Informacijski pooblaščenec Republika Slovenija
SLO | ENG

Iskalnik po odločbah IP o dostopu do informacij javnega značaja

+ -
Datum: 18.12.2018
Naslov: Dnevnik d.d. - Policija
Številka: 090-277/2018
Kategorija: Kršitev postopka
Status: Vrnjeno v ponovno odločanje


POVZETEK:

Prosilec je zahteval kopijo opozorila pred redno odpovedjo, izrečenega javni uslužbenki. Organ je zahtevo zavrnil zaradi varstva osebnih podatkov in podatkov v zvezi z notranjim delovanjem oz. dejavnostjo organa. IP je v pritožbenem postopku ugotovil, da je organ storil bistveno kršitev pravil upravnega postopka po 7. točki drugega odstavka 237. člena ZUP, saj se odločbe ni dalo preizkusiti. Razlogi za zavrnitev dostopa do zahtevanega dokumenta v obrazložitvi izpodbijane odločbe so bili navedeni splošno, iz njih pa ni bilo razvidno, na katera dejstva in izvedene dokaze je organ oprl svojo odločitev in kakšen ugotovitveni postopek ga je pripeljal do zaključka, da je treba zahtevo prosilca v celoti zavrniti. IP je pritožbi ugodil in zadevo vrnil organu v ponovni postopek.

 

ODLOČBA:

 

Številka: 090-277/2018/2

Datum: 18. 12. 2018

 

Informacijski pooblaščenec (v nadaljnjem besedilu IP) po informacijski pooblaščenki Mojci Prelesnik izdaja na podlagi 2. člena Zakona o Informacijskem pooblaščencu (Uradni list RS, številka 113/05, 51/07 – ZUstS-A, v nadaljnjem besedilu ZInfP), tretjega in četrtega odstavka 27. člena Zakona o dostopu do informacij javnega značaja (Uradni list RS, št. 51/06 – UPB, 117/06 – ZDavP-2, 23/14, 50/14, 19/15 – odločba US, 102/15 in 7/18; v nadaljnjem besedilu ZDIJZ) ter tretjega odstavka 251. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (Uradni list RS, št. 24/06 – uradno prečiščeno besedilo, 105/06 – ZUS-1, 126/07, 65/08, 8/10 in 82/13; v nadaljnjem besedilu ZUP), o pritožbi … (v nadaljnjem besedilu prosilec), z dne 11. 12. 2018, zoper odločbo Ministrstva za notranje zadeve, Policija, Štefanova ulica 2, 1501 Ljubljana, (v nadaljnjem besedilu organ), št. 090-147/2018/4 (206-09) z dne 4. 12. 2018, v zadevi dostopa do informacij javnega značaja naslednjo

 

 

O D L O Č B O:

 

  1. Pritožbi prosilca z dne 11.12. 2018 se ugodi in se odločba Ministrstva za notranje zadeve, Policija, št. 090-147/2018/4 (206-09) z dne 4. 12. 2018, odpravi ter se zadeva vrne organu prve stopnje v ponovni postopek. Organ mora o zadevi odločiti najpozneje v tridesetih (30) dneh od prejema te odločbe.
  1. V postopku reševanja te pritožbe posebni stroški niso nastali.

 

 

O b r a z l o ž i t e v:

 

Prosilec je 29. 10. 2018 na podlagi ZDIJZ od organa zahteval kopijo opozorila pred redno odpovedjo, ki je bil februarja 2015 izrečen zoper uslužbenko policije …

 

Organ je zahtevo prosilca zavrnil z odločbo, št. 090-147/2018/4 (206-09) z dne 4. 12. 2018. Organ je dostop do zahtevanega dokumenta zavrnil zaradi varstva osebnih podatkov po 3. točki prvega odstavka 6. člena ZDIJZ in varstva podatkov v zvezi z notranjim delovanjem oz. dejavnostjo organa po 11. točki prvega odstavka 6. člena ZDIJZ. V izpodbijani odločbi je navedel določbe predpisov, na katere se opira odločba, brez konkretnih razlogov, zaradi katerih ni bilo ugodeno prosilcu, v zvezi z delnim dostop pa odločil, da ta ni izvedljiv.

