Informacijski pooblaščenec Republika Slovenija
    SLO | ENG

Iskalnik po odločbah IP o dostopu do informacij javnega značaja

+ -
Datum: 02.03.2017
Naslov: Klipšteter Tomaž - novinar Dnevnika - DARS d.d.
Številka: 090-5/2017
Kategorija: Varstvo nadzornega postopka, Notranje delovanje organa
Status: Delno odobreno


POVZETEK:

Prosilec (novinar) je zahteval poročilo nadzornega sveta DARS (organ) glede konkretnega odkupa nepremičnine od podjetja Brajf d.o.o. za izgradnjo AC trase Draženci – Gruškovje. Organ je dostop zavrnil, ker naj bi poročilo predstavljalo poslovno skrivnost organa in ker naj bi v zvezi s tem Računsko sodišče RS vodilo revizijski postopek (izjema po 2. odst. 5.a člena ZDIJZ). IP je odločil, da zahtevani dokumenti ne morejo predstavljati poslovne skrivnosti organa, saj organ odkupe izvaja v okviru svojih javnopravnih nalog in da niso izpolnjeni pogoji za izjemo po 2. odst. 5.a člena ZDIJZ, ker Računsko sodišče v zvezi s konkretnim odkupom ni uvedlo revizijskega ali drugega nadzornega postopka. IP pa je ugotovil, da dokumenti vsebujejo podatke o povprečnih cenah uporabljenih za izračun višine pravične odškodnine na tem območju, njihovo razkritje pa bi povzročilo motnje v delovanju organa (izjema notranjega delovanja), zato je v tem delu dostop zavrnil. V preostalem delu, kjer izhaja postopek odkupa v konkretnem primeru, mnenje nadzornega sveta družbe DARS glede tega odkupa in splošen opis postopka odkupov, pa je IP omogočil dostop.

ODLOČBA:

 

Številka: 090-5/2017/11

Datum: 2. 3. 2017

 

Informacijski pooblaščenec po namestnici informacijske pooblaščenke Kristini Kotnik Šumah, po pooblastilu št. 100-17/2006/137 (v nadaljevanju: IP), izdaja na podlagi 2. člena Zakona o Informacijskem pooblaščencu (Uradni list RS, številka 113/2005 in 51/2007 – ZUstS-A, v nadaljevanju ZInfP), tretjega odstavka 27. člena Zakona o dostopu do informacij javnega značaja (Uradni list RS, št. 51/06– uradno prečiščeno besedilo, 117/2006 – ZDavP-2, 23/2014-ZDIJZ-C, 50/2014-ZDIJZ-D, 19/15-Odl. US in 102/15-ZDIJZ-E; v nadaljevanju ZDIJZ), tretjega odstavka 248. člena in prvega odstavka 252. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (Uradni list RS, številka 24/2006 – uradno prečiščeno besedilo, 105/2006 – ZUS-1, 126/2007- ZUP-E, 65/2008-ZUP-F, 8/2010-ZUP-G in 82/2013-ZUP-H; v nadaljevanju ZUP), o pritožbi Tomaža Klipšteterja, novinarja družbe Dnevnik, družba medijskih vsebin d.d., dopisništvo Maribor, Razlagova 9, 2000 Maribor z dne 22. 12. 2016 (v nadaljevanju: prosilec), zoper odločbo št. 010-2/16-mkk-28 z dne 21. 12. 2016, Družbe za avtoceste v Republiki Sloveniji d.d., Ulica XIV. Divizije 4, 3000 Celje (v nadaljevanju: organ) v zadevi dostopa do informacije javnega značaja, naslednjo

 

 

O D L O Č B O:

 

 

1.     Pritožbi se delno ugodi in se odločba Družbe za avtoceste v Republiki Sloveniji d.d., št. 010-2/16-mkk-28 z dne 21. 12. 2016, delno odpravi ter se odloči: Organ mora prosilcu v roku enaintrideset (31) dni od prejema te odločbe posredovati fotokopije naslednjih dokumentov:

-       Dopis Računskega sodišča družbi DARS, št. 301-1/2016/15 z dne 9. 5. 2016,

-       Dopis družbe DARS, št. 023-4/16-SS-108 z dne 23. 11. 2016, v katerem mora prekriti:

§  priimek uslužbenca SDH, kot prejemnika v vednost,

-       Poročilo glede odkupa nepremičnin družbe Brajf d.o.o. – Sklep Nadzornega sveta DARS d.d. št. 11/8/2016, št. 464-1/2016 z dne 21. 9. 2016, v katerem mora prekriti:

§  vrednost (ceno) v šesti vrstici pod 2. točko pojasnila (za besedilom »Višja cena za nezazidana stavbna zemljišča (…«)

§  Ime, priimek in podpis vodje pravne službe (med podpisniki dokumenta)

§  Ime, priimek in podpis specialista področja, notranja revizija (med podpisniki dokumenta)

§  Ime, priimek in podpis pravnika (med podpisniki dokumenta)

-       Dopis podjetja EvroVoda d.o.o. za Odvetništvo Kovačič d.o.o., o.p. z dne 1. 2. 2014;

-       Dopis pooblaščenega ocenjevalca vrednosti nepremičnin z dne 3. 2. 2014, v katerem mora prekriti:

§  imena in priimka prejemnikov elektronskega sporočila,

§  priimek osebe (za besedilom: »Spoštovani g. …«),

§  priimek osebe (za besedilom: »Opozarjam pa, da je bila pri cenitvi OR 4 …«),

-       Dopolnitev Poročila glede odkupa nepremičnin družbe Brajf d.o.o. – Sklep Nadzornega sveta DARS d.d. št. 11/8/2016, št. 464-1/2016, z dne 24. 10. 2016, v katerem mora prekriti:

§  priimek lastnika na 1. strani poročila (v 3. odstavku pojasnila pod tč. 1.);

§  ime in priimek »rušenca« na 2. strani poročila v 11. vrstici;

§  priimek lastnika na 2. strani poročila (v 2. odstavku pojasnila pod tč. 2., za besedilom: »med drugim tudi …«);

§  vrednosti (cene) v tabeli pod točko »2. Pojasnila…«;

§  vrednosti (ceni) v prvem stavku drugega odstavka pod točko »2. Pojasnila…« (za besedilom »cena za rušence prvotno ni znašala …« IN za besedilom »temveč se je spremenila iz …«)

-       Poročilo o poteku odkupov nepremičnin za izgradnjo AC odseka Draženci – MMP Gruškovje – Sklep Uprave DARS d.d. št. 27/4/2016, št. 464-1/2016, v katerem mora prekriti:

§  vrednosti (cene) v tabeli »Analiza (povprečnih) cen stavbnih zemljišč AC Draženci – MMP Gruškovje« pod točko 1.1. poročila;

§  vrednosti (cene) v prvi in drugi vrstici osmega odstavka v rubriki »2. Kmetijska zemljišča«,

§  vrednosti (cene) v tabeli »Analiza (povprečnih ) cen kmetijskih zemljišč AC Draženci – MMP Gruškovje«,

§  Ime, priimek in podpis vodje pravne službe (med podpisniki dokumenta),

§  Ime, priimek in podpis specialista področja, notranja revizija (med podpisniki dokumenta),

§  Ime, priimek in podpis pravnika (med podpisniki dokumenta),

§  Ime, priimek in podpis direktorja projektov (med podpisniki dokumenta).

 

2.     V delu, v katerem mora organ skladno s prejšnjo točko izreka te odločbe prekriti podatke zaradi izjeme notranjega delovanja in izjeme varstva osebnih podatkov, se pritožba prosilca zavrne.

 

3.     V tem postopku posebni stroški niso nastali.

 

 

O b r a z l o ž i t e v :

 

Prosilec je v zahtevi z dne 23. 11. 2016 zahteval, da mu organ po elektronski pošti ali v obliki fotokopij posreduje poročilo nadzornega sveta DARS glede odkupa nepremičnin na avtocestnem odseku Draženci-Gruškovje.

 

Organ je z odločbo št. 010-2/16-mkk-28 z dne 21. 12. 2016 zavrnil dostop do dopisa nadzornega sveta DARS d.d. z dne 23. 11. 2016, št. 023-4/16-SS-108, s prilogami, glede odkupa nepremičnin na avtocestnem odseku Draženci-Gruškovje. Organ je ugotovil, da se zahteva nanaša na dokumentacijo, ki jo je nadzorni svet organa na svoji novembrski seji 14. 11. 2016 posredoval Računskemu sodišču RS. Zavrnitev dostopa je utemeljil na izjemi varstva poslovne skrivnosti po 2. tč. 1. odst. 6. čl. ZDIJZ in izjemi varstva podatkov, ki so bili pridobljeni ali sestavljeni zaradi nadzornega postopka, ki ga vodi nadzorni organ, specializiran za finančni nadzor (2. odst. 5.a člena ZDIJZ). Glede izjeme poslovne skrivnosti iz izpodbijane odločbe izhaja, da zahtevani dokumenti vsebujejo podatke, za katere je očitno, da bi nastala občutna škoda, če bi se posredovali javnosti (objektivni kriterij po 2. odst. 39. čl. Zakona o gospodarskih družbah (Uradni list RS, št. 65/09 – uradno prečiščeno besedilo, 33/11, 91/11, 32/12, 57/12, 44/13 – odl. US, 82/13 in 55/15; v nadaljevanju ZGD-1). Organ utemeljuje, da je v poročilu opisan potek pogajanj, pogajalske taktike, potek nakupa in faktorji oziroma parametri, po katerih se je določala cena za odkup nepremičnin. Po mnenju organa bi razkritje poslabšalo pogajalsko izhodišče za bodoče odkupe (ker bi se lastniki zemljišč, kjer bo potekala avtocesta, seznanili s pogajalskimi strategijami in kriteriji za odločitev odkupne cene), kar bi povzročilo poslovno škodo organu. Dalje organ utemeljuje zavrnitev dostopa tudi na podlagi 2. odst. 5.a člena ZDIJZ. Navaja, da je bilo zahtevano poročilo s prilogami pripravljeno na podlagi zahteve Računskega sodišča za postopek, ki se pri Računskem sodišču vodi pod št. 301-1/2016/15, na kar naj bi kazala opravilna številka v dopisu od Računskega sodišča. Računsko sodišče pa ustreza pojmu »nadzorni organ« v smislu 2. odst. 5. a člena ZDIJZ.

 

Zoper odločbo je dne, 22. 12. 2016 prosilec vložil pritožbo. V pritožbi meni, da zahtevan dokument ne vsebuje varovanih podatkov, do katerih lahko organ prosilcu v skladu z ZDIJZ zavrne dostop. Trdi tudi, da v konkretnem primeru interes javnosti prevlada nad interesom družbe DARS.

