Informacijski pooblaščenec Republika Slovenija
    SLO | ENG

Iskalnik po odločbah IP o dostopu do informacij javnega značaja

+ -
Datum: 11.08.2008
Naslov: Kmetijski inštitut Slovenije - MKGP
Številka: 021-43/2008
Kategorija: Ali gre za inf. javnega značaja?
Status: Odobreno


Številka: 021-43/2008/3                           
Datum: 11.08.08


Informacijski pooblaščenec po pooblaščenki Nataši Pirc Musar (v nadaljevanju Pooblaščenec) na podlagi 2. člena Zakona o Informacijskem pooblaščencu (Ur. l. RS, št. 113/05 in 51/07-ZUstS-A; v nadaljevanju ZInfP), tretjega in četrtega odstavka 27. člena Zakona o dostopu do informacij javnega značaja (Ur. l. RS, št. 51/06 - uradno prečiščeno besedilo in 117/06 – ZDavP-2; v nadaljevanju ZDIJZ) in 252. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (Ur. l. RS, št. 24/06 – UPB, 105/06 – ZUS-1,126/07 – ZUP-E, 65/2008 – ZUP-F; v nadaljevanju ZUP), o pritožbi Kmetijskega inštituta Slovenije, Hacquetova 17, 1001 Ljubljana (v nadaljevanju prosilec), zoper odločbo Ministrstva za kmetijstvo, gozdarstvo in prehrano, Dunajska 58, 1000 Ljubljana (v nadaljevanju organ) št. 33207-185/2007/12, z dne 11. 12. 2007, v zadevi dostopa do informacije javnega značaja, izdaja naslednjo

ODLOČBO:

Odločba organa št. 33207-185/2007/12 z dne 11. 12. 2007 se odpravi.

Zahteva prosilca z dne 8. 10. 2007 se zavrže.


O b r a z l o ž i t e v:


1. U v o d n o:

Prosilec je dne 8. 10. 2007 na organ podal pisno in obrazloženo zahtevo za pridobitev dostopa do podatkov o kmetijskih gospodarstvih in drugih podatkov, ki jih zbira organ. Iz vloge izhaja, da gre za zahtevo po stalnem (dolgoročnem) in neposrednem dostopu do podatkov. Iz registra kmetijskih gospodarstev (v nadaljevanju RKG) je prosilec želel pridobivati podatke za celotno območje RS (ime in priimek oziroma naziv nosilca kmetijskega gospodarstva, datum vstopa nosilca v sistem, naslov nosilca kmetijskega gospodarstva - zapis v skladu s šifrantom prostorskih enot, naslov kmetijskega gospodarstva - zapis v skladu s šifrantom prostorskih enot, KMG-MID, G-MID, vrsta kmetijskega gospodarstva, datum spremembe zapisa in vrsta spremembe, če obstaja). Iz Centralnega registra govedi (v nadaljevanju CRG) je prosilec želel pridobivati individualne podatke o premikih in dosedanjih lokacijah živali ter za potrditev identitete živali tudi pripadajoči podatek o datumu rojstva in spolu živali: podatek o živali (identifikacijska številka (ID), datum rojstva živali (Dat_roj), spol živali (S); podatki o premikih in dosedanjih lokacijah posamezne živali (datum prihoda (Dat_prih), G-MID, KMG-MID, čreda (Čre), datum odhoda (Dat_odho), vzrok premika (Vzrok). Iz dokumentacije izhaja, da je prosilec zahtevo po paketnem dostopu do podatkov o vseh imetnikih govedi in do vseh živali v registru, pri organu vložil že predhodno. Za vzpostavitev paketnega dostopa do individualnih podatkov je organ prosilca pozval k dodatni predložitvi elektronskega seznama članov v Priznani rejski organizaciji (v nadaljevanju PRO).

Organ je zahtevo prosilca kvalificiral kot zahtevo za dostop do informacij javnega značaja in tako s sklicevanjem na določbe ZDIJZ dne 11. 12. 2007 izdal odločbo št. 33207-185/2007/12, s katero je prosilcu odobril le delen dostop do želenih podatkov.  

Organ je z zgoraj omenjeno odločbo št. 33207-185/2007/12 zavrnil zahtevo prosilca za dostop do podatkov o vseh registriranih kmetijskih gospodarstvih za celotno območje Republike Slovenije (ime in priimek oz. naziv nosilca kmetijskega gospodarstva, datum vstopa nosilca v sistem, naslov nosilca kmetijskega gospodarstva-zapis v skladu s šifrantom prostorskih enot, naslov kmetijskega gospodarstva-zapis v skladu s šifrantom prostorskih enot, KMG-MID, G-MID, vrsta kmetijskega gospodarstva, datum spremembe zapisa in vrsta spremembe) in do podatkov o premikih in dosedanjih lokacijah živali, in sicer: podatki o živali (identifikacijska številka (ID), datum rojstva živali (Dat_roj), spol živali (S)); podatki o premikih in dosedanjih lokacijah posamezne živali (datum prihoda (Dat_prih), G-MID, KMG-MID, čreda (Čre), datum odhoda (Dat_odho), vzrok premika (Vzrok).

