Informacijski pooblaščenec Republika Slovenija
    SLO | ENG

Iskalnik po odločbah IP o dostopu do informacij javnega značaja

+ -
Datum: 16.10.2019
Naslov: Inštitut za pravo človekovih pravic - Ministrstvo za delo, družino, socialne zadeve in enake možnosti
Številka: 090-218/2019
Kategorija: Ali gre za zlorabo pravice?, Kršitev postopka
Status: Vrnjeno v ponovno odločanje


POVZETEK:

Prosilec je na organ naslovil zahtevo po posredovanju določene dokumentacije, pri čemer jo je ta zaradi obstoja instituta zlorabe pravice v celoti zavrnil. IP je tako v pritožbenem postopku ugotavljal, ali je prosilec res zlorabil pravico dostopa do informacij javnega značaja, in ugotovil, da je organ napačno ugotovil dejansko stanje, ki ga je vodilo v napačen zaključek. Institut zlorabe pravice v konkretnem primeru ni podan. Poleg navedenega je IP ugotovil, da se organ ni opredelil do posameznih dokumentov, niti ni ugotavljal obstoj morebitnih izjem, zato je zadevo vrnil organu v ponovno odločanje.

 

ODLOČBA:

 

Številka: 090-218/2019/2
Datum: 16. 10. 2019

Informacijski pooblaščenec po informacijski pooblaščenki Mojci Prelesnik izdaja na podlagi 2. člena Zakona o Informacijskem pooblaščencu (Uradni list RS, številka 113/2005 in 51/2007 – ZUstS-A, v nadaljevanju ZInfP), tretjega odstavka 27. člena Zakona o dostopu do informacij javnega značaja (Uradni list RS, št. 51/06– uradno prečiščeno besedilo, s spremembami in dopolnitvami; v nadaljevanju ZDIJZ), prvega odstavka 248. člena ter prvega in tretjega odstavka 251. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (Uradni list RS, št. 24/06 - uradno prečiščeno besedilo s spremembami in dopolnitvami;  v nadaljevanju ZUP), o pritožbi Inštituta za pravo človekovih pravic, Krekov trg 1, 1000 Ljubljana (v nadaljevanju prosilec), ki ga zastopa direktor Tilen Vesenjak, z dne 24. 9. 2019, zoper sklep in odločbo, št. 090-21/2019/8 z dne 16. 9. 2019, Ministrstva za delo, družino, socialne zadeve in enake možnosti, Štukljeva cesta 44, 1000 Ljubljana (v nadaljevanju organ), v zadevi dostopa do informacij javnega značaja, naslednjo


O D L O Č B O:


1.    Pritožbi prosilca z dne 24. 9. 2019 se ugodi in se 1. točka izreka odločbe Ministrstva za delo, družino, socialne zadeve in enake možnosti, št. 090-21/2019/8 z dne 16. 9. 2019, odpravi in se zadeva v tem delu vrne organu prve stopnje v ponovno odločanje. Organ prve stopnje mora o zadevi odločiti brez odlašanja, najpozneje pa v 30 (tridesetih) dneh od prejema te odločbe.

2.    Pritožba prosilca z dne z dne 24. 9. 2019 zoper 2. točko izreka odločbe Ministrstva za delo, družino, socialne zadeve in enake možnosti, št. 090-21/2019/8 z dne 16. 9. 2019, se zavrne.

3.    V postopku reševanja te pritožbe niso nastali posebni stroški.


O b r a z l o ž i t e v :

Prosilec je dne 8. 7. 2019 in dne 22. 7. 2019 na organ naslovil zahtevi za posredovanje dokumentov v izbranih zadevah in zaprosil, da mu le-te v obliki skenov posredujejo na elektronski naslov. Dne 7. 8. 2019 je vložil novo zahtevo, s katero je zaprosil za posredovanje popisa vseh zadev Sektorja za enake možnosti, in sicer vseh rešenih, nerešenih in zadev v reševanju, za obdobje med 1. 1. 2016 in 31. 7. 2019. Zaprošeno dokumentacijo je želel prejeti na elektronski naslov v anonimizirani obliki.

