2007/-27 z dne 19. 3. 2008 Pooblaščencu naložilo, da mora v ponovljenem postopku pritegniti tudi osebe, ki jim je dal status stranke že prvostopenjski organ. Pri tem se je sodišče sklicevalo na 4. odst. 246. čl. ZUP, ki določa, da mora organ druge stopnje poslati pritožbo v odgovor morebitnim strankam z nasprotnim interesom in jim določiti rok za odgovor, če tega ne stori že organ prve stopnje.

Ker organ prve stopnje pritožbe ni posredoval stranskim udeležencem, je Pooblaščenec  sledil navodilom sodišča in z dopisi št. 021-17/2007/ od 20 do 35, z dne 26. 5. 2008 posredoval pritožbo vsem osebam, ki jim je dal status stranke že prvostopenjski organ ter jim določil rok osem dni za odgovor. Pozvane osebe na posredovano pritožbo niso odgovorile v določenem roku. Pooblaščenec pa je dne 21. 7. 2008 prejel dopis organa z dne 17. 7. 2008, brez številke, opredeljen kot »odgovor stranskega udeleženca na pritožbo prosilca za dostop do informacij javnega značaja«, v katerem je organ navedel, da  zgolj dejstvo, da določeni predpisi o visokem šolstvu dopuščajo možnost izvajanja izrednega študija pod podobnimi pravili, kot to velja za redni študij, ki se izvaja v okviru javne službe, še ne pomeni, da gre že zaradi tega tudi pri izrednem študiju za javno službo - izrednega študija namreč organ ni dolžan izvajati (kar je nujni element javne službe, ki se vselej mora izvrševati na podlagi predpisov), prav tako pa tudi visokošolski učitelji te dejavnosti niso dolžni izvajati v okviru delovnega razmerja, temveč na to pristanejo (ali pa tudi ne) s sklenitvijo posebnih pogodb z organom. Navedene podatke bi lahko organ posredoval zgolj tedaj, če bi šlo za z zakonom navedeno izjemo od varstva osebnih podatkov, in sicer, če bi šlo za podatke o porabi javnih sredstev ali podatke, povezane z opravljanjem delovnega razmerja javnega uslužbenca (3. odst. 6. člena ZDIJZ). Ker se podatki o avtorskih honorarjih že po svoji vsebini ne nanašajo na opravljanje delovnega razmerja javnega uslužbenca, je organ ugotavljal zgolj to, ali gre za podatke o porabi javnih sredstev. Organ nadaljuje, da prosilec v svoji pritožbi zoper odločbo poudarja, da je opravljanje izrednega študija javna služba ter se opravlja na podlagi pridobljene koncesije, pri čemer je popolnoma irelevantnega pomena sklicevanje na Nacionalni program visokega šolstva, ki predvsem določa vsebino izvajanja visokošolskih programov in v nobenem segmentu ne vpliva na presojo v predmetni zadevi, saj ni materialna podlaga za odločanje, ter v nobenem delu ne določa vira financiranja ter načina opravljanja v smislu izvajanja visokošolskega študija (bodisi izrednega ali rednega) v okviru delovnega razmerja. Samo dejstvo, da določen subjekt izvaja javno službo, še nikakor ne pomeni, da so vsa sredstva, ki jih pridobi za izvajanje javne službe, tudi že javna sredstva. Sredstva za izvajanje javne službe se lahko (in se v praksi tudi pogosto) pridobivajo na podlagi neposrednih plačil uporabnikov, ki pa zgolj zaradi pravne narave storitve, ki jo plačujejo, še ne pridobijo narave javnih sredstev, V danem primeru izrednega študija pa organ niti ne izvršuje javne službe, kot je že navedeno zgoraj, izredni študij pa se plačuje neposredno s strani zainteresiranih oseb, ki bi želele opraviti študij v tej obliki pri organu. Tudi samo dejstvo, da je organ uporabnik javnih sredstev (v smislu podvrženosti nadzoru Računskega sodišča), še ne pomeni, da so vsa sredstva, s katerimi razpolaga, tudi javna sredstva. Sredstva, pridobljena na podlagi neposredne pogodbe med izvajalcem izobraževalnih storitev in študentom, ki je bila sklenjena na trgu, torej v položaju, kjer je več ponudnikov takih izobraževalnih storitev, nikakor ne morejo biti javna sredstva. Gre za dejavnost fakultete, ki jo izvaja na trgu izobraževalnih storitev in sredstva, pridobljena s tem, niso javna sredstva. Napačno je tudi tolmačenje prosilca 20. člena Zakona o računskem sodišču, saj se denarna sredstva, pridobljena s plačilom šolnine za izredni študij, ne uvrščajo med vire proračunskih sredstev, ampak gre za sredstva, pridobljena z dejavnostjo fakultete in kot taka nimajo narave javnih sredstev.

