Informacijski pooblaščenec Republika Slovenija
    SLO | ENG

Iskalnik po odločbah IP o dostopu do informacij javnega značaja

+ -
Datum: 25.02.2020
Naslov: prosilec - Mestna občina Ljubljana
Številka: 090-7/2020
Kategorija: Ali dokument obstaja?
Status: Zavrnjeno


POVZETEK:

Prosilec je od organa zahteval kopije od leta 2011 izdanih odločb, vezanih na odlok o oglaševanju za postavitev oglasov katerihkoli dimenzij v varovalni pas občinskih cest brez predhodnega soglasja občinskega organa za ceste za 17 zavezancev. Organ je zahtevo zavrnil z obrazložitvijo, da bi moral pregledati vse dokumente oz. zadeve za določeno obdobje, da bi prišel do zahtevanih dokumentov, pri čemer bi to pomenilo ustvarjanje nove zbirke, ki je organ na podlagi določb ZDIJZ ni dolžan ustvariti. IP je v pritožbenem postopku ugotovil, da je odločitev v izpodbijani odločbi pravilna, ker je za izdelavo zbirke podatkov v konkretnem primeru potrebna vsebinska presoja in analiza dokumentov, to pa predstavlja ustvarjanje novega dokumenta. IP je zato pritožbo zavrnil.

 

ODLOČBA:

 

Številka: 090-7/2020/4

Datum: 25. 2. 2020

 

 

Informacijski pooblaščenec po informacijski pooblaščenki Mojci Prelesnik (v nadaljevanju IP) izdaja na podlagi tretjega odstavka 27. člena Zakona o dostopu do informacij javnega značaja (Uradni list RS, št. 51/2006 – uradno prečiščeno besedilo, s spremembami in dopolnitvami; v nadaljevanju ZDIJZ), 2. člena Zakona o Informacijskem pooblaščencu (Uradni list RS, številka 113/2005 in 51/2007 – ZUstS-A, v nadaljevanju ZInfP) in prvega odstavka 248. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (Uradni list RS, številka 24/2006 – uradno prečiščeno besedilo, s spremembami in dopolnitvami; v nadaljevanju: ZUP), o pritožbi , ki jo po pooblastilu zastopa …, (v nadaljevanju prosilec) z dne 8. 1. 2020, zoper odločbo Mestne občine Ljubljana, Inšpektorat, Proletarska 1, 1000 Ljubljana (v nadaljevanju organ), št. 090-82/2019-2 z dne 4. 12. 2019, v zadevi dostopa do informacij javnega značaja, naslednjo

 

 

O D L O Č B O:

 

  1. Pritožba prosilca z dne 8. 1. 2020 zoper odločbo Mestne občine Ljubljana, Inšpektorat št. 090-82/2019-2 z dne 4. 12. 2019, se zavrne.
  1. Zahteva prosilca za povrnitev stroškov se zavrne.
  1. V postopku reševanja te pritožbe niso nastali posebni stroški.

 

 

O b r a z l o ž i t e v :

 

Organ je 27. 11. 2019 prejel zahtevo za dostop do informacij javnega značaja, s katero je prosilec zahteval, da mu organ posreduje informacijo o vseh (pravnomočno) zaključenih postopkih, ki so bili od leta 2011 dalje uvedeni proti naslednjim zavezancem: Europlakat d.o.o., Madison d.o.o., Mediartis d.o.o., Metropolis media d.o.o., Plakatiranje d.o.o., Svetlobne vitrine d.o.o., Amicus d.o.o., Primus media d.o.o., Epa media d.o.o., Premena d.o.o., Hera media d.o.o., Urbanum d.o.o., E media d.o.o., Urbanum media d.o.o., Magma media d.o.o., Sax reklame d.o.o. in Privid d.o.o. Prosilec je navedel, da prosi za kopije pravnomočno izdanih odločb, vezanih na odlok o oglaševanju za postavitev oglasov katerihkoli dimenzij v varovalni pas občinskih cest brez predhodnega soglasja občinskega organa za ceste. Prosilec je navedel še, da enako sprašuje po morebiti na novo uvedenih postopkih proti kateremu od zgoraj naštetih podjetij.

 