 

Da bi IP preveril obstoj zatrjevane izjeme po drugem odstavku 5.a členu ZDIJZ (izjema varstva nadzornega postopka), je pozval Računsko sodišče, naj pojasni (1.) ali v zvezi z dokumenti, ki jih v obravnavani zadevi zahteva prosilec, poteka nadzorni postopek, ki ga vodi v skladu z zakonom, oziroma ali je tak postopek že zaključen in (2) ali bi z razkritjem kateregakoli dela zahtevanega poročila nastale škodne posledice za izvedbo tega postopka in kakšne bi bile te posledice. V odgovoru št. 020-1/2017/2 z dne 17. 1. 2017 je Računsko sodišče pojasnilo, da v tem trenutku ne izvaja revizije oziroma drugega nadzornega postopka pri družbi DARS in da javna objava zahtevanih dokumentov ne bo imela škodljivih posledic v morebitnem naknadno uvedenem revizijskem postopku.

 

IP je dne 1. 2. 2017 opravil ogled in camera pri organu (zapisnik št. 090-5/2017/5). Na ogledu je organ predstavil postopek izvedbe odkupov nepremičnin, ki jih je potrebno izvesti za realizacijo izgradnje avtoceste. Na ogledu in camera je organ zlasti zatrjeval, da je učinkovitost izgradnje avtoceste odvisna od pravočasne izvedbe odkupov zemljišč, pri tem pa je ključnega pomena sodelovanje lastnikov zemljišč. Predhodna izvedba odkupov namreč omogoča pridobitev večine dokazil za pravico graditi, ki so potrebna za pridobitev gradbenega dovoljenja. Na pridobitev gradbenega dovoljenja so vezani tako postopki javnih naročil za najem izvajalcev gradbenih del, kot tudi roki postavljeni v evropskih projektih, iz katerih se črpa sredstva za financiranje izgradnje avtocest. Zakasnitve v fazi odkupov torej predstavljajo za organ oviro pri pridobivanju gradbenega dovoljenja, s tem pa tudi za pravočasno realizacijo projekta in financiranje. Organ je navedel, da bi razkritje izhodiščnih cen, odkupnih cen in stališča nadzornega sveta glede konkretnega odkupa, povzročilo povečanje števila pritožb pri posameznih odkupih (tudi za bodoče projekte), povečanje števila odškodninskih tožb in pritožb na različne nadzorne organe. Vse navedeno bi povzročilo podaljšanje in otežilo izvajanje postopkov odkupov. Po mnenju organa bi razkritje vplivalo na vse (tudi bodoče) projekte, saj so cene določene po območjih Slovenije različno, slednje pa bi povzročilo, da bi lastniki na drugih območjih vlagali pritožbe. Organ je zaznal povečano število pritožb že zato, ker so bili nekateri posamezniki seznanjeni z odkupnimi cenami iz prejšnjih obdobij (2008, ko je bila konjunktura) in so zahtevali tudi primerljive cene, čeprav so se gospodarske razmere spremenile. Organ je tudi pojasnil, da je bil konkretni odkup od družbe Brajf d.o.o., javno izpostavljen v različnih medijih, zato je organ zagotovil tudi novinarska vprašanja, odgovore organa in medijske objave konkretnega primera.

 

Organ je skladno z zagotovilom na ogledu in camera, dne 3. 2. 2017 posredoval naslednje medijske objave: dobesedni prepis odseka Oddaje SVET, Kanal A z dne 24. 11. 2014; članek Sporni posel na novem avtocestnem traku, Dnevnik 12. 12. 2016; članek Dars skriva neprijetno poročilo, Dnevnik, 31. 12. 2016; članek Le kdo razume? Nenavadni posli Darsa in župana Bračiča, www.slovenske novice.si, 25. 11. 2015; članek Je Dars parcelo kupil za 200.000 in jo z Bračičem zamenjal za 25.000 evrov? Štajerski tednik, 4. 12. 2015. Organ je posredoval tudi odgovore na novinarska vprašanja za: Svet na Kanalu A; Radio Tednik Ptuj d.o.o.; Dnevnik; Večer; Iz navedenih odgovorov na novinarska vprašanja izhaja, da je organ novinarjem že razkril dejansko odkupno ceno zemljišča, ki ga organ odkupil in ga kasneje zamenjal z zemljiščem družbe Brajf d.o.o., višino odškodnine za družbo Brajf in sestavine vrednosti odškodnine za družbo Brajf d.o.o (cena za komunalno opremljeno zemljišče, komunalni prispevek, zunanjo ureditev in razliko do pravične odškodnine).

 

Pritožba je delno utemeljena.

 

IP je kot organ druge stopnje v skladu z 247. členom ZUP izpodbijano odločbo organa preizkusil v delu, v katerem jo prosilec izpodbija in v mejah njegovih pritožbenih navedb. Po uradni dolžnosti je preizkusil, ali ni v postopku na prvi stopnji prišlo do bistvenih kršitev postopka in ali ni bil prekršen materialni zakon.

V konkretnem primeru je sporno, ali je dostop do dokumenta dopustno omejiti na podlagi katere od izjem, ki jih določa ZDIJZ. Do posameznih izjem se IP opredeljuje v nadaljevanju.