Organ je z zgoraj omenjeno odločbo št. 33207-185/2007/12 prosilcu za čas izvajanja nalog javne službe, ki jo ta izvaja kot druga priznana organizacija v živinoreji (v nadaljevanju DPO), odobril dostop do nabora podatkov, ki je potreben za izvajanje nalog v okviru javne službe strokovnih nalog v govedoreji, in sicer:

-    kopije podatkov (paketni dostop) o gospodarstvih, ki so vključena v rejski program priznanih rejskih organizacij, s katerimi ima prosilec, kot druga priznana organizacija sklenjene pogodbe (ime in priimek oziroma naziv nosilca kmetijskega gospodarstva, datum vstopa nosilca v sistem, naslov nosilca kmetijskega gospodarstva - zapis v skladu s šifrantom prostorskih enot, naslov kmetijskega gospodarstva - zapis v skladu s šifrantom prostorskih enot, KMG-MID, G-MID, vrsta kmetijskega gospodarstva);
-    kopije podatkov (paketni dostop) o govedu na gospodarstvih iz prejšnje alineje (identifikacijska številka (ID), datum rojstva živali (Dat_roj), spol živali (S), datum prihoda (Dat_prih), G-MID, KMG-MID, datum odhoda (Dat_odho), vzrok premika (Vzrok);
-    vpogledni dostop do podatkov o posameznem govedu v CRG in posameznem imetniku goveda, ki je vpisan v evidenco imetnikov rejnih živali, za namen izvajanja javne službe na področju identifikacije in registracije živali;
-    anonimiziranih sumarnikov o kmetijskih gospodarstvih/imetnikih govedi ter podatkov o živalih iz vrste govedo.
 
Dne 27. 12. 2007 je prosilec vložil pritožbo zoper odločbo organa št. 33207-185/2007/12. Na podlagi prejete pritožbe organ svoje odločitve ni spremenil, pač pa je pritožbo po preskusu procesnih predpostavk odstopil Pooblaščencu dne 17. 4. 2008.

2. N a v e d b e  p r o s i l c a:

V zahtevi prosilec pojasnjuje, da podatke potrebuje za namen izvajanja strokovnih nalog v okviru javne službe na področju govedoreje in se sklicuje na 113. člen Zakona o kmetijstvu (Ur. l. RS, št. 51/06-UPB; v nadaljevanju ZKme), po katerem naj bi bil kot DPO upravičen do dostopa do podatkov o kmetijskih gospodarstvih za celotno območje Republike Slovenije. Upravičenost do individualnih podatkov v vlogi prosilec utemeljuje s tem, da kot DPO v živinoreji za celotno območje RS izvaja posamezne strokovne naloge v govedoreji: izvajanje kontrole prireje in plodnosti, spremljanje podatkov biološkega testa, spremljanje lastnosti plodnosti, spremljanje programa osemenjevanja in zagotavljanja servisa priznanim rejskim organizacijam (RO), ki so dolžne zagotoviti potrebe po semenu za celotno populacijo govedi, spremljanje podatkov na liniji klanja, spremljanje porekla živali z namenom preprečevanja parjenja v sorodstvu in zagotavljanja biotske raznovrstnosti, registracija in potrjevanje porekla ter izdajanje zootehniških dokumentov za plemenske živali, izvajanje navzkrižnih kontrol podatkov za zagotavljanje večje točnosti podatkov pri registraciji govedi, posredovanje podatkov Agenciji za kmetijske trge. Prosilec zatrjuje, da naj bi podatke iz CRG in RKG nujno potreboval za vse lokacije in za vse živali. Prosilec nadalje pojasnjuje, da ima s pridobivanjem podatkov iz CRG težave tudi pri izvajanju drugih javnih nalog in kot primer navaja izvajanje strokovnih nalog za Ministrstvo za okolje in prostor (v nadaljevanju MOP) za leto 2006 in 2007. Prosilec dodatno pojasnjuje upravičenosti do že zaprošenega dostopa do podatkov o kmetijskih gospodarstvih in uporabe drugih podatkov, ki jih zbira ministrstvo. Prosilec navaja, da se posamezne naloge izvajajo tudi na živalih nečlanov rejskih organizacij in da so za zanesljivo izvajanje nekaterih testov (npr. spremljanja podatkov na liniji klanja) potrebni podatki za celotno populacijo. Iz zahteve izhaja, da želi prosilec periodično pridobivati kopije celotnega registra, ti. paketni dostop, iz katerega bi črpal zahtevane podatke z namenom nadaljnje obdelave.

V pritožbi prosilec navaja:
-    obseg gospodarstev in živali, za katere je predviden paketni dostop v odločbi, ne zadostuje za izvedbo nalog, za potrebe katerih je prosilec zaprosil za dostop in jih izvaja v okviru Skupnega temeljnega rejskega programa (STRP);
-    z vpoglednim dostopom do podatkov o posameznem govedu v CRG in posameznem imetniku goveda prosilec že razpolaga, hkrati pa ne zadošča za namen izvajanja javne službe na področju identifikacije in registracije živali;
-    podatki, ki jih je organ posredoval za potrebe izvajanja nalog za MOP, ne zadoščajo.