Organ je z odločbo št. 090-82/2019-2 z dne 4. 12. 2019 zahtevo prosilca zavrnil. V obrazložitvi je povzel 4. člen ZDIJZ in navedel, da iz navedene določbe izhajajo trije osnovni pogoji, ki morajo biti kumulativno izpolnjeni, da lahko govorimo o obstoju informacije javnega značaja, in sicer informacija mora izvirati iz delovnega področja organa, organ mora z njo razpolagati in nahajati se mora v materializirani obliki. Organ je pojasnil, da je iz zbirke dokumentarnega gradiva ugotovil, da je imel v letih od 2011 do 30. 11. 2019 preko 11.800 zadev. Za pridobitev podatkov, do katerih zahteva dostop prosilec, bi bilo treba pregledati vsako izmed teh zadev. Nekatere zadeve so že zaključene, druge so še v reševanju. Upoštevati je treba tudi, da je rok za hrambo nekaterih izmed teh zadev že potekel in dostop do dokumentov ni več omogočen. Pri vsaki od zadev bi bilo treba preveriti morebitne izjeme po 6. členu ZDIJZ. Organ ne vodi zbirke zahtevanih podatkov na način, da bi lahko le-te pridobil iz računalniške baze na podlagi kriterijev, ki jih je v zahtevi navedel prosilec. Drugih možnosti iskanja po informacijskem sistemu SPIS v okolju Lotus Notes organ nima. Podatkov, ki so razpršeni v elektronskem sistemu, ni mogoče šteti za zbirko dokumentov, ki jo želi prosilec. Informacijski sistem ne predstavlja evidence, pač pa le zbirko dokumentarnega gradiva. Da bi organ prišel do zahtevane zbirke podatkov, bi moral, kakor že prej zapisano, pregledati vse zadeve od leta 2011 do leta 2019, ki se nahajajo v različnih zbirkah. Na vsaki zadevi bi moral pregledati ves postopek in po vsebini zadev, ki jo je obravnaval inšpektor, ugotoviti, ali obstaja dokument, ki ustreza kriterijem iz zahteve prosilca. Glede na ugotovljeni obseg dela, ki bi bil potreben za obdelavo dokumentov, s katerim bi se ustrezno upoštevale tudi izjeme iz 6. člena ZDIJZ, organ ugotavlja, da upravno breme, ki ga prinaša konkretna in individualna proučitev dokumentov, presega tisto, kar je razumsko potrebno. Kljub računalniški bazi bi priprava zahtevanih dokumentov tehnično gledano predstavljala ustvarjanje novega dokumenta, saj iskanje zahtevanih dokumentov v sistemu ne omogoča priklica podatkov po zahtevah prosilca. Ustvarjanje novega dokumenta, zbiranje informacij ali analiziranje podatkov predstavlja ravnanje organa, ki je zunaj temeljne funkcije pravice dostopa do informacij javnega značaja, zato ga ni mogoče zahtevati na podlagi določb ZDIJZ. V četrtem odstavku 5. člena ZDIJZ je določeno, da mora organ v čim večji meri zagotoviti informacije javnega značaja v elektronski obliki, ni pa dolžan za potrebe ponovne uporabe informacij javnega značaja zagotavljati pretvorbe iz ene oblike v drugo in zagotoviti izvlečkov iz dokumentov, kadar bi to pomenilo nesorazmeren napor izven preprostega postopka ter tudi ne nadaljevati z ustvarjanjem določenih informacij samo zaradi ponovne uporabe s strani drugih organov ali drugih oseb. Organi, ki so zavezani po ZDIJZ, so dolžni omogočiti dostop le do že obstoječih informacij in niso dolžni ustvariti novega dokumenta, zbirati informacij, opravljati raziskav, ali analizirati podatkov, da bi zadostili zahtevi prosilca. Ob tem pa je treba opozoriti, da mora organ v primeru, ko razpolaga z dokumenti, ki bi vsebovali odgovore na vprašanja, takšne dokumente posredovati. Naloge inšpekcijskega nadzora organ opravlja na osnovi Zakona o inšpekcijskem nadzoru in Zakona o splošnem upravnem postopku, ki pa ne predvidevata vodenja evidenc, v katerih bi bili zbrani zahtevani podatki in bi zaradi tega moral ustvariti nov dokument, zbirati informacije iz vsake posamične zadeve in le-te analizirati, da bi zadostil zahtevi prosilca. Takšno stališče glede ustvarjanja novih zbirk dokumentov v zadevah dostopa do informacij javnega značaja izhaja tudi iz sodne prakse Upravnega sodišča (sodba II U 79/2009-10 z dne 20. 1. 2010). V predmetni sodbi je sodišče ugotovilo, da zbirka pri organu ne obstaja, ker računalniški sistem, v katerem organ vodi spise, ne omogoča iskanja po kriterijih, kot jih je v citirani zadevi zahteval prosilec, hkrati pa tudi ne obstaja pravna podlaga, ki bi organu nalagala izdelavo takšne zbirke. Iskanje in odbiranje dokumentov po kriterijih, kot jih je zahteval prosilec, bi torej predstavljalo ustvarjanje novega dokumenta, česar pa organ ni dolžan storiti. Organ je ugotovil, da je IP že odločal o pritožbi zoper odločbo organa, ki jo je ta izdal prosilcu zaradi podobne zahteve. Odločbo je organ izdal z istega razloga, da ni dolžan ustvarjati novega dokumenta, saj iz informacijskega sistema podatkov ni mogoče pridobiti na enostaven način ter bi za izdelavo tega dokumenta potreboval veliko napora. IP je izdal odločbo št. 090-86/2017/4 z dne 26. 5. 2017, ki je objavljena na njegovi spletni strani. Glede na to, da se dejansko stanje od izdaje te odločbe ni spremenilo (organ še vedno uporablja isto dokumentarni sistem), je nemogoče odločiti drugače, kakor je bilo že odločeno ob istem dejanskem stanju. Na podlagi navedenega je organ zahtevo prosilca zavrnil.