 

1.     Izjema po drugem odstavku 5. a člena ZDIJZ

 

Po drugem odstavku 5. a člena ZDIJZ organ prosilcu zavrne dostop do zahtevane informacije ali njeno ponovno uporabo, če se zahteva nanaša na podatek, ki je pridobljen ali sestavljen zaradi nadzornega postopka, ki ga v skladu z zakonom vodi Banka Slovenije, organ, pristojen za nadzor trga vrednostnih papirjev ali zavarovalniški nadzor, ali drug nadzorni organ, specializiran za finančni nadzor, če je nadzorni postopek še v teku. Ko je postopek nadzora zaključen, organ lahko zavrne dostop ali njeno ponovno uporabo tudi, če bi razkritje zahtevane informacije povzročilo škodo drugi osebi ali če bi to resno ogrozilo izvajanje drugih zakonskih nalog nadzorne institucije, ki je vodila postopek.

 

Organ je navedel, da v zvezi s konkretnim odkupom pred Računskim sodiščem poteka revizijski postopek, saj je bila zahtevana dokumentacija pripravljena na podlagi njegovega zaprosila. IP je preveril navedbe in pridobil odgovor Računskega sodišča, v katerem je to pojasnilo, da v tem trenutku ne izvaja revizije oziroma drugega nadzornega postopka pri družbi DARS in da javna objava zahtevanih dokumentov ne bo imela škodljivih posledic v morebitnem naknadno uvedenem revizijskem postopku.

 

IP ugotavlja, da v dosedanji praksi še ni odločal o tem, ali Računsko sodišče predstavlja »drug nadzorni organ, pristojen za finančni nadzor« v smislu drugega odstavka 5.a člena ZDIJZ. Ob tem ugotavlja, da Ustava Republike Slovenije (Uradni list RS, št. 33/91-I, s sprem. in dop; Ustava) v 150. členu opredeljuje računsko sodišče kot najvišji organ kontrole državnih računov, državnega proračuna in celotne javne porabe. Ureditev in pristojnosti računskega sodišča določa zakon. Zakon o računskem sodišču (Uradni list RS, št. 11/01 in 109/12) v 1. členu opredeljuje Računsko sodišče kot najvišji revizijski organ za kontrolo državnih računov, državnega proračuna in celotne javne porabe v Republiki Sloveniji. Glede na navedeno opredelitev statusa Računskega sodišča IP ugotavlja, da ta sodi med druge nadzorne organe, pristojne za finančni nadzor, ki jih omenja ZDIJZ v drugem odstavku 5.a člena.

 

Iz drugega odstavka 5.a člena ZDIJZ izhaja, da lahko organ zavrne dostop, (1.) če gre za dokumente v zvezi z nadzornim postopkom, ki je v teku ali (2.) ko je postopek nadzora zaključen, če bi razkritje zahtevane informacije povzročilo škodo drugi osebi ali če bi to resno ogrozilo izvajanje drugih zakonskih nalog nadzorne institucije. IP je ugotovil, da postopek nadzora ni v teku in ker iz pojasnila Računskega sodišča izhaja, da razkritje ne more vplivati niti na (morebitne) bodoče postopke, slednje pomeni, da postopek v konkretnem primeru niti ni bil uveden. Posledično IP ugotavlja, da v konkretnem primeru niso izpolnjeni pogoji za zavrnitev dostopa po drugem odstavku 5. a člena ZDIJZ.

 

2.     Izjema po 2. točki prvega odstavka 6. člena ZDIJZ

 

Po 2. točki prvega odstavka 6. člena ZDIJZ, organ prosilcu zavrne dostop do zahtevane informacije, če se zahteva nanaša na podatek, ki je opredeljen kot poslovna skrivnost v skladu z zakonom, ki ureja gospodarske družbe. 39. člen Zakona o gospodarskih družbah (Uradni list RS, št. 65/09 – uradno prečiščeno besedilo, 33/11, 91/11, 32/12, 57/12, 44/13 – odl. US, 82/13 in 55/15; v nadaljevanju ZGD-1) ureja poslovno skrivnost po subjektivnem in objektivnem kriteriju (prvi in drugi odstavek 39. člena ZGD-1). Po tretjem odstavku 39. člena ZGD-1 se za poslovno skrivnost ne morejo določiti podatki, ki so po zakonu javni ali podatki o kršitvi zakona ali dobrih poslovnih običajev.

 

IP pojasnjuje, da v skladu s svojo prakso ne priznava obstoja poslovne skrivnosti glede tistih informacij, ki so povezane z izvajanjem javnopravnih nalog organa. Po tretjem odstavku 39. člena ZGD-1 se namreč za poslovno skrivnost ne morejo določiti podatki, ki so po zakonu javni. V skladu s 1. alinejo tretjega odstavka 6. člena ZDIJZ, pa so po zakonu javni podatki v zvezi s porabo javnih sredstev in podatki v zvezi z opravljanjem javne funkcije. Pojem javne funkcije iz 3. odst. 6. čl. ZDIJZ je v skladu s sodno prakso[1] treba tolmačiti široko in ne na način, da je vezan zgolj na funkcionarje v državnih organih in organih lokalnih skupnosti. Po mnenju sodišča v citirani zadevi je treba termin javna funkcija v skladu s sistematično in teleološko razlago povezati s pojmom javna služba v javnopravnem pomenu te pojmovne zveze. Glede na navedeno IP v svoji praksi (glej zlasti 090-229/2016 z dne 10. 11. 2016), šteje, da so podatki v zvezi z izvajanjem javnopravnih nalog, podatki, ki se po naravi stvari ne morejo določiti za poslovno skrivnost. Na tem področju velja namreč poudarjeno transparentna vloga delovanja javnega sektorja, zato četudi prihaja pri izvajanju teh nalog do civilno pravnih poslov (npr. sklepanje kupoprodajnih in menjalnih pogodb, itd.), že sam okvir izvajanja javnih nalog daje tem dejanjem javnopravno naravo, ki ne sovpada z namenom varstva (zasebnih) interesov, čemur je prvenstveno namenjen institut poslovne skrivnosti. Z drugimi besedami, institut poslovne skrivnosti prvenstveno ščiti interese poslovnih subjektov, ki delujejo na trgu in ki stremijo zlasti k maksimizaciji dobička. Pri izvajanju javnopravnih nalog pa organi ne sledijo takšnemu poslovnemu interesu, zato se tudi ne morejo sklicevati na institut poslovne skrivnosti.