3. N a v e d b e   o r g a n a:

Organ je svojo odločitev v izpodbijani odločbi utemeljil z naslednjimi navedbami:
-    Organ vzpostavi, upravlja in vodi zbirke podatkov na podlagi določb od 101. do 116. člena ZKme, registre živali pa v povezavi z določbami Zakona o živinoreji (Ur. l. RS, št. 18/2002, 110/2002-ZUreP-l (8/2003 - popr.), 110/2002-ZGO- 1, 45/2004-ZdZPKG; v nadaljevanju ZŽiv) in Zakona o veterinarstvu / / (Ur.l. RS, št. 33/2001, 110/2002-ZGO-l, 45/2004-ZdZPKG, 62/2004 Odl.US: U-I-141/01-17, 93/2005-ZVMS; v nadaljevanju ZVet-1), natančnejše pogoje pa predpisujejo podzakonski akti, npr. Pravilnik o identifikaciji in registraciji govedi (Uradni list RS, št. 16/03). Peti odstavek 113. čl. ZKme določa, da organ lahko posreduje podatke iz svojih zbirk podatkov in podatke, karte ter načrte iz prvega odstavka tega člena, vključno z osebnimi podatki, pooblaščenim organizacijam in izvajalcem javnih služb, če jih ti potrebujejo za izvajanje nalog iz delovnega področja organa ter drugim državnim organom in organom lokalnih skupnosti, če jih ti potrebujejo za izvajanje zakonsko določenih nalog. Zbirke podatkov so v skladu s 116. členom ZKme javne, razen podatkov, ki se štejejo za osebne podatke in podatkov, ki pomenijo poslovno skrivnost. Organ vodi številne podatkovne zbirke, med drugim tudi CRG. Imetniki govedi so, v skladu z zgoraj omenjenimi predpisi, v CRG dolžni javljati spremembe v predpisanih rokih. Osnovni namen vzpostavitve in vodenja centralnih registrov živali, ki je določen v predpisih, je podpora pri zagotavljanju sledljivosti in ugotavljanju istovetnosti živali zaradi varovanja zdravja Ijudi in živali, izvajanja ukrepov kmetijske politike, izvajanja selekcije, rodovništva in reprodukcije ter drugih strokovnih nalog v živinoreji, in spremljanja staleža živali. Za govedo organ vodi podatke po individualnih identifikacijskih številkah živali;
-    Prosilec ima status DPO, ki v skladu z 98. členom ZŽiv izvaja posamezna opravila iz potrjenega rejskega programa. Za rejske programe so zadolžene in jih po 86. členu ZŽiv izvajajo PRO. Posamezne PRO rejski program praviloma tudi pripravijo in resornemu ministrstvu poročajo o izvajanju. Za vsako vrsto ali pasmo je lahko tudi več rejskih programov. Vlogo za potrditev rejskega programa vloži PRO. Šele ko je posamezen rejski program vključen v skupni temeljni rejski program (STRP), se izvaja kot javna služba. Rejski program so metode in ukrepi za rejo domačih živali določene vrste in pasme, v katerega je vključena samo določena populacija živali in določeni rejci. Vlogi za priznanje PRO je zato po 90. členu ZŽiv potrebno priložiti tudi seznam članov (podatke o imenih in naslovih rejcev, ki so člani rejske organizacije ali z njo sodelujejo, ter podatke o številu njihovih domačih živali, vključenih v rejski program). Članstvo v rejskem programu ni obvezno, zato v rejski program niso vključeni vsi rejci. Rejci lahko izbirajo med različnimi rejskimi programi, ki jih izvajajo različne PRO. PRO je torej prostovoljna organizacija, ki lahko izvaja rejski program, druga priznana organizacija (v konkretnem primeru prosilec) pa ima s PRO pogodbo (87. člen ZŽiv) o izvajanju posameznih opravil rejskega programa. Rejski program potrdi organ z odločbo za obdobje petih let;
-    Za govedo sta v Sloveniji registrirani dve PRO: Kmetijsko gozdarska zbornica in Govedorejsko poslovno združenje. Obe PRO imata s prosilcem sklenjeni pogodbi o izvajanju posameznih nalog iz potrjenih rejskih programov. Prosilec ima po odločbi št. 321-06-327/2003-5 status DPO v živinoreji, in sicer za pet let za celotno območje Republike Slovenije za delovno področje naslednjih nalog potrjenega rejskega programa v govedoreji: meritve in ocenjevanje proizvodnih lastnosti, vodenje in koordinacija preizkusov v pogojih reje, laboratorijski preizkusi in meritve, vodenje in vzdrževanje podatkovnih zbirk, razvoj in vzdrževanje enotnega informacijskega sistema v govedoreji, spremljanje proizvodnosti goveda, obdelava podatkov in interpretacija rezultatov, posredovanje podatkov organizacijam iz 84. člena zakona, razvoj preizkusov in metod za izvajanje rejskega programa, izdajanje predpisanih zootehniških dokumentov, opravljanje nalog na področju razmnoževanja govedi, izvajanje drugih nalog za potrebe rejskega programa, ki izhaja iz zakona;
-    Glede na določbe petega odstavka 113. člena in 116. člena ZKme ter 24. do 26. člena ZŽiv obstaja nesporna obveznost organa, ki vodi RKG, registre živali in druge registre, da izvajalcem javnih služb omogoči dostop do zbirk podatkov (in osebnih podatkov), vendar le v obsegu, ki je nujno potreben za izvajanje javnih služb (drugi odstavek 26. člena ZŽiv). Organ sme omogočiti dostop do osebnih podatkov iz zbirk podatkov le, če ima za to podlago v zakonu. V zvezi s konkretno zahtevo prosilec nima zakonske podlage, da bi od ministrstva za namene različnih obdelav pridobil prav vse podatke o vseh imetnikih govedi in o vseh živalih iz CRG, ki ga vodi ministrstvo. Izmed podatkov iz zbirk, urejenih po ZKme, ZŽiv in drugih predpisih, ki urejajo področje kmetijstva, je namreč prosilec za obdobje veljavnega statusa DPO upravičen le do tistih podatkov, ki so dejansko nujno potrebni in primerni za izvedbo posameznih nalog potrjenega rejskega programa, ki je vključen v STRP. V povezavi z ZDIJZ in Zakonom o varstvu osebnih podatkov (Ur. l. RS, št. 94/07 - UPB; v nadaljevanju ZVOP-1) to pomeni dostop do osebnih podatkov za vse tiste imetnike, ki so člani pogodbenih PRO, za imetnike nečlane PRO pa do neindividualiziranih oziroma agregiranih podatkov. Dostop do vseh podatkov v centralnih registrih živali prosilcu ni nujno potreben ter paketni dostop do vseh individualnih podatkov v CRG in evidenci imetnikov rejnih živali ni ključnega pomena za izvajanje vseh nalog. Za izvedbo nekaterih nalog zadoščajo že neindividualizirani podatki.