 

Prosilec se je 11. 12. 2018 zoper odločbo organa, št. 090-147/2018/4 (206-09) z dne 4. 12. 2018 (v nadaljnjem besedilu izpodbijana odločba) pritožil in navedel, da organ ni pojasnil, zakaj podatki uslužbencev v notranjevarnostnih postopkih sodijo med varovane osebne podatke, čeprav organ sam ugotavlja, da imajo osebe, zaposlene v javnem sektorju bistveno zmanjšano pričakovanje zasebnosti zaradi načela odprtosti, ki terja transparentno delovanje organa. Po mnenju prosilca so prav notranjevarnostni postopki ključni za načelo odprtosti in zahtevano transparentnost delovanja organa. Sklicevanje na izjemo po 11. točki prvega odstavka 6. člena ZDIJZ je preveč pavšalno, ki po mnenju prosilca nikakor ne pride v poštev pri notranjevarnostnih postopkih in pri običajnih policijskih postopkih, ampak kvečjemu na področju prikritih preiskovalnih ukrepov, zagotavljanju javne varnosti ipd. Po mnenju prosilca prav tako organ ni izkazal, da delni dostop do zahtevanega dokumenta ni mogoč, saj tega organ ne utemelji, temveč predstavi kot dejstvo. Prosilec je navedel, da bi vsaj delni dostop do zahtevane informacije, ki bi po potrebi zavaroval identiteto prijavitelja oz. identiteto vseh tistih posameznikov, katerih razkritje bi bilo sporno, moral biti odobren.

 

Organ po prejemu pritožbe odločbe ni nadomestil z novo, zato jo je z dopisom, št. 090-147/2018/7 (206-09) z dne 14. 12. 2018, odstopil v reševanje IP kot dovoljeno, pravočasno in vloženo s strani upravičene osebe. Celotno zadevo, št. 090-147/2018, je organ posredoval na mediju.

 

Pritožba je utemeljena.

 

IP je pritožbo prosilca kot pravočasno, dovoljeno in vloženo po upravičeni osebi vzel v obravnavo. Kot organ druge stopnje je skladno z 247. členom ZUP izpodbijano odločbo organa preizkusil v delu, v katerem jo je prosilec izpodbijal, in v mejah njegovih pritožbenih navedb. Po uradni dolžnosti je preizkusil, ali ni v postopku na prvi stopnji prišlo do bistvenih kršitev postopka in ali ni bil prekršen materialni zakon.

 

IP je ugotovil, da je organ storil bistveno kršitev pravil upravnega postopka po 7. točki drugega odstavka 237. člena ZUP, saj se odločbe ne da preizkusiti. Iz obrazložitve izpodbijane odločbe namreč ne izhajajo konkretni razlogi, zaradi katerih je organ zahtevo prosilca zavrnil, obrazložitev pa je ostala zgolj na deklaratorni ravni. Razlogi za zavrnitev dostopa do zahtevanega dokumenta v obrazložitvi izpodbijane odločbe so navedeni splošno, ni pa razvidno, na katera dejstva in izvedene dokaze je organ oprl svojo odločitev in kakšen ugotovitveni postopek ga je pripeljal do zaključka, da je treba zahtevo prosilca v celoti zavrniti.

 

