Informacijski pooblaščenec Republika Slovenija
    SLO | ENG

Iskalnik po odločbah IP o dostopu do informacij javnega značaja

+ -
Datum: 09.01.2017
Naslov: Kitak svetovanje d.o.o. - Ministrstvo za infrastrukturo
Številka: 090-279/2016
Kategorija: Kršitev postopka, Poslovna skrivnost
Status: Vrnjeno v ponovno odločanje


POVZETEK:

Organ je delno zavrnil dostop do poročila v zvezi z obračunavanjem toplote v stanovanjskih stavbah. Izdelal ga je zasebni inštitut na podlagi pogodbe sklenjene po postopku javnega naročanja. Dostop je organ delno zavrnil, ker naj bi poročilo vsebovalo poslovne skrivnosti. V utemeljitvi se je organ skliceval na 12. člen pogodbe med organom in izvajalcem, hkrati pa utemeljil, da bi razkritje povzročilo škodo gospodarskim družbam, katerih podatki so bili uporabljeni za pripravo poročila (upravnikov stanovanjskih stavb). IP je ugotovil, da navedeni 12. člen pogodbe ne more predstavljati pisnega sklepa v smislu prvega odstavka 39. člena ZGD-1, saj gre za poslovne skrivnosti upravnikov stanovanjskih stavb in ne strank pogodbe. Prav tako trditvena podlaga ne zadošča za utemeljitev objektivnega kriterija poslovne skrivnosti, saj je po sodni praksi, dokazno breme za utemeljitev poslovne skrivnosti po objektivnem kriteriju na subjektih, ki poslovne skrivnosti varujejo. Ker organ ni pritegnil v postopek stranskih udeležencev (upravnikov stanovanjskih stavb) je storil bistveno kršitev pravil postopka. IP je zadevo vrnil v ponovno odločanje organu prve stopnje.

 

ODLOČBA:

 

Številka: 090-279/2016/4

Datum: 9. 1. 2017

 

Informacijski pooblaščenec po informacijski pooblaščenki Mojci Prelesnik (v nadaljevanju IP), izdaja na podlagi 2. čl. Zakona o Informacijskem pooblaščencu (Ur. l. RS, št. 113/05 in 51/07-ZUstS-A, v nadaljevanju ZInfP), 3. in 4. odst. 27. čl. Zakona o dostopu do informacij javnega značaja (Ur. l. RS, št. 51/06 – uradno prečiščeno besedilo, 117/06 – ZDavP-2, 23/14, 50/14, 19/15 – odl. US in 102/15; v nadaljevanju ZDIJZ), 1. odst. 248. čl. Zakona o splošnem upravnem postopku (Ur. l. RS, št. 24/06 - uradno prečiščeno besedilo, 105/06 – ZUS-1, 126/07- ZUP-E, 65/08-ZUP-F, v nadaljevanju ZUP), o pritožbi KITAK svetovanje d.o.o., Brodarjev trg 7, 1000 Ljubljana (v nadaljevanju prosilec) z dne 29. 11. 2016, zoper odločbo Ministrstva za infrastrukturo, Langusova 4, 1535 Ljubljana (v nadaljevanju organ), št. 090-6/2016/2, z dne 7. 11. 2016, v zadevi odobritve dostopa do informacij javnega značaja naslednjo

 

O D L O Č B O:

 

1.     Pritožbi prosilca, z dne 29. 11. 2016, se ugodi. Odločba Ministrstva za infrastrukturo, št. 090-6/2016/2, z dne 7. 11. 2016, se odpravi in se zadeva vrne temu organu v ponovni postopek, ki mora o zahtevi odločiti najpozneje v 30 (tridesetih) dneh od prejema te odločbe.

 

2.     V tem postopku posebni stroški niso nastali.

 

O b r a z l o ž i t e v :

 

Prosilec je z zahtevo z dne 10. 10. 2016 zahteval dostop do Analize stanja na področju izvajanja Pravilnika o načinu delitve in obračunu stroškov za toploto v stanovanjskih in drugih stavbah z več posameznimi deli (U.l. RS, št. 82/15) v kurilni sezoni 2015/2016.

