Informacijski pooblaščenec Republika Slovenija
    SLO | ENG

Iskalnik po odločbah IP o dostopu do informacij javnega značaja

+ -
Datum: 05.07.2015
Naslov: Kovinastroj servis d.o.o. - Osnovna šola dr. Vita Kraigherja
Številka: 090-95/2015
Kategorija: Javna naročila, Kršitev postopka, Poslovna skrivnost
Status: Delno odobreno


POVZETEK:

Prosilec je zahteval dostop do dokumentov v zvezi z javnim naročilom za dobavo in montažo energijsko učinkovite opreme za prenovo centralne kuhinje v osnovni šoli. Izrecno je po ZDIJZ zahteval tudi vpogled v dejansko dobavljeno opremo, torej vpogled v samo kuhinjo. Organ je zahtevo v celoti zavrnil. IP je ugotovil, da je organ ravnal pravilno v delu, v katerem je zavrnil vpogled v dejansko dobavljeno opremo, saj oprema tudi ob najširši interpretaciji ne sodi pod definicijo informacije javnega značaja. V preostalem delu je IP ugotovil, da je organ napravil bistvene kršitve določb postopka, saj se ni opredelil do konkretnih dokumentov in izjem, zato odločbe ni mogoče preizkusiti. Organ tudi ni upošteval določb ZGD-1 in ZJN-2 v zvezi z izjemo poslovne skrivnosti in se je napačno skliceval na dejstvo, da je prosilec že vpogledal v dokumente po ZJN-2 kot neizbrani ponudnik. Bistveno kršitev predstavlja tudi sklicevanje organa, da zahteva prosilca ni bila dovolj določna, saj bi moral organ v primeru nejasnosti prosilca pozvati na dopolnitev. IP je zadevo vrnil v ponovno odločanje in organu dal napotke za ponovljeni postopek.

 

ODLOČBA:

Številka: 090-95/2015/2
Datum: 6. 7. 2015

Informacijski pooblaščenec po informacijski pooblaščenki Mojci Prelesnik (v nadaljevanju IP) izdaja na podlagi 3. in 4. odstavka 27. člena Zakona o dostopu do informacij javnega značaja (Uradni list RS, št. 51/2006 - UPB2, s sprem. in dop.; v nadaljevanju ZDIJZ), 2. člena Zakona o Informacijskem pooblaščencu (Uradni list RS, št. 113/2005, s sprem. in dop.; v nadaljevanju ZInfP) ter 1. odstavka 248. člena in 3. odstavka 251. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (Uradni list RS, št. 80/1999, s sprem. in dop.; v nadaljevanju ZUP), o pritožbi družbe KOVINASTROJ SERVIS, podjetje za proizvodnjo, inženiring, prodajo in servisiranje gostinske opreme, d.o.o., Adamičeva cesta 44, 1290 Grosuplje, ki jo zastopa direktor ……. (v nadaljevanju prosilec) z dne 16. 3. 2015, zoper odločbo Osnovne šola dr. Vita Kraigherja, Trg 9. maja 1, 1000 Ljubljana (v nadaljevanju organ), št. 430/2015-2/2 z dne 5. 3. 2015, v zadevi dostopa do informacije javnega značaja naslednjo
 
O D L O Č B O:

1.    Pritožbi prosilca z dne 16. 3. 2015 zoper odločbo organa št. 430/2015-2/2 z dne 5. 3. 2015 se delno ugodi in se izpodbijana odločba delno odpravi, in sicer v delu, ki se nanaša na zahtevo prosilca št. 653/14 z dne 24. 12. 2014, razen prve alineje, ter se zadeva vrne organu v ponovno odločanje. Organ je dolžan o zahtevi prosilca z dne 24. 12. 2014, razen prve alineje, odločiti brez odlašanja, najpozneje pa v 30 (tridesetih) dneh od prejema te odločbe.

2.    Pritožba prosilca z dne 16. 3. 2015 zoper odločbo organa št. 430/2015-2/2 z dne 5. 3. 2015 se v delu, ki se nanaša na prvo alinejo zahteve prosilca št. 653/14 z dne 24. 12. 2014, zavrne.

3.    V postopku reševanja te pritožbe niso nastali posebni stroški.


O B R A Z L O Ž I T E V:

Prosilec je 24. 12. 2014 vložil zahtevo za dostop do informacij javnega značaja, ki jo je organ prejel 5. 1. 2015. Prosilec je zahteval informacije v zvezi z 2. sklopom javnega naročila št. JN5989/2014, objavljenega dne 27. 5. 2014, ki se nanaša na "dobavo in montažo energijsko učinkovite opreme za prenovo centralne kuhinje v OŠ dr. Vita Kraigherja". Dostop do zahtevanih informacij je prosilec zahteval v obliki vpogleda in elektronskega zapisa. V okviru svoje zahteve, omejene na 2. sklop javnega naročila, je prosilec posebej opredelil, da želi dostop zlasti, vendar ne izključno, do informacij, ki jih je navedel v desetih alinejah. V prvi alineji je prosilec izrecno navedel, da želi vpogled v dejansko dobavljeno opremo na objektu samem, v preostalih alinejah pa je opisal dokumente, s katerimi se še posebej želi seznaniti.