4. Ogled in camera na podlagi 11. čl. ZInfP

Z namenom razjasnitve dejanskega stanja je Pooblaščenec dne 22. 05. 2007 pri organu opravil in camera ogled na podlagi 11. čl. ZInfP. Določilo 11. čl. ZInfP določa, da lahko Pooblaščenec opravi procesna dejanja v zahtevi za dostop do informacij javnega značaja brez prisotnosti stranke, ki zahteva dostop do informacije javnega značaja, če je to potrebno, da se pred dokončno odločitvijo Pooblaščenca prepreči dostop do zahtevane informacije.

In camera ogled brez prisotnosti javnosti in strank, po teoretičnih izvajanjih pomeni izpeljavo odločanja de novo. To pomeni, da Pooblaščenec kot pritožbeni organ sam oceni in presodi dejstva, ki se nanašajo na možne škodljive posledice, ki bi nastale ob razkritju zahtevanih podatkov. Pooblaščenec mora namreč kot pritožbeni organ imeti polna pooblastila za preiskovanje vseh pritožb, kot tudi to, da od prvostopenjskega organa zahteva vse informacije oziroma vse relevantne dokumente na vpogled. Takšno delovanje pa Pooblaščencu nalaga tudi spoštovanje načela materialne resnice (8. čl. ZUP), ki določa, da je treba v postopku ugotoviti resnično dejansko stanje in v ta namen ugotoviti vsa dejstva, ki so pomembna za zakonito in pravilno odločbo. Ogled se je nanašal na dokument, povezan z informacijami, ki jih je prosilec zahteval.

Na ogledu in camera je Pooblaščenec ugotavljal, ali organ razpolaga z dokumentacijo oz. z računalniško aplikacijo, na podlagi katere je mogoče iz seznama izplačil vseh avtorskih honorarjev v letu 2006 izločiti tista izplačila avtorskih honorarjev, ki niso v povezavi s študijem, to je dodiplomskim in podiplomskim, rednim in izrednim. Organ je pojasnil, da se da iz računalniške aplikacije priklicati oz. izdelati seznam izplačil avtorskih honorarjev tako za zaposlene, kot tudi za zunanje sodelavce, na rednem in izrednem študiju. To pomeni, da je mogoče izločiti tista izplačila avtorskih honorarjev v letu 2006, ki niso v povezavi s študijem, temveč so v povezavi z zasebno dejavnostjo organa.

5. Izjema po 3. točki 1. odstavka 6. člena ZDIJZ v povezavi s 3. odst. 6. čl. ZDIJZ


Pooblaščenec je v nadaljevanju presojal, ali podatki iz zahtevanega dokumenta predstavljajo kakšno izmed zakonsko določenih izjem iz prvega odst. 6. čl. ZDIJZ, ki taksativno našteva izjeme, zaradi katerih lahko organ prosilcu zavrne dostop do zahtevane informacije. V obrazložitvi izpodbijane odločbe se je organ skliceval na obstoj izjem iz 3. tč. 1. odst. 6. čl. ZDIJZ, ker naj bi šlo za varovane osebne podatke. V tej zvezi je organ pozval v postopek stranke, da lahko v postopku varujejo svojo pravico do varstva osebnih podatkov, tako da se izjavijo o zahtevi prosilca.

Ker je Pooblaščenec, že zaradi zgoraj navedenih argumentov, omejil dostop do dokumenta, ki ga zahteva prosilec, je predmet presoje, z vidika obstoja izjeme iz 3. točke 1. odst. 6. čl. ZDIJZ, seznam izplačil avtorskih honorarjev za leto 2006, zgolj v delu, ki je v povezavi s študijem.