 

Organ je konkretnem primeru nedvomno javno-pravni subjekt, ki deluje na podlagi Zakona o Družbi za avtoceste v Republiki Sloveniji (Uradni list RS, št. 97/10 in 40/12 – ZUJF; v nadaljevanju ZDARS-1). Med temeljne javnopravne naloge organa, ki so določene že v 1. členu ZDARS-1, spada tudi pridobivanje zemljišč za gradnjo avtocest. Postopek odkupa predpisuje V. in VI. poglavje Zakona o umeščanju prostorskih ureditev državnega pomena v prostor (Uradni list RS, št. 80/10, 106/10 – popr. in 57/12; ZUPUDPP), 9. do 12. člen Zakona o ureditvi določenih vprašanj v zvezi z graditvijo avtocestnega omrežja v Republiki Sloveniji (Uradni list RS, št. 35/95 in 80/10 – ZUPUDPP; v nadaljevanju ZUDVGA) in 92 do 109. člen Zakona o urejanju prostora (Uradni list RS, št. 110/02, 8/03 – popr., 58/03 – ZZK-1, 33/07 – ZPNačrt, 108/09 – ZGO-1C in 80/10 – ZUPUDPP; v nadaljevanju ZUPre-1). Iz navedenega nedvomno izhaja, da organ odkupe izvaja v okviru svojih temeljnih javnopravnih nalog, zato informacij v zvezi z izvajanjem odkupov ne more varovati kot svojih poslovnih skrivnosti.

 

3.     Izjema po 11. točki prvega odstavka 6. člena ZDIJZ

 

IP je nadalje v mejah preizkusa po uradni dolžnosti preveril, če obstajajo drugi morebitni razlogi za zavrnitev dostopa do zahtevanega dokumenta, zlasti je preveril morebiten obstoj izjeme notranjega delovanja organa.

 

Po 11. točki prvega odstavka 6. člena ZDIJZ organ zavrne dostop do podatka iz dokumenta, ki je bil sestavljen v zvezi z notranjim delovanjem oziroma dejavnostjo organov, in bi njegovo razkritje povzročilo motnje pri delovanju oziroma dejavnosti organa. Za obstoj navedene izjeme morata biti torej kumulativno izpolnjena dva pogoja:

- podatek mora izhajati iz dokumenta, ki je bil sestavljen v zvezi z notranjim delovanjem oz. dejavnostjo organa,

- razkritje takšnega podatka bi povzročilo motnje pri delovanju oz. dejavnosti organa (specifični škodni test).

 

Obravnavano izjemo pozna večina primerjalno pravnih ureditev, v katerih zakoni varujejo »notranji proces razmišljanja organa«. Varujejo se podatki, ki nastajajo ob oblikovanju politike organa. Gre za dokumente za notranjo rabo organa, iz katerih izhaja postopek oz. način dela organa, kot tudi njegova notranja politika. To je pravni teoriji znano kot »deliberative process privilege«, torej proces, ki varuje notranje razmišljanje organa, s čimer naj bi se omogočilo odkrito in odprto razmišljanje organa, ki pa bi bilo ovirano, če bi bilo povsem odprto za javnost. Namen te izjeme je preprečiti škodo, ki bi nastala pri kakovosti odločanja organa, saj razumno varovanje procesa »notranjega razmišljanja organ« ni nujno v neskladju z načelom odprtosti uprave. Če bi namreč vsi tovrstni dokumenti postali javni, bi to lahko resno ogrozilo kritično, inovativno in učinkovito delo javnega sektorja.

 

Gre namreč za izjemo, pri kateri morajo dokumenti oz. podatki prestati še t.i. škodni test, to pomeni, da je potrebna ocena, ali bi razkritje povzročilo motnje pri delovanju oz. dejavnosti organa. Ta test spada med teste tehtanja. Navedeno pomeni, da se dostop do informacije zavrne le v primeru, če bi bila škoda, ki bi nastala organu zaradi motenj pri delovanju, večja od pravice javnosti, da se seznani z informacijo. Pri uporabi te izjeme moramo biti še posebej previdni, saj se neredko lahko zgodi, da organi tovrstnih informacij ne želijo razkriti, ker bi jih lahko spravile v zadrego, jih osramotile, jim škodovale v političnem smislu ali pa celo razkrile nepravilnosti in nezakonitosti njihovega delovanja.