-    Prosilec v vlogi navaja različne strokovne naloge, teste, spremljanje stanja itd. Navedbe v vlogi se mestoma precej razlikujejo od strokovnih nalog, za katere je prosilec pooblaščen po pogodbah s PRO in po odločbi o priznanju DPO. Organ na tem mestu posebej opozarja na izrecne določbe ZVOP-1 glede dopustnosti obdelave osebnih podatkov. Obdelava osebnih podatkov (tretja točka 6. člena ZVOP-1) je »... kakršnokoli delovanje ali niz delovanj, ki se izvaja v zvezi z osebnimi podatki, ki so avtomatizirano obdelani ali ki so pri ročni obdelavi del zbirke osebnih podatkov ali so namenjeni vključitvi v zbirko osebnih podatkov, zlasti zbiranje, pridobivanje, vpis, urejanje, shranjevanje, prilagajanje ali spreminjanje, priklicanje, vpogled, uporaba, razkritje s prenosom, sporočanje, širjenje ali drugo dajanje na razpolago, razvrstitev ali povezovanje, blokiranje, anonimiziranje, izbris ali uničenje; obdelavaje lahko ročna ali avtomatizirana (sredstva obdelave)«. Osebni podatki se glede na 8. člen ZVOP-1 smejo obdelovati le, če obdelavo osebnih podatkov in osebne podatke, ki se obdelujejo, določa zakon ali če je podana osebna privolitev posameznika in je namen obdelave določen v zakonu, v primeru osebne privolitve pa mora biti posameznik predhodno pisno ali na drug način seznanjen z namenom obdelave osebnih podatkov. Vsaka druga obdelava osebnih podatkov, četudi so podatki dosegljivi, je nedopustna in podvržena sankcijam. ZVOP-1 tudi upravljavcu osebnih podatkov - v tem primeru organu - nalaga odgovornost za pravilno ravnanje pri posredovanju podatkov in izrecno dolžnost zavarovanja (25. člen ZVOP-1) osebnih podatkov;
-    Prosilec v zahtevi omenja tudi izvajanje naloge za MOP in da organ niti takrat ni posredoval vseh želenih podatkov. MOP je na organ res vložil zahtevo po dostopu do podatkov iz RKG in podatkov iz centralnih registrov živali za izdelavo strokovnih podlag iz Programa izvedbe strokovnih nalog za leto 2006 in 2007. Izdelava strokovnih podlag naj bi zajemala pregled stanja pridelave na vodovarstvenih območjih, izvajanje varstva voda pred onesnaženjem z nitrati, uporaba čistilnih blat v kmetijstvu, emisije amonijaka in toplogrednih plinov, kakovost tal glede na organske snovi in težke kovine. Zahtevane podatke naj bi uporabljal prosilec, kot MOP-ov pogodbeni izvajalec za izdelavo strokovnih podlag. Za namen izdelave teh strokovnih podlag so se zahtevali zelo podrobni podatki: podatki o posameznih gospodarstvih in natančni podatki o številu posameznih živali na vsakem posameznem gospodarstvu: podatki o rojstvih, izločitvah, spolu, pasmi, identifikacijskih številkah mater in datumih prihoda oziroma odhoda z gospodarstva. Organ je za izvedbo te naloge pripravil in posredoval neindividualizirane podatke v obliki in obsegu, kot jih vsakič pripravlja in posreduje za izvedbo podobnih raziskav ali nalog skupnostim lokalne samouprave ali drugim raziskovalnim institucijam. Posredovani podatki so zajemali število kmetij in število živali po občinah in naseljih;
-    Prosilec kot DPO, ki izvaja le posamezna opravila iz potrjenega rejskega programa, ni upravičen do paketnega dostopa do vseh podatkov, ker zato ni ne dejanske in ne pravne podlage. Prosilec lahko brez omejitev dostopa do individualnih podatkov o živalih tistih imetnikov, ki so člani PRO, s katerimi ima prosilec, v skladu z drugim odstavkom 87. člena ZŽiv, sklenjene pogodbe in do podatkov imetnikov - pravnih oseb. Druge podatke lahko prosilec (ob smiselni uporabi 17. člena ZVOP-1) pridobi v anonimizirani oziroma agregirani obliki. Za preverjanje podatkov ob izdaji zootehniških dokumentov in za izvajanje navzkrižnih kontrol za zagotavljanje točnosti podatkov pri registraciji govedi, je vzpostavljen vpogledni dostop do podatkov o posameznem govedu v CRG in posameznem imetniku goveda, ki je vpisan v evidenco imetnikov rejnih živali. Za pripravo raznih poročil, študij ali testov pa se na posebno zahtevo pripravijo posebni sumarniki oziroma anonimiziranimi podatki, kot smiselno sledi iz določb 17. člena ZVOP-1;
-    Zahteve prosilca po dostopu do podatkov ni mogoče obravnavati niti kot ponovno uporabo podatkov. Institut ponovne uporabe informacij javnega značaja pomeni večjo preglednost in dorečenost nad uporabo informacij, ki jih komercialni ali nekomercialni uporabniki dobijo od javnega sektorja. Organi javnega sektorja zbirajo, proizvajajo, reproducirajo in razširjajo dokumente, da izpolnijo svoje javne naloge, določene z veljavnimi predpisi. Uporaba takih dokumentov za druge namene, kot so bili dokumenti izdelani, pa pomeni ponovno uporabo. Cilj ponovne uporabe je dodana vrednost informaciji javnega značaja, zasebni sektor (prosilec) pa naj bi ponudil več ali nekaj drugega, kot ponuja organ v okviru izvajanja svojih javnih nalog. Smisel nadaljnje uporabe ali izkoriščanja informacij javnega značaja je zagotavljanje nadgradnje teh informacij s strani prosilca in s tem izpolnjevanje gospodarske funkcije pravice dostopa do informacij javnega značaja. Ponovna uporaba po določbah 6. člena ZDIJZ namreč ni mogoča, kadar informacija javnega značaja (tudi če je sicer objavljena v javni knjigi) vsebuje osebne podatke, katerih razkritje bi pomenilo kršitev varstva osebnih podatkov v skladu z zakonom, ki ureja varstvo osebnih podatkov (mnenje Pooblaščenca št. 0712-462/2007/2);
-    Ob upoštevanju zakonskih podlag in načela sorazmernosti ter splošne koristi in koristi, ki jo imajo tudi tisti imetniki, ki niso člani PRO, vendar uporabljajo njihove storitve, je odločeno, da se prosilcu omogoči dostop do podatkov v omejenem obsegu.