Na tem mestu bi Pooblaščenec najprej poudaril, da v obravnavanem primeru ne vidi nobene potrebe, da bi morali v postopek dostopa do informacij javnega značaja, kot stranske udeležence pozvati osebe, ki so navedene na seznamu izplačil avtorskih honorarjev v letu 2006, zaradi zaščite svoje pravice do varstva osebnih podatkov. Stranski udeleženec je namreč v upravnem postopku le oseba, ki ima zaradi varstva svojega pravnega položaja pravni interes za udeležbo v upravnem postopku. Stranski udeleženec je samo tisti, ki varuje kakšno svojo pravico ali pravni interes v upravni zadevi. »Obstajati mora torej določeno razmerje stranskega udeleženca do upravne zadeve, to razmerje pa ureja materialni predpis, iz katerega izhaja, ali ima kdo kakšno pravico ali pravni interes v upravni zadevi, o kateri se odloča v upravnem postopku (npr. lastnik oziroma imetnik pravice uporabe sosednjega zemljišča je pri izdaji gradbenega dovoljenja praviloma upravičeno zainteresiran, da nova gradnja ne bo prizadejala njegove pravice oziroma koristi…)« (dr. Vilko Androjna, dr. Erik Kerševan: Upravno procesno pravo, GV založba, Ljubljana, 2006, str. 164). Pri strankah, ki jih je organ pozval v postopek, takšnega materialnopravnega predpisa, ki bi nakazoval razmerje do upravne zadeve dostopa do informacij javnega značaja, ni mogoče zaslediti. Na samo odločitev o upravni zadevi tudi stranke, čigar osebna imena se pojavljajo v zahtevanem dokumentu, ne bi mogle vplivati.  V temelju gre namreč za pravno, ne pa dejansko vprašanje.
Vendar glede na dejstvo, da je že organ v okviru odločanja na prvi stopnji pozval stranke v postopek, je Pooblaščenec sledil navodilom sodišča in v skladu s 4. odst. 246. čl. ZUP te osebe seznanil z vloženo pritožbo.
 
Pooblaščenec pa bi pri tem opozoril na določbe ZVOP-1, zlasti na 8. čl., ki splošno določa, da se lahko osebni podatki obdelujejo ne samo na podlagi osebne privolitve, temveč prvenstveno na podlagi zakona. V 9. in 10. čl. ZVOP-1 pa so natančneje posebej razdelane pravne podlage za obdelavo osebnih podatkov v javnem in zasebnem sektorju. Ker organ in Pooblaščenec sodita v javni sektor, Pooblaščenec opozarja na 1. odst. 9. čl. ZVOP-1, ki javnemu sektorju dopušča obdelavo osebnih podatkov samo, če obdelavo in vrsto osebnih podatkov določa zakon, in samo zakon lahko določi, da se določeni osebni podatki obdelujejo le na podlagi osebne privolitve posameznika. To pomeni, da v primeru, ko gre za vprašanje varstva osebnih podatkov in njihove obdelave v javnem sektorju, ni mogoče obdelovati osebnih podatkov zgolj na podlagi gole osebne privolitve, ne da bi takšno obdelavo osebnih podatkov dovoljeval zakon. Pooblaščenec zato tudi v primeru, če bi pridobil osebno privolitev oseb, ki jih je v postopek pozval že prvostopenjski organ, njihovih osebnih podatkov zgolj na podlagi tega ne bi smel obdelovati oziroma posredovati v javnost. Zakonsko podlago za posredovanje v javnost (posredovanje v javnost je ena od oblik obdelave osebnih podatkov v skladu z opredelitvijo pojma obdelava po 3. tč. 6. čl. ZVOP-1) predstavlja ZDIJZ, ki kot področni zakon obdelavo osebnih podatkov specialno obravnava v 1. alineji 3. odst. 6. čl. ZDIJZ, kjer dovoljuje dostop do osebnih podatkov, če so podani v zakonu določeni razlogi, in sicer, če gre za podatke o porabi javnih sredstev ali podatke, povezane z opravljanjem javne funkcije ali delovnega razmerja javnega uslužbenca, razen v primerih iz 1. in 5. do 8. točke prvega odstavka, ter v primerih, ko zakon, ki ureja javne finance ali zakon, ki ureja javna naročila, določata drugače. Pooblaščenec zato vztraja na stališču, da v postopku odločanja o obravnavani zahtevi, ne samo, da ne potrebuje, temveč tudi ne more biti vezan na posebno osebno privolitev, zavrnitev oziroma stališče oseb, ki so jim bila ta izplačila avtorskih honorarjev v letu 2006 namenjena.

