Informacijski pooblaščenec Republika Slovenija
    SLO | ENG

Iskalnik po odločbah IP o dostopu do informacij javnega značaja

+ -
Datum: 30.10.2018
Naslov: Hofer trgovina d.o.o. - Ministrstvo za kmetijstvo, gozdarstvo in prehrano, Uprava RS za varno hrano, veterinarstvo in varstvo rastlin
Številka: 090-212/2018
Kategorija: Ali dokument obstaja?
Status: Vrnjeno v ponovno odločanje


POVZETEK:

 

Informacijski pooblaščenec je ugodil pritožbi prosilca, ki je od Uprave RS za varno hrano, veterinarstvo in varstvo rastlin zahteval vse inšpekcijske odločbe, ki so bile v določenem obdobju izdane določenim zavezancem. Ni bilo namreč mogoče slediti navedbam organa, da ta z zahtevanimi informacijami ne razpolaga. Organ z izdanimi inšpekcijskimi odločbami namreč nedvomno razpolaga, česar organ v postopku niti ni zanikal. Zgolj dejstvo, da ima organ zaradi nekompatibilnosti sistemov za vodenje dokumentarnega gradiva v elektronski obliki težave pri iskanju dokumentov, pa ne pomeni, da dokumenti kot taki pri organu ne obstajajo v materializirani obliki.
 

 

ODLOČBA:

 

 

Številka: 090-212/2018/5

Datum: 30. 10. 2018

 

Informacijski pooblaščenec po informacijski pooblaščenki Mojci Prelesnik (v nadaljevanju IP), izdaja na podlagi 2. člena Zakona o Informacijskem pooblaščencu (Ur. l. RS, št. 113/05 in 51/07-ZUstS-A, v nadaljevanju ZInfP), 3. in 4. odst. 27. člena Zakona o dostopu do informacij javnega značaja (Ur. l. RS, št. 51/06- uradno prečiščeno besedilo, s spremembami in dopolnitvami, v nadaljevanju ZDIJZ) in tretjega odstavka 251. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (Ur. l. RS, št. 24/06 - uradno prečiščeno besedilo, s spremembami in dopolnitvami, v nadaljevanju ZUP), o pritožbi …………..(dalje prosilec) z dne 20. 9. 2018, zoper odločbo Uprave RS za varno hrano, veterinarstvo in varstvo rastlin, Dunajska cesta 22, 1000 Ljubljana (v nadaljevanju organ), št. U090-1/2018/112 z dne 4. 9. 2018, v zadevi dostopa do informacij javnega značaja naslednjo

 

 

O D L O Č B O:

 

  1. Pritožbi prosilca z dne 20. 9. 2018 zoper odločbo Uprave RS za varno hrano, veterinarstvo in varstvo rastlin, št. U090-1/2018/112 z dne 4. 9. 2018 se ugodi in se izpodbijana odločba odpravi ter se zadeva vrne organu v ponovni postopek. Organ mora o zadevi odločiti najpozneje v 30 (tridesetih) dneh od prejema te odločbe.
  1. V tem postopku posebni stroški niso nastali.

 

OBRAZLOŽITEV:

 

Prosilec je pri organu dne 22. 6. 2018 po ZDIJZ vložil zahtevo za fotokopije ali elektronske dokumente vseh inšpekcijskih odločb, izdanih na prvi stopnji, zoper zavezance:…………….., v letih 2017 in 2018, s katerimi so bile ugotovljene kršitve predpisov in s strani organa zavezancem odrejeni ukrepi.

 

Organ je s sklepom št. U090-1/2018/91 z dne 13. 7. 2018, v zvezi z zahtevo prosilca, rok za odločitev podaljšal, in sicer za 30 delovnih dni. V obrazložitvi sklepa je navedel, da ocenjuje, da se v zbirki dokumentarnega gradiva nahaja več tisoč zadev, ki se nanašajo na subjekte, za katere je dokumente zahteval prosilec. Vse ne vsebujejo odločb, ker v vseh uvedenih postopkih do izdaje odločbe ni prišlo. Organ bo moral zato najprej ugotavljati, v katerih zadevah se zahtevani dokumenti (odločbe) sploh nahajajo, jih odbrati, nato pa še preučiti z vidika izjem od prostega dostopa. V primeru, da bodo pri odbiranju in izvajanju delnega dostopa nastali materialni stroški, bo organ ravnal sklano s 36. členom ZDIJZ in 16. členom Uredbe o posredovanju in ponovni uporabi informacij javnega značaja ter prosilcu te stroške zaračunal. Organ je prosilca tudi napotil na javno objavljen stroškovnik.