Na podlagi določb ZUP je organ s sklepom vodenje postopkov v zvezi z zahtevami prosilca z dne 8. 7. 2019 (organ s sklepom podaljšal rok za odločitev), z dne 22. 7. 2019 (organ s sklepom podaljšal rok za odločitev) in z dne 7. 8. 2019 združil v en postopek in v tem postopku izdal sklep in odločbo, št. 090-21/2019/8 z dne 16. 9. 2019 (v nadaljevanju izpodbijana odločba). S slednjo je zahteve prosilca z dne 8. 7. 2019, z dne 22. 7. 2019 in z dne 7. 8. 2019 (v delu) zavrnil v skladu s petim odstavkom 5. člena ZDIJZ (institut zloraba pravice). Del zahteve z dne 7. 8. 2019, ki se je nanašala na posredovanje popisa vseh zadev Sektorja za enake možnosti, za obdobje med 1. 8. 2018 in 31. 5. 2019, pa je organ zavrgel na podlagi 4. točke prvega odstavka 129. člena ZUP. Organ je namreč pojasnil, da je prosilec v vlogi z dne 7. 8. 2019 zahteval iste informacije, ki jih je na vlogo z dne 31. 5. 2019 že prejel z dopisom z dne 27. 6. 2019, popis vseh zadev (rešenih, nerešenih in zadev v reševanju), torej tudi zadev Sektorja za enake možnosti za obdobje od 1. 8. 2018 do 31. 5. 2019. Poudaril je, da je prosilec ravno na podlagi prejetega popisa vseh zadev, oblikoval zahtevi z dne 8. 7. 2019 in z dne 22. 7. 2019, v katerih je zaprosil za posredovanje dokumentov v izbranih zadevah s konkretno navedbo številke ter naziva zadeve, med katerimi so tudi zadeve omenjenega sektorja.

Nadalje organ v obrazložitvi izpodbijane odločbe povzema pretekle zahteve prosilca, vložene na podlagi določb ZDIJZ, in navaja, da je v postopku odločanja ugotovil, da je prosilec pri organu dne 31. 5. 2019 vložil zahtevo za dostop do informacij javnega značaja, in sicer popis vseh rešenih, nerešenih in zadev v reševanju za obdobje od 1. 8. 2018 do 31. 5. 2019 v excel ali pdf tabeli, v anonimizirani obliki, ki mu je bila tudi posredovana dne 27. 6. 2019. Na podlagi prejetega je nato vložil zahtevi z dne 8. 7. 2019 in z dne 22. 7. 2019. Prav tako je ugotovil, da je prosilec pred tem, dne 18. 3. 2019, zahteval, da se mu posredujejo določeni dokumenti. Zoper odločitev organa v tem primeru se je prosilec pritožil, o pritožbi je odločal IP, ki je zadevo vrnil organu v ponovno odločanje. Organ je pojasnil, da v zadevi vodi ponovni postopek in o zahtevi še ni odločil, saj je dokumentacija obsežna. Nadalje organ navaja, da je prosilec tudi dne 26. 4. 2019 vložil zahtevo za dostop do informacij javnega značaja, s katero je zaprosil za posredovanje anonimiziranih in skeniranih spisov v določenih zadevah. Dostop do večine dokumentov je bil prosilcu tudi v tem primeru omogočen. Organ dodaja, da so zahteve po vsebini funkcionalno povezane, pri čemer prosilec npr. zahteva iste informacije. Tako je v zahtevi z dne 18. 3. 2019 in zahtevi z dne 26. 4. 2019 zahteval popis zadev in izpis dokumentov in drugega gradiva glede vojnega grobišča Barbara rov v Hudi Jami, torej je z drugo vlogo zahteval informacije, ki jih je že prejel.