Podatek o izplačanem avtorskem honorarju sicer predstavlja podatek o zaslužku prejemnika avtorskega honorarja in je kot tak v osnovi osebni podatek po Zakonu o varstvu osebnih podatkov (Ur. l. RS, št. 86/2004 in 113/2005, v nadaljevanju ZVOP-1). Razkritje takšnega podatka bi torej lahko pomenilo kršitev ZVOP-1, kar pomeni, da je podana izjema od dostopa iz 3. točke I. odst. 6. čl. ZDIJZ. Vendar pa Pooblaščenec opozarja na določbo 1. alineje 3. odst. 6. čl. ZDIJZ, po kateri se ne glede na določbo prvega odstavka (kjer je opredeljenih 11 izjem, zaradi katerih se dostop do informacije zavrne), dostop do zahtevane informacije dovoli, če gre za podatke o porabi javnih sredstev ali podatke, povezane z opravljanjem javne funkcije ali delovnega razmerja javnega uslužbenca, razen v primerih iz 1. in 5. do 8. točke prvega odstavka, ter v primerih, ko zakon, ki ureja javne finance ali zakon, ki ureja javna naročila, določata drugače.

Pooblaščenec meni, da gre v konkretnem primeru pri izplačilih avtorskih honorarjev, ki so v povezavi s študijem, za porabo javnih sredstev. Ker ZDIJZ ne vsebuje definicije javnih sredstev, se je Pooblaščenec pri opredelitvi pojma javnih sredstev oprl na določbe Zakona o računskem sodišču (Ur. l. RS, št. 11/2001, v nadaljevanju ZRacS-1). ZRacS-1 namreč v I. odst. 20. čl. določa, da Računsko sodišče revidira poslovanje uporabnikov javnih sredstev, iz V. odst. istega člena, ki določa, kdo so uporabniki javnih sredstev po ZRacS-1, pa je moč razbrati, katera sredstva predstavljajo javna sredstva. V. odst. 20. čl. ZRacS-1 je določeno, da je po ZRacS-1 uporabnik javnih sredstev:  
1. pravna oseba javnega prava ali njena enota;
2. pravna oseba zasebnega prava, če zanjo velja vsaj eno od naslednjega:
- da je prejela pomoč iz proračuna Evropske unije, državnega proračuna ali proračuna lokalne skupnosti;
- da izvaja javno službo ali zagotavlja javne dobrine na podlagi koncesije;
- da je gospodarska družba, banka ali zavarovalnica, v kateri imata država in lokalna skupnost večinski delež;
3. da je fizična oseba, če zanjo velja vsaj eno od naslednjega:
- prejela pomoč iz proračuna Evropske unije, državnega proračuna ali proračuna lokalne skupnosti;
- da izvaja javno službo ali zagotavlja javne dobrine na podlagi koncesije.

Iz navedene določbe ZRacS-1 izhaja, da spada med uporabnike javnih sredstev vsaka oseba (pravna ali fizična), če izvaja javno službo ali zagotavlja javne dobrine na podlagi koncesije. Kot je bilo že pojasnjeno v točki 1. obrazložitve te odločbe, organ v delu, ko v okviru nacionalnega programa visokega šolstva izvaja študij, izvaja javno službo, in sicer tako v primeru rednega, kot izrednega, dodiplomskega in podiplomskega študija. Organ je torej v delu, ko izvaja študij kot javno službo, uporabnik javnih sredstev. Iz določbe V. odst. 20. čl. ZRacS-1 izhaja logičen sklep, da pojem javnih sredstev ne zajema zgolj proračunskih sredstev, pač pa tudi sredstva, ki jih izvajalec javne službe za izvajanje javne službe pridobi iz drugih virov. Do istega zaključka pridemo tako z jezikovno razlago, kot tudi z logično razlago (argumentum a contrario) 1. alineje III. odst. 6. čl. ZDIJZ. Zakonodajalec je namreč zapisal, da se dostop do informacije dovoli, če gre za porabo javnih sredstev in ne, da se dostop dovoli, če gre (zgolj) za porabo proračunskih sredstev. Če bi zakonodajalec želel določiti dostop zgolj do tistih informacij, ki so vezana na porabo proračunskih sredstev, bi to nedvomno izrecno zapisal, a tega ni storil. Zaradi tega je po oceni Pooblaščenca potrebno pojem javne porabe iz 1. alineje III. odst. 6. čl. razumeti širše, in sicer v smislu definicije, ki izhaja iz zgoraj citirane določbe V. odst. 20. čl. ZRacS-1. Četudi v primeru izplačil avtorskih honorarjev za opravljeno delo v zvezi s študijem (bodisi rednim, bodisi izrednim ter bodisi dodiplomskim, bodisi podiplomskim) ne gre za neposredno, niti za posredno porabo proračunskih sredstev, pa nedvomno gre za porabo javnih sredstev. Gre za porabo sredstev, ki so jih študentje plačali za javno službo (izvajanje izrednega študija), ki jo po zakonu izvaja organ. Zahtevo po transparentnosti porabe javnega denarja je zato glede na 3. odst. 6. čl. ZDIJZ potrebno raztegniti tudi na ta sredstva, torej na šolnine, ki jih študenti plačujejo za izredni in podiplomski študij, saj tudi poraba teh sredstev sodi v javno interesno sfero.