Organ je preko odvetniške pisarne stranskemu udeležencu KOGAST SISTEMI d.o.o., izbranemu ponudniku v postopku obravnavanega javnega naročila, poslal dopis, s katerim ga je pozval, naj se izjasni, ali obstajajo zadržki za dovolitev dostopa do zahtevanih informacij javnega značaja in kakšen je obseg morebitnih zadržkov.

Gospodarska družba KOGAST SISTEMI d.o.o. je organu odgovorila z dopisom z dne 23. 1. 2015, da vstopa v postopek kot stranski udeleženec ter da celotna poslovna in tehnična dokumentacija, vezana na prenovo centralne kuhinje in jedilnice OŠ dr. Vita Kraigherja ne sodi v kategorijo informacijo javnega značaja. Stranski udeleženec je navedel, da so vsi dokumenti, vezani na izvedbo del v okviru predmetnega javnega naročila, skladno z Zakonom o gospodarskih družbah (Uradni list RS, št. 65/09 - uradno prečiščeno besedilo s sprem. in dop.; v nadaljevanju ZGD-1) poslovna skrivnost in so namenjeni obema strankama pogodbe. Glede zahteve prosilca po vpogledu v dobavljeno opremo je stranski udeleženec predlagal, da organ ne dovoli ogleda kuhinje, saj iz definicije javnega značaja iz 4. člena ZDIJZ izhaja, da se mora informacija javnega značaja nahajati v tekstovni obliki in ni stvar, predmet, prostor, zgradba. Stranski udeleženec je organ še prosil, naj ga obvesti, če se bo odločil ugoditi zahtevku, in mu predhodno omogoči označitev posameznih poslovnih dokumentov z oznako "poslovna skrivnost."
 
Organ je izdal odločbo št. 430/2015-2/2 z dne 5. 3. 2015, s katero je v celoti zavrnil zahtevo prosilca z dne 24. 12. 2014 (v nadaljevanju: izpodbijana odločba). Organ je poudaril, da stranski udeleženec ne dovoli vpogleda v zahtevano dokumentacijo, saj gre za dokumente poslovne ali tehnične narave. V obrazložitvi odločbe je navedel, da odgovor stranskega udeleženca prilaga k svoji odločbi. Poleg tega je organ navedel, da je skladno s 7. odstavkom 22. člena Zakona o javnem naročanju (Uradni list RS, št. 12/13 - uradno prečiščeno besedilo, s sprem. in dop.; v nadaljevanju ZJN-2) prosilcu kot ponudniku omogočil vpogled v ponudbo izbranega ponudnika. Prosilec je kot neuspešni ponudnik že seznanjen z določili pogodbe, ki je bila sestavni del razpisne dokumentacije, zato je organ navedel, da je prosilcu dobro poznano, da se računi izstavljajo po vseh opravljenih delih, prav tako naj bi bil prosilec seznanjen z vsebino bančne garancije. Nenazadnje je organ navedel še, da je zahteva prosilca nedoločna v delu, ki se nanaša na dostop do vse ostale relevantne dokumentacije, vezane na izvedbo pogodbenih obveznosti v okviru predmetnega javnega naročila, zato organ ni vedel, kaj prosilec dejansko zahteva.

Prosilec je 16. 3. 2015 vložil pritožbo zoper odločbo št. 430/2015-2/2 z dne 5. 3. 2015 zaradi nepravilne uporabe določb postopka ter nepravilne uporabe materialnega prava ter IP predlagal, da pritožbi v celoti ugodi, odločbo odpravi in zahtevi ugodi. Prosilec je v zvezi z vprašanjem poslovne skrivnosti po ZGD-1 navedel, da je stranski udeleženec šele po pozivu organa v postopku po ZDIJZ izjavil, da gre za njegovo poslovno skrivnost. Informacija, ki ni bila označena kot poslovna skrivnost, to ne more postati naknadno, prav tako niso izpolnjeni pogoji za obstoj objektivnega kriterija poslovne skrivnosti. Po mnenju prosilca stranski udeleženec ni niti zatrjeval niti izkazoval obstoja ali grozeče gospodarske škode, kar bi moral storiti, skladno s prakso IP, denimo odločbo št. 090-260/2013/5 z dne 5. 3. 2014. Glede vloge stranskega udeleženca je prosilec navedel, da je organ stranskemu udeležencu priznal vlogo presojevalca upravičenosti celotne zahteve. Stranski udeleženec ima jasno definirano vlogo, organ pa je tisti, ki mora presojati, ali je podana poslovna skrivnost ali ne. Glede odnosa med ZDIJZ in ZJN-2, je prosilec sicer navedel, da se je kot sodelujoči (neizbrani) ponudnik že seznanil z razpisno dokumentacijo, pogodbo ter ponudbo izbranega ponudnika. Vendar organ po prepričanju prosilca ne bi smel zavrniti zahteve za dostop do informacij javnega značaja na podlagi že izvedenega vpogleda po določbah ZJN-2. V zvezi z določnostjo zahteve je prosilec zavrnil navedbo organa, da ni dovolj natančno opredelil svoje zahteve. Prosilec je navedel, da bi moral organ, če bi menil, da je zahteva nepopolna, prosilca na podlagi 1. odstavka 18. člena ZDIJZ pozvati k dopolnitvi. Prosilec je še vztrajal, da je informacije, ki jih želi prejeti, zadostno definiral. V zvezi z vpogledom v dejansko dobavljeno opremo in definicijo informacije javnega značaja je prosilec navedel, da je opredelitev informacije, ki ne zajema tudi dobavljene opreme, nesprejemljivo restriktivna in ne upošteva namena iz 2. člena ZDIJZ ter načela transparentnosti, gospodarne porabe javnih sredstev, odgovornega ravnanja ipd. Podatki o dobavljeni opremi so po mnenju prosilca podatki o porabi javnih sredstev, zato dostop do njih ne bi smeli biti onemogočen. Prosilec je sklenil, da bi moral organ omogočiti vpogled v dobavljeno blago tudi zato, ker je prosilec strokovnjak na področju in ker predlagani način seznanitve ne bi posegel v organizacijo dela, delovne procese in povzročil dodatne stroške organu.