Zlorabo pravice dostopa do informacij javnega značaja organ utemeljuje z naslednjimi navedbami:
- prosilec je pri organu v času od dne 18. 3. 2019 do dne 7. 8. 2019 vložil šest obsežnih zahtev, katerih dokumenti vsebujejo izjeme od prostega dostopa do informacij javnega značaja iz 5.a in 6. člena ZDIJZ, zato mora organ za vsak dokument posebej oceniti, ali je mogoče uporabiti institut delnega dostopa v skladi s 7. členom ZDIJZ in 19. členom Uredbe. Organ je dolžan vsako izjemo izločiti oziroma prekriti, kar zanj predstavlja veliko dodatnega dela,
- v primeru zavrnitve zahteve v celoti oziroma izvedbe delnega dostopa mora organ izdati odločbo in v njenem izreku in obrazložitvi natančno in določno opredeliti, v katerem delu se posamezni dokument prekrije, na podlagi katere izjeme, katero vrsto podatkov je prekril, kje se ti nahajajo in katero izjemo predstavljajo. Poudarja, da bi zaradi izvedbe delnega dostopa in ker gre za obsežno dokumentacijo iz zadev, ki jih prosilec zahteva v vlogi z dne 8. 7. 2019 in z dne 22. 7. 2019, ki sodijo v pristojnost različnih notranje organizacijskih enot organa, moralo voditi postopek in sodelovati več javnih uslužbencev organa, da bi lahko opravili konkreten in posamičen ter temeljit preizkus velikega števila dokumentov,
- organ je dolžan skladno s 44. členom ZUP ves čas med postopkom po uradni dolžnosti skrbeti za to, da so v postopku udeleženi vsi, na katere pravice in pravne koristi bi vplivala odločba, sicer bi prišlo do bistvene kršitve pravil postopka. Tudi to procesno dejanje je povezano z dodatnim delom in daljšim časom odločanja. Že sam postopek delnega dostopa (pregled dokumenta, fotokopiranje dokumentov, prikrivanje varovanih podatkov oziroma anonimizacija, skeniranje dokumentov) zahteva glede na množico dokumentov veliko časa, prav tako priprava odločitve o delni zavrnitvi zahteve z zakonitim izrekom in ustrezno obrazložitvijo,
- v pristojnost organa sodi več področij dela, v katerih se vodijo upravni postopki o pravicah, ki zaradi svoje narave zahtevajo čimprejšnjo odločitev in katerih upravičenci so Ijudje, ki so pomoči oziroma pravic najbolj potrebni, to so socialnovarstvene pravice, pravice invalidov, brezposelnih oseb, otrok itd.., torej najbolj ranljiva populacija. Zaradi upravnega bremena, ki bi ga povzročila obravnava zahtev prosilca po ZDIJZ, bi bilo delo na posameznih področjih organa resno ohromljeno, saj bi že samo v zvezi z zahtevo prosilca z dne 8. 7. 2019 organ moral vsebinsko pregledati okoli 1450 strani dokumentov in izločiti izjeme ter o tem izdati odločbo in odločitev ustrezno obrazložiti,
- organ poudarja tudi, da intenzivno izvaja ukrep za odpravo zaostankov pri reševanju pritožb na odločbe centrov za socialno delo glede pravic iz javnih sredstev, pri katerem sodelujejo javni uslužbenci iz vseh notranje organizacijskih enot organa, saj zaradi velikega števila pritožb javni uslužbenci pristojne notranje organizacijske enote pritožb ne zmorejo rešiti v primernem času. Potrebno delo za posredovanje informacij prosilcu, ki izvirajo iz različnih notranje organizacijskih enot, pa bi povzročilo motnje oziroma zastoj tudi pri izvajanju tega ukrepa ter
- upoštevajoč pogostost in obseg zahtevanih informacij javnega značaja prosilca, k zaradi delnega dostopa do informacij zahtevajo angažiranje večje skupine javnih uslužbencev, je organ ugotovil, da bi v času odločanja o prosilčevih zahtevah, kljub podaljšanemu roku za odločitev po 24. členu ZDIJZ, zastali tudi upravni postopkih, ki sodijo v pristojnost organa, v katerih se odloča o že navedenih pravicah upravičencev.

Organ v konkretni zadevi ugotavlja, da pogostost vlaganja zahtev prosilca in obsežnost njegovih zahtev, ki sodijo v različna organizacijska področja dela organa, pomeni nesorazmerno obremenitev organa in s tem oviranje organa pri izvajanju njegovih temeljnih nalog. S prosilčevim načinom vlaganja zahtev je organ prekomerno zasut z delom, kar predstavlja oviro za njegovo učinkovito delo ne samo na področju dostopa do informacij javnega značaja, temveč na vseh delovnih področjih. Ker prosilec zahteva dostop do velikega obsega dokumentacije, je organ presodil, da bi posredovanje zahtevanih informacij vplivalo na dolžnost in pravico organa, da opravlja svoje delo samostojno v okviru in na podlagi Ustave Republike Slovenije in zakonov ter posledično na pravice tretjih oseb, ki so udeležene v drugih postopkih, ki se vodijo pri organu. Upoštevajoč navedeno je organ po tehtni presoji zaključil, da je prosilec z več funkcionalno povezanimi zahtevami očitno zlorabil pravico dostopa do informacij javnega značaja. Organ je ob presoji vseh zahtev, ki jih je vložil prosilec, presodil, da pravico do informacij javnega značaja izvršuje v nasprotju z namenom, zaradi katerega je priznana. Pogostost vlaganja zahtev prosilca, v manj kot petih mesecih 6 zahtev in sama obsežnost zahtev, je gotovo nesorazmerna obremenitev organa, prosilec pa ne sledi lastnim upravičenim interesom dostopati do informacij zaradi izvrševanja demokratične in nadzorne funkcije pravice dostopa do informacij javnega značaja, temveč nasprotno - prosilec s svojim načinom vlaganja zahtev organ prekomerno zasipa z delom in hkrati posega v njegovo dostojanstvo in nesorazmerno posega tudi v pravice tretjih oseb.

Organ svojo ugotovitev glede zlorabe pravice dostopa do informacij javnega značaja v konkretni zadevi opira na uvodno obrazložitev Predloga zakona o spremembah in dopolnitvah Zakona o dostopu do informacij javnega značaja - ZDIJZ-C, na pravno teorijo, na članek dr. Andreja Berdena Zloraba pravice (Pravna praksa, št. 26/00), na sodbo Upravnega sodišča RS, št. U 92/2006-8 z dne 4. 10. 2007, na Sklep Ustavnega sodišča št. Up-3427/07-34 in U-l-287/07 z dne 6. 11. 2008 (npr. ponavljajoče se vloge za isto zadevo), na sodbo Upravnega sodišča, št. III U 240/2012 z dne 7. 11. 2013 (način vlaganja zahtev, ko se organ prekomerno zasipa z delom, kar predstavlja oviro za njegovo učinkovito delo ne samo na področju dostopa do informacij javnega značaja, temveč na vseh njegovih delovnih področjih) itd.