6. Test interesa javnosti

Ne glede na to, da gre pri seznamu izplačil avtorskih honorarjev za leto 2006, za opravljeno delo v zvezi z rednim in izrednim študijem, za podatke o porabi javnih sredstev in je potrebno dostop do zahtevane informacije razkriti že na podlagi 1. alineje 3. odst. 6. čl. ZDIJZ, pa je Pooblaščenec podredno izvedel tudi tako imenovani test javnega interesa. Omenjeni test je opredeljen v 2. odst. 6. čl. ZDIJZ, po katerem se ne glede na določbe I. odst. 6. čl. ZDIJZ (ki določa 11 izjem od prostega dostopa) dostop do zahtevane informacije dovoli, če je javni interes glede razkritja močnejši, od javnega interesa ali interesa drugih oseb za omejitev dostopa do zahtevane informacije, razen v naslednjih primerih:
- za podatke, ki so v skladu z zakonom, ki ureja tajne podatke, označeni z najvišjima dvema stopnjama tajnosti;
- za podatke, ki vsebujejo ali so pripravljeni na podlagi tajnih podatkov tuje države ali mednarodne organizacije, s katero ima Republika Slovenija sklenjeno mednarodno pogodbo v zvezi z izmenjavo ali posredovanjem tajnih podatkov;
- za podatke, ki vsebujejo ali so pripravljeni na podlagi davčnih podatkov, ki jih organom v Republiki Sloveniji posreduje organ tuje države;
- za podatke iz 4. točke prvega odstavka tega člena;
- za podatke iz 5. točke prvega odstavka.

Z uvedbo testa javnega interesa v ZDIJZ se je Republika Slovenija pridružila tistim demokratičnim državam, ki, kadar gre za javni interes, tudi zakonsko določene izjeme od dostopa do informacij javnega značaja obravnavajo s pridržkom. Ta test namreč odpira širok manevrski prostor za razkrivanje informacij, ki bi sicer, glede na zakonsko določene izjeme, morale ostati zaprte. Gre za test tehtanja. Pri uporabi tega testa je potrebno odločiti, ali bo v konkretnem primeru javnemu interesu bolj zadoščeno z razkritjem ali z zapiranjem informacije, pri tem pa se je vendarle potrebno zavedati, da je test javnega interesa izjema izjem, ki se mora uporabljati premišljeno in le takrat, kadar se z njegovo pomočjo odkrivajo dejstva, ki pripomorejo k razumevanju tistega, kar je posebnega pomena za širšo javnost. Potrebno je torej razlikovati med informacijami, katerih razkritje je v interesu javnosti ter informacijami, ki so za javnost zgolj zanimive. 