Pritožba je delno utemeljena.

IP uvodoma pojasnjuje, da je kot organ druge stopnje v skladu z 247. členom ZUP dolžan preizkusiti odločbo v delu, v katerem jo pritožnik oziroma prosilec izpodbija. Odločbo preizkusi v mejah pritožbenih navedb, po uradni dolžnosti pa preizkusi, ali ni prišlo v postopku na prvi stopnji do bistvenih kršitev postopka in ali ni prekršen materialni zakon.

1.    Vpogled v dejansko dobavljeno opremo

Prosilec je zahteval celotno dokumentacijo, nastalo v zvezi z 2. sklopom predmetnega javnega naročila, posebej pa je izpostavil, da želi tudi vpogled v dejansko dobavljeno opremo. Dejansko dobavljena oprema po 2. sklopu javnega naročila je energijsko učinkovita oprema za prenovo centralne kuhinje v OŠ dr. Vita Kraigherja.

IP je v popolnoma enakih zadevah – pritožbah zaradi onemogočanja vpogleda v dejansko dobavljeno opremo – že odločal z odločbama št. 090-63/2015 z dne 23. 3. 2015 in št. 090-99/2015 z dne 21. 4. 2015. IP je moral v navedenih odločbah ter v tekočem postopku ugotavljati, ali dobavljena in vgrajena oprema v kuhinji glede na svojo obliko ustreza zakonski definiciji informacije javnega značaja ter njenim osnovnim materialnim kriterijem.

Natančna definicija informacije javnega značaja je določena v 1. odstavku 4. člena ZDIJZ, po kateri je informacija javnega značaja tista informacija, ki izvira iz delovnega področja organa, nahaja pa se v obliki dokumenta, zadeve, dosjeja, registra, evidence ali drugega dokumentarnega gradiva, ki ga je organ izdelal sam, v sodelovanju z drugim organom ali pridobil od drugih oseb. Komentar Zakona o dostopu do informacij javnega značaja pojasnjuje materializirano obliko, v kateri se mora informacija nahajati (Pličanič S. in drugi, Komentar Zakona o dostopu do informacij javnega značaja, Inštitut za javno upravo pri Pravni fakulteti, Ljubljana, 2005, str. 83). V zakonu naštetih pojavnih oblik dokumenta (dokument, zadeva, dosje itd.) ne moremo razumeti kot izključnih, ker je jasno, da bo razvoj zlasti informacijsko komunikacijske tehnologije prinesel vrsto novih oblik "dokumentov" oziroma nosilcev informacij. Pojem dokumenta bi morali razlagati tako, da le-ta predstavlja vsak natisnjen, natipkan, narisan, razmnožen, fotografiran, fotokopiran, fonografiran, magnetno, optično, elektronsko ali kako drugače materializiran zapis. Takšno široko razumevanje pojavne oblike, v kateri se nahaja informacija javnega značaja, je prisotno tudi v pravu EU (Uredba Evropskega parlamenta in Sveta Evropske Unije št. 1049/2001; Priporočilo Sveta Evrope št. 2, 2002). Pri interpretaciji pojmov lahko pomaga tudi Uredba o upravnem poslovanju (Uradni list RS št. 106/2005 s sprem. in dop.; v nadaljevanju Uredba), četudi ne zavezuje konkretnega organa kot javnega zavoda. Uredba namreč vsebuje opredelitev dokumentarnega gradiva in določa, da so dokumentarno gradivo vse zadeve, dosjeji ter evidence o njih, druge evidence, ki jih vodi organ javne uprave in druga gradiva, ki jih organ javne uprave prejme ali nastanejo pri njegovem delu. Uredba definira dokument kot vsak napisan, narisan, natisnjen, razmnožen, fotografiran, fotokopiran, fonografsko, v elektronski obliki ali kako drugače narejen zapis, ki vsebuje podatke, pomembne za delo organa javne uprave.