 

Bistvena funkcija ZDIJZ pa je ravno funkcija nadzora, ki omogoča državljanom nadzor nad delom javne uprave, nadzor nad pravilnostjo dela javnih oblasti in nadzor nad porabo proračunskega denarja, ker preprečuje slabo upravljanje, zlorabo oblasti in korupcijo. Da bi javnost to funkcijo lahko izvajala, ji mora biti omogočen dostop do relevantnih informacij. Ravno zato je potrebno, da se proces »notranjega razmišljanja organa« ne varuje kar avtomatično, ampak je to varstvo treba zagotoviti razumno, v vsakem konkretnem primeru posebej.

 

V konkretnem primeru je bilo zahtevano poročilo opravljenega internega nadzora v zvezi s konkretnim odkupom, ki je bilo posredovano Računskemu sodišču RS. Iz dokumentov izhajajo zlasti podatki o konkretnem odkupu/menjavi v primeru »Brajf«, opis postopka odkupov na splošno ter cene za odkup/menjavo zemljišč (cene uporabljene v konkretnem primeru ter na splošno za to območje) ter stališče nadzornega sveta DARS in revizijske komisije nadzornega sveta DARS glede konkretnega odkupa v primeru »Brajf«. IP je štel, da zahtevani dokumenti predstavljajo informacije v zvezi z notranjim delovanjem organa (prvi pogoj izjeme po 11. točki 6. člena ZDIJZ je izpolnjen). Gre namreč za »razmišljanje« organa glede poteka konkretnega odkupa in prakse organa v zvezi z odkupovanjem zemljišč za izgradnjo avtocest. Edina zahtevana dokumenta, ki že po svoji naravi ne moreta predstavljati dokumentov v zvezi z notranjim delovanjem, sta dopisa pooblaščenega ocenjevalca vrednosti nepremičnin, g. … z dni 1. in 3. 2. 2014, ostali dokumenti pa izpolnjujejo prvi pogoj izjeme notranjega delovanja.

 

Za utemeljitev drugega pogoja izjeme notranjega delovanja mora organ onkraj dvoma izkazati nastanek motenj v delovanju, če bi do razkritja dokumenta prišlo (glej sodbo IU 1857/2012-12, z dne 9. 10. 2013). Dokazno breme je v skladu s sodno prakso na organu, ki obstoj motenj zatrjuje. Organ je na ogledu in camera uspel prepričljivo obrazložiti, da bi prišlo do motenj v delovanju organa, če bi se javnost seznanila s podatki o splošnih povprečnih cenah, ki se v dokumentih ne omenjajo v zvezi z individualno določenimi odkupi. IP namreč sledi prepričljivi utemeljitvi, da je odkupovanje zemljišč za izgradnjo avtoceste občutljiv proces, pri čemer je za uspešno izvedbo bistvenega pomena ravno pravočasnost izvedenih odkupov, kar je pretežno odvisno od sodelovanja lastnikov. Razkritje povprečnih cen (ki so bile uporabljene za izračun višine pravične odškodnine na določenem območju), bi nedvomno spodbudilo lastnike zemljišč (že izvedenih in bodočih projektov), da se med seboj primerjajo in zahtevajo zase ugodnejše ponudbe, kar bi nedvomno podaljšalo čas izvedbe odkupov. Ker gre pri odkupovanju zemljišč za dogovore glede večje premoženjske vrednosti, IP razume, da so interesi na obeh straneh veliki (na strani lastnikov zemljišč, da dosežejo čim višjo prodajno ceno in na strani organa, da doseže javno-finančno vzdržno ceno za odkup). Posledično je IP odločil, da splošne (povprečne) cene, ki izhajajo iz zahtevanih dokumentov, predstavljajo informacije v zvezi z notranjim delovanjem organa, katerih razkritje bi povzročilo motnje v delovanju po 11. točki prvega odstavka 6. člena ZDIJZ.

 

Ob zgoraj navedenem je treba še dodati, da so povprečne cene, glede katerih je IP priznal obstoj izjeme notranjega delovanja, fiktivne in ne predstavljajo porabe javnih sredstev. Na več mestih v dokumentu pa se pojavljajo tudi vrednosti (cene), ki so bile uporabljene v konkretnem primeru odkupa/menjave – v zvezi s primerom »Brajf«. Poraba javnih sredstev je vselej vezana na konkreten primer porabe in v skladu s 1. alinejo tretjega odstavka 6. člena ZDIJZ, informacije v zvezi s porabo javnih sredstev predstavljajo absolutno javne informacije (ne glede na morebiten obstoj izjeme notranjega delovanja). Ker gre pri opisu konkretnega postopka odkupa v primeru »Brajf« nedvomno za podatke v zvezi s porabo javnih sredstev, ne bi bilo utemeljeno zavrniti dostopa tudi do podatkov, ki so vezani na konkretni primer. Iz navedenega razloga IP ni naložil prekritja cen, vezanih na konkretni primer »Brajf« in s tem primerom povezanimi odkupi.

 

Preostale informacije iz zahtevanih dokumentov (razen cen za odkup, kot opredeljeno zgoraj), pa ne zadostujejo drugemu pogoju izjeme notranjega delovanja. Iz dokumenta izhajajo namreč še informacije o poteku konkretnega odkupa/menjave od družbe Brajf d.o.o. in splošen opis postopka odkupov ter določanja cen, kar izhaja iz področne zakonodaje in strokovnih usmeritev.