Dne 24. 9. 2019 je prosilec zoper odločitev organa vložil pritožbo, v kateri pod razdelkom I. navaja, da je navedba organa, da vlaga zahteve za dostop do informacij javnega značaja s »šikanoznim« namenom, žaljiva in neresnična. Zagotavlja, da ni nikoli zahteval nobene informacije javnega značaja iz omenjenega razloga, niti ni želel zasipati organ z delom. Sam razume pravico do informacij javnega značaja kot pravico posameznika do nadzora nad delovanjem državnih organov, skladno z načeli demokratične in pravne države. Organu očita, da se ne zaveda dejstva, da je v obravnavanem primeru kot prosilec v podrejenem položaju in dodaja, da se na drugačen način presoja zloraba pravice, ko gre za podrejene pravne subjekte, kot v primerih, ko gre za prirejene. Prav tako organ ni izvedel testa sorazmernosti in tehtal, katere vrednote (pravice) imajo prednost z vidika varstva, kot tudi katere pravice mu bodo s tem kršili. Opozarja tudi na argumentacijo organa, da je zaprosil za preveliko količino podatkov (čeprav mu tega zakon nikjer ne prepoveduje, niti količinsko ne zamejuje), ki jih on sam ne more obvladovati, in bi lahko to domnevno resno ohromilo delovanje organa. Nadalje navaja, da je organ v svoji obrazložitvi obsežno pojasnil, kje vse vidi zlorabo pravice, ni pa pri tem z ničemer konkretiziral, zakaj je po njegovem mnenju mesečno zahtevanje informacij javnega značaja zloraba pravice; niti ni nikjer konkretiziral, kako in concreto bi njegova vloga povzročila domnevno ohromitev ali kolikšno število zahtevkov za dostop do informacij javnega značaja je po njegovem mnenju dopustno. Obenem dodaja, da redno zaproša (na mesečni ali dvomesečni ravni) za informacije javnega značaja, ker izvaja monitoring nad delovanjem državnih organov preko informacij javnega značaja. Tudi tematike, ki jih spremlja, so predvsem s področja varstva človekovih pravic, kar izhaja tudi iz vsebine zahtevanih izpiskov. V razdelku II. prosilec omenja odločbo IP, št. 090-111/2019/3 z dne 16. 7. 2019, s katero je IP odločil o njegovi pritožbi v neki drugi zadevi in poziva organ k posredovanju dokumentacije iz dokumenta 351-4/2016/64.

Organ je po preizkusu procesnih predpostavk in odločitvi, da izpodbijane odločbe ne bo spremenil, na podlagi 245. člena ZUP, pritožbo prosilca odstopil v reševanje IP.

Pritožba je delno utemeljena.

1. Meje preizkusa pritožbe s strani pritožbenega organa

IP najprej pojasnjuje, da je kot organ druge stopnje v skladu z 247. členom ZUP dolžan preizkusiti odločitev v delu, v katerem jo prosilec izpodbija. Prvostopenjsko odločitev preizkusi v mejah pritožbenih navedb, po uradni dolžnosti pa preizkusi, ali ni prišlo v postopku na prvi stopnji do bistvenih kršitev postopka in ali ni prekršen materialni zakon.

Kot izhaja iz izpodbijane odločbe je organ dostop do zahtevanih dokumentov zavrnil sklicujoč se na peti odstavek 5. člena ZDIJZ, ki določa, da lahko organ prosilcu izjemoma zavrne dostop do zahtevane informacije, če prosilec z eno ali več funkcionalno povezanimi zahtevami očitno zlorabi pravico dostopa do informacij javnega značaja po tem zakonu, oziroma je očitno, da so zahteva ali zahteve šikanoznega značaja.

V obravnavanem primeru je torej sporno vprašanje, ali je prosilec zlorabil pravico dostopa do informacij javnega značaja.
Glede pritožbenih navedb v razdelku II. pritožbe IP najprej ugotavlja, da so te za vodenje konkretnega pritožbenega postopka irelevantne in se zato do njih ne opredeljuje. Kot že zgoraj zapisano, prosilec v tem razdelku pritožbe izpostavlja odločbo IP, s katero je ta odločil o njegovi pritožbi v drugi zadevi in torej ne more biti predmet presoje tega konkretnega pritožbenega postopka, niti na potek tega postopka ne vpliva. Gre za očitke, ki se nanašajo na drug postopek, voden pri organu pod št. 090-17/2019, ki pa je, kot izhaja iz prejete dokumentacije, že pravnomočno končan.