Po presoji IP dejanska dobavljena in vgrajena oprema ne izpolnjuje enega od treh bistvenih materialnih kriterijev definicije informacije javnega značaja, in sicer oprema (fizično) ne predstavlja informacije v materializirani obliki oziroma, kot določa 4. člen ZDIJZ, v obliki dokumenta, zadeve, dosjeja, registra, evidence ali drugega dokumentarnega gradiva. Kljub temu, da tako ZDIJZ kot Komentar ZDIJZ napotujeta h kar najširši interpretaciji pojma "dokument", IP dobavljene in vgrajene opreme ne more šteti za dokumente oziroma informacije niti v najširšem smislu. Kljub potrebi po ekstenzivni opredelitvi informacije, je bilo torej treba prosilčevo pritožbo v delu, ki se nanaša na vpogled v dejansko dobavljeno opremo na objektu samem, zavrniti. 

IP še pojasnjuje, da ne zdržijo argumenti prosilca, da bi mu moral organ omogočiti vpogled v dobavljeno blago tudi zato, ker je strokovnjak na področju. V postopku po ZDIJZ namreč noben prosilec nima privilegiranega dostopa do informacij, definicija informacij javnega značaja pa ni odvisna od statusa prosilca in njegovega razumevanja informacij. Prav tako ni mogoče sprejeti argumenta prosilca, da predlagani način seznanitve ne bi posegel v organizacijo dela, delovne procese in povzročil dodatne stroške organu. Naštete okoliščine prav tako ne vplivajo na samo opredelitev informacije javnega značaja. Če pa zahtevane "informacije" ne ustrezajo definiciji informacije javnega značaja, drugih okoliščin v zvezi z dostopom do informacij sploh ni mogoče upoštevati.

IP torej ne more slediti pritožbenim navedbam prosilca, da je organ kršil njegovo pravico do informacij javnega značaja s tem, da mu ni omogočil vpogleda v dejansko dobavljeno opremo. Organ je po presoji IP v tem delu izvedel pravilen postopek ter izdal pravilno in na zakonu utemeljeno odločbo. Zato je IP pritožbo prosilca v delu, ki se nanaša na vpogled v dejansko dobavljeno opremo v okviru 2. sklopa predmetnega javnega naročila (1. alineja zahteve prosilca št. 653/14 z dne 24. 12. 2014), skladno s 1. odstavkom 248. člena ZUP kot neutemeljeno zavrnil ter odločil tako, kot izhaja iz 2. točke izreka te odločbe.  

V preostalem delu pritožbe prosilca, ki se nanaša na dejanske dokumente iz 2. sklopa obravnavanega javnega naročila, pa je IP nadaljeval presojo zakonitosti zavrnilne odločitve organa.

2.    Poslovna skrivnost in vloga stranskega udeleženca

-    Določbe v zvezi s poslovno skrivnostjo

IP uvodoma ugotavlja, da organ nikjer v obravnavani odločbi ni vsebinsko pojasnil, da gre pri zahtevanih dokumentih za poslovne skrivnosti, temveč je odločbi "priložil" dopis stranskega udeleženca z dne 23. 1. 2015 ter zgolj navedel, da se stranski udeleženec sklicuje na poslovno skrivnost, saj gre za dokumente poslovne ali tehnične narave. IP ob tem pojasnjuje, da mora organ po določbah ZUP skrbeti za zakonitost postopka in končne odločitve in ne more brez lastne presoje zgolj slediti mnenju stranskega udeleženca. Organ mora po uradni dolžnosti paziti na pravilno uporabo materialnega prava, zato ne more svoji odločbi zgolj priložiti dopisa stranskega udeleženca ter se v obrazložitvi odločbe ne sklicevati na niti eno materialnopravno določbo, ki utemeljuje zavrnitev zahteve prosilca.

V zvezi z izjemo poslovne skrivnosti ZDIJZ v 2. točki 1. odstavka 6. člena določa, da organ prosilcu dostop do zahtevane informacije zavrne, če gre za podatek, ki je opredeljen kot poslovna skrivnost v skladu z zakonom, ki ureja gospodarske družbe. Pojem in namen zaščite poslovne skrivnosti je urejen v ZGD-1. 1. odstavek 39. člena ZGD-1 določa, da je poslovna skrivnost podatek, ki ga določi družba s pisnim sklepom (t.i. subjektivni kriterij za določitev poslovne skrivnosti). S tem sklepom morajo biti seznanjeni družbeniki, delavci, člani organov in druge osebe, ki so dolžne varovati poslovno skrivnost. ZGD-1 torej predvideva možnost družbe, da ta s svojim aktom (kot akt lahko smiselno štejemo tudi označitev dokumentov) in s svojo voljo kot poslovno skrivnost označi katerekoli podatke in na takšen način poskrbi za njihovo varnost. Ne glede na to pa se po 2. odstavku 39. člena ZGD-1 za poslovno skrivnost štejejo tudi podatki, ki kot taki niso določeni s sklepom družbe, pa je očitno, da bi nastala občutna škoda, če bi zanje izvedela nepooblaščena oseba (t.i. objektivni kriterij za določitev poslovne skrivnosti).