 

Dne 8. 1. 2020 je organ prejel pritožbo prosilca zoper odločbo št. 090-82/2019-2 z dne 4. 12. 2019. V pritožbi je prosilec povzel 4. člen ZDIJZ in navedel, da so listine in uradna pisanja državnih organov, kot tudi vloge strank pred organom, javne po ZDIJZ.[1] Zato ne more biti prav nikakršnega dvoma, da so dokumenti, ki jih prosilec zahteva, informacija javnega značaja. Ob tem prosilec opozarja na neutemeljeno sklicevanje organa na odločitev IP v zadevi 090-86/2017/4 z dne 26.5.2017, s katero je IP zavrnil pritožbo prosilca zoper odločbo organa št. 061-333/2017-2 z dne 6. 4. 2017. Navedena zadeva se namreč od predmetne zadeve v bistvenem razlikuje. V zadevi 090-86/2017 je prosilec zahteval posredovanje vseh izdanih odločb za odstranitev oglaševalskih objektov od 1. 1. 2015 naprej ter vseh zapisnikov o opravljenem inšpekcijskem nadzoru na področju zunanjega oglaševanja, prav tako od 1. 1. 2015 naprej. Zahteva se torej ni nanašala na konkretni pravni subjekt. V konkretnem primeru pa je prosilec od organa zahteval izdane pravnomočne odločbe za točno določene (poimensko navedene) pravne subjekte. Zaradi povedanega argument organa, da ne vodi zbirke zahtevanih podatkov na način, da bi lahko le-te pridobil iz računalniške baze na podlagi kriterijev, ki jih je v zahtevi navedel prosilec, ne zdrži. Organ vodi pisarniško poslovanje s pomočjo programa Lotus Notes SPIS 1.45. Navedena programska oprema omogoča med drugim iskanje po naslovnikih dokumentov (nazivu naslovnikov) ter tudi po sami vsebini dokumenta - tudi s pomočjo kombinacije ključnih besed. Prosilec se je pozanimal pri razvijalcu navedene programske opreme, gospodarski družbi SRC sistemske integracije d.o.o., kjer so mu pojasnili, da ni prav nikakršnih (tehničnih oz. objektivnih) ovir, da organ s pomočjo programske opreme, ki jo uporablja, ne bi mogel posredovati informacij, ki jih prosilec zahteva oz. da le-te ne bi bile del zbirke podatkov, s katerimi razpolaga organ. Dodaten dokaz pravkar navedenemu je dejstvo, da je Oddelek za gospodarske dejavnosti in promet organa dne 6. 3. 2019, z dopisom št. 090-14/2019-2, ugodil prošnji, s katero je prosilec zahteval »kopijo odločbe ali druge oblike soglasja, ki je bilo kdajkoli izdano podjetju Europlakat ali Metropolis Media ali Svetlobne vitrine za postavitev oglasov (jumbo panoji, metro lighti, city lighti) v varovalnem pasu občinske ceste«. Navedeni organ po ZDIJZ je prosilcu posredoval več kot 30 dokumentov za čas med leti 2009 in 2018, pri čemer očitno ni imel prav nikakršnih težav s pridobivanjem podatkov ali s programsko opremo SPIS. Navedena zadeva se od konkretnega primera razlikuje praktično zgolj po številu pravnih subjektov, na katere se nanašajo izdane pravnomočne odločbe, ki jih zahteva prosilec. Gre torej le za obsežnejšo zahtevo, kar pa (razen v izjemnih primerih zlorabe pravice po petem odstavku 5. člena ZDIJZ)[2] ni razlog za zavrnitev zahteve za dostop po ZDIJZ. Glede na navedeno prosilec trdi, da je organ neutemeljeno in posledično nezakonito zavrnil njegovo prošnjo za posredovanje dokumentacije. Kot omenjeno zgoraj, je namreč le izjemoma, v zakonsko določenih primerih, dopustno zavrniti zahtevo prosilca po ZDIJZ. Ena takih izjem po 5. odstavku 5. člena ZDIJZ je, če prosilec z eno ali več funkcionalno povezanimi zahtevami očitno zlorabi pravico dostopa do informacij javnega značaja po tem zakonu oziroma je očitno, da so zahteva ali zahteve šikanoznega značaja. Ob tem je treba upoštevati, da tako iz vsebine odločb IP[3] kot tudi iz sodne prakse[4] izhaja, da je presoja obstoja zlorabe pravice institut, ki ga je treba uporabljati z veliko mero previdnosti in le tam, kjer je to nujno potrebno. Kriterije, ki opredeljujejo zlorabo pravice, je treba razlagati ozko in v vsakem primeru posebej. Utemeljitev obstoja zlorabe pravice mora vselej ostati skrajno sredstvo v postopkih odločanja o zahtevah za posredovanje informacij javnega značaja in se sme uporabiti le v primeru, če od organa objektivno ni mogoče pričakovati, da bo zahteve prosilca obravnaval v skladu z določbami ZDIJZ. V obravnavanem primeru nedvomno ne gre za ponavljajoče se ali zaporedne zahteve, saj je prosilec predmetno vlogo vložil prvič. Njegova zahteva tudi ni očitno nedovoljena in neutemeljena v smislu, da bi jo vsak razumen posameznik štel kot brez vseh možnosti za uspeh. Nesporno je namreč, da je prosilec dovolj konkretno navedel zahtevane dokumente, in da se njegova zahteva nanaša na dokumente, ki izvirajo iz delovnega področja organa oz. Oddelek za gospodarske dejavnosti in promet organa, ta pa z njimi (vsaj v večinskem delu) tudi razpolaga v materializirani obliki. Prosilec torej zahteva informacije javnega značaja, kot so opredeljene v 4. členu ZDIJZ. Pravkar navedenemu ob rob prosilec še dodaja, da bi organ lahko, če z določenimi dokumenti oz. informacijami ne razpolaga (ker jih npr. zaradi poteka časa ne hrani več), zahtevi prosilca ugodil tudi zgolj delno. Gornje navedbe dokazujejo utemeljenost te pritožbe, zaradi česar prosilec predlaga IP, da tej pritožbi ugodi in naloži organu, da zahtevane informacije javnega značaja predloži prosilcu.