Organ je dostop do zahtevanih dokumentov zavrnil sklicujoč se na 3. in 11. točko prvega odstavka 6. člena ZDIJZ, vendar je organ izjemi zatrjeval zgolj z splošnim sklicevanjem na zakonska določila, na kar je opozoril tudi prosilec v pritožbi. Zgolj z navedbo predpisa, ki opravičuje izjemo, brez navedbe vseh elementov dejanskega stanja, ki jih zahteva zakonski dejanski stan, obrazložitev ni popolna in odločba zato ne more biti preizkušena. Dokazno breme, da so določene informacije izvzete iz prostega dostopa, nosi organ. Po 11. točki prvega odstavka 6. člena ZDIJZ (notranje delovanje organa) lahko organ prosilcu zavrne dostop do zahtevane informacije, če se zahteva nanaša na podatek iz dokumenta, ki je bil sestavljen v zvezi z notranjim delovanjem oz. dejavnostjo organa, in bi njegovo razkritje povzročilo motnje pri delovanju oz. dejavnosti organa. Za obstoj opisane izjeme morata biti kumulativno izpolnjena dva pogoja, in sicer (1) podatek mora izhajati iz dokumenta, ki je bil sestavljen v zvezi z notranjim delovanjem oz. dejavnostjo organa in (2) razkritje takšnega podatka bi povzročilo motnje pri delovanju oz. dejavnosti organa (t. i. specifični škodni test). Organ je v izpodbijani odločbi navedel, da so v zahtevanem dokumentu navedeni podatki o notranjevarnostnem postopku, vendar brez konkretnega izkaza, v katerih delih zahtevanega dokumenta. IP je v primerljivih zadevah že večkrat ugotovil, da pri dokumentih, ki so nastali v pritožbenem postopku zoper delo policista, ne gre za navedeno izjemo, med drugim v odločbah, št. 090-170/2016/2 z dne 20. 10. 2016, 090-170/2014/3 z dne 6. 11. 2014, 090-156/2010/9 z dne 30. 9. 2010 in 090-1/2015/3 z dne 4. 2. 2015. Opozorilo policistu (javnemu uslužbencu) pred redno odpovedjo pogodbe o zaposlitvi ne more biti dokument, ki je istovrsten primerom, ki se v teoriji navajajo kot podatki, sestavljeni v zvezi z notranjim delovanjem. Zagotavljanje notranje varnosti v policiji je naloga policije, ki jo predpisuje zakon. Kot določa 31. člen Zakona o organiziranosti in delu v policiji (Uradni list RS, št. 15/13, 11/14, 86/15, 77/16 in 77/17) policija skrbi za notranjo varnost z notranjevarnostnimi postopki tako, da preprečuje, odkriva, ocenjuje in analizira možna tveganja, ki ogrožajo notranjo varnost policije, preverja, ocenjuje ter izvaja ukrepe za zmanjšanje tveganj za krnitev integritete uslužbencev policije in policijskih enot. Policija skrbi za organizacijsko integriteto in osebnostno integriteto zaposlenih. Policija ima svoj kodeks etike. Notranja varnost v policiji je stanje, ki omogoča zakonito, strokovno in nemoteno izvajanje policijskih nalog, varnost uslužbencev policije, varno uporabo tehničnih sredstev in opreme ter objektov, prostorov in okolišev. Vrste in način izvajanja postopkov in ukrepov iz prvega odstavka tega člena predpiše minister na predlog generalnega direktorja policije. Notranja varnost je temelj, s katerim se spodbuja in krepi razvoj potrebnih ukrepov za preprečevanje, odkrivanje in kaznovanje odklonskih ravnanj v policiji. Ustrezno odzivanje policije ob ravnanjih, ki imajo znake kaznivih dejanj, prekrškov ali kršitve delovne discipline, ne more predstavljati ravnanj v zvezi z notranjim delovanjem. Z notranjevarnostnimi postopki se namreč vzpostavlja zakonito in strokovno delo policije, ki je temelj demokratične družbe. Prav tako organ v izpodbijani odločbi ni navedel, kje v zahtevanem dokumentu se nahajajo varovani osebni podatki po 3. točki prvega odstavka 6. člena ZDIJZ in kateri, kar tudi vodi v odločitev, da se izpodbijane odločbe ne dá preizkusiti. Ob sklicevanju na obe izjemi je namreč treba upoštevati tudi, da zahtevanih informacij organ ne more odtegniti javnosti, če gre za podatke v zvezi z delovnim razmerjem javnega uslužbenca (1. alineja tretjega odstavka 6. člena ZDIJZ). Organ v ničemer ne pojasni svoje odločitve, zakaj je zavzel stališče, da opozorilo policistu (javnemu uslužbencu) pred redno odpovedjo pogodbe o zaposlitvi ni podatek v zvezi z delovnim razmerjem javnega uslužbenca.

 

Ker pomanjkljiva obrazložitev, ki ostane zgolj na deklaratorni ravni in ne omogoča preizkusa, predstavlja bistveno kršitev postopka po 7. točki drugega odstavka 237. člena ZUP, je IP na podlagi tretjega odstavka 251. člena ZUP izpodbijano odločbo odpravil in zadevo vrnil prvostopenjskemu organu v ponovni postopek. IP je dolžan spoštovati temeljna načela upravnega postopka, zato mora upoštevati tudi načelo ekonomičnosti postopka iz 14. člena ZUP in postopek voditi hitro, kar pomeni s čim manjšo zamudo za stranke in druge udeležence v postopku, vendar tako, da se preskrbi vse, kar je potrebno, da se lahko ugotovi dejansko stanje, zavarujejo pravice in pravne koristi stranke ter izda zakonita in pravilna odločba. To pa bo najlažje dosegel prav prvostopenjski organ, ker se zahteva prosilca nanaša na dokument, ki je del dokumentacije organa.

 