Ne glede na označitev podatkov po subjektivnem kriteriju ali izkazu občutne škode po objektivnem kriteriju pa 3. odstavek 39. člena ZGD-1 določa, da se za poslovno skrivnost ne morejo določiti podatki, ki so po zakonu javni ali podatki o kršitvi zakona ali dobrih poslovnih običajev. V okviru postopka javnega naročanja sta pomembni dve zakonski določbi, ki določata javnost podatkov. Prva je določba 3. odstavka 6. člena ZDIJZ, ki določa, da mora organ, ne glede na morebitno izjemo poslovne skrivnosti, dovoliti dostop do podatkov o porabi javnih sredstev razen v primerih, ko zakon, ki ureja javne finance ali zakon, ki ureja javna naročila, določata drugače. Druga pa je določba ZJN-2, ki eksplicitno določa javnost določenih podatkov, ki izvirajo iz postopkov javnega naročanja. 2. odstavek 22. člena ZJN-2 tako določa, da so ne glede na izjemo poslovne skrivnosti javni podatki:
-    količina iz specifikacije,
-    cena na enoto,
-    vrednost posamezne postavke in skupna vrednost iz ponudbe,
-    v primeru merila ekonomsko najugodnejše ponudbe pa tisti podatki, ki so vplivali na razvrstitev ponudbe v okviru drugih meril.

Ob preučitvi izpodbijane odločbe je IP ugotovil, da se organ sploh ni opredelil do vprašanja, ali je podana izjema poslovne skrivnosti po subjektivnem ali objektivnem kriteriju (2. točka 1. odstavka 6. člena ZDIJZ v povezavi s 1. in 2. odstavkom 39. člena ZGD-1). Prav tako organ ni preverjal, ali morajo biti informacije, kljub morebitni poslovni skrivnosti, vseeno absolutno javno dostopne (3. odstavek 39. člena ZGD-1 v povezavi s 3. odstavkom 6. člena ZDIJZ ali 2. odstavkom 22. člena ZJN-2). Organ je zahtevo prosilca zavrnil, ne da bi se konkretno opredelil do dokumentov, ki naj bi bili predmet njegove presoje iz obrazložitve izpodbijane odločbe pa ne izhaja, da je organ za vsako posamezno informacijo javnega značaja ugotavljal, ali so podane zgoraj omenjene okoliščine. Takšne odločbe pa ni mogoče preizkusiti, saj ni razvidno niti, kateri določno opredeljeni dokumenti so bili predmet presoje, niti niso navedeni razlogi za odločitev, ki izhaja iz izreka izpodbijane odločbe.

V skladu z 214. členom ZUP mora vsebina obrazložitve odločbe vsebovati:
1.    razložitev zahtevkov strank in njihove navedbe o dejstvih;
2.    ugotovljeno dejansko stanje in dokazi, na katere je le to oprto;
3.    razlogi, odločilni za presojo posameznih dokazov;
4.    navedba določb predpisov, na katere se opira odločba;
5.    razlogi, ki glede na ugotovljeno dejansko stanje narekujejo takšno odločbo; in
6.    razlogi, zaradi katerih ni bilo ugodeno kakšnemu zahtevku strank.

Obrazložitev avtoritativne odločitve je eden poglavitnih pravil upravnega (procesnega) prava v smislu omejevanja nadrejene oblasti in njene zlorabe. Zato je obrazložitev obvezni sestavni del (formalne) zakonitosti po mednarodnih standardih in po splošnih načelih upravnega prava, kot jih redno uveljavlja tudi Sodišče EU. Prav tako bi lahko pravico do obrazložitve šteli kot del pravice do poštenega obravnavanja oz. postopka po 6. členu Evropske konvencije o človekovih pravicah. Obrazložitev ni nujna samo zaradi največkrat navedenega razloga, da stranka lahko uveljavi pravna sredstva in da pritožbeni oz. pristojni organ lahko preveri zakonitost in pravilnost izpodbijane rešitve. Obveznost obrazložitve zavezuje organ, da se (bolj kot bi se sicer) poglobi v ugotavljanje in dokazovanje dejanskega stanja ter pogoje materialnega zakona. Šele obrazložitev odgovori, zakaj je organ odločil, kot sledi iz izreka (več Jerovšek, T. in Trpin, G. (ur), Zakon o splošnem upravnem postopku s komentarjem, 2004, komentar k 214. členu). Če iz obrazložitve odločbe ne izhaja, kateri dokumenti so bili sploh predmet presoje organa, posebej pa na katere dokumente in katere podatke se nanašajo posamezne izjeme od prostega dostopa do informacij javnega značaja, je obrazložitev odločbe ostala zgolj na deklaratorni ravni, ki ne omogoča preizkusa. Če odločbe ni mogoče preizkusiti je skladno s 7. točko 2. odstavka 237. člena ZUP podana bistvena kršitev pravil upravnega postopka in jo je zato treba odpraviti.