 

Organ je pritožbo, z dopisom št. 090-82/2019-5 z dne 9. 1. 2020, skupaj s spisovno dokumentacijo, kot dovoljeno, pravočasno in vloženo po upravičeni osebi, odstopil IP skladno z določbo prvega in drugega odstavka 245. člena ZUP.

 

IP je z namenom popolne in pravilne ugotovitve dejanskega stanja dne 23. 1. 2020 v prostorih organa opravil ogled in camera, na podlagi katerega je nastal zapisnik št. 090-7/2020/3.

 

Pritožba ni utemeljena.

 

IP je kot organ druge stopnje v skladu z 247. členom ZUP dolžan izpodbijano odločbo preizkusiti v delu, v katerem jo prosilec izpodbija. Odločbo preizkusi v mejah pritožbenih navedb, po uradni dolžnosti pa preizkusi, ali ni prišlo v postopku na prvi stopnji do bistvenih kršitev postopka in ali ni prekršen materialni zakon.

 

Organ je zavrnil dostop do zahtevane dokumentacije z obrazložitvijo, da ne vodi zbirke zahtevanih podatkov na način, da bi lahko le-te pridobil iz računalniške baze na podlagi kriterijev, ki jih je navedel prosilec. Prosilec v pritožbi dvomi v upravičenost takšne odločitve, zato je bilo treba v pritožbenem postopku ugotoviti, ali organ razpolaga z zahtevanimi informacijami javnega značaja.

 

Prosilec je zahteval informacijo o vseh (pravnomočno) zaključenih postopkih, ki so bili od leta 2011 dalje uvedeni proti 17 konkretnim zavezancem, pri čemer je navedel, da prosi kopije pravnomočno izdanih odločb, vezanih na odlok o oglaševanju za postavitev oglasov katerihkoli dimenzij v varovalni pas občinskih cest brez predhodnega soglasja občinskega organa za ceste. Enako je zahteval tudi za morebiti na novo uvedene postopke proti kateremu od naštetih zavezancev.

 

Informacija javnega značaja je na podlagi določbe 4. člena ZDIJZ informacija, ki izvira iz delovnega področja organa, nahaja pa se v obliki dokumenta, zadeve, dosjeja, registra, evidence ali drugega dokumentarnega gradiva, ki ga je organ izdelal sam, v sodelovanju z drugim organom, ali pridobil od drugih oseb. Iz definicije informacije javnega značaja torej izhajajo trije pogoji, ki morajo biti izpolnjeni kumulativno, in sicer informacija mora izvirati iz delovnega področja organa, organ mora z njo razpolagati in nahajati se mora v materializirani obliki. V zvezi z ugotavljanjem izpolnjevanja teh pogojev je organ na ogledu in camera najprej pojasnil, da nadzor izvaja na podlagi treh pravnih podlag: Odloka o oglaševanju (Uradni list RS št. 10/11 s spremembami in dopolnitvami; v nadaljevanju OO), Zakona o cestah (Uradni list RS, št. 109/10 s spremembami in dopolnitvami; v nadaljevanju ZCes-1) in podzakonskih aktov in Gradbenega zakona (Uradni list RS, št. 61/17 in 72/17 – popr.; v nadaljevanju GZ) in s tem povezanega Občinskega prostorskega načrta. Nadzori se izvajajo po specifičnosti predpisa in v skladu s sledenjem javnega interesa, za vsak oglaševalski objekt se najprej preverijo, ali so izpolnjeni pogoji za oglaševanje v skladu z OO. Če se tu ugotovijo nepravilnosti, se izvede postopek na podlagi OO ter izda odločba, sicer se naprej ugotavlja nepravilnosti po ZCes-1 in GZ. V primeru, če je izdana odločba po OO, se ne ugotavlja nepravilnosti po Zakonu o cestah oziroma Odloku o občinskih cestah v mestni občini Ljubljana Uradni list RS št. 63/2013), ki sta podlaga za izdajo soglasja za poseg v varovalni pas občinske ceste, in Gradbenem zakonu. IP je resničnost teh navedb preveril z vpogledom v dve odločbi organa (št. 061-1521/2018-8 z dne 3. 9. 2019 in št. 061-980/2018-17 z dne 18. 12. 2019), ki jih je uradna oseba, ki je vodila konkretna postopka, po spominu primeroma poiskala v zbirki nerešenih zadev. Organ torej po trenutni metodologiji za izdajo odločbe uporabi samo eno izmed navedenih pravnih podlag, kar pomeni, da v primeru, kadar organ izda odločbo na podlagi OO, ne uporabi še ZCes-1 in obratno, če izda odločbo na podlagi ZCes-1, se odločba ne nanaša na OO.