Prav tako je IP, upoštevajoč zgoraj navedeno pojasnilo organa, zavrnil pritožbo prosilca zoper 2. točko izpodbijane odločbe, s katero je ta zavrgel njegovo zahtevo po posredovanju popisa vseh zadev Sektorja za enake možnosti za obdobje med 1. 8. 2018 in 31. 5. 2019. Organ je namreč prepričljivo pojasnil, da je omenjeno dokumentacijo prosilcu že posredoval, temu pa izrecno, s konkretnimi navedbami, v pritožbi ni niti ugovarjal prosilec. Glede na navedeno, je IP pritožbo prosilca v tem delu kot neutemeljeno zavrnil.

2. Zloraba pravice dostopa do informacij javnega značaja

IP poudarja, da lahko zavezanec po ZDIJZ zahtevo ali funkcionalno povezane zahteve prosilca zavrne po petem odstavku 5. člena ZDIJZ le v primeru, ko so izpolnjeni vsi elementi za zlorabo pravice dostopa do informacij javnega značaja. ZDIJZ ne določa konkretnih kriterijev oziroma elementov, ki kažejo na zlorabo pravice dostopa do informacij javnega značaja, niti ni z ZDIJZ omejeno število vlog, ki jih lahko vloži posamezen prosilec, zato IP pri presoji zlorabe pravice dostopa do informacij javnega značaja upošteva kriterije, ki so se razvili za opredelitev zlorabe pravice v pravni teoriji in praksi, npr.:
•    ponavljajoče se vloge za isto zadevo s pavšalnimi navedbami;
•    pritožba je očitno nedovoljena in neutemeljena, vsak razumen posameznik pa šteje njeno vložitev kot brez vseh možnosti za uspeh; z očitno nedovoljenimi in neutemeljenimi vlogami se tako ovira izpolnjevanje temeljnih nalog Ustavnega sodišča kot najvišjega organa sodne oblasti za varstvo ustavnosti in zakonitosti ter človekovih pravic in temeljnih svoboščin;
•    vlaganje vlog, katerih vsebina je izražanje številnih negativnih vrednostnih sodb in žalitev, provokacija in s tem navidezno uveljavljanje pravic;
•    zaporedno vlaganje nedovoljenih pravnih sredstev - vlog brez postulacijske sposobnosti, ki vodijo k obravnavanju in pojasnjevanju istih procesnih vprašanj;
•    vztrajanje pri izterjavi bagatelnega zneska, brez navedbe razumnih razlogov za vztrajanje;
•    z načinom vlaganja zahtev se organ prekomerno zasipa z delom, kar predstavlja oviro za njegovo učinkovito delo ne samo na področju dostopa do informacij javnega značaja, temveč na vseh njegovih delovnih področjih, npr. z več deset vloženimi zahtevami za dostop do izrazito obsežne količine dokumentov in npr. več kot 300 elektronskimi sporočili, poslanimi odgovorni osebi za dostop do informacij javnega značaja, v obdobju enega leta, kar predstavlja izjemno število vlog, večinoma z žaljivo vsebino, posredovanje tudi drugim državnim organom;
•    zahteve niso žaljive in tudi ne pretirano obsežne, organ pa glede na zahtevano količino dokumentov tudi ni izkazal, da prosilcu v zakonskem roku ne bi mogel zagotoviti dostopa do podatkov brez škode za delo; organ je dolžan organizirati svoje delo tako, da se prosilcu, ki ne zlorablja pravice, omogoči dostop; večje število vloženih zahtev, ki utegne organu povzročiti določene neprijetnosti, samo po sebi (ob odsotnosti drugih okoliščin, ki kažejo zlorabo) ne more predstavljati razloga za zavrnitev;
•    za presojo zakonitosti izpodbijanega akta je potrebno presoditi, ali iz načina vlaganja zahtev prosilca izhaja njegov namen prekomerno zasipati organ z delom in ga s tem ovirati pri opravljanju nalog ter poseči v njeno dostojanstvo oziroma ali vloženi zahtevi prosilca namerno povzročata kakšne neprijetnosti ali druge nevšečnosti.
IP obenem dodaja, da se je o zlorabi pravice dostopa do informacije javnega značaja že večkrat izrekel in v odločbah  obširno obrazložil institut zlorabe pravice, pojem pravice in njene vsebinske opredelitve ter navedel kriterije za opredelitev zlorabe pravice v pravni teoriji in praksi, ki se lahko uporabijo tudi v zvezi s pravico dostopa do informacij javnega značaja in so med drugim navedena v zgornjih vrsticah. Primeroma gre za odločbe št. 090-249/2016 z dne 3. 1. 2017, št. 090-27/2017 z dne 18. 4. 2017, št. 090-68/2017 z dne 1. 6. 2017 in št. 090-55/2017 z dne 14. 7. 2017
Zloraba pravice je institut, ki ga je treba uporabljati z veliko mero previdnosti in le tam, kjer je to nujno potrebno. Kriterije, ki opredeljujejo zlorabo pravice, je treba razlagati ozko in v vsakem primeru posebej. Utemeljitev obstoja zlorabe pravice mora vselej ostati skrajno sredstvo v postopkih odločanja o zahtevah za posredovanje informacij javnega značaja in se sme uporabiti le v primeru, če od organa objektivno ni mogoče pričakovati, da bo zahteve prosilca obravnaval skladno z določbami ZDIJZ. Tudi iz sodbe Upravnega sodišča RS z opr. št. U 92/2006-8 z dne 4. 10. 2007 izhaja, da razloga za zavrnitev dostopa do informacij javnega značaja ne more predstavljati zgolj veliko število dokumentov, ki bi jih bilo potrebno prosilcu izročiti. V tej zadevi je moral namreč organ pripraviti za delni dostop v skladu s 7. členom ZDIJZ kar 18.587 dokumentov. Tudi iz novejše upravno sodne prakse izhaja, da večje število zahtevanih dokumentov, »ki utegne organu povzročiti določene neprijetnosti, samo po sebi (ob odsotnosti drugih okoliščin, ki kažejo na zlorabo) ne more predstavljati razloga za zavrnitev zahtevanega dostopa (sodba Upravnega sodišča RS opr. št. II U 214/2016 z dne 7. 