 

Glede opisa poteka odkupa v konkretnem primeru »Brajf«, IP ugotavlja, da je organ odkupne cene, specifikacijo cene in druge okoliščine primera že predstavil novinarjem. O konkretnem primeru odkupa od družbe Brajf d.o.o. je bilo objavljenih več novinarskih prispevkov, ki so bili citirani zgoraj. Podroben opis poteka pogajanj z družbo Brajf d.o.o. (do te mere, kot izhaja iz zahtevanega poročila), sicer še ni bil predstavljen javnosti, vendar pa IP poudarja, da organ ni uspel izkazati, da gre za informacije katerih razkritje bi povzročilo motnje v delovanju organa. Ponovno poudarja, da je v skladu s sodno prakso dokazno breme za utemeljitev nastanka škode v primeru razkritja na organu. Organ je na ogledu in camera navedel, da bi razkritje ponovno spodbudilo zanimanje novinarjev za primer »Brajf«, kar bi terjalo od organa ponovno pojasnjevanje okoliščin in razlogov za konkretni odkup. Slednje pa po mnenju IP ne zadošča za zavrnitev dostopa na podlagi izjeme notranjega delovanja. S tem namreč ne bi bila ogrožena izvedba katerihkoli javnopravnih nalog pri organu. Samo dejstvo, da gre za medijsko odmeven primer, pa še ne zadošča za zavrnitev dostopa na podlagi izjeme notranjega delovanja.

 

IP tudi ne more slediti navedbam organa, da bi razkritje poteka konkretnega odkupa in splošen opis poteka odkupov lahko ogrozilo ali motilo izvajanje postopkov bodočih odkupov. Iz opisa namreč ne izhajajo nikakršne informacije, ki ne bi izhajale že iz predpisov in strokovnih usmeritev in ki bi jih lahko lastniki »izkoristili« za podaljševanje postopkov odkupov in s tem onemogočanju organa za izvajanje svojih javnopravnih nalog. V zahtevanih dokumentih je na splošno opredeljen postopek odkupa, ki je določen s področnimi zakoni (ZUPUDPP, ZUDVGA in ZUPre-1) in Mednarodnimi standardi ocenjevanja vrednosti (MSVO). Opis, ki ga je podal organ v zahtevanih dokumentih (razen, v kolikor se opredeljuje do konkretnega primera), ne presega okvirov splošne razlage predpisov in strokovnih podlag.

 

Navsezadnje, dopis organa Računskemu sodišču RS št. 023-4/16-SS-108, vsebuje tudi stališče nadzornega sveta družbe DARS d.d. in revizijske komisije nadzornega sveta DARS d.d. glede odkupa v primeru »Brajf«. IP meni, da stališče, ki sta ga izrazila nadzorni svet in revizijska komisija glede konkretnega odkupa, ne predstavlja izjeme po 11. točki prvega odstavka 6. člena ZDIJZ, kot je to trdil organ na ogledu in camera. Stališče namreč odraža oceno dela organa v zvezi s konkretnim odkupom, njegovo razkritje pa ne more vplivati na samo izvajanje javnopravnih nalog organa. Organ pa tudi na ogledu in camera ni konkretno navedel, zakaj bi razkritje te informacije organu povzročilo motnje v delovanju. V zvezi s tem IP poudarja, da je transparentnost v javnem sektorju pomembno orodje za zagotavljanje dobrega upravljanja in preprečevanja korupcije, zato je potrebno, da so uradna stališča (še posebej kadar so kritična), na voljo tudi javnosti. V konkretnem primeru gre za stališče dveh najvišjih nadzornih instanc družbe DARS d.d., ki je bilo posredovano tretji (neodvisni) nadzorni instituciji – Računskemu sodišču RS. Iz navedenega stališča izhaja le končen sklep, ki je bil sprejet na podlagi obravnave konkretnega primera »Brajf«. Podrobnosti so razvidne iz drugih delov zahtevanega dokumenta, ki so po mnenju IP ravno tako primerne za posredovanje javnosti, zato je še toliko bolj treba ugotoviti, da končno stališče ne more predstavljati izjeme notranjega delovanja po 11. točki prvega dostavka 6. člena ZDIJZ. Ob tem IP še dodaja, da Računsko sodišče RS z vidika svojih nadzornih postopkov ni prepoznalo ovire za to, da se zahtevani dokumenti posredujejo javnosti.

 

4.     Izjema po 3. točki prvega odstavka 6. člena ZDIJZ

 

Po 3. točki prvega odstavka 6. člena ZDIJZ, organ prosilcu zavrne dostop do zahtevane informacije, če se zahteva nanaša na osebni podatek, katerega razkritje bi pomenilo kršitev varstva osebnih podatkov v skladu z Zakon o varstvu osebnih podatkov (Uradni list RS, št. 94/07 – uradno prečiščeno besedilo; v nadaljevanju ZVOP-1). Za obdelavo osebnih podatkov mora v skladu z 8. členom ZVOP-1 obstajati ustrezna pravna podlaga, ki temelji bodisi na zakonu, bodisi v osebni privolitvi posameznika. Posredovanje dokumenta prosilcu po ZDIJZ predstavlja način obdelave osebnih podatkov za katerega mora obstajati ustrezna pravna podlaga.