 

IP je na podlagi zgornjih ugotovitev zaključil, da zaradi opisane trenutne metodologije dela organa odločbe, ki bi po vsebini ustrezale vsem kriterijem, ki jih kumulativno navaja prosilec v zahtevi (tj. odločbe, vezane na odlok o oglaševanju za postavitev oglasov katerihkoli dimenzij v varovalni pas občinskih cest brez predhodnega soglasja občinskega organa za ceste), pri organu praviloma sploh ne obstajajo. Organ je na ogledu in camera pojasnil še, da je možno, da je bila v preteklih letih izdana kakšna odločba na več obravnavanih pravnih podlagah, vendar bi organ moral analizirati vsebino vseh odločb, da bi ugotovil, ali obstaja takšna odločba. IP je zato v nadaljevanju preveril, na kakšen način je možno iskanje dokumentov v informacijskem sistemu SPIS v okolju Lotus Notes.

 

Organ je na ogledu in camera pojasnil, da v svojih evidencah dokumentarnega gradiva SPIS4 - Lotus Notes zadev ne vodi po vrsti nepravilnosti (npr. ograje, prekopi cest, oglaševanje, ...). Klasifikacijska skupina zadev, ki vsebujejo dokumente, ki se nanašajo na oglaševalske objekte, je »061«, pri čemer se pod navedeno klasifikacijsko skupino vodijo tudi vse ostale inšpekcijske zadeve, ki so v pristojnosti organa, npr. nepravilno odlaganje odpadkov, uporaba javne površine ipd.. Iz navedenega izhaja, da organ zadev oziroma dokumentov v svojem informacijskem sistemu ne vodi ločeno npr. samo za postavitev oglasov oziroma oglaševalskih objektov. O tem se je IP prepričal na ogledu in camera, z vpogledom v evidenco dokumentarnega gradiva SPIS4 - Lotus Notes »MOL inšpektorat«, pri čemer je ugotovil, da organ v tej evidenci vodi vse nerešene zadeve, ki se nanašajo na delo organa, torej ne le tiste, ki se nanašajo na oglaševalske objekte. Rešene zadeve se nahajajo v tekoči zbirki, kjer je shranjeno vse skupaj, torej ne po posameznih evidencah. V tekoči zbirki organa je iskanje zahtevanih dokumentov možno z vpisom ključnih besed, kot so npr. Europlakat in varovalni pas ipd.. Ko je sta bili vpisani obe ključni besedi, sistem ni ponudil nobenega zadetka. Ko je bila vnesena samo ključna beseda varovalni pas, je sistem ponudil 77 zadetkov. Pri iskanju po subjektu Europlakat je sistem ponudil 693 zadetkov, za obdobje od 1. 1. 2011 naprej. Organ je ob tem opozoril, da je treba upoštevati dejstvo, da avtorji dokumentov sami evidentirajo dokumente v računalniški sistem organa in posledično različno označujejo oziroma poimenujejo dokumente oziroma zadeve. Pri tem lahko pride tudi do napake pri vpisu in se vnese npr. Evroplakat, kar pomeni, da iskalnik ne bo našel, če bomo kot ključno besedo navedli Europlakat. Glede vpisovanja ključnih besed je organ na ogledu in camera še pojasnil, da se v posamezno zadevo navede kot ključna beseda področje in prioriteta nadzora, iz česar ni mogoče določiti, ali gre za oglasni objekt ali druge nepravilnosti. Organ je poudaril, da so se od leta 2011 naprej spreminjale ključne besede in metodologija vnosa podatkov za zadeve in dokumente.