 

O zahtevi prosilca je organ dne 4. 9. 2018 izdal odločbo št. U090-1/2018/112, s katero je zahtevo prosilca v celoti zavrnil. Navaja, da so zavezanci po ZDIJZ dolžni omogočiti dostop le do že obstoječih informacij in niso dolžni ustvariti novega dokumenta ali pridobiti oziroma vzpostaviti dokumenta, ki ga v času zahteve nimajo. Organ za vodenje evidence dokumentarnega gradiva uporablja dva programa, SPIS 4.0 in ISI. Zadeve in dokumenti se klasificirajo po vsebini zadev na podlagi načrta klasifikacijskih znakov. Da bi organ ugodil zahtevi prosilca in mu pripravil dokumente, bi moral pregledati več tisoč zadev. Po grobi oceni je samo v aktivni zbirki SPIS-a preko 3.200 zadeva na različnih klasifikacijskih znakih (U06103, U06102, U033200, U06173, U34450, U06153, U34452,..). Odločbe, ki se nanašajo na točno določene subjekte, v točno določenem obdobju, je nemogoče priklicati iz elektronskih evidenc organa, ki so vzpostavljene v skladu z veljavnimi predpisi o upravljanju z dokumentarnim gradivom. Za to bi bilo treba odpreti vsako zadevo posebej in preveriti, če se v njej nahaja odločba, čemur bi sledil še pregled z vidika varstva osebnih podatkov. Ker se spisi nahajajo pod različnimi klasifikacijskimi znaki, odvisno od vrste nadzora in postopka, in v dveh različnih zbirkah, prenos dokumentov iz ene v drugo pa zaradi nekompatibilnosti zbirk in posledično težav v zvezi s tem ni več avtomatiziran, tudi ni gotovo, da bi bili zajeti vsi dokumenti iz zadeve. Na podlagi navedenega organ ugotavlja, da iz evidenc dokumentarnega gradiva SPIS 4.0 in ISI ni mogoče s preprostim postopkom in z gotovostjo pridobiti vseh dokumentov, ki jih zahteva prosilec. Zahtevani dokumenti – odločbe – nimajo enotne oznake in jih program ne prepozna kot take (odločbe določenega zavezanca in hkrati izdane na prvi stopnji v letih 2017 in 2018). Da bi zadostil zahtevi prosilca, bi moral organ »ustvariti« novo informacijo javnega značaja, česar pa zavezanci po ZDIJZ niso dolžni. V skladu s tem je organ zahtevo prosilca zavrnil.

 