Skladno s tretjim odstavkom 251. člena ZUP mora organ druge stopnje, kadar odpravi izpodbijano odločbo in zadevo vrne organu prve stopnje v ponovni postopek, s svojo odločbo opozoriti organ prve stopnje, glede česa je treba dopolniti postopek. V ponovljenem postopku mora organ izvesti celovit ugotovitveni postopek, v katerem mora za konkretno zahtevani dokument ugotoviti, ali lahko dostop do njega zavrne zaradi obstoja izjem po 5.a in 6. členu ZDIJZ in v katerih delih. Ob sklicevanju na obstoj izjem po ZDIJZ IP opozarja, da mora organ pri tem v celoti upoštevati pogoje, ki morajo biti za posamezno izjemo izpolnjeni ter zatrjevano izjemo in concreto izkazati. Pri tem je pomembno, da se organ sklicuje na že obstoječo prakso IP kot tudi sodno prakso, ki je s konkretnim primerom v bistvenem podobna. Če bo organ ugotovil, da zahtevani dokument vsebuje katero od izjem po določbah 5.a in 6. člena ZDIJZ, bo moral nadalje oceniti, ali je mogoče uporabiti institut delnega dostopa po 7. členu ZDIJZ in prosilcu, če je to mogoče, omogočiti delni dostop do zahtevanih dokumentov. Določba 7. člena ZDIJZ določa, da če dokument ali njegov del le delno vsebuje varovane informacije in jih je mogoče izločiti iz dokumenta, ne da bi to ogrozilo njegovo zaupnost, pooblaščena oseba organa izloči te informacije iz dokumenta ter seznani prosilca z vsebino oziroma mu omogoči ponovno uporabo preostalega dela dokumenta. To v povezavi z načelom odprtosti delovanja javnih organov, ki je opredeljen v 2. členu ZDIJZ, pomeni, da je dolžnost organa, da institut delnega dostopa uporabi vedno, razen če to po kriterijih iz 19. člena Uredbe o posredovanju in ponovni uporabi informacij javnega značaja (Uradni list RS, št. 24/16; v nadaljnjem besedilu Uredba) ne bi bilo izvedljivo, oziroma ko (in če), delno razkritje ne bi ogrozilo zaupnosti varovanih informacij. Določba 19. člena Uredbe namreč določa, da če dokument ali njegov del le delno vsebuje informacije iz 5.a in 6. člena ZDIJZ, se šteje, da jih je mogoče izločiti iz dokumenta, ne da bi to ogrozilo njegovo zaupnost, če jih je mogoče fizično odstraniti, prečrtati, trajno prekriti ali drugače napraviti nedostopne, če gre za dokument v fizični obliki; zbrisati kodirati, blokirati, omejiti oziroma drugače napraviti nedostopne, če gre za dokument v elektronski obliki (prvi odstavek). Ne glede na zapisano se šteje, da informacije iz dokumenta ni mogoče izločiti, če bi bilo tako izločeno informacijo mogoče razbrati iz drugih informacij v dokumentu (drugi odstavek).

 

V primeru izvedbe delnega dostopa mora organ, tako v izreku kot tudi v obrazložitvi odločbe, natančno in določno opredeliti, v katerem delu se posamezni dokument prekrije in na podlagi katere izjeme, torej katero vrsto podatkov je prekril (npr. ime fizične osebe, elektronski naslov, ipd.), kje točno se ti podatki nahajajo (npr. prvi odstavek ali od prve do tretje vrstice, ipd.) in katero izjemo predstavljajo (npr. varstvo osebnih podatkov po 3. točki prvega odstavka 6. člena ZDIJZ). V izreku odločbe morajo biti namreč jasno navedeni dokumenti, ki so predmet presoje, in navedba, v katerem delu se prekrijejo informacije, ki predstavljajo izjemo od prostega dostopa po ZDIJZ. Takšen izrek omogoča določljivost in izvršljivost, ki zadosti zakonskim normam in pravni varnosti, do katere je prosilec upravičen.

 

Na podlagi vsega navedenega je IP zaključil, da je pritožba utemeljena, ker je organ storil bistveno kršitev pravil postopka. Ker je IP ocenil, da bo pomanjkljivosti postopka hitreje in bolj ekonomično odpravil organ prve stopnje, je na podlagi tretjega odstavka 251. člena ZUP, skladno z razlogi, navedenimi v obrazložitvi te odločbe, izpodbijano odločbo odpravil in zadevo vrnil v ponovno odločanje prvostopenjskemu organu, kot izhaja iz 1. točke izreka te odločbe. Organ mora o zadevi odločiti najpozneje v tridesetih (30) dneh od prejema te odločbe, pri čemer mora upoštevati napotke IP, ki so podani v tej odločbi.

 

Posebni stroški v tem postopku niso nastali. Ta odločba je skladno s 30. točko 28. člena Zakona o upravnih taksah (Uradni list RS, št. 106/10 – uradno prečiščeno besedilo, 14/15 – ZUUJFO, 84/15 – ZZelP-J, 32/16 in 30/18 – ZKZaš) oproščena plačila upravne takse.

 

 

Pouk o pravnem sredstvu:

Zoper to odločbo ni dovoljena pritožba, niti upravni spor.

 

 

 

Postopek vodila:

Karolina Kušević, univ. dipl. prav.,

svetovalka IP

 

 

 

Mojca Prelesnik, univ. dipl. prav,

informacijska pooblaščenka