 

Upoštevaje ugotovitve na ogledu in camera je IP zaključil, da način iskanja po ključnih besedah in/ali po subjektu (zavezancu) ne vrne natančnih oziroma popolnih rezultatov, saj sistem ponudi le dokumente oziroma zadeve, ki so tako poimenovani oziroma vsebujejo dotično ključno besedo, ni pa nujno, da njihova vsebina ustreza kateremukoli izmed kriterijev, ki jih je prosilec (sicer kumulativno) navedel v zahtevi, tj. pravnomočnost, točno določeni zavezanci, OO, postavitev oglasov, varovalni pas, brez predhodnega soglasja. Navedeno izhaja iz dejstva, da sta se od leta 2011 do vložitve obravnavane zahteve (obdobje, na katero se nanaša zahteva prosilca) spreminjala tako metodologija vnosa podatkov kot tudi nabor ključnih besed, ključne besede, ki jih trenutno uporablja organ, pa niti ne obsegajo kriterijev, ki jih navaja prosilec. Poleg tega je evidentiranje dokumentov prepuščeno vsakemu avtorju dokumentov posebej, kar pomeni, da se pri evidentiranju zadeve oz. dokumenta lahko ne uporabi nobena izmed ključnih besed, ki naj bi jih vpisovali v določenem obdobju, ali celo kakšna druga, po lastni presoji avtorja. Zaradi opisane metodologije vnosa podatkov in nabora ključnih besed je mogoče šele na podlagi vsebinske presoje in analize posameznega dokumenta ugotoviti, ali vsebina le-tega ustreza zahtevi prosilca ali ne. Analiza pa je potrebna tudi pri ugotavljanju kriterija »pravnomočnosti«, saj iz navedb organa na ogledu in camera izhaja, da fizično na odločbi označi njeno izvršljivost, ne pa tudi pravnomočnosti. Če je vloženo pravno sredstvo ali začeta izvršilna zadeva, se zadeva nadaljuje v zadevi z novo opravilno število. Praviloma pa je med osnovno, izvršilno zadevo in tožbo zavedena povezava. To pomeni, da bi moral organ zaradi ugotavljanja, ali je izpolnjen kriterij »pravnomočnosti«, pri vsaki zadevi preveriti, ali je zavedena povezava na drugo zadevo, nato odpreti tudi to zadevo ter na podlagi vsebinske analize ugotoviti še, v kakšni fazi je ta zadeva.

 

Iz vseh ugotovitev posledično izhaja, da drži ugotovitev organa, da v informacijskem sistemu SPIS v okolju Lotus Notes organ ne more poiskati zadev oziroma dokumentov, ki bi kumulativno izpolnjevali vse kriterije, ki jih je navedel v zahtevi (če takšne zadeve oziroma dokumenti sploh obstajajo glede na predhodno ugotovljeno trenutno metodologijo dela organa). Pri tem IP še pripominja, da najverjetneje drži pritožbena navedba, da »ni prav nikakršnih (tehničnih oz. objektivnih) ovir, da organ s pomočjo programske opreme, ki jo uporablja, ne bi mogel posredovati informacij, ki jih prosilec zahteva oz. da le-te ne bi bile del zbirke podatkov«, vendar pa, kot izhaja iz zgornje obrazložitve, obstajajo v konkretnem primeru dejanske ovire, ker organ tehničnih možnosti, ki jih ima v okviru programske opreme, ki jo uporablja, ni uporabil na ta način, da bi npr. v postopku evidentiranja zadev oziroma dokumentov vpisoval ključne besede, kot jih je uporabil prosilec v obravnavani zahtevi.

 

Ne glede na vse navedeno je IP na ogledu in camera preveril še, kako je organ našel dokumente, ki jih je prosilcu poslal v prilogi dopisa št. 090-14/2019-2 z dne 6. 3. 2019, na kar je prosilec opozoril v pritožbi. Predmet zahteve v omenjenem primeru so bile »odločbe ali druge oblike soglasja, ki je bilo kdajkoli izdano podjetju Europlakat ali Metropolis Media ali Svetlobne vitrine za postavitev oglasov (jumbo panoji, metro lighti, city lighti) v varovalnem pasu občinske ceste«. Uradna oseba organa, ki je bila prisotna na ogledu in camera, je pojasnila, da s tem ni seznanjena, zato je IP sam poskusil z iskanjem v informacijskem sistemu SPIS v okolju Lotus Notes na podlagi ključnih besed »europlakat« in »soglasje«, pri čemer je sistem ponudil 17 rešenih zadev, pri katerih se že v opisu zadeve nahaja beseda soglasje. Gre torej za bistveno drugačno dejansko stanje, ker organ v zadevah izdaje soglasja že v opisu zadeve navede besedo soglasje, kar pomeni, da v kombinaciji z navedbo zavezanca sistem ponudi bistveno bolj točne rezultate kot v konkretni zadevi. Zahteva, na katero je organ odgovoril z dopisom št. 090-14/2019-2 z dne 6. 3. 2019, zato ni primerljiva s konkretno zadevo, kar pomeni, da je irelevantna za ta pritožbeni postopek.