Zoper odločbo organa št. U090-1/2018/112 z dne 4. 9. 2018 (dalje izpodbijana odločba) je prosilec dne 21. 9. 2018 vložil pritožbo. Odločbo izpodbija zaradi napačno ugotovljenega dejanskega stanja, napačne uporabe materialnega predpisa in kršitve pravil postopka. Navaja, da sta navedbi organa, da bi bilo odbiranje zahtevanih dokumentov zelo zahtevno in zamudno delo in da ni gotovo, da bi bili zajeti vsi dokumenti iz zahteve, irelevantni, saj ne predstavljata zakonitega in utemeljenega razloga za zavrnitev zahteve za dostop do informacije javnega značaja. Navedba, da bi organ moral ustvariti novo informacijo, česar ni dolžan, pa je neresnična in napačna. Tudi druga okoliščina, da organ zaradi sistema in delovanja zbirk dokumentov ne more biti prepričan, da bo res zbral vse dokumente iz zahteve, v nobenem primeru ni utemeljen razlog za zavrnitev zahteve za dostop do informacije javnega značaja. Prosilec izpostavlja, da zahtevana informacija javnega značaja so takšni dokumenti, ki so v skladu z ZDIJZ informacija javnega značaja. To izrecno potrjuje tudi sam organ, v 3. odstavku obrazložitve izpodbijane odločbe. Po njegovem so v obravnavanem primeru izpolnjeni vsi trije pogoji za informacijo javnega značaja iz 4. člena ZDIJZ. Prosilec je zahteval dostop do inšpekcijskih odločb, ki jih je izdal organ na prvi stopnji, zoper v zahtevi navedene konkretne zavezance. V delovno področje organa spada tudi inšpekcijski nadzor nad izvajanjem različnih predpisov, v okviru česar med drugim izdaja tudi odločbe, s katerimi ugotavlja kršitve zavezancev in odreja ukrepe. Ni torej dvoma, da je zahtevana informacija javnega značaja informacija, ki izvira iz delovnega področja organa. Poleg tega gre tudi za informacijo, s katero organ razpolaga. Iz navedb samega organa izhaja, da se dokumenti iz zahteve prosilca nahajajo v evidencah SPIS 4.0 in ISI, ki ju organ uporablja za evidentiranje in upravljanje z zbirkami podatkov, na način, pojasnjen v šestem dostavku obrazložitve izpodbijane odločbe. Po mnenju prosilca kriterij materializirane oblike zajema tako informacije, ki so v papirnati obliki, kot tudi tiste, ki so v elektronski obliki. Kriterij se tolmači čim bolj široko, pri čemer je bistveno predvsem to, da je informacija zapisna na nek fizični medij, ki omogoča njen ponoven priklic. Neresnična in v celoti neutemeljena je tako navedba organa, da bi moral ustvariti novo informacijo javnega značaja, zato da bi ugodil zahtevi prosilca. Prosilec vztraja, da zahtevana informacija že ostaja pri organu, in sicer v obliki posameznih odločb organa v posameznih inšpekcijskih postopkih, ki jih je organ vodil zoper izbrane zavezance v zajetem obdobju. Organ ima tudi vse tehnične možnosti da te informacije locira v elektronskih evidencah in jih prikliče iz sistema, kar je tudi sam potrdil v izpodbijani odločbi. Tudi morebitna anonimizacija po pregledu z vidika varstva osebnih podatkov ne more biti razlog za zavrnitev zahteve iz razloga, ker naj bi šlo za ustvarjanje nove informacije. Večja količina dela sama po sebi še ni razlog, da bi šlo za ustvarjanje novega dokumenta oziroma da bi organ zahtevo lahko zavrnil. Posredovanje informacij javnega značaja je ena izmed zakonskih nalog organa, zato je ta dolžan posredovanje zagotoviti, in za ta namen, če je to potrebno, zagotoviti tudi ustrezna sredstva in kader, da rešuje tudi bolj obsežne zahteve. Pa tudi če bi IP izhajal iz tega, da bi tehnično šlo za ustvarjanje novega dokumenta, to še vedno ne odveže organa dolžnosti, da prosilcu omogoči dostop do dokumentov, ki se pri njemu nahajajo v računalniških evidencah, četudi je za to potreben določen čas, saj ima organ zakonsko dolžnost, da prosilcu dostop omogoči in pri tem stori vse, kar je mogoče, da zahtevi prosilca zadosti. Poleg tega prosilec posebej izpostavlja, da so navedbe o zahtevnosti in zamudnosti pridobivanja dokumentov, ki jih zahteva prosilec, zgolj pavšalne. Iz navedb organa nikjer ne izhaja, koliko časa naj bi priprava podatkov predvidoma trajala niti ni nikjer navedeno, da za to pri organu ni kadra, ki bi to lahko izvršil. Zahteva prosilca je omejena na obdobje približno leta in pol in na informacije v zvezi s točno določenimi petimi zavezanci, dodatno preverjanje v izbranih zadevah, kateri dokument predstavlja odločbo, pa po mnenju prosilca tudi ne more predstavljati neizmerno zamudnega dela, česar tudi organ ni konkretiziral in utemeljil. Poleg tega prosilec izpostavlja, da je organ s sklepom rok za odločitev o zahtevi prosilca podaljšal za 30 delovnih dni, pri čemer iz predmetnega sklepa izhaja, da je dodaten čas namenjen prav temu, da bo organ v tem času lociral in odbral dokumente, pri čemer je organ že ob izdaji sklepa izhajal iz tega, da se v zbirki nahaja več tisoč zadev, kar tudi jasno izhaja iz tega sklepa. Organ je ob tem dodatno navedel, da bo za načrtovano odbiranje in izvajanje delnega dostopa prosilcu zaračunal materialne stroške. Iz navedenega torej izhaja, da je organ že ob izdaji navedenega sklepa presodil, da je posredovanje zahtevane informacije javnega značaja izvedljivo (v podaljšanem roku) in bo organ to tudi izvedel. Tudi zato je povsem nelogično in v nasprotju z zakonskimi določili, da je organ naknadno zavzel nasprotno stališče in presodil, da zahtevane informacije ne more posredovati z argumentom preobsežnosti. Glede na navedeno prosilec IP predlaga, da njegovi pritožbi ugodi.

 

Pritožbo prosilca je organ dne 25. 9. 2018 odstopil v reševanje IP, kot dopustno, pravočasno in vloženo po upravičeni osebi.

 

Z namenom popolne ugotovitve dejanskega stanja, je IP dne 15. 10. 2018 pri organu opravil ogled in camera, na podlagi 11. člena ZInfP.

 

Organ je na tem ogledu pojasnil, da ima dva sistema za upravljanje z dokumentarnim gradivom, in sicer SPIS 4.0 in ISI, ker je organ v letu 2013 nastal z združevanjem različnih organov, ki so prej uporabljali različne sisteme za dokumentiranje gradiva (veterinarska uprava, fitosanitarna uprava, del inšpektorata za kmetijstvo  - del, ki pokriva hrano, direktorat za varno hrano, s 1. 1. 2014 pa še del zdravstvenega inšpektorata). Navedeni sistemi med seboj niso bili in še vedno niso kompatibilni, zato organ nima enotnega sistema vodenja dokumentarnega gradiva. Ob tem je organ pojasnil, da je iz starega Obveznega navodila za upravljanje z dokumentarnim gradivom na Upravi RS za varno hrano, veterinarstvo in varstvo rastlin iz leta 2013 izhajalo, da se pri določenih postopkih dokumenti evidentirajo ali samo v enem od obeh sistemov (SPIS ali ISI) ali pa se začnejo v enem (npr. SPIS) in nadaljujejo v drugem (ISI), če so pri pregledu ugotovljena neskladja. Organ je nato v letu 2017 ugotovil, da oba sistema nista kompatibilna, ker so se pojavljale napake in da se dokumenti iz enega v drugega ne prenašajo uspešno in v obeh sistemih ni bilo zavedenih vseh faz postopkov (npr. v enem sistemu je bil isti dokument označen kot poslan, v drugem pa kot neposlan). Od novembra 2017 organ tako dokumente evidentira in vodi le v enem  ali v drugem od obeh sistemov, pri čemer je z internim navodilom predstojnice določeno, v katerem sistemu se vodi in evidentira posamezen postopek (se pa vodi le v enem od obeh sistemov). Organ je pri tem poudaril, da podati, ki jih dobi iz obeh sistemov, niso nujno verodostojni (v smislu, da bi prosilcu lahko posredovali vse zahtevane dokumente, to je vse odločbe, ki so predmet njegove zahteve).