 

Zahtevani dokumenti vsebujejo imena, priimke, naziv, stopnjo izobrazbe in identifikacijsko številko pooblaščenih inženirjev. Navedene osebe nastopajo v zahtevanih dokumentih v vlogi ocenjevalcev vrednosti nepremičnin, ki so bile v postopku odkupa. Vsi podatki navedenih cenilcev so javno dostopni v imeniku inženirjev pri Inženirski zbornici Slovenije. Imenik je javno dostopen, se vodi in je vzpostavljen na podlagi 123. – 127. člena Zakona o graditvi objektov (Uradni list RS, št. 102/04 – uradno prečiščeno besedilo, s sprem. in dop.). Skladno z navedenim IP ugotavlja, da za posredovanje osebnih podatkov prosilcu po ZDIJZ v konkretnem primeru obstaja ustrezna pravna (zakonska) podlaga.

 

Na drugi strani zahtevanega dokumenta »Dopolnitve Poročila…«, se nahajata imena in priimka družbenikov podjetja Brajf d.o.o. Imena družbenikov so objavljena na AJPES-u in predstavljajo javne podatke v skladu z Zakonom o Poslovnem registru Slovenije (Uradni list RS, št. 49/06, 33/07 – ZSReg-B in 19/15; v nadaljevanju ZPRS-1). Skladno z navedenim obstaja zakonska podlaga za posredovanje imen in priimkov družbenikov podjetja Brajf d.o.o., prosilcu po ZDIJZ.

 

Podpisniki zahtevanih dokumentov so člani uprave družbe DARS, ki so v skladu z ZPRS-1 objavljeni na AJPES-u kot zastopniki družbe. Njihovi osebni podatki so objavljeni tudi na spletni strani organa. Kot podpisnik pa nastopa tudi predsednik nadzornega sveta organa. Njegova identiteta je objavljena na spletni strani organa

(https://www.dars.si/Dokumenti/O_nas/Organi_DARS_dd/Nadzorni_svet_10.aspx).

Podlaga za posredovanje podatkov oseb, do katerih je upravljavec podatkov (v konkretnem primeru DARS d.d.) sam omogočil dostop prek spletne strani je 2. odstavek 106. člena ZVOP-1.

 

Iz zahtevanih dokumentov izhajajo tudi imena in priimki uslužbencev organa, ki so podpisani kot pripravljavci dokumentov in kot prejemnika v elektronskem sporočilu z dne 3. 2. 2014. Uslužbenci organa se ne štejejo za javne uslužbence v skladu z Zakon o javnih uslužbencih (Uradni list RS, št. 63/07 – uradno prečiščeno besedilo, 65/08, 69/08 – ZTFI-A, 69/08 – ZZavar-E in 40/12 – ZUJF; v nadaljevanju ZJU), zato zanje ne velja določba 1. al. 3. odst. 6. čl. ZDIJZ, po kateri so javni tudi podatki v zvezi z delovnim razmerjem javnih uslužbencev. Enako velja za uslužbence SDH d.d. (na dopisu št. 023-4/2016-SS-108 z dne 23. 11. 2016 je naveden priimek uslužbenca SDH kot prejemnika dokumenta v vednost). IP torej ni našel pravne podlage za razkritje navedenih osebnih podatkov javnosti, zato je v skladu s 1. točko izreka te odločbe, dostop v tem delu zavrnil.

 

IP je ugotovil, da iz zahtevanih dokumentov izhajajo tudi imena in priimki nekaterih fizičnih oseb (lastnikov zemljišč). Navedene osebne podatke mora organ v skladu s 1. tč. izreka te odločbe, prekriti, ker za njihovo posredovanje javnosti prav tako ni pravne podlage.

 

5.     Sklepno

 

Glede na vse zgoraj navedeno je IP ugotovil, da je organ napačno uporabil materialno pravo, kar je privedlo do nezakonite odločbe. Nepravilno je namreč uporabil izjemi po 2. tč. 1. odst. 6. čl. in po 2. odst. 5.a čl. ZDIJZ. IP je zato, na podlagi prvega odstavka 252. člena ZUP, odločbo organa deloma odpravil in v tem delu sam rešil zadevo, kot izhaja iz prve točke izreka te odločbe. Na podlagi tretjega odstavka 248 člena ZUP pa je IP pritožbo v skladu z 2. točko izreka te odločbe deloma zavrnil in v svoji odločbi navedel pravilne razloge za odločitev.

 

Posebni stroški v tem postopku niso nastali.

 

Ta odločba je v skladu s 30. točko 28. člena Zakona o upravnih taksah (Uradni list RS, št. 106/10 – uradno prečiščeno besedilo, 14/15 – ZUUJFO, 84/15 – ZZelP-J in 32/16) oproščena plačila upravne takse.

 

 

Pouk o pravnem sredstvu:

Zoper to odločbo ni dovoljena pritožba, pač pa se lahko sproži upravni spor s tožbo, ki se vloži v 30 dneh od vročitve te odločbe na Upravno sodišče Republike Slovenije, Fajfarjeva 33, Ljubljana. Tožba se lahko vloži pisno po pošti ali pri navedenem sodišču. Če se tožba pošlje priporočeno po pošti, se za dan izročitve sodišču šteje dan oddaje na pošto. Tožba z morebitnimi prilogami se vloži v najmanj treh izvodih. Tožbi je treba priložiti tudi to odločbo v izvirniku ali prepisu.

 

 

 

Postopek vodil:

Anže Novak, univ. dipl. prav.

Asistent svetovalca IP

 

 

 

Informacijski pooblaščenec:

mag. Kristina Kotnik Šumah

namestnica pooblaščenke


[1] IU 1410/2010-13