Pritožba je utemeljena.

Pooblaščenec uvodoma pojasnjuje, da je kot organ druge stopnje v skladu z 247. členom ZUP dolžan preizkusiti odločbo v delu, v katerem jo pritožnik oziroma prosilec izpodbija. Odločbo preizkusi v mejah pritožbenih navedb, po uradni dolžnosti pa preizkusi, ali ni prišlo v postopku na prvi stopnji do bistvenih kršitev postopka in ali ni prekršen materialni zakon.

Glede na ugotovitve, ki izhajajo iz nadaljevanja, je Pooblaščenec vse navedbe organa ter vse pritožbene navedbe prosilca ocenil kot irelevantne za odločanje o pritožbi. Navedeno pomeni, da se Pooblaščenec v okviru pritožbenega postopka ni spuščal v presojo upravičenosti do nabora podatkov, ki jih je prosilec zahteval iz razlogov, navedenih v nadaljevanju.

4. K prvi točki izreka - ali je odločba izdana v zadevi dostopa do informacij javnega značaja

Pooblaščenec ugotavlja, da izpodbijana odločba, kljub:
-    sklicevanju na določbe 22. člena ZDIJZ v uvodu odločbe,
-    sklicevanju na določbe 6. člena ZDIJZ v obrazložitvi,
-    omembi poslovne skrivnosti iz 116. člena ZKme v obrazložitvi in
-    pravnemu pouku, ki govori o možnosti pritožbe na Pooblaščenca,
po vsebini ne predstavlja odločbe v zadevi dostopa do informacij javnega značaja po ZDIJZ. Zaradi tega jo je potrebno odpraviti v skladu s prvim odstavkom 252. člena ZUP.

V uvodu odločbe je, kot podlaga za odločanje, naveden ZDIJZ, in sicer 22. člen, ki v drugem odstavku določa, da organ izda pisno odločbo, če zahtevo za dostop delno ali v celoti zavrne. Poleg tega je v  pouku o pravnem sredstvu kot pritožbeni organ naveden Pooblaščenec.