 

Organ je prosilcu z odločbo št. 090-6/2016/2 z dne 7. 11. 2016 delno zavrnil dostop, tako da je prosilcu omogočil delni dostop do Analize stanja na področju izvajanja Pravilnika o načinu delitve in obračunu stroškov za toploto v stanovanjskih in drugih stavbah z več posameznimi deli (U.l. RS, št. 82/15) v kurilni sezoni 2015/2016 ter izdelava strokovno utemeljenih predlogov, kot izhodišč za morebitne spremembe in dopolnitve pravilnika – Končno poročilo (v nadaljevanju Končno poročilo) brez Priloge 1: Analiza stanja na področju izvajanja novega pravilnika v kurilni sezoni 2016/2017 (v nadaljevanju Priloga 1). Organ je dostop delno zavrnil na podlagi 2. tč. 1. odst. 6. čl. ZDIJZ, ker je ugotovil, da iz zahtevanih dokumentov izhajajo podatki, ki predstavljajo poslovno skrivnost, v skladu z Zakonom o gospodarskih družbah (Uradni list RS, št. 65/09 – uradno prečiščeno besedilo, 33/11, 91/11, 32/12, 57/12, 44/13 – odl. US, 82/13 in 55/15; v nadaljevanju ZGD-1). V utemeljitvi se je organ skliceval na 12. člen Pogodbe o izvedbi naročila storitve št. 2430-16-381009 z dne 7. 6. 2016 za naročilo storitve "Analiza stanja na področju izvajanja Pravilnika o načinu delitve in obračunu stroškov za toploto v stanovanjskih in drugih stavbah z več posameznimi deli (U.l. RS, št. 82/15) v kurilni sezoni 2015/2016 ter izdelavo strokovno utemeljenih predlogov, kot izhodišč za morebitne spremembe in dopolnitve pravilnika" (v nadaljevanju pogodba), sklenjene med organom (kot naročnikom) in izvajalcem Gradbenim inštitutom ZMRK d.o.o. Navedeni 12. člen pogodbe določa, da vsi podatki, do katerih bi pogodbeni stranki prišli z izvedbo te pogodbe, predstavljajo poslovno skrivnost, pogodbeni stranki pa se zavezujeta, da bosta vse podatke skrbno varovali. Prav tako predstavljajo poslovno skrivnost vsi podatki, do katerih bo izvajalec prišel med in po poteku pogodbe. Organ je dodatno utemeljil, da so v zahtevanem poročilu navedeni konkretni podatki o številu stavb in posameznih delov stavb, s katerimi poslujejo konkretno navedene gospodarske družbe, s čemer so razkriti tudi tržni deleži posameznih gospodarskih družb. Poleg navedenega naj bi iz prekritih podatkov izhajale tudi poslovne prakse, ki predstavljajo konkurenčno prednost, razviden pa je tudi različen nivo strokovne usposobljenosti posameznih družb. Po mnenju organa bi z razkritjem navedenih podatkov, za nekatere gospodarske družbe lahko nastala občutna škoda, če bi zanje izvedele konkurenčne družbe.

 

Prosilec je zoper odločbo vložil pritožbo z dne 29. 11. 2016. V pritožbi zatrjuje, da zgoraj omenjeni 12. člen pogodbe ne more zagotavljati varstva poslovne skrivnosti, saj gre za podatke, izdelane na podlagi javnega naročila, plačanega z javnimi sredstvi. Dalje prosilec utemeljuje, da podatki o številu stavb in posameznih delov stavb v upravljanju posameznih upravljavcev (za katere organ trdi, da predstavljajo poslovno skrivnost), v skladu s 3. odst. 39. čl. ZGD-1, ne morejo predstavljati poslovne skrivnosti, saj so javni na podlagi 25. čl. Pravilnika o načinu delitve in obračuna stroškov za toploto v stanovanjskih in drugih stavbah z več deli, po katerem mora izvajalec obračuna Ministrstvu za infrastrukturo (s tem pa tudi javnosti) na njegovo zahtevo posredovati ne le podatke o številu in ogrevani površini stavb ter številu posameznih delov stavb, v katerih so vgrajeni delilniki, ampak tudi podatke o porabi toplote oziroma goriva za ogrevanje in pripravo tople vode za obdobje zadnjih treh let.