 

Na ogledu in camera je IP tudi sam vpogledal v sistem SPIS 4.0 in ugotovil, da v njem organ lahko išče dokumente po tipu izhodni, vhodni ali lastni, po imenu zavezanca in po datumu dokumenta, prav tako pa je možnost iskanja po vsebini dokumenta, vendar le s pomočjo iskalnika, kar pomeni, da sistem dokument najde, če je ta poimenovan kot npr. odločba. IP je tako s poizvedbo »……….« in »odločba« našel 82 zadetkov, ki pa časovno niso bili razvrščeni po letih, prav tako ni bilo razvidno, ali gre za inšpekcijsko odločbo (ugotovitev nepravilnosti) ali samo za upravno odločbo (npr. registracija živilskega obrata). Da bi organ zadostil zahtevi prosilca, bi torej moral za vsakega od teh zadetkov preveriti še datum izdaje (časovni kriterij 2017 ali 2018) in tip izdane odločbe (inšpekcijska ali upravna). Prav tako organ na ta način ne bi našel dokumentov, ki niso poimenovani kot »odločba«, pri čemer je organ pojasnil, da pri evidentiranju dokumentov poimenovanje po tipu (odločba, sklep,..) ni obvezno. Sistem tako ne bi vrnil vseh dokumentov, ki jih zahteva prosilec oz. informacija, ki jo vrne sistem, ne bi bila popolna in ne bi nujno zajemala vseh odločb, ki jih je izdal organ konkretnemu zavezancu. IP je vpogledal tudi v sistem ISI in ugotovil, da je v njem možno enostavno iskanje le po imenu zavezanca. Z vpisom kriterija »…………« v iskalno polje sistem vrne 2730 zadetkov, kar predstavlja vse zadeve, ki jih je organ kadarkoli vodil od 2006 in jih še vodi zoper zavezanca. Če IP temu kriteriju doda še kriterij »odločba« in časovno obdobje »2017 in 2018« sistem ne vrne nobenega zadetka. Organ torej v sistemu ISI ne more iskati po dokumentarnem gradivu po nazivu dokumenta (npr. odločba), ker se ta v sistem nujno ne vnaša. Ob tem je organ še pojasnil, da tudi če bi v obeh sistemih po iskalnih kriterijih, ki jih je postavil prosilec, iskal dokumente, sistema ne bi nujno vrnila vseh zadetkov, ker zaposleni pri organu nimajo obveznega navodila, da morajo dokumente pri evidentiranju poimenovati po tipu dokumentu (npr. »odločba«). Če dokument ni poimenovan kot »odločba«, ga sistem ne bi prepoznal kot takšnega. Pri tem je organ še poudaril, da je možno, da so nekateri dokumenti evidentirani v obeh sistemih in bi se torej lahko pojavljali dvakrat.

 

Na vprašanje IP, kako organ hrani posamezne inšpekcijske zadeve v fizični obliki in na kakšen način bi bile dostopne odločbe, ki jih zahteva prosilec v fizični obliki, je organ pojasnil, da se posamezne zadeve hranijo na območnih enotah (ki jih je 10 po celi Sloveniji) in da se spisi hranijo pri posameznih inšpektorjih, ki zadeve vodijo. Če bi organ želel ugoditi zahtevi prosilca, bi torej moral od vseh območnih enot, torej od posameznih inšpektorjev, pridobiti vse predmetne spise in iz njih izločiti inšpekcijske odločbe, ki se nanašajo na konkretne zavezance, za katere je zahtevo postavil prosilec. Po oceni organa gre za 3.200 zadev v aktivni zbirki (to so samo nerešene zadeve), ki bi jih organ moral pridobiti od posameznih območnih uradov in ročno pregledati, če se v njih nahaja kakšna odločba, ki jo zahteva prosilec.

 

IP je zapisnik o ogledu in camera št. 090-212/2018/2 z dne 15. 10 2018, na podlagi 9. člena ZUP, dne 16. 10. 2018 posredoval prosilcu in mu določil 8 – dnevni rok za morebitno izjasnitev.