Organ je zahtevo prosilca zgolj formalno kvalificiral kot zahtevo za dostop do informacij javnega značaja in o njej odločil z odločbo, ki jo je označil kot odločbo po ZDIJZ. Odločba po zunanjih znakih sicer nakazuje, da gre za odločbo, izdano na podlagi ZDIJZ, vendar iz izreka in obrazložitve odločbe dejansko izhaja, da organ odločitve ni sprejel na podlagi oziroma z uporabo materialnopravnih določb ZDIJZ, pač pa izključno na podlagi oziroma z uporabo materialnopravnih določb predpisov s področja varstva osebnih podatkov in kmetijstva (zlasti ZVOP-1, ZKme, ŽŽiv). V izreku odločbe je bil prosilcu odobren stalen (dolgoročen) in neposreden dostop do določenega nabora osebnih podatkov iz registrov, s katerimi upravlja organ, kar pa ne predstavlja odločitve o dostopu do informacij javnega značaja. Organ določb ZDIJZ ni uporabil za odločanje o dostopu do informacije javnega značaja oziroma o obstoju izjem od dostopa do informacij javnega značaja, pač pa je z njo zgolj dodatno argumentiral zavrnitev neposrednega dostopa do nekaterih (predvsem osebnih) podatkov. Nobena od navedb v izpodbijani odločbi ni navedena v podporo odločanja o obstoju izjem od dostopa do informacij javnega značaja, pač pa je organ z navedbami podprl zavrnitev neposrednega dostopa do nekaterih podatkov.

Namen ZDIJZ, ki izhaja iz 2. člena, je zagotoviti javnost in odprtost delovanja organov ter omogočiti uresničevanje pravice posameznikov in pravnih oseb, da pridobijo informacije, pri čemer si morajo organi za uresničitev tega namena prizadevati, da dosežejo čim večjo obveščenost javnosti o svojem delu. Skladno z namenom je ZDIJZ uveljavil načelo prostega dostopa, ki izhaja iz prvega in drugega odstavka 5. člena. ZDIJZ tako vsakomur omogoča prost dostop do informacij, ne glede na pravni interes. Načelo prostega dostopa pomeni tudi, da so vse informacije vseh zavezancev dostopne vsakomur, razen v kolikor so določene informacije izvzete iz prostega dostopa. Informacije javnega značaja lahko torej zahteva in pridobi vsakdo. ZDIJZ ne uvaja nikakršnega razlikovanja glede na status prosilca oziroma upravičenca. Slednjemu tudi ni potrebno pravno utemeljevati, da želi pridobiti informacije na podlagi ZDIJZ ali da ima podlago za pridobitev v kakšnem drugem predpisu, prav tako mu ni potrebno pojasnjevati namena seznanitve. Zaradi navedenega velja, da je vsako zahtevo za dostop do informacij javnega značaja potrebno presojati po standardu »univerzalnega prosilca oziroma upravičenca«, ki organu nalaga, da vse prosilce obravnava enako, ne glede na morebiten obstoj posebnih upravičenj, namenov rabe ali statusa. Rezultat takšnega univerzalnega pristopa mora biti posredovanje informacije v vsebini, obsegu in obliki, kot bi jo bili upravičeni pridobiti tudi vsi (preostali) potencialni prosilci. ZDIJZ ne pozna (ne)privilegiranih upravičencev, ki bi pri dostopanju do informacij javnega značaja imeli manj oziroma več pravic kot vsi ostali potencialni prosilci. Standard univerzalnega upravičenca zavezancu ne nalaga in mu hkrati ne dopušča, da bi zahtevo nekega prosilca opiral na posebne pravne podlage. Obstoj posebnih pravnih podlag za pridobitev določene informacije, ki se navezuje na posameznega prosilca, za presojo pravice do dostopa do informacije javnega značaja ni relevanten. Presojanje posebnih podlag, ki posameznim prosilcem dajejo več pravic, namreč vodi v neenako obravnavo prosilcev, oziroma se kaže v neenakih rešitvah ob enakem dejanskem stanju (enaki zahtevi). ZDIJZ je torej uzakonil enoten pravni režim za vse upravičence. Individualiziran pristop pri obravnavi prosilcev je povsem v nasprotju s temeljnimi izhodišči, ki jih je začrtal ZDIJZ. Organ je v odločbi presojal obstoj in kvalitativne razsežnosti pravnega oziroma zakonskega interesa, kar je, glede na zgornje navedbe, povsem nezdružljivo z odločanjem o dostopu do informacij javnega značaja. V izpodbijani odločbi je organ zunaj določb ZDIJZ presojal pravne podlage za pridobitev oziroma posredovanje celotnega nabora zahtevanih podatkov, zlasti pa je presojal, ali so oziroma kateri izmed zahtevanih podatkov so ustrezni in po obsegu primerni glede na namen njihovega zbiranja in nadaljnje obdelave (načelo sorazmernosti iz 3. člena ZVOP-1). Takšno odločanje nikakor ne predstavlja odločanja o dostopu do informacij javnega značaja.