 

Organ je pritožbo kot dovoljeno, pravočasno in vloženo po upravičeni osebi z dopisom št. 090-6/2016/6-00611146 z dne 7. 12. 2016, posredoval v odločanje IP.

 

Po pozivu je organ dne 16. 12. 2016 na IP posredoval tudi zgoraj navedeno pogodbo o izvedbi naročila storitve.

 

Pritožba je utemeljena.

 

IP najprej pojasnjuje, da je kot organ druge stopnje v skladu z 247. čl. ZUP dolžan preizkusiti odločitev v delu, v katerem jo prosilec izpodbija. Prvostopenjsko odločitev preizkusi v mejah pritožbenih navedb, po uradni dolžnosti pa preizkusi, ali ni prišlo v postopku na prvi stopnji do bistvenih kršitev postopka in ali ni prekršen materialni zakon.

 

V predmetnem postopku ni sporno, da zahtevane informacije izpolnjujejo vse pogoje za obstoj informacije javnega značaja po prvem odstavku 4. člena ZDIJZ. Organ je zahtevo delno zavrnil, s sklicevanjem na obstoj izjeme poslovne skrivnosti po drugi točki prvega odstavka 6. člena ZDIJZ, po kateri organ zavrne dostop do podatka, ki je opredeljen kot poslovna skrivnost v skladu z zakonom, ki ureja gospodarske družbe.

 

39. člen ZGD-1 opredeljuje pojem poslovne skrivnosti. Po prvem odstavku 39. člena ZGD-1 se za poslovno skrivnost štejejo podatki, za katere tako določi družba s pisnim sklepom. S tem sklepom morajo biti seznanjeni družbeniki, delavci, člani organov družbe in druge osebe, ki morajo varovati poslovno skrivnost (subjektivni kriterij). Po drugem odstavku 39. člena ZGD-1 se ne glede na to ali so določeni s sklepi iz prejšnjega odstavka, za poslovno skrivnost štejejo tudi podatki, za katere je očitno, da bi nastala občutna škoda, če bi zanje izvedela nepooblaščena oseba. Družbeniki, delavci, člani organov družbe in druge osebe so odgovorni za izdajo poslovne skrivnosti, če so vedeli ali bi morali vedeti za tako naravo podatkov (objektivni kriterij). Po tretjem odstavku 39. člena ZGD-1 se za poslovno skrivnost ne morejo določiti podatki, ki so po zakonu javni ali podatki o kršitvi zakona ali dobrih poslovnih običajev.

 

Organ se v izpodbijani odločbi sklicuje tudi na 12. člen Pogodbe o izvedbi naročila storitve št. 2430-16-381009, ki določa, da sta pogodbeni stranki sporazumni, da vsi podatki, do katerih bi prišli z izvedbo te pogodbe, predstavljajo poslovno skrivnost in se zavezujeta, da bosta podatke skrbno varovali. Prav tako predstavljajo poslovno skrivnost vsi podatki, do katerih bo izvajalcev prišel med in po poteku pogodbe.

 