 

Odgovor prosilca je IP prejel 25. 10. 2018. Prosilec navaja, da okoliščini, da ima sistem za upravljanje z dokumentarnim gradivom pri organu pomanjkljivosti in da zaposleni pri organu nimajo navodil, da bi dokumente označevali tako, da bi bilo njihovo evidentiranje dovolj učinkovito, ne predstavljata zakonitih razlogov za to, da se prosilcu odreče njegova zakonita pravica do informacije javnega značaja in da se njegova zahteva zavrne. Iz navedb v zapisniku poleg tega izhaja, da je iskanje po dokumentih in priklic dokumentov do določene mere mogoče avtomatično, četudi je potem potrebno še nekaj dodatnega dela za preveritev priklicanih dokumentov, da se najdejo dokumenti, ki jih prosilec zahteva. Organ ima torej možnost in zmožnosti, da prosilcu posreduje zahtevano dokumentacijo. Organ tudi ni nikoli navajal in trdil, da dejansko ne bi imel možnosti (dovolj zaposlenih, računalnikov,..) za to, da ustrezno pregleda dokumentacijo in pozitivno odgovori na zahtevo prosilca. Zgolj okoliščina, da je postopek preverjanja dokumentov nekoliko bolj zamuden, ne more bit razlog za zavrnitev zahteve prosilca. Če organ potrebuje več časa za rešitev zahteve, zakon za to predvideva rešitev, in sicer da si organ skladno s 24. členom ZDIJZ podaljša rok za odločitev o zahtevi. Odločitev, da se zahteva zaradi obsežnosti zavrne kot celota, nima podlage v predpisih in je neutemeljena. Nezdružljivo s samim namenom instituta dostopa do informacij je utemeljevanje, da lahko oziroma mora organ zaradi pomanjkljivosti sistema evidentiranja dokumentov in /ali obsežnosti zahtevo prosilca zavrniti. Prvič, v konkretnem primeru, kjer organ v pretežni meri svoje postopke in odločitve hrani v obliki dokumentov, ki jih nato hrani v elektronski ali fizični obliki, bi to pomenilo, da je vsakemu prosilcu, ki od konkretnega organa zahteva informacijo javnega značaja, pa nima podatka o točni številki, nazivu ali datumu dokumenta, povsem onemogočena pravica dostopati do kakršnih koli podatkov o postopkih in odločitvah, ki jih vodi organ, in do določene konkretne informacije. Drugič, če bi izhajali iz tega, da je utemeljen argument, da je zaradi obsežnosti zahteve prosilca na zahtevo nemogoče odgovoriti, potem pridemo do nesmiselne in nelogične situacije v primeru, ko bi prosilec za želene dokumente v letih 2017 in 2018 namesto ene zahteve vložil 24 posameznih zahtev, vendar vsakokrat za en posamezen mesec v letih 2017 in 2018. V tem primeru vsaka posamezna zahteva ne bi bila obsežna, vse skupaj pa bi zahtevale enako dela s strani organa, kot v primeru konkretne zahteve prosilca. Enako neutemeljena in nezdružljiva s samim smislom pravice prosilca je tudi navedba, da organ ne more vedeti, ali mu bo sistem vrnil popolno informaciji in zato, ker obstaja možnost, da je informacija nepopolna, prosilcu niti delno ne odgovori na zahtevo s posredovanjem informacij (da bi mu posredoval vsaj tiste informacije, ki jih sistem najde). Verjetno se tudi pri bolj naprednih, preglednih sistemih evidentiranja dokumentov dogaja, da se dokumenti označijo nepravilno (napačen naziv, pomota pri navedbi letnice itd) in da se tudi v teh primerih lahko zgodi, da prosilec prejme informacijo, ki je dejansko nepopolna, vendar, kot že rečeno, to ne more biti razlog za zavrnitev zahteve prosilca kot takšne. Prosilec je tisti, ki bo presodil, ali mu prejete informacije zadoščajo in predstavljajo tisto, kar išče ali ne in ali bo od organa zahteval dodatne informacije. Nerazumljiva je po njegovem tudi razlaga, da potreba po pregledovanju dokumentov organ opravičuje, da tega ne počne in zahtevo prosilca zaradi tega zavrne. Če bi prosilec zahteval (i) vse dokumente, poimenovane odločba, naj gre za »upravne ali inšpekcijske odločbe« in so bili izdani kadarkoli in zavedeni v sistem SPIS (t.j. vseh 82 zadetkov za subjekt…………..) in (ii) vse dokumente v sistemu ISI, ki jih sistem vrne po vpisu kriterijev »……..« in »2017 in 2018« (iz zapisnika po mnenju prosilca ne izhaja, da bi se ta možnost preverila, pri čemer prosilec meni, da lahko utemeljeno predvidevamo, da bi izpustitev kriterija »odločba« in zgolj osredotočenje na subjekt ……..in leti 2017 in 2018 dala preglednejše število zadetkov (2730 zadetkov se je našlo za 18 let skupaj), ki bi jih bilo lažje pregledati), bi takšni zahtevi bilo mogoče popolno ugoditi, hkrati pa bi iskanje teh dokumentov in njihovo tiskanje oziroma pretvarjanje v e – obliko zahtevalo časovno enak angažma organa oziroma zaposlenih pri organu. Prosilec vztraja pri svojih pritožbenih navedbah in poziva IP, da njegovi pritožbi ugodi.

 

Pritožba je utemeljena.

 

IP pojasnjuje, da je kot organ druge stopnje v skladu z 247. členom ZUP dolžan preizkusiti izpodbijano odločbo v delu, v katerem jo prosilec izpodbija. IP prvostopenjsko odločbo preizkusi v mejah pritožbenih navedb, po uradni dolžnosti pa preizkusi, ali ni prišlo v postopku na prvi stopnji do bistvenih kršitev postopka in ali ni prekršen materialni zakon.