2. 2017). Ravno slednje, dostop do velikega obsega dokumentacije, organ v izpodbijani odločbi večkrat omeni kot enega izmed razlogov za zavrnitev dostopa do zahtevane dokumentacije. IP se sicer strinja, da pregled zahtevane dokumentacije predstavlja zahtevno, natančno in zamudno delo, vendar to a priori, kot izhaja tudi iz sodne prakse, ne more biti razlog za zavrnitev zahteve zaradi zlorabe pravice. Ob tem IP še posebej poudarja, da zlorabe pravice in šikanoznega značaja zahteve za dostop do informacij javnega značaja nikakor ni mogoče utemeljevati s predhodnimi dejanji in ravnanjem prosilca do organa, ampak je to presojo treba vezati na konkretno zahtevo za dostop do informacij javnega značaja in glede nje opraviti presojo kriterijev, ki so se razvili skozi zgoraj opisano prakso IP in upravno sodno prakso. V zvezi s šikanoznostjo zahtev, IP dodaja, da ob pregledu prosilčevih zahtev ni zaznal, da bi bile te nespoštljive oz. kakorkoli žaljive, šikanozne do organa.
Organ, na katerem je dokazno breme, v obravnavanem primeru po oceni IP ni popolnoma izkazal dejstev, na podlagi katerih bi bilo mogoče utemeljiti, da bi vsebinska obravnava predmetnih zahtev prekomerno obremenila delo organa in zaradi tega organ ne bi mogel ustrezno zavarovati pravic strank v drugih postopkih. Objektivno torej ni mogoče ugotoviti, da bi obravnava zahtev do te mere ovirala delo organa, da ta svojih preostalih nalog ne bi mogel izvajati in zato pravic strank v drugih postopkih ne bi mogel ustrezno zavarovati. IP tudi ne more slediti navedbi organa glede reševanja pritožb na odločbe centrov za socialno delo v zvezi s pravicami iz javnih sredstev. Gre namreč za znano dejstvo, ki traja že dlje časa (veliko o tej temi je dostopnega tudi v medijih), pri čemer zaostanki seveda niso nastali zaradi vlaganja zahtev prosilca. Tega ne spremi niti dejstvo, da je organ v obravnavni zadevi sprejel sklepa o podaljšanju rokav skladu s 24. členom ZDIJZ. Kot je IP navedel že večkrat v svojih odločbah, večje število zahtev in večji obseg zahtevanih dokumentov, ki imata za posledico večji obseg dela organa, sama po sebi še ne pomenita zlorabe pravice dostopa do informacij javnega značaja. Prav tako se IP ne more strinjati z navedbami organa, da mora v primeru zavrnitve zahteve v celoti oziroma izvedbe delnega dostopa izdati odločbo in v njenem izreku in obrazložitvi natančno in določno opredeliti dokumente, izjeme itd. IP poudarja, da gre za zakonske obveznosti organa, ki mu jih nalaga ZDIJZ in navedenega nikakor ne gre opredeliti kot dodatnega dela za organ.
Po mnenju IP bi se moral organ natančneje opredeliti do zahtevanih informacij, in sicer do obsega in vsebine dokumentov. Organ se v izpodbijani odločbi namreč niti ni opredelil do vsebine zahtevanega dokumenta, torej ali je vsebina prosto dostopna ali ne, ker so podane izjeme po 5.a in 6. členu ZDIJZ, in ali je možen delni dostop. V izreku izpodbijane odločbe je organ sicer navedel opravilne številke in naslove zahtevanih zadev, pri čemer je pri nekaterih razvidno, koliko zaporednih dokumentov je v tej zadevi, ne pa tudi strani (npr. Javni razpis za sofinanciranje projektov nevladnih organizacij s področja enakih možnosti; zap. št. 1 do zap. št. 24), pri nekaterih pa ne (npr. zadeva 131-12/2019 Vojna grobišča Iskanje groba vojaka). Brez tega podatka namreč ni mogoče presojati kriterijev, ki se nanašajo na dejansko obremenitev organa, ki bi bila posledica vsebinske obravnave zahteve. Organ bi torej moral konkretno opredeliti, kako in koliko bi posredovanje zahtevanih informacij vplivalo na dolžnost in pravico organa, da opravlja svoje delo samostojno v okviru in na podlagi Ustave in zakonov ter posledično na pravice tretjih oseb. V obrazložitvi izpodbijane odločbe namreč ni dovolj konkretno pojasnil, kako bi vsebinsko odločanje o zahtevi prosilca in posledično posredovanje zahtevane dokumentacije lahko neposredno vplivalo na (ne)izvedbo posameznih postopkov pri organu ter na kakšen način bi zaradi tega tretjim osebam nastala škoda. Da bi organ lahko preveril dejansko obremenjenost zaradi predmetne zahteve, bi moral preučiti tudi običajno administrativno breme, ki ga ima z reševanjem zahtev po ZDIJZ, in s tem povezan čas in druga sredstva, ki jih ima na voljo, ter to primerjati z istovrstnimi podatki, ki se nanašajo na predmetno zahtevo prosilca. Prav tako organ ni ugotavljal, ali bi z začasno reorganizacijo dela obstoječe kadrovske zasedbe lahko pripravil zahtevano dokumentacijo, pri čemer niti ni pojasnil, koliko oseb zaradi priprave zahtevane dokumentacije, ne bi moglo opravljati svojih siceršnjih nalog in koliko časa bi takšno stanje trajalo. Na podlagi pomanjkljivih navedb organa v izpodbijani odločbi zato po oceni IP ni mogoče objektivno predvideti, ali bi obravnava zahteve prosilca do te mere ovirala delo organa, da svojih nalog v postopkih ne bi mogel več izvajati in zato pravic strank v teh postopkih ne bi mogel ustrezno zavarovati.