IP ugotavlja, da iz obrazložitve izpodbijane odločbe ni jasno razvidno, ali je organ utemeljeval, da podatki, do katerih je prosilcu zavrnil dostop, izpolnjujejo pogoje za obstoj subjektivnega (1. odst. 39. člena ZGD-1) ali objektivnega (2. odst. 39. člena ZGD-1) kriterija za poslovno skrivnost. Organ namreč zgolj navaja 12. člen pogodbe, v nadaljevanju pa se opredeljuje do tega, da bi z razkritjem nastala škoda gospodarskim družbam, če bi se s podatki seznanile konkurenčne družbe. Iz vsebine utemeljitve je mogoče sklepati, da želi organ z zavrnitvijo dostopa zavarovati interese gospodarskih družb, ki so posredovale svoje podatke za izvedbo predmeta naročila po pogodbi – to so upravniki večstanovanjskih stavb in delov stavb. IP ob tem pojasnjuje, da se lahko z institutom poslovne skrivnosti varuje le interese poslovnega subjekta, ki je podatke označil za poslovno skrivnost (subjektivni kriterij) oziroma bi mu z razkritjem očitno nastala škoda (objektivni kriterij). Navedeni 12. člen pogodbe torej ne more predstavljati ustrezne podlage za varstvo poslovnih skrivnosti upravnikov stanovanjskih stavb, v smislu pisnega sklepa iz prvega odstavka 39. člena ZGD-1, saj ni bil sprejet s strani upravnikov stanovanjskih stavb, temveč s strani strank pogodbe (Gradbeni inštitut ZRMK oziroma Ministrstvu za infrastrukturo). IP dalje ugotavlja, da iz izpodbijane odločbe ne izhaja, da bi navedeni 12. člen lahko predstavljal pisni sklep Gradbenega inštituta ZRMK (stranke pogodbe), za zavarovanje podatkov v predmetu pogodbe kot lastnih poslovnih skrivnosti. IP ob tem dodaja, da v konkretnem primeru takšno sklicevanje niti ne bi bilo dopustno, saj (kot opozarja v pritožbi že prosilec), se po tretjem odstavku 39. člena ZGD-1, za poslovno skrivnost ne morejo določiti podatki, ki so po zakonu javni. V skladu s prvo alinejo tretjega odstavka 6. člena ZDIJZ so po zakonu javni tudi podatki, ki predstavljajo porabo javnih sredstev, v konkretnem primeru pa je bilo zahtevano Končno poročilo pripravljeno z javnimi sredstvi (po javnem naročilu). Iz navedenega razloga je po mnenju IP mogoče tolmačiti 12. člen pogodbe le kot napotilo strankama pogodbe, da se zavedata, da iz Končnega poročila in prilog izhajajo podatki, ki lahko predstavljajo poslovno skrivnost zainteresiranih poslovnih subjektov (upravnikov večstanovanjskih stavb) in ne kot samostojen pisni sklep o določitvi teh podatkov za poslovno skrivnost v skladu s prvim odstavkom 39. člena ZGD-1.

 

Organ je v obrazložitvi še utemeljeval, da bi z razkritjem nastala gospodarska škoda družbam, če bi se z njimi seznanile konkurenčne družbe. Pri tem konkretno navaja, da iz Končnega poročila in Priloge 1 izhajajo konkretni podatki o številu stavb in posameznih delov stavb, s katerimi poslujejo konkretno navedene gospodarske družbe, s čemer so razkriti tudi tržni deleži posameznih gospodarskih družb. Poleg navedenega naj bi iz prekritih podatkov izhajale tudi poslovne prakse, ki predstavljajo konkurenčno prednost, razviden pa je tudi različen nivo strokovne usposobljenosti posameznih družb. Iz povzete utemeljitve je torej očitno, da se organ sklicuje na to, da bi z razkritjem nastala škoda upravnikom večstanovanjskih stavb, ki so posredovali svoje podatke za izdelavo predmeta pogodbe. Sklepati je mogoče, da organ s tem utemeljuje obstoj poslovne skrivnosti po objektivnem kriteriju (2. odst. 39. člena ZGD-1). IP ob tem ugotavlja, da navedeno ne more predstavljati ustrezne trditvene podlage za utemeljitev obstoja poslovne skrivnosti po objektivnem kriteriju, saj je v skladu s sodno prakso upravnega sodišča, dokazno breme za utemeljitev objektivnega kriterija poslovne skrivnosti na poslovnem subjektu, katerega poslovno skrivnost se varuje (U 32/2008-25 z dne 8. 10. 2008 in U 284/2008 z dne 27. 5. 2009). V konkretnem primeru pa organ upravnikov stanovanjskih stavb niti ni povabil v postopek.