 

Predmet tega pritožbenega postopka je vprašanje, ali je organ pravilno ugotovil, da zahtevane informacije ne obstajajo, ker prosilčeva zahteva predstavlja ustvarjanje novega dokumenta oz. evidence, ki pri organu ne obstaja.

 

1.    Odločitev IP in razlogi za vrnitev zadeve v ponovno odločanje

 

Iz prvega odstavka 1. člena ZDIJZ izhaja, da ZDIJZ ureja postopek glede dostopa do informacij javnega značaja, s katerimi organi že razpolagajo, torej ki že obstajajo. Informacija javnega značaja je po prvem odstavku 4. člena ZDIJZ informacija, ki izvira iz delovnega področja organa, nahaja pa se v obliki dokumenta, zadeve, dosjeja, registra, evidence ali drugega dokumentarnega gradiva (v nadaljnjem besedilu: dokument), ki ga je organ izdelal sam, v sodelovanju z drugim organom, ali pridobil od drugih oseb. ZDIJZ tako zagotavlja pravno varstvo le glede informacij, ki dejansko že obstajajo v materializirani obliki.

 

Iz izpodbijane odločbe izhaja, da je organ odločitev oprl na ugotovitev, da zahtevane informacije ne obstajajo v materializirani obliki, saj bi bilo potrebno za posredovanje zahtevanih podatkov ustvariti nove evidence, pri čemer bi bilo potrebno vse spisovno gradivo v vseh posameznih zadevah pregledati in razvrstiti po kriterijih in na način, kot to zahteva prosilec. Po oceni organa bi to predstavljalo ustvarjanje novega dokumenta oz. evidence, ki pri organu ne obstaja.

 

IP tem navedbam organa ne more slediti in pritrjuje prosilcu, da v konkretni zadevi zahtevani dokumenti pri organu nedvomno obstajajo v materializirani obliki. Kot je bilo ugotovljeno na ogledu in camera, je iskanje dokumentov v elektronski obliki pri organu v določeni meri avtomatizirano in čeprav organ evidenco dokumentarnega gradiva vodi v dveh ločenih sistemi (SPIS 4.0 in ISI), je iskanje po teh dveh evidencah vsaj delno možno tudi po zavezancih in po kriterijih, ki jih je navedel prosilec. Ne glede na to, da je za preveritev tako priklicanih dokumentov potrebno še dodatno delo, da bi se ugotovilo, ali ti dokumenti ustrezajo kriterijem prosilca, pa ni mogoče zaključiti, da dokumenti pri organu ne obstajajo oz. da gre za ustvarjanje nove informacije. Organ z izdanimi inšpekcijskimi odločbami namreč nedvomno razpolaga, česar organ v postopku niti ni zanikal. Zgolj dejstvo, da ima organ zaradi nekompatibilnosti sistemov za vodenje dokumentarnega gradiva v elektronski obliki težave pri iskanju dokumentov, pa ne pomeni, da dokumenti kot taki pri organu ne obstajajo v materializirani obliki. Definicija informacije javnega značaja iz 4. člena ZDIJZ je namreč široka in zajema vse dokumente, v kakršnikoli materializirani obliki, ki se nahajajo pri organu. Povedano drugače, tudi če organ ne bi razpolagal z nobenim sistemom za iskanje dokumentov v elektronski obliki, je dejstvo, da inšpekcijske odločbe, ki so bile v okviru izvajanja javnopravnih nalog s strani organa, v določenem časovnem obdobju, izdane posameznim zavezancem, obstajajo v papirnati, fizični obliki in organ torej z njimi nedvomno razpolaga. Dejstvo, da ima organ težave pri iskanju dokumentov, ker ima njegov sistem vodenja dokumentarnega gradiva pomanjkljivosti, pa ne more iti v škodo prosilcu in njegovi pravici dostopa do informacij javnega značaja. IP ob tem opozarja, da je vodenje dokumentarnega gradiva urejeno z javnopravnimi predpisi, in sicer tudi z Uredbo o upravnem poslovanju[1] (Uredba). Ta med drugim v 52. členu določa, kateri podatki o posameznem dokumentu se obvezno evidentirajo v evidenco dokumentarnega gradiva in med temi podatki so tudi podatki o datumu dokumenta, subjektu dokumenta in kratki vsebini dokumenta. Ne glede na to, ali organ dokumentarno gradivo vodi v elektronski in/ali fizični obliki, mora biti gradivo vodeno in urejeno v skladu z Uredbo in na način, da organ dokumente po kriterijih, ki jih določa Uredba, lahko najde. Prosilec je v obravnavani zadevi dokumente zahteval po subjektih (po določenih pravnih osebah) in časovnem obdobju (za leti 2017 in 2018) in organ, upoštevaje veljavno Uredbo, dokumente po teh kriterijih nedvomno mora voditi in jih tudi vodi. Preveritev dodatnega kriterija iz zahteve prosilca, ali gre pri določenem dokumentu za »odločbo«, pa tudi ne pomeni ustvarjanje novega dokumenta, ampak gre le za dodatno delo organa, ki pa ga je ta dolžan opraviti, da bi zadostil zahtevi prosilca za informacijo javnega značaja. Upravno sodišče je namreč že v sodbi pod opr. št. U92/2006-8 zavzelo stališče, da »razloga za zavrnitev zahteve za dostop do informacij javnega značaja ne more predstavljati razlog, da gre za enormno število dokumentov, ki bi jih bilo potrebno prosilcu izročiti oziroma mu omogočiti vpogled.« Tega razloga kot zakonsko izjemo za zavrnitev zahteve ZDIJZ namreč ne predvideva. Temu je sledila tudi praksa IP, glej npr. odločbo št. 090-11/2018 z dne 9. 3. 2018. V konkretni zadevi IP k nasprotnemu ne prepriča niti zatrjevanje organa, da dokumenti, ki bi jih našel, morda ne bi bili popolni in da prosilcu na ta način ne bi v celoti omogočil dostopa do informacije, ki jo je zahteval. Pritrditi gre namreč pritožbenim navedbam prosilca, da to ne more biti razlog, da organ prosilcu ne bi posredoval vsaj tistih dokumentov, ki jih sistem najde. Prosilec pa je tisti, ki bo presodil, ali mu prejete informacije zadoščajo in predstavljajo tisto, kar išče ali ne in ali bo od organa zahteval dodatne informacije.