 

Na podlagi vsega navedenega je IP ugotovil, da bi moral organ, če bi želel ustvariti zbirko odločb, kot jo zahteva prosilec, s pomočjo informacijskega sistema SPIS v okolju Lotus Notes najprej poiskati vse zadeve, v katerih so v zahtevanem obdobju kot subjekti navedeni zavezanci, na katere se nanaša zahteva prosilca. Nato bi moral odpreti vsako posamezno zadevo (npr. za zavezanca Europlakat takšno iskanje ponudi 693 zadetkov), vpogledati in analizirati vsebino odločbe (vsebina odločb je praviloma razvidna le tako, da se odpre vsak posamezni dokument), da bi ugotovil, ali ustreza kriterijem, ki jih navaja prosilec. Zatem bi moral organ preveriti tudi, ali je odločba pravnomočna, in sicer na način, da bi odprl in vsebinsko analiziral zadeve, ki so v morebitni povezavi k posamezni zadevi. To pomeni, da bi moral organ, da bi pridobil vse dokumente, ki so predmet zahteve prosilca, zbirati informacije, analizirati zadeve ter ustvariti novo zbirko, česar pa v okviru obveznosti po ZDIJZ ni dolžan storiti. Izdelava zbirke podatkov, kjer je za njeno pripravo potrebna vsebinska presoja in analiza dokumentov, kot je to v konkretnem primeru, po presoji IP namreč predstavlja ustvarjanje novega dokumenta.

 

Pri tem IP izrecno pripominja, da je treba smisel dostopa do informacij javnega značaja iskati v javnem in odprtem delovanju zavezanca, preko katerega se lahko preizkusi tudi pravilnost in zakonitost delovanja. Ob tem pa je treba upoštevati, da se lahko zagotovi prost dostop zgolj do informacij, ki dejansko že obstajajo. Pritožbeni postopek ne more biti namenjen prisili ustvarjanja informacij ali ugotovitvi, da bi določene informacije morale obstajati. IP je namreč organ, ki je, na podlagi 1. odstavka 2. člena ZInfP, pristojen za odločanje o pritožbi zoper odločbo, s katero je organ zavrgel ali zavrnil zahtevo ali drugače kršil pravico do dostopa ali ponovne uporabe informacije javnega značaja ter v okviru postopka na drugi stopnji tudi za nadzor nad izvajanjem zakona, ki ureja dostop do informacij javnega značaja in na njegovi podlagi izdanih predpisov. Zato IP skladno z načelom zakonitosti, organu ne more naložiti, naj prosilcu posreduje dokumentacijo, s katero ne razpolaga. Organi, ki so zavezani po ZDIJZ, so dolžni omogočiti dostop le do že obstoječih informacij in niso dolžni ustvariti novega dokumenta, zbirati informacij, opravljati raziskav, ali analizirati podatkov, da bi zadostili zahtevi prosilca, kot je pravilno navedel tudi organ v izpodbijani odločbi. Izjema od napisanega so le informacije, ki se nahajajo v računalniških bazah, nastalih v zvezi z dejavnostjo organa (v tem primeru velja, da jih organ lahko relativno hitro in enostavno prikliče iz sistema). Sicer pa se dolžnost posredovanja informacij nanaša le na tako imenovane »surove« informacije (več: Komentar Zakona o dostopu do informacij javnega značaja, doc. dr. Senko Pličanič s soavtorji, Inštitut za javno upravo pri Pravni fakulteti v Ljubljani, 2005, str. 83). Upoštevaje navedeno IP nima pravne podlage, da bi odločal o nujnosti oz. obveznosti organa, da ustvari in vodi novo evidenco oz. zbirko dokumentov, ki ustrezajo kriterijem, ki jih je v zahtevi navedel prosilec.

 

Takšno stališče glede ustvarjanja novih zbirk dokumentov v zadevah dostopa do informacij javnega značaja izhaja tudi iz sodne prakse upravnega sodišča (sodba Upravnega sodišča RS št. II U 79/2009-10 z dne 20. 1. 2010), na katero se je v izpodbijani odločbi skliceval tudi organ. V predmetni sodbi je sodišče ugotovilo, da zbirka dokumentov pri organu - sodišču ne obstaja, ker računalniški sistem, v katerem organ vodi spise, ne omogoča iskanja po kriterijih, kot jih je v zadevi zahteval prosilec, hkrati pa tudi ne obstaja pravna podlaga, ki bi organu nalagala izdelavo takšne zbirke. Iskanje in odbiranje dokumentov, ki so predmet zahteve prosilca, bi torej predstavljalo ustvarjanje novega dokumenta, česar pa organ ni dolžan storiti.

 

Do drugačnega zaključka pa v konkretnem primeru ne morejo pripeljati niti kriteriji ugotavljanja obstoja dokumenta, kadar gre za dokumente v računalniških bazah. Ti se uporabijo takrat, ko bi sicer priprava zahtevanih dokumentov tehnično gledano predstavljala ustvarjanje novega dokumenta, vendar pa je zaradi narave informacijskega sistema, ki bi omogočal relativno hitro in enostavno pripravo podatkov, praksa razvila zrelativiziran pristop (npr. sodba Upravnega sodišča RS št. IU 1167/2014-12 z dne 28. 8. 2015). V skladu s tem pristopom mora biti priprava zahtevanega dokumenta iz računalniškega sistema za organ relativno hitra in enostavna.