 

V skladu z zgoraj navedenim gre v zavrnilnem delu izpodbijane odločbe za varstvo poslovnih skrivnosti tretjih gospodarskih družb (upravnikov stanovanjskih stavb). Na podlagi 44. člena ZUP mora organ ves čas med postopkom po uradni dolžnosti skrbeti za to, da so v postopku udeleženi vsi, na katerih pravice ali pravne koristi bi lahko vplivala odločba. Opustitev te dolžnosti (če osebi, ki bi morala biti udeležena kot stranka ali stranski udeleženec v postopku, ta možnost ni bila dana) pa predstavlja bistveno kršitev pravil postopka po drugi točki drugega odstavka 237. člena ZUP.

 

Iz dokumentacije spisa zadeve na prvi stopnji ni razvidno, da bi organ v postopek povabil kot stranske udeležence tudi poslovne subjekte, katerih poslovne skrivnosti želi z zavrnitvijo dostopa varovati (upravnike stanovanjskih stavb). Ker torej organ v nasprotju s 44. členom in drugo točko drugega odstavka 237. člena ZUP, poslovnih subjektov ni povabil v postopek, je storil bistveno kršitev pravil postopka, zato je IP izpodbijano odločbo, na podlagi tretjega odstavka 251. člena ZUP, odpravil in zadevo vrnil organu v ponovno odločanje.

 

Ker je IP kot drugostopenjski organ, enako kot organ prve stopnje, dolžan spoštovati temeljna načela upravnega postopka, je dolžan upoštevati tudi načelo ekonomičnosti postopka iz 14. člena ZUP. Postopek je torej treba voditi hitro, kar pomeni tudi s čim manjšo zamudo za stranke in druge udeležence v postopku, vendar tako, da se preskrbi vse, kar je potrebno, da se lahko ugotovi dejansko stanje, zavarujejo pravice in pravne koristi stranke ter izda zakonita in pravilna odločba. IP je ocenil, da bo pomanjkljivosti postopka na prvi stopnji hitreje in bolj ekonomično odpravil sam organ prve stopnje. Iz navedenega razloga je IP zadevo na podlagi tretjega odstavka 251. člena ZUP zadevo vrnil v ponovno odločanje organu prve stopnje, kot izhaja iz prve točke izreka te odločbe.

 

V ponovljenem postopku bo moral organ v postopek kot stranske udeležence pritegniti vse poslovne subjekte, za katere je ugotovil, da njihovi podatki lahko predstavljajo poslovno skrivnost. Pri tem bo moral najprej preveriti, ali so podani pogoji za priznanje poslovne skrivnosti po subjektivnem kriteriju v skladu s prvim odstavkom 39. člena ZGD-1. Če poslovni subjekti s pravnim interesom ne bodo izkazali obstoja poslovnih skrivnosti po subjektivnem kriteriju, mora organ nadalje preveriti, ali so podani pogoji za priznanje poslovne skrivnosti po objektivnem kriteriju v skladu z drugim odstavkom 39. člena ZGD-1. Ob tem IP opozarja, da za poslovno skrivnost po objektivnem kriteriju štejejo le podatki, za katere je očitno, da bi nastala občutna škoda, če bi zanje izvedela nepooblaščena oseba, v skladu s sodno prakso upravnega sodišča, pa je dokazno breme za utemeljevanje obstoja poslovne skrivnosti po objektivnem kriteriju na poslovnem subjektu, čigar poslovno skrivnost se varuje.

 

Posebni stroški v tem postopku niso nastali. Ta odločba je v skladu s 30. tč. 28. čl. Zakona o upravnih taksah (Ur. l. RS, št. 42/2007 - uradno prečiščeno besedilo s spremembami in dopolnitvami) oproščena plačila upravne takse.

 

Pouk o pravnem sredstvu:

Zoper to odločbo ni dovoljena pritožba, niti upravni spor.

 

 

Postopek vodil:

Anže Novak, univ. dipl. prav.

Asistent svetovalca IP

 

 

Informacijski pooblaščenec:

Mojca Prelesnik, univ. dipl. prav.

Informacijska pooblaščenka