 

IP je posledično zaključil da za ugoditev zahtevi prosilca organu ni treba ustvarjati nobenega novega dokumenta, niti evidence, ampak mora zgolj poiskati zahtevane dokumente, nato pa razrešiti vprašanje, ali so ti prosto dostopni oz. ali obstaja katera izmed izjem po 5.a in prvem odstavku 6. člena ZDIJZ.

 

IP je v tako izvedenem postopku ugotovil, da je organ v postopku odločanja na prvi stopnji zmotno ugotovil dejstva, ki so vplivala na pravilnost odločitve. IP je namreč ugotovil, da zahtevani dokumenti izpolnjujejo vse tri pogoje, da lahko govorimo o obstoju informacije javnega značaja, zato je na podlagi tretjega odstavka 251. člena ZUP izpodbijano odločbo odpravil in zadevo vrnil prvostopenjskemu organu v ponovni postopek. IP je dolžan spoštovati temeljna načela upravnega postopka, zato mora upoštevati tudi načelo ekonomičnosti postopka iz 14. člena ZUP in postopek voditi hitro, kar pomeni s čim manjšo zamudo za stranke in druge udeležence v postopku, vendar tako, da se preskrbi vse, kar je potrebno, da se lahko ugotovi dejansko stanje, zavarujejo pravice in pravne koristi stranke ter izda zakonita in pravilna odločba. To pa bo najlažje dosegel prav prvostopenjski organ, saj bo z vpogledom v lastno dokumentacijo hitreje popolno ugotovil dejansko stanje in razrešil vprašanje, ali so posamezni dokumenti v spisih prosto dostopni oz. ali obstaja katera izmed izjem po 5.a in prvem odstavku 6. člena ZDIJZ.

 

 2.    Napotki organu prve stopnje, glede česa je treba dopolniti postopek

 

Skladno s tretjim odstavkom 251. člena ZUP mora organ druge stopnje, kadar odpravi izpodbijano odločbo in zadevo vrne organu prve stopnje v ponovni postopek, s svojo odločbo opozoriti organ prve stopnje, glede česa je treba dopolniti postopek.

 

Organ je v ponovljenem postopku dolžan zahtevo prosilca obravnavati na način, da najprej ugotovi, kateri dokumenti ustrezajo prosilčevi zahtevi (da jih torej najde), jih navesti in šele nato, za vsak posamezni dokument v posamezni zadevi ugotavljati, ali morda obstaja razlog, zaradi katerega je treba dostop (za ta konkretni dokument) zavrniti ter obrazložiti konkretne razloge, zaradi katerih je bilo treba zavrniti dostop do konkretnega dokumenta. Organ lahko v celoti ali delno zavrne zahtevo prosilca le, če ugotovi, da zahtevani podatek oziroma dokument predstavlja katerokoli od enajstih izjem, ki jih taksativno določa ZDIJZ v 5.a in prvem odstavku 6. člena. Dokazno breme, da so določene informacije izvzete iz prostega dostopa, nosi organ. Pri tem pa je potrebno poudariti še, da mora organ v primeru, če ugotovi obstoj izjeme, nadalje presojati, ali je mogoče uporabiti institut delnega dostopa in prosilcu omogočiti delni dostop do zahtevanih dokumentov.