 

IP se je na ogledu in camera prepričal, da iskanje zahtevanih dokumentov s pomočjo informacijskega sistema SPIS v okolju Lotus Notes ne omogoča enostavnega in hitrega priklica dokumentov, ki so predmet zahteve prosilca. Ob tem IP pojasnjuje, da v konkretnem primeru ne gre za vprašanje, katere dokumente organ ima, temveč, ali je dolžan na zahtevo prosilca vložiti nesorazmeren vložek časa in truda, da analizira dokumente in pripravi zbirko po kriterijih, kot jih zahteva prosilec. Gre namreč za to, da bi organ moral po vsebinskih kriterijih, ki jih je določil prosilec, šele presoditi, ali dokumenti v zbirko sodijo, kar pa predstavlja ustvarjanje novega dokumenta. Če je za takšno ustvarjanje novega dokumenta potreben nesorazmeren vložek časa in truda, četudi se dokumenti nahajajo v računalniških bazah, priprava takšne zbirke predstavlja ustvarjanje novega dokumenta v smislu ZDIJZ.

 

Na koncu IP pojasnjuje, da pritožbene navedbe prosilca, s katerimi zatrjuje, da niso izpolnjeni pogoji iz petega odstavka 5. člena ZDIJZ (zloraba pravice), niso pravno relevantne za konkretni pritožbeni postopek, ker se organ na navedeno določbo z ničemer ni skliceval, zato se IP do teh navedb ni posebej opredeljeval.

 

Po preučitvi celotne zadeve je IP zaključil, da v konkretnem primeru zbirka dokumentov, ki bi ustrezali kriterijem, ki jih je navedel prosilec v svoji zahtevi, ne obstaja. S tem ni izpolnjen eden izmed pogojev, ki za opredelitev obstoja informacije javnega značaja izhajajo iz prvega odstavka 1. člena ZDIJZ v zvezi s prvim odstavkom 4. člena ZDIJZ, in sicer manjka pogoj, da gre za že ustvarjen dokument, to je pogoj, ki je v teoriji poznan kot »kriterij materializirane oblike«. Ker zahtevana informacija javnega značaja pri organu ne obstaja, je IP zaključil, da je odločitev organa pravilna in zakonita, pritožba prosilca pa neutemeljena, zato jo je treba zavrniti, na podlagi prvega odstavka 248. člena ZDIJZ, kot izhaja iz 1. točke izreka te odločbe.

 

Glede povrnitve priglašenih stroškov postopka zahteva prosilca ni utemeljena. Na podlagi prvega odstavka 113. člena ZUP gredo stroški, ki nastanejo organu ali stranki med postopkom ali zaradi postopka (potni stroški uradnih oseb, izdatki za priče, izvedence, tolmače, ogled, pravno zastopanje, oglase, prihod, izgubo dohodka, strokovno pomoč, odškodnino za škodo, ki nastane pri ogledu ipd.) v breme tistega, na katerega zahtevo se je postopek začel. Konkretni pritožbeni postopek (kot tudi sam postopek z zahtevo za dostop do informacije javnega značaja) se je začel na pritožbo (oziroma zahtevo) prosilca, zato prosilec sam nosi svoje stroške postopka. Upoštevaje navedeno je IP odločil, da se zahteva za povrnitev stroškov zavrne, kot to izhaja iz 2. točke izreka te odločbe.

 

Posebni stroški v tem postopku niso nastali, o čemer je odločeno v 3. točki izreka te odločbe.

 

Ta odločba je v skladu s 30. točko 28. člena Zakona o upravnih taksah (Uradni list RS, št. 106/2010 – UPB5, s spremembami in dopolnitvami) oproščena plačila upravne takse.

 

 

Pouk o pravnem sredstvu:

Zoper to odločbo ni dovoljena pritožba, pač pa se lahko sproži upravni spor. Upravni spor se sproži s tožbo, ki se vloži v 30 dneh od vročitve te odločbe na Upravno sodišče, Fajfarjeva 33, Ljubljana. Tožba se lahko vloži pisno po pošti ali pri navedenem sodišču. Če se tožba pošlje priporočeno po pošti, se za dan izročitve sodišču šteje dan oddaje na pošto. Tožba z morebitnimi prilogami se vloži v najmanj treh izvodih. Tožbi je treba priložiti tudi to odločbo v izvirniku ali prepisu.

 

 

 

Postopek vodila:

Jasna Duralija, univ. dipl. prav.,

svetovalka IP

 

 

 

Informacijski pooblaščenec:

Mojca Prelesnik, univ. dipl. prav.,

informacijska pooblaščenka

 


[1] Prim. npr. Upravno sodišče sodba I U 1521/2011 z dne 22. 11. 2012. Pred tem isto sodišče podobno v zadevi I U 2287 z dne 9. 5. 2012.

[2] Česar pa organ niti ne zatrjuje.

[3] Npr. odločba IP št. 090-68/2017 z dne 1. 6. 2017.

[4] Prim. npr.: Upravno sodišče v zadevi III U 240/2012 z dne 7.11. 2013 ali II U 214/2016-12 z dne 7. 2. 2017.