Pooblaščenec ocenjuje, da je v konkretnem primeru javni interes glede razkritja podatkov o izplačilih avtorskih honorarjev za opravljeno delo v zvezi z rednim in izrednim študijem močnejši od javnega interesa oziroma interesa drugih oseb za omejitev dostopa. Pooblaščenec je namreč tekom postopka ugotovil, da prihaja na področju visokega šolstva do obsežnega prepletanja javne in zasebne sfere, kar se odraža v nepreglednosti in obenem onemogoča javni nadzor nad izvajanjem visokošolskega študija tudi v tistem delu, ki nesporno predstavlja javno službo in bi moral biti podvržen najstrožjemu režimu po ZDIJZ. V javnem interesu je namreč, da izvajalci javnih služb v visokem šolstvu svoje delo opravljajo dobro, profesionalno, predvsem pa strokovno. V javnem interesu pa je tudi transparentnost porabe sredstev, ki jih izvajalec javne službe pridobi s strani študentov za izvajanje javne službe, kar pomeni, da je v interesu javnosti vedeti, komu konkretno je organ zaupal predavanja na študiju, na katerem študenti pridobijo veljavno izobrazbo in diplomo oziroma drugo javno listino, ter koliko je predavatelju (bodisi zaposlenemu pri organu, bodisi zunanjemu sodelavcu) za opravljeno delo plačal. Potrebno je namreč opozoriti tudi na določbo II. odst. 48. čl. Zakona o zavodih, po katerem sme zavod uporabiti presežek prihodkov nad odhodki le za opravljanje in razvoj dejavnosti, če ni z aktom o ustanovitvi drugače določeno. Gre za določbo, ki odraža neprofitno oziroma nepridobitno statusno naravnanost zavodov in s tem tudi organa kot zavoda. Kot je bilo že pojasnjeno, predstavljajo sredstva, ki jih organ pridobi od študentov, plačilo javne službe, kot taka pa predstavljajo prihodek zavoda. Glede na višino šolnine in število izrednih študentov, zagotovo govorimo o enormnih sredstvih, ki se jih pridobi od izrednih študentov za izvajanje izrednega študija, ki se prav tako kot redni študij, opravlja v režimu javne službe. Na tem mestu je potrebno opozoriti, da ZDIJZ pomeni izvajanje pravice dostopa do informacij javnega značaja, ki služi trem funkcijam: demokratični, nadzorni in gospodarski, pri čemer je v konkretni zadevi osrednjega pomena druga funkcija. Funkcija nadzora omogoča državljanom nadzor nad delom javne uprave, nad pravilnostjo dela javnih oblasti ter nad porabo javnega denarja, kar preprečuje slabo upravljanje, zlorabo oblasti in korupcijo. Prav funkcija nadzora javnosti je značilnost temeljne človekove pravice dostopa do javnih informacij. Za enega od razlogov za uveljavitev te pravice namreč v teoriji zasledimo politični nadzor s strani javnosti (več v doktorski disertaciji Urške Prepeluh, str. 21). V tej zadevi je prišla še posebej do izraza funkcija nadzora nad porabo javnih sredstev. Ta pravica namreč omogoča splošni nadzor javnosti nad delom uprave in širšega javnega sektorja, kamor sodi tudi organ in s tem pospešuje zavedanje odgovornosti vseh, ki gospodarijo z javnim denarjem in izvajajo javne službe ali javna pooblastila, ki so jim bila podeljena s strani države. Javnost namreč lahko le s pomočjo načel, ki jih pozna pravo dostopa do javnih informacij, preveri pravilnost odločitev organov ter spoštovanje pravnih in
drugih pravil ter preprečuje zlorabe in korupcijo. 

Pooblaščenec torej zaključuje, da je organ dolžan omogočiti dostop do seznama vseh izplačil avtorskih honorarjih v letu 2006, ki so v povezavi s študijem (rednim in izrednim, dodiplomskim in podiplomskim,) in sicer tako na podlagi 1. alineje 3. odst. 6. čl., kot tudi na podlagi 2. odst. 6. čl. ZDIJZ.

Iz obrazložitve izhaja, da je organ na prvi stopnji napačno uporabil materialno pravo, zato je Pooblaščenec pritožbi prosilca ugodil ter na podlagi 1. odst. 252. čl. ZUP odločbo organa delno odpravil in sam rešil zadevo, kot izhaja iz izreka te odločbe. Organ je prosilcu dolžan posredovati fotokopijo seznama izplačil vseh avtorskih honorarjev v letu 2006, ki so v povezavi s študijem (rednim in izrednim, dodiplomskim in podiplomskim), v roku 15  dni od prejema te odločbe. V preostalem delu pa se zahteva prosilca zavrne, ker ne gre za informacijo javnega značaja.

Pouk o pravnem sredstvu: Zoper to odločbo ni dovoljena pritožba, pač pa je dopustna tožba, ki se vloži v 30 dneh po prejemu te odločbe na Upravno sodišče Republike Slovenije v Ljubljani, Fajfarjeva 33, pisno neposredno pri navedenem sodišču ali priporočeno po pošti ali ustno na zapisnik. Če se tožba pošlje priporočeno po pošti, se za dan izročitve sodišču šteje dan oddaje na pošto. Tožba z morebitnimi prilogami se vloži najmanj v treh izvodih. Tožbi je treba priložiti tudi to odločbo v izvirniku ali prepisu.



Informacijski pooblaščenec:
    Nataša Pirc Musar, univ. dipl. prav.,
         pooblaščenka