 

Organ lahko v predmetni zadevi v ponovljenem postopku odloči tudi o morebitnih stroških za posredovanje zahtevanih informacij, in sicer po postopku, ki je predpisan v ZDIJZ in v Uredbi o posredovanju in ponovni uporabi informacij javnega značaja (Uradni list RS, št. 24/16; v nadaljnjem besedilu Uredba). Organ sme v izračun stroškov šteti tudi fotokopiranje tistih strani zahtevane dokumentacije, na katerih bo organ izvajal delni dostop. Prav tako lahko skladno z Uredbo organ zaračuna pretvorbo iz fizične v elektronsko obliko. Nobenega dvoma torej ni, da lahko organ skladno z drugim odstavkom 34. člena ZDIJZ prosilcu zaračuna stroške posredovanja zahtevane informacije, vendar le v primeru, če pri tem zadosti vsem zakonskim določbam, ki urejajo zaračunljivost stroškov posredovanja informacij (glej 34. do 36.b člen). Organ je dolžan prosilca opozoriti na plačilo stroškov in, če prosilec to zahteva, mu mora organ vnaprej sporočiti višino stroškov, ki mu jih bo zaračunal za posredovanje informacij (tretji odstavek 36. člena ZDIJZ). Stroškovnik je v skladu z določbami 35. člena ZDIJZ določen enotno, pri čemer so pravila zaračunavanja natančno določena v Uredbi (glej 16. do 18. člen). Če organ ugotovi, da bodo materialni stroški posredovanja informacij presegli 80 evrov (z vključenim DDV), lahko od prosilca zahteva vnaprejšnji polog (drugi odstavek 18. člena Uredbe). Polog oz. predujem je institut, ki ga lahko organ uporabi v fazi do izdaje odločbe oz. posredovanja informacij javnega značaja. Polog služi organu kot neko zagotovilo, da njegovo delo (odbiranje, izvedba delnega dostopa in posredovanje informacij javnega značaja), kadar je zahteva obsežna, ne bo odveč v primeru, da bi si prosilec zaradi velikih stroškov na koncu premislil. Pri pologu mora organ prosilca opozoriti na posledice, če polog ne bo plačan v določenem roku, kar pomeni, da bo izdan sklep o ustavitvi postopka. Po posredovanju informacij organ skladno z Uredbo obračuna dejansko nastale stroške in prosilcu izda sklep skladno s prvim odstavkom 18. člena Uredbe. Če polog presega dejanske materialne stroške, organ prosilcu ob posredovanju informacije vrne presežni znesek. Če pa dejansko nastali stroški presegajo znesek vnaprejšnjega pologa, prosilec plača razliko. O pravilnosti in utemeljenosti zaračunanih stroškov za posredovanje informacij javnega značaja, glede katerih organ ugodi zahtevi prosilca, je IP že večkrat odločal (glej npr. odločbo IP, št. 090-27/2017/7 z dne 18. 4. 2017). V zvezi s predujmom IP dodatno še pojasnjuje, da ZDIJZ pritožbe zoper zahtevo za vnaprejšnji polog posebej ne predvideva. V takem primeru je treba smiselno uporabiti tretji odstavek 115. člena ZUP, saj se glede vseh vprašanj, ki niso določena v ZDIJZ, subsidiarno uporabljajo določbe ZUP. Smiselno se torej v postopku po ZDIJZ zahteva za vnaprejšnji polog šteje za sklep. Kot izhaja iz prvega odstavka 258. člena ZUP, je zoper sklep dovoljena pritožba samo takrat, kadar je z zakonom izrecno tako določeno. Sklepe, zoper katere ni dovoljena pritožba, lahko glede na četrti odstavek istega člena izpodbijajo prizadete osebe v pritožbi zoper odločbo, razen, če je pritožba zoper sklep s tem zakonom izključena. Zoper sklep o založitvi stroškov oz. zahtevo za vnaprejšnji polog ZUP ni predvidel posebne pritožbe, ampak je le-ta možna zoper končno odločbo. Če torej prosilec ne plača vnaprejšnjega pologa, zavezani organ izda sklep o ustavitvi postopka, zoper katerega je možna pritožba pri IP.

 

IP je zaključil, da je pritožba prosilca utemeljena, saj je organ nepopolno ugotovil dejansko stanje. Zato je bilo treba na podlagi prvega in tretjega odstavka 251. člena ZUP izpodbijano odločbo odpraviti in zadevo vrniti v ponovno odločanje prvostopenjskemu organu. Organ mora o zahtevi prosilca odločiti brez odlašanja, najpozneje pa v roku tridesetih (30) dni od prejema te odločbe, pri čemer mora upoštevati napotke IP, ki so podani v tej odločbi.

 

Ta odločba je skladno s 30. točko 28. člena Zakona o upravnih taksah (Uradni list RS, št. 106/10 – uradno prečiščeno besedilo, 14/15 – ZUUJFO, 84/15 – ZZelP-J in 32/16) oproščena plačila upravne takse.

 

Posebni stroški v tem postopku niso nastali (2. točka izreka te odločbe).

 

Pouk o pravnem sredstvu:

Zoper to odločbo ni dovoljena pritožba, niti upravni spor.

 

 

 

 

Postopek vodila:

mag. Kristina Kotnik Šumah, univ. dipl. prav.                            

namestnica pooblaščenke                                                        

                                                                                              

 

 

 

Informacijski Pooblaščenec:

Mojca Prelesnik, univ. dipl. prav.,

informacijska pooblaščenka

 

 

 

 


[1] Uredba o upravnem poslovanju, Uradni list RS, št. 9/18, dalje Uredba.