IP je zaradi omenjenih bistvenih kršitev pravil postopka, na podlagi 3. odstavka 251. člena ZUP, izpodbijano odločbo delno odpravil in vrnil zadevo organu v ponovni postopek (razen v delu, ki se nanaša na prvo alinejo zahteve prosilca). O zahtevi prosilca v delu, ki se ne nanaša na prvo alinejo zahteve prosilca, to je na vpogled v dejansko dobavljeno opremo, bo moral organ torej odločiti brez odlašanja, najpozneje pa v 30 dneh od prejema odločbe IP. Odločitev za vrnitev v ponovno odločanje organu je IP sprejel zaradi splošnih načel upravnega postopka, po katerih je IP dolžan upoštevati načelo ekonomičnosti postopka iz 14. člena ZUP. Postopek je torej treba voditi hitro, kar pomeni tudi s čim manjšo zamudo za stranke in druge udeležence v postopku, vendar tako, da se preskrbi vse, kar je potrebno, da se lahko ugotovi dejansko stanje, zavarujejo pravice in pravne koristi stranke ter izda zakonita in pravilna odločba. Ker se izpodbijana odločba ne da preizkusiti, zlasti zaradi neutemeljene obrazložitve, je IP ocenil, da bo pomanjkljivosti postopka na prvi stopnji hitreje in bolj ekonomično odpravil sam organ prve stopnje. Organ bo moral pri ponovnem odločanju upoštevati 214. člen ZUP, ki opredeljuje obrazložitev odločbe, ter navodila IP iz te odločbe, podrobneje opredeljena v nadaljevanju.

-    Navodila organu za odločanje v ponovljenem postopku

V zvezi s subjektivnim kriterijem poslovne skrivnosti po 1. odstavku 39. člena ZGD-1 IP ugotavlja, da je iz odziva stranskega udeleženca v dopisu z dne 23. 1. 2015, razvidno, da zahtevani dokumenti niso bili predhodno označeni kot poslovna skrivnost. Stranski udeleženec je namreč organ prosil, naj mu v primeru nameravanega razkritja dokumentacije omogoči označitev dokumentov kot poslovnih skrivnosti, kar je po naravi stvari naknadna označitev dokumentov za poslovno skrivnost. V zvezi s tem pa iz že ustaljene prakse IP izhaja, da morajo biti informacije ustrezno označene kot poslovna skrivnost že ob samem nastanku dokumentov oziroma vsaj njihovi predložitvi organu v postopku javnega naročanja. Institut poslovne skrivnosti je namenjen temu, da se zavaruje konkurenčno prednost podjetja, zato je povsem nelogično oz. v nasprotju s tem institutom, če določen podatek v času svojega nastanka ni označen kot poslovna skrivnost in je torej dostopen širšemu krogu, potem pa se ta isti podatek kasneje označi kot poslovna skrivnost. Glavna značilnost oz. bistvena sestavina poslovne skrivnosti je prav v tem, da je znana samo določenemu, omejenemu krogu ljudi od začetka nastanka in le takrat lahko te podatke označimo kot poslovna skrivnost. Vsi ponudniki, ki preko postopka javnega naročila želijo vstopiti v pogodbeno razmerje z državo, se morajo namreč zavedati možnosti, da pride do zahteve za vpogled v ponudbeno dokumentacijo, tako na podlagi ZJN-2, kakor tudi po določbah ZDIJZ. Osnovno vodilo postopka javnega naročanja je namreč to, da je postopek javen in transparenten. 1. odstavek 39. člena ZGD-1 zahteva primarno aktivno ravnanje od tistega, čigar poslovna skrivnost se varuje, torej sprejetje pisnega sklepa in določitev pogojev, na kakšen način naj bi družba poslovno skrivnost varovala, šele nato lahko sledi dolžnost organa po varovanju tako določene poslovne skrivnosti. Z naknadno predloženim sklepom o določitvi poslovne skrivnosti se ne morejo varovati dokumenti, ki so nastali pred njegovim nastankom oziroma veljavnostjo, že zaradi prepovedi retroaktivne veljave sklepov. Takšno je tudi stališče Upravnega sodišča RS, ki je v sodbi z dne 8. 1. 2014 opr. št. II U 289/2013-16 navedlo, da bi morala tožeča stranka, za zahtevane dokumente ob predložitvi dokumentov, predložiti tudi sklep, s katerim so ti dokumenti opredeljeni za poslovno skrivnost.

V ponovljenem postopku bo moral organ tako upoštevati, da izjema poslovne skrivnosti po subjektivnem kriteriju ne more biti podana, če stranski udeleženec ni pravočasno in ustrezno označil dokumentov kot poslovnih skrivnosti. Naknadno predloženi sklepi o varovanju poslovne skrivnosti ne morejo biti upoštevani. Organ bo moral torej preveriti, ali so bile informacije označene kot poslovna skrivnost že v trenutku, ko je stranski udeleženec poslal dokumente organu v postopku javnega naročanja, in ne naknadno. Če dokumenti niso bili predhodno pravilno označeni kot poslovna skrivnost, subjektivni kriterij v konkretnem postopku ni izpolnjen.