IP je po preučitvi celotne zadeve tako zaključil, da iz izpodbijane odločbe in posredovane dokumentacije ni mogoče ugotoviti, da je prosilec v primeru vložitve obravnavanih zahtev prekoračil pravne meje pravice dostopa do informacij javnega značaja ter da je ravnal v nasprotju s socialno funkcijo pravice dostopa do informacij javnega značaja. IP tako ni sledil navedbam organa, da želi prosilec škodovati organu, da ovira njegovo običajno poslovanje in mu nalaga prekomerno breme odločanja o njegovih zahtevkih.
3. Nepopolno ugotovljeno dejansko stanje
IP ugotavlja, da je organ zaradi napačne uporabe materialnega prava nepopolno ugotovil tudi dejansko stanje, saj posledično v ugotovitvenem postopku ni presojal zahtevanih dokumentov z vidika informacij javnega značaja in možnosti (delnega) dostopa do teh dokumentov. Povedano drugače, organ je zahtevo prosilca za posredovanje dokumentov zavrnil na podlagi petega odstavka 5. člena ZDIJZ, zato se ni spustil v vsebinsko obravnavo in se ni konkretno opredelil do posameznih zahtevanih dokumentov.
Ker je IP kot drugostopenjski organ, enako kot organ prve stopnje, dolžan spoštovati temeljna načela upravnega postopka, je dolžan upoštevati tudi načelo ekonomičnosti postopka iz 14. člena ZUP. Postopek je torej treba voditi hitro, kar pomeni tudi s čim manjšo zamudo za stranke in druge udeležence v postopku, vendar tako, da se preskrbi vse, kar je potrebno, da se lahko ugotovi dejansko stanje, zavarujejo pravice in pravne koristi stranke ter izda zakonita in pravilna odločba. IP je ocenil, da bo pomanjkljivosti postopka na prvi stopnji hitreje in bolj ekonomično odpravil organ prve stopnje, ki razpolaga z vsemi zahtevanimi dokumenti in podrobno pozna vsa relevantna dejstva v zvezi s temi dokumenti.
V skladu s tretjim odstavkom 251. čl. ZUP mora organ druge stopnje, kadar odpravi izpodbijano odločbo in zadevo vrne organu prve stopnje v ponovno odločanje, s svojo odločbo opozoriti organ prve stopnje, glede česa je treba dopolniti postopek, organ prve stopnje pa mora vseskozi ravnati po tej odločbi in brez odlašanja, najpozneje pa v 30 dneh od prejema zadeve, izdati novo odločbo, zoper katero ima stranka pravico pritožbe.
Organ bo moral v ponovljenem postopku presojati, ali zahtevani dokumenti predstavljajo informacije javnega značaja oziroma natančno ugotoviti in konkretno obrazložiti, v katerem delu zahtevanih informacij ne gre za informacije javnega značaja po 4. členu ZDIJZ, in iz česa to izhaja (torej, katera od predpostavk za obstoj informacije javnega značaja po ZDIJZ ni izpolnjena). Če bo organ ugotovil, da zahtevani dokumenti vsebujejo katero od izjem po določbah 5.a in 6. člena ZDIJZ, mora natančno in določno opredeliti, v katerem delu se posamezni dokument prekrije in na podlagi katere izjeme (institut delnega dostopa). Na podlagi tako izvedenega ugotovitvenega postopka bo organ lahko določno opredelil izrek odločbe. V izreku odločbe morajo biti namreč jasno navedeni dokumenti, ki so predmet presoje, in navedba, v katerem delu se dostop zavrne v celoti oziroma prekrijejo informacije, ki predstavljajo izjemo od prostega dostopa po ZDIJZ. Takšen izrek omogoča določljivost in izvršljivost, ki zadosti zakonskim normam in pravni varnosti, do katere je prosilec upravičen. V izreku je treba navesti tudi obliko, v kateri bo prosilcu posredovana zahtevana informacija javnega značaja. Prosilec se je sicer do načina seznanitve z zahtevanimi informacijami že opredelil v zahtevi. Organ lahko v skladu z drugim odstavkom 34. člena ZDIJZ zaračuna prosilcu stroške posredovanja zahtevanih informacij. Glede na tretji odstavek 36. člena ZDIJZ je organ dolžan prosilca opozoriti na plačilo stroškov in, če prosilec to zahteva, prosilcu vnaprej sporočiti višino stroškov, ki mu jih bo zaračunal za posredovanje informacij. Bistvo te določbe je, da si prosilec, še preden mu organ posreduje zahtevane informacije, lahko premisli, ko izve, da mu organ za posredovanje namerava zaračunati stroške. Način zaračunavanja stroškov oziroma stroške, ki jih organ lahko zaračuna, pa v skladu z določbo drugega odstavka 35. člena ZDIJZ, ureja Uredba o posredovanju in ponovni uporabi informacij javnega značaja. Ta predstavlja enotni stroškovnik, zato lahko prosilec višino in način zaračunavanja stroškov vedno preveri. Glede na navedbe organa o obsežnosti zadeve, IP na tem mestu izpostavlja možnost podaljšanja roka v skladu z 24. členom ZDIJZ ter možnost izdaje delne in dopolnilne odločbe (219. in 220. člen ZUP), ki organu omogoča, da lahko o zadevi odloča po delih oziroma po posameznih zahtevkih, pri čemer so posamezni deli oziroma zahtevki primerni za odločitev.   
4. Sklepno
IP je na podlagi navedenih argumentov in pravnih podlag ugodil pritožbi prosilca ter izpodbijano odločbo organa v 1. točki izreka, na podlagi prvega in tretjega odstavka 251. člena ZDIJZ, odpravil in zadevo vrnil organu v ponovni postopek. Organ bo moral pri ponovnem odločanju pravilno ugotoviti dejansko stanje, pri tem pa upoštevati določbe ZDIJZ in ZUP. Ni pa IP ugodil pritožbi prosilca zoper 2. točko izreka izpodbijane odločbe, saj je v pritožbenem postopku ugotovil, da je ta neutemeljena in jo zavrnil na podlagi prvega odstavka 248. člena ZUP.