Skladno z zgornjimi navedbami Pooblaščenec s to odločbo odpravlja odločbo organa, saj v izreku ni bilo odločeno o dostopu do informacij javnega značaja, pač pa o stalnem (dolgoročnem) in neposrednem dostopu do dela informatiziranih zbirk osebnih podatkov na podlagi določb predpisov, ki urejajo kmetijstvo ter varstvo osebnih in drugih podatkov. Zadeva po vsebini sodi izključno na področje specialnih predpisov, saj gre za vprašanje, ali in katere podatke je prav ta prosilec upravičen pridobiti. Zahtevo po stalnem (dolgoročnem) in neposrednem dostopu je mogoče kvalificirati na primer kot zahtevo na podlagi 22. člena v povezavi z 8. členom ZVOP-1. V prvem odstavku 22. člena ZVOP-1 je določeno, da mora upravljavec osebnih podatkov, proti plačilu stroškov posredovanja, če zakon ne določa drugače, posredovati osebne podatke uporabnikom osebnih podatkov. Uporabnik osebnih podatkov pa je tisti, za katerega obstaja pravna podlaga za pridobitev in nadaljnjo obdelavo osebnih podatkov v smislu 8. člena ZVOP-1. Slednji določa, da se osebni podatki lahko obdelujejo le, če obdelavo osebnih podatkov in osebne podatke, ki se obdelujejo, določa zakon ali če je za obdelavo določenih osebnih podatkov podana osebna privolitev posameznika.

ZVOP-1, ZKme in ZŽiv izrecno ne predvidevajo upravnega ali drugega postopka, v katerem se odloča na podlagi zahteve za pridobitev podatkov iz registrov, s katerimi upravlja organ. Kljub temu velja, da mora pristojni organ o zahtevi oziroma o vsaki upravni zadevi, kar obravnavana zahteva nedvomno je, odločiti z upravno odločbo na podlagi 2. člena ZUP. Pri tem se z materialnopravnega vidika ne opira na določbe ZDIJZ, pač pa na določbe zgoraj omenjenih predpisov.

ZDIJZ v tretjem odstavku 17. člena določa, da prosilcu ni potrebno pravno utemeljiti zahteve, ali izrecno označiti, da gre za zahtevo za dostop do informacije javnega značaja. Tretji odstavek 17. člena nadalje določa, da če iz narave zahteve izhaja, da gre za zahtevo za dostop do informacije javnega značaja po ZDIJZ, organ obravnava zahtevo po ZDIJZ. Čeprav je prosilec zahtevo izrecno oprl na dejstvo izvajanja javne službe in opravljanja drugih pogodbenih nalog, je organ v želji po formalni odločitvi (obličnosti v obliki upravnega akta) sledil določbi tretjega odstavka 17. člena ZDIJZ. Vendar Pooblaščenec ugotavlja, da v konkretnem primeru niso bili izpolnjeni pogoji za uporabo navedene določbe, saj iz narave zahteve ne izhaja, da gre za zahtevo za dostop do informacije javnega značaja, pač pa gre za zahtevo po pridobitvi (zlasti osebnih) podatkov za potrebe izvajanja javne službe in morebiti drugih nalog prosilca. Poleg tega ZDIJZ med načini dostopa do informacij javnega značaja ne predvideva stalnega (dolgoročnega) in neposrednega dostopa, zaradi česar zahteva prosilca v ničemer ne nakazuje, da prosilec zahteva dostop do informacij javnega značaja. Na podlagi določb ZDIJZ tako ni mogoče zahtevati on-line dostopa do podatkovnih zbirk in tudi ne do informacij oziroma dokumentov, ki v času podane zahteve še ne obstajajo. V obravnavani zadevi je ključna ugotovitev, da je organ zahtevo obravnaval po določbah ZDIJZ zgolj navidezno. Tako je tudi odločba navidezno izdana na podlagi določb ZDIJZ, de facto pa gre za odločitev o delnem dostopu do zbirk (zlasti osebnih) podatkov, ki je bila sprejeta na podlagi posebnih predpisov. Prosilec tako ni bil obravnavan po standardu univerzalnega upravičenca, pač pa na podlagi skrbne presoje individualnih upravičenj, ki naj bi jih imel prosilec na podlagi predpisov izven področja, ki ga pokriva ZDIJZ. Organ je v odločbi zlasti presojal t.i. načelo sorazmernosti iz 3. člena ZVOP-1, ki nima nikakršne zveze z dostopom do informacij javnega značaja.

Čeprav se je organ skladno s 17. členom ZDIJZ formalno opredelil, da gre za zadevo s področja ZDIJZ, o njej ni odločil na podlagi določb ZDIJZ. Notranja formalno-materialna neskladnost odločbe se kaže v tem, da je okvir odločbe (domnevna podlaga za odločitev in s tem posledično tudi napotitev na drugostopenjsko varstvo) sicer vezan na ZDIJZ, vendar se s tem ne skladata niti izrek niti obrazložitev odločbe.

5. K drugi točki izreka - ali zahteva prosilca pomeni zahtevo za dostop do informacije javnega značaja po ZDIJZ

V upravnem postopku se skladno s 67. in 129. členom ZUP opravi predhodni preizkus zahteve stranke za uvedbo upravnega postopka z namenom, da se preveri, če so izpolnjene vse procesne predpostavke za začetek postopka. Če procesne predpostavke niso izpolnjene, se pristojni organ ne spušča v meritorno presojo o utemeljenosti postavljene zahteve, temveč zaradi dejstva, da take vloge sploh ni mogoče obravnavati (začeti postopka), zahtevo zavrže. Pooblaščenec je na podlagi ugotovitve, da zahteve prosilca očitno ni mogoče kvalificirati kot zahteve po ZDIJZ, zahtevo prosilca na podlagi ZDIJZ zavrgel.