V zvezi z objektivnim kriterijem poslovne skrivnosti po 2. odstavku 39. člena ZGD-1 pa bo moral organ ugotavljati, ali bi z razkritjem podatkov javnosti stranskemu udeležencu nastala občutna škoda ne glede na morebitno označbo informacij kot poslovnih skrivnosti po subjektivnem kriteriju. Pri objektivnem kriteriju je nujno, da je potreba po varstvu očitna, kar pomeni, da je, ali bi lahko bilo vsaki povprečni osebi jasno, da mora biti podatek zaupen že po svoji vsebini. Upoštevati je treba, da so lahko predmet poslovne skrivnosti samo podatki, ki pomenijo konkurenčno prednost podjetja v kakršnemkoli pogledu in katerih sporočanje neupravičeni osebi bi škodilo konkurenčnemu položaju podjetja. Pri tem pa IP opozarja, da stranski udeleženec, ko je imel priložnost, te okoliščine ni niti zatrjeval, kaj šele dokazoval. Iz prakse IP in Upravnega sodišča (npr. sodba opr. št. U 32/2008-25 z dne 8. 10. 2008) pa izhaja, da je dokazno breme nastanka občutne škode na gospodarski družbi, ki zatrjuje nastanek občutne škode. Družba oz. podjetje ima praviloma vsa ustrezna znanja in izkušnje o trgu, na katerem deluje in natančno ve, kaj, kako in zakaj bi lahko vplivalo na konkurenčni položaj družbe. V ponovljenem postopku bo moral organ presoditi, ali bi lahko razkritje določenih zahtevanih informacij stranskemu udeležencu povzročilo konkretno (in ne le abstraktno) občutno škodo glede na zatrjevanje in dokaze stranskega udeleženca.

Glede na načelo javnosti in transparentnosti kot poglavitnih načel javnega naročanja, bo moral organ v ponovljenem postopku upoštevati tudi določbo 3. odstavka 39. člena ZGD-1, ki določa absolutno javnost podatkov, ki so po zakonu javni. Organ bo moral v ponovljenem postopku za vsak dokument v okviru 2. sklopa javnega naročila presoditi, katere informacije so javne že po samem zakonu, ne glede na subjektivni ali objektivni kriterij poslovne skrivnosti. Pri tem je treba opozoriti, da ZJN-2 vzpostavlja domnevo v korist javnosti, in sicer 8. člen ZJN-2 določa, da so postopki naročanja po tem zakonu javni. Organ ne sme izhajati iz predpostavke nejavnosti in presojati, katere podatke lahko razkrije, temveč obratno: razkriti mora vse podatke, razen tistih, ki jih sme glede na določbe ZGD-1 in ZJN-2 zakriti pred javnostjo.

IP na koncu organ opozarja tudi na določbo 7. člena ZDIJZ, ki določa, da mora organ omogočiti delni dostop do informacij, ki niso opredeljene kot izjeme od prostega dostopa. Glede na načelo javnosti postopka javnega naročanja ter določbe ZJN-2 in ZDIJZ, da morajo biti nekateri podatki absolutno javni (ne glede na morebitni obstoj izjeme poslovne skrivnosti), je IP prepričan, da bi moral organ prosilcu omogočiti vsaj delni dostop do dokumentacije, povezane z 2. sklopom predmetnega javnega naročila.

3.    Odnos med ZJN-2 in ZDIJZ

IP je v pritožbenem postopku ugotovil, da se je organ v obrazložitvi izpodbijane odločbe skliceval tudi na dejstvo, da je skladno s 7. odstavkom 22. člena ZJN-2 prosilcu že omogočil vpogled v ponudbo izbranega ponudnika. Organ se je na več mestih v odločbi skliceval na status prosilca kot neizbranega ponudnika, ki je zaradi svojega sodelovanja v postopku javnega naročanja seznanjen z razpisno dokumentacijo in postopkom.

IP poudarja, da postopek po določbah ZJN-2 ne "konzumira" postopka po ZDIJZ; gre za dva popolnoma drugačna postopka, ki zagotavljata različne pravice popolnoma različnim kategorijam subjektov ter zasledujeta različne namene. ZJN-2 ureja ravnanja naročnikov in ponudnikov pri javnem naročanju blaga, storitev in gradenj, medtem ko je ZDIJZ namenjen odločanju o pravici do dostopa do informacije javnega značaja, ki je pravica vsakega posameznika ne glede na njegov status ali interes. Neizbrani ponudnik v postopku po ZJN-2 ima povsem drugačne pravice do vpogleda v dokumentacijo kot prosilci po ZDIJZ. Bistvena razlika je, da se za vložitev zahteve za dostop do informacij javnega značaja pravni interes ne zahteva (glej 5. člen ZDIJZ), različen pa je tudi postopek odločanja o obeh pravicah in možnost pritožbe. Zato je organ, ki je neizbranemu ponudniku omogočil vpogled po določbah ZJN-2, kljub temu še vedno zavezan postopati po določbah ZDIJZ. Iz tega sledi, da je organ v postopku po ZDIJZ dolžan izpeljati ugotovitveni postopek, presojati, ali je podana katera izmed izjem, določenih v 1. odstavki 6. člena ZDIJZ ter o pravici do dostopa do informacij javnega značaja odločati de novo.

V konkretnem primeru je torej organ napačno uporabil materialno pravo, ko se je v obrazložitvi izpodbijane odločbe skliceval na dejstvo, da se je prosilec že seznanil z določeno dokumentacijo po določbah ZJN-2, čeprav se je prosilec v svoji zahtevi izrecno skliceval na določbe ZDIJZ. Napačna uporaba materialnega prava je vodila v nepopolno ugotovitev dejanskega stanja in bistveno kršitev pravil postopka, saj se organ ni opredelil do vsakega zahtevanega dokumenta posebej in v obrazložitvi izpodbijane odločbe ni navedel, kateri dokumenti so bili predmet presoje ter na katere dokumente in katere podatke se nanašajo izjeme od prostega dostopa do informacij javnega značaja.

V ponovljenem postopku bo moral organ izhajati iz zgoraj opredeljenih konceptualnih razlik med postopkom po ZDIJZ in ZJN-2, upoštevati pa bo moral tudi, da se je prosilec v svoji zahtevi izrecno skliceval na določbe ZDIJZ, česar sicer niti ni bil dolžan.

4.    Določnost zahteve prosilca

Organ je v obrazložitvi izpodbijane odločbe navedel, da je zahteva prosilca, ki se nanaša na "dostop do vse ostale relevantne dokumentacije, vezane na izvedbo pogodbenih obveznosti v okviru 2. sklopa navedenega javnega naročila," nedoločna in zato organ ne ve, kaj prosilec sploh zahteva. IP ugotavlja, da je organ s tem napravil bistveno kršitev določb postopka, ki je vplivala na zakonitost odločitve organa. 1. odstavek 67. člena ZUP namreč določa, da če je vloga nepopolna ali nerazumljiva, je samo zaradi tega ni dovoljeno zavreči (organ jo je celo meritorno zavrnil, pri čemer se ni skliceval na noben predpis). 1. odstavek 18. člena ZDIJZ pa določa, da če je zahteva nepopolna in je organ zaradi tega ne more obravnavati, mora organ pozvati prosilca, da jo v roku, ki ga določi organ, dopolni. Rok ne sme biti krajši od 3 delovnih dni.

Organ navedenih določb ni upošteval in ni pravilno vodil postopka, zaradi česar je prišlo do napak v postopku, ki so nedvomno vplivale na (ne)zakonitost odločitve, poleg tega pa so vodile v nepopolno ugotovitev dejanskega stanja. V ponovljenem postopku bo moral organ najprej določno in brez dvoma ugotoviti, kaj je predmet zahteve prosilca. IP pa pri tem opozarja, da iz zahteve prosilca jasno izhaja, da se želi seznaniti z vsemi informacijami v zvezi z 2. sklopom javnega naročila št. JN5989/2014, objavljenega dne 27. 5. 2014. Prosilec namreč ni zahteval le informacij, ki jih je navedel v desetih alinejah, temveč je zahteval prav vse informacije, s katerimi organ razpolaga in so povezane z 2. sklopom predmetnega javnega naročila.

5.    Sklepno

IP je ugotovil, da je v delu, ki se nanaša na vpogled v dejansko dobavljeno opremo v okviru 2. sklopa javnega naročila št. JN5989/2014, objavljenega dne 27. 5. 2014 (prva alineja zahteve prosilca), organ ravnal zakonito, da ni bil prekršen materialni predpis, ni prišlo do bistvenih kršitev določb postopka in da je bilo dejansko stanje pravilno ugotovljeno. Na podlagi 1. odstavka 248. člena ZUP, je zato IP pritožbo prosilca v tem delu zavrnil in odločil kot izhaja iz 2. točke izreka te odločbe.

V preostalem delu, ki se ne nanaša na zahtevo prosilca po vpogledu v dejansko dobavljeno opremo v okviru 2. sklopa javnega naročila št. JN5989/2014, objavljenega dne 27. 5. 2014, pa je IP zaključil, da je pritožba utemeljena. Organ je v postopku odločanja na prvi stopnji bistveno kršil pravila postopka, nepopolno ugotovil dejansko stanje ter napačno uporabil določbe materialnega prava. Zato je IP v 1. točki izreka te odločbe, na podlagi 3. odstavka 251. člena ZUP, izpodbijano odločbo delno odpravil in zadevo vrnil organu v ponovno odločanje. Organ mora o zahtevi prosilca odločiti najpozneje v roku 30 (tridesetih) dneh od prejema te odločbe, v ponovljenem odločanju pa mora upoštevati napotke IP iz te odločbe.

V tem postopku posebni stroški niso nastali.

Ta odločba je v skladu s 30. točko 28. člena Zakona o upravnih taksah (Uradni list RS, št. 8/2000, s sprem. in dop.) oproščena plačila upravne takse. 


POUK O PRAVNEM SREDSTVU:

Zoper 2. točko izreka te odločbe ni dovoljena pritožba, pač pa lahko prosilec sproži upravni spor, in sicer zoper odločbo organa Osnovne šola dr. Vita Kraigherja, Trg 9. maja 1, 1000 Ljubljana, št. 430/2015-2/2 z dne 5. 3. 2015. Upravni spor se sproži s tožbo, ki se vloži v 30 dneh od vročitve te odločbe na Upravno sodišče, Fajfarjeva 33, 1000 Ljubljana. Tožba se lahko vloži pisno po pošti ali neposredno pri navedenem sodišču. Če se tožba pošlje priporočeno po pošti, se za dan izročitve sodišču šteje dan oddaje na pošto. Tožba z morebitnimi prilogami se vloži v najmanj treh izvodih. Tožbi je treba priložiti tudi to odločbo v izvirniku ali prepisu.

Zoper 1. točko izreka te odločbe ni dovoljena pritožba, niti upravni spor.


Postopek vodila:
Polona Tepina, univ. dipl. prav.,   
svetovalka Informacijskega pooblaščenca

Informacijski pooblaščenec:
Mojca Prelesnik, univ. dipl. prav.,
informacijska pooblaščenka