Posebni stroški v tem postopku niso nastali.

Ta odločba je v skladu s 30. točko 28. člena Zakona o upravnih taksah (Uradni list RS, št. 42/2007 - uradno prečiščeno besedilo s spremembami in dopolnitvami) oproščena plačila upravne takse.

Pouk o pravnem sredstvu:

Zoper 1. točko izreka te odločbe ni dovoljena pritožba, niti upravni spor.

Zoper 2. točko izreka te odločbe ni dovoljena pritožba, pač pa se lahko sproži upravni spor. Upravni spor se sproži s tožbo, ki se vloži v 30 dneh od vročitve te odločbe na Upravno sodišče, Fajfarjeva 33, Ljubljana. Tožba se lahko vloži pisno po pošti ali pri navedenem sodišču. Če se tožba pošlje priporočeno po pošti, se za dan izročitve sodišču šteje dan oddaje na pošto. Tožba z morebitnimi prilogami se vloži v najmanj treh izvodih. Tožbi je treba priložiti tudi to odločbo v izvirniku ali prepisu.

 

Postopek vodila:
Mevlida Deljanin, univ. dipl. prav.
asistentka svetovalca

 

Informacijski pooblaščenec:
Mojca Prelesnik, univ.dipl.prav.
informacijska pooblaščenka