Razlog, da ne gre za zahtevo po ZDIJZ, izhaja iz dejstva:
-    da ZDIJZ stalnega (dolgoročnega) in neposrednega dostopa do dokumentarnega gradiva ne predvideva oziroma ne omogoča in
-    da prosilec svoje zahteve ni oprl na ZDIJZ, pač pa izrecno na določbe predpisov s področja kmetijstva in dejstvo, da izvaja javno službo ter druge pogodbene naloge, kar pomeni, da je prosilec pridobitev zahtevanih podatkov navezal na neposreden, oseben in na posebne predpise oprt pravni interes.

Organ je v tej zadevi po vsebini odločil na podlagi posebnih predpisov in prosilcu odobril dostop do določenega nabora (zlasti osebnih) podatkov, in sicer na način, kot ga je prosilec zahteval.

ZDIJZ v drugem odstavku 5. člena določa, da ima vsak prosilec na svojo zahtevo pravico pridobiti od organa informacijo javnega značaja tako, da jo pridobi na vpogled, ali da pridobi njen prepis, fotokopijo, ali njen elektronski zapis. Enako izhaja iz drugega odstavka 17. člena, ki določa, da mora prosilec v zahtevi za dostop do informacij javnega značaja opredeliti tudi, na kakšen način se želi seznaniti z vsebino zahtevane informacije – vpogled, prepis, fotokopija ali elektronski zapis. V konkretnem primeru je prosilec zahteval stalen (dolgoročen)  in neposreden dostop do registrov, s katerimi upravlja organ. Takšnega načina dostopanja do informacij javnega značaja ZDIJZ ne pozna. Tudi Uredba o posredovanju in ponovni uporabi informacij javnega značaja (Ur. l. RS, št. 96/05 in 119/08) takšnega dostopa ne predvideva. Posredovanje »elektronskega zapisa« v smislu ZDIJZ in zgoraj omenjene uredbe se nanaša zgolj na posredovanje fizičnega nosilca podatkov ali posredovanje podatkov po elektronski pošti. Tudi zahteva po »posredovanju (določenih) informacij v svetovni splet«, ki je urejena v ZDIJZ in zgoraj omenjeni uredbi, ne pomeni, da imajo prosilci možnost zahtevati neposreden dostop do informatiziranih zbirk podatkov, s katerimi razpolagajo zavezanci. Pri »posredovanju informacij v svetovni splet« gre namreč za javno objavljanje določenih vsebin na svetovnem spletu brez zahteve prosilca.

V konkretnem primeru prosilec zahteva nekaj, o čemer organ v skladu s 1. oziroma 4. členom ZUP sicer odloča z upravno odločbo, vendar vsebina zahteve spada na področje izven določb ZDIJZ. O zahtevi za stalen (dolgoročen) in neposreden dostop do registrov ni mogoče odločiti, kot to predvideva 22. člen ZDIJZ, saj ne gre za odločanje o pravici fizične ali pravne osebe na področju materije, ki jo ureja ZDIJZ. O zahtevi, katere upravičenost je nedvomno vezana na določbe predpisov s področja kmetijstva in predpisov s področja varstva (osebnih) podatkov, se ne odloča z uporabo ZDIJZ oziroma povedano drugače, zahteve, kot jo je podal prosilec, ni mogoče presojati po določbah ZDIJZ, pač pa zgolj po določbah specialnih predpisov s področja kmetijstva in s področja varstva osebnih in drugih podatkov. Poseben način dostopa do registrov, ki je utemeljen na posebnem predpisu, po naravi stvari ne more biti predmet odločanja po določbah ZDIJZ. Zaradi navedenega se organ v meritorno odločanje z uporabo določb ZDIJZ o zahtevi prosilca ni mogel spustiti, kar nenazadnje tudi jasno izhaja iz same izpodbijane odločbe, saj je razlog, da je Pooblaščenec odločbo odpravil, prav v tem, da ni bilo odločeno na podlagi oziroma z uporabo določb ZDIJZ.

Pooblaščenec je na podlagi 247. člena ZUP po uradni dolžnosti v pritožbenem postopku ugotovil, da je bil napačno uporabljen pravni predpis, na podlagi katerega je bilo odločeno o zadevi, in na podlagi 252. člena ZUP odpravil odločbo organa prve stopnje s svojo odločbo. Nato je Pooblaščenec sam rešil zadevo tako, da je  zahtevo prosilca po določbi 4. in 17. čl. ZDIJZ  v povezavi s 67. in 129. čl. ZUP zavrgel.


Pouk o pravnem sredstvu:
Zoper to odločbo ni dovoljena pritožba, pač pa lahko prosilec sproži upravni spor. Upravni spor se sproži s tožbo, ki se vloži v 30 dneh od vročitve odločbe na Upravno sodišče v Ljubljani, Fajfarjeva 33, pisno neposredno pri navedenem sodišču ali priporočeno po pošti ali ustno na zapisnik. Če se tožba pošlje priporočeno po pošti, se za dan izročitve sodišču šteje dan oddaje na pošto. Tožba z morebitnimi prilogami se vloži najmanj v treh izvodih. Tožbi je treba priložiti tudi to odločbo v izvirniku ali prepisu.



Informacijski pooblaščenec:
Nataša Pirc Musar, univ. dipl. prav.